Senhor Ministro da Administração Interna,
Excelência:
1 - Surgiram divergências entre os Serviços do Ministério e a Direcção-Geral da Administração Pública sobre a aplicação do regime do Decreto-Lei nº 4/89, de 6 de Janeiro, relativo ao abono para falhas, ao pessoal da Polícia de Segurança Pública (PSP).
Neste contexto, decidiu Vossa Excelência solicitar Parecer a este Conselho Consultivo, pelo que cumpre emiti-lo.
2 - Para a boa compreensão da questão, conheçam-se os seus antecedentes.
2. 1 - Nesse Ministério foi elaborado um projecto de despacho conjunto, com a seguinte nota justificativa:
«1. As funções de tesoureiro não integrado na respectiva carreira são desempenhadas por pessoal com funções policiais e pessoal com funções não policiais.
«2. Para o pessoal com funções policiais, determina o artigo 2º do Decreto-Lei nº 358/79, de 31 de Agosto, que:
Nos Comandos Distritais da Polícia de Segurança Pública do continente e das regiões autónomas, as funções de tesoureiro podem ser desempenhadas por um comissário ou por qualquer chefe de esquadra ou subchefe para isso designado pelo respectivo comandante.
3. Esta norma é aplicável aos estabelecimentos de ensino e unidades especiais, por remissão dos respectivos regulamentos.
4. Nalguns comandos regionais, distritais ou equiparados, dada a exiguidade de efectivos, os respectivos comandantes têm nomeado guardas, tendo em consideração as particulares aptidões para o desempenho da função.
O mesmo princípio tem sido aplicado em relação ao pessoal com funções não policiais, tendo a nomeação recaído em oficiais administrativos.
5. A nomeação de tesoureiro recai, em regra, em subchefes.
Contudo, nalguns Comandos e unidades, os respectivos comandantes têm-se visto na contingência de nomear pessoal de outras categorias, que se revele com aptidões para o desempenho da função.
6. A não uniformidade de nomeações é devida à constante movimentação do pessoal por motivos de promoções.
Por isso mesmo, não é exequível a indicação de uma única categoria para o desempenho da função.
7. Propõe-se, assim, que o despacho conjunto previsto no nº 2 do artigo 2º do Decreto-Lei nº
4/89, de 6 de Janeiro, determine que têm direito a abonos para falhas tanto o pessoal com funções policiais, como o pessoal com funções não policiais, com as seguintes categorias: a) Pessoal com funções policiais:
- Comissário
- Subcomissário ou chefe de esquadra
- Subchefes
- Guardas b) Pessoal com funções não policiais:
- Oficiais administrativos:.
2. 2 - A Direcção-Geral da Administração Pública, chamada a pronunciar-se sobre o projecto de despacho, distingue entre a carreira de oficial administrativo, para a qual não levanta objecções salvo a exigência de mencionar as categorias dos funcionários a contemplar, e o pessoal das carreiras de oficial de polícia e policial de base.
Segundo aquela Direcção-Geral, «o pessoal com funções policiais detém, nos termos do respectivo estatuto, aprovado pelo Decreto-Lei nº 151/85, de 9 de
Maio, artigo 94º, regime remuneratório próprio.
«Este regime, constante, actualmente, do Dec-Lei nº 58/90, de 14 de Fevereiro, comporta, para além da remuneração-base, a atribuição de um "suplemento por serviço nas forças de segurança" fundamentado no ónus específico da condição de pessoal militarizado, no risco, penosidade e disponibilidade permanente (cfr. nº
2 do artigo 11º). O abono para falhas foi também expressamente contemplado, mas apenas para, seguindo os termos gerais, ser mantido no seu regime de abono e actualização (cfr. nº 8 daquele artigo) reportado, eventualmente, às situações constituídas ao abrigo do Dec-Lei nº 358/79.
«Por sua vez, o abono para falhas a que se refere o Dec-Lei nº 4/89 (que, conforme se retira do respectivo preâmbulo visa compensar o risco adveniente do manuseamento de dinheiro) aplica-se aos funcionários e agentes da Administração Pública abrangidos pelo regime remuneratório geral:.
2. 3 - A Auditoria Jurídica desse Ministério, por seu turno, escreve:
«...........................................................................................
5. Como resulta do artigo 89º do citado Decreto-
Lei nº 321/94, - (de 29 de Dezembro, diploma que aprova a Lei Orgânica da PSP) -, o pessoal com funções policiais, da Força de segurança a que nos referimos -.........................-, está sujeito aos deveres e goza dos direitos previstos na lei geral para os demais funcionários e agentes da Administração Pública (x).
«6. Por seu turno, o pessoal com funções não policiais, estando, embora, sujeito ao regime funcional decorrente da aplicação do mencionado Decreto-Lei nº 321/94, e seus regulamentos, goza, em geral, dos direitos e deveres dos funcionários e agentes do Estado, aplicando-se-lhe o Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (Cfr. nº 1 do art. 114º do citado Dec-Lei nº 321/94).
«7. Do Decreto-Lei nº 4/89, de 6 de Janeiro, não se alcança que o mesmo se não aplique ao pessoal da Polícia de Segurança Pública - quer ao seu pessoal com funções policiais, quer ao seu pessoal com funções não policiais.
«Aliás - expressamente -, o disposto no referido Decreto-Lei nº 4/89, apenas se não aplica ao pessoal das tesourarias da Fazenda Pública (vd. seu art. 6º). O que se compreende, já que goza de estatuto próprio.
«8. Resulta, assim, dos preceitos conjugados dos artigos 89º e 114º, nº 1, ambos do Decreto-Lei nº 321/94, de 29 de Dezembro, e 2º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 4/89, de 6 de Janeiro, que o pessoal da Polícia de Segurança Pública - quer se trate de pessoal com funções policiais, quer se trate de pessoal com funções não policiais -, que não se encontre integrado na carreira de tesoureiro, mas manuseie ou tenha à sua guarda, nas áreas de tesouraria ou cobrança, valores, numerário, títulos ou documentos, sendo por eles responsável, tem direito a abono para falhas, nos termos regulados pelo referido Decreto-Lei nº 4/89:.
3. - No preâmbulo do Decreto-Lei nº 4/89, esclarecia-se:
«A atribuição do abono para falhas na Administração Pública tem estado até ao presente regulamentada casuisticamente, motivando a consequente disparidade de condições do seu processamento as mais diversas e justas contestações.
«Se relativamente aos funcionários integrados na carreira de tesoureiro não se levantam dúvidas sobre o direito ao abono, inerente ao seu conteúdo funcional, o mesmo não sucede quanto a outros funcionários ou agentes que, também situados na área de tesouraria e cobrança, deverão igualmente ver acautelado o risco que o exercício das suas funções envolve.
«..........................................................................
«O presente diploma visa, em suma, compensar os riscos inerentes ao exercício das funções referidas e uniformizar o montante atribuído para falhas:.
E, por conseguinte, dispõe:
«Artigo 1º. O presente diploma é aplicável aos funcionários e agentes da administração central e dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos.
«Art. 2º. - 1 - Têm direito a abono para falhas: a) Os funcionários integrados na carreira de tesoureiro e os portageiros da Junta Autónoma de Estradas; b) Os funcionários ou agentes que, não se encontrando integrados na carreira de tesoureiro, manuseiam ou tenham à sua guarda, nas áreas de tesouraria ou cobrança, valores, numerário, títulos ou documentos, sendo por eles responsáveis.
«2 - No caso da alínea b) do número anterior, as categorias que em cada departamento ministerial têm direito ao abono para falhas são determinadas por despacho conjunto do respectivo ministro e do Ministro das Finanças.
..........................................................................
«Art. 4º - 1 - O abono para falhas a que se refere o presente diploma é fixado em 10% do vencimento da letra correspondente à categoria de ingresso na carreira de tesoureiro (1).
2 - Os abonos para falhas que, à data da entrada em vigor do presente diploma, sejam de montante superior ao definido pelo modo descrito no número anterior só serão actualizados quando, por virtude de futuras alterações salariais e da aplicação da mesma regra, tal montante seja ultrapassado.
...........................................................................................
«Art. 6. O disposto neste diploma não se aplica ao pessoal das tesourarias da Fazenda Pública:.
3. 1 - Trabalhando no domínio do Decreto-Lei nº 273/79, de 3 de Agosto (2), o Parecer nº 51/80 (3) ponderava:
«Em linhas gerais, o abono para falhas é um subsídio que visa compensar ou indemnizar o risco e prejuízos inerentes a certos cargos, como os de tesoureiro bem ilustram.
«Neste sentido, diz-nos João Alfaia, abonam-se determinadas importâncias aos agentes exercendo funções que implicam essencialmente com quantias monetárias, sabido como é que, apesar de todas as cautelas, esses agentes estão permanentemente sujeitos a perder dinheiro nas operações de pagamentos ou de recebimentos a que procedem. É o caso dos tesoureiros, pagadores de tesouraria, exactores, encarregados de cofres e respectivos ajudantes (x1).
«O abono para falhas é, deste modo, um subsídio destinado a indemnizar o funcionário de despesas ou riscos especiais a que o sujeita a função, englobando-se no que, doutrinalmente, se entende como vencimento acessório (x2):.
Efectivamente, Marcello Caetano ensina que há, doutrinalmente, duas classificações de vencimentos: a de vencimento principal e a de vencimentos acessórios (4).
Entendia-se por vencimento principal "a remuneração certa ou remuneração-base do cargo público, fixada por lei independentemente das circunstâncias relativas ao lugar e ao modo do respectivo exercício", e, por vencimentos acessórios, "as importâncias que a lei manda pagar para atender às circunstâncias especiais de cada funcionário, ou às despesas extraordinárias que o exercício da função lhe acarrete" (5).
Desenvolvendo esta sua classificação, escreveu Marcello Caetano:
«O vencimento principal pode consistir em ordenado (ou soldo, para os militares), ou emolumentos, e nele se compreendem os suplementos, subvenções ou melhorias que sejam concedidas genericamente a todos os funcionários, bem como o direito a habitação ou o abono para fardamento inerente a um cargo.
«São vencimentos acessórios:
- as diuturnidades, ............
- as gratificações especiais concedidas pelo desempenho das funções de inspecção ou direcção, ou pela realização de trabalhos acessórios ou extraordinários as quais podem ser permanentes ou acidentais,
- os subsídios ou abonos destinam-se a indemnizar o funcionário de despesas ou riscos especiais a que o sujeite a função:..............
- as ajudas de custo .............
- transportes ....................
- caminhos ou subsídios de marcha .................
- abono de família ..........
- participações em rendimentos fiscais, em rendimentos das taxas de utilização dos serviços onde o funcionário exerça actividade, em multas
...;
- prémios de percurso ou de economia, nos serviços de transportes ou outros de natureza industrial ...:.
Para João Alfaia, os proventos podem ser recebidos:
«a) Como retribuição do serviço prestado - hipótese em que estamos perante uma remuneração em sentido estrito (caso, por exemplo, de vencimento em sentido estrito, da remuneração do trabalho extraordinário, etc.);
«b) Como compensação de despesas efectuadas por motivo do trabalho ser prestado em posto de trabalho distante do normal - hipótese em que, em nosso entender, estamos perante um subsídio funcional (como é o caso, por exemplo, das ajudas de custo, das despesas de transporte, etc.), que se integra no conceito de remuneração em sentido lato;
«c) Como compensação do risco no exercício de funções - hipótese em que, em nosso entender, estamos, ainda, perante um subsídio funcional, destinado a retribuir desvantagens inerentes ao exercício do cargo (como é o caso, por exemplo, do subsídio de perigosidade e de abono para falhas), que se integra também no conceito lato de remuneração;
«d) Como prémio de serviço prestado - como é o caso dos prémios galardoando quer o serviço produzido (prémios de produtividade, também designados como prémios de rendibilidade) quer sugestões para melhoria do serviço, que igualmente se integram no conceito lato de remuneração;
«e) Como ajuda social - hipótese em que estamos perante subsídios sociais - mesmo que assim não sejam designados (como é o caso do abono de família e prestações complementares, subsídio de refeição, etc., etc.): (6).
3. 2 - Constitui parâmetro constitucional a retribuição do trabalho, segundo a quantidade, natureza e qualidade, observando-se o princípio de que para trabalho igual salário igual - alínea a) do nº 1 do artigo 59º de Lei fundamental.
Por isso, os funcionários públicos que se encontrem em igualdade de condições de trabalho devem, em princípio, receber vencimentos iguais, incluindo os acessórios, como os abonos para falhas.
São, aliás, estes princípios que enformam o sistema retributivo da função pública espelhados no artigo 14º do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho:
«1 - O sistema retributivo estrutura-se com base em princípios de equidade interna e externa.
«2 - A equidade interna visa salvaguardar a relação de proporcionalidade entre as responsabilidades de cada cargo e as correspondentes remunerações e, bem assim, garantir a harmonia remuneratória entre cargos no âmbito da Administração.
«3 - A equidade externa visa alcançar o equilíbrio relativo em termos de retribuição de cada função no contexto do mercado de trabalho:.
Pretende-se, assim, evitar a criação de «injustificável desigualdade entre servidores, até de um mesmo serviço, com direito à mesma gratificação em retribuição de idênticas especificidades de trabalho:
(7).
E nesta finalidade se insere o referido Decreto-
Lei nº 4/89, preocupado em pôr fim à «consequente disparidade de condições: do processamento do abono para falhas, alargando-o a todos os que, embora não integrados na carreira de tesoureiro, «manuseiem ou tenham à sua guarda, nas áreas de tesouraria ou cobrança, valores, numerário, títulos ou documentos, sendo por eles responsáveis:.
E o diploma aplicar-se-á a todo o universo da função pública, ressalvada a situação particular do pessoal das tesourarias da Fazenda Pública.
E, como bem refere a Auditoria Jurídica desse Ministério, o pessoal da PSP, com funções policiais, goza dos direitos previstos na lei geral para os demais funcionários e agentes da administração Pública - artigo
89º, assim como o pessoal com funções não policiais - artigo 114º, ambos do Decreto-Lei nº 321/94, de 29 de Dezembro (que aprovou a Lei Orgânica da PSP).
4 - A Direcção-Geral da Administração Pública, se se conseguiu abarcar toda a sua posição, entende que o pessoal com funções policiais sempre beneficiou de um regime remuneratório próprio, (que consta actualmente do Decreto-Lei nº 58/90), regime este especial que estaria salvaguardado face ao regime da lei geral, o mencionado Decreto-Lei nº 4/89.
Sustenta-se, no fundo, que a lei geral não revoga a lei especial.
4. 1 - Avaliar a bondade desta tese passa, primeiro, por verificar se, no caso concreto, outra não
é a intenção do legislador.
Efectivamente, sabe-se que o princípio de que a lei geral não revoga a lei especial, lex posterior generalis non derogat legi priori speciali, apresenta-se contingente e falível (8).
O artigo 7º, nº 3, do Código Civil estatui:
"A lei geral não revoga a lei especial, excepto se outra for a intenção inequívoca do legislador".
Como refere Vaz Serra, "o problema é, pura e simplesmente, de interpretação da lei posterior, resumindo-se em apreciar se esta quer ou não revogar a lei especial anterior" (9).
Na fixação dessa intenção, dada a palavra "inequívoca", deve o intérprete ser particularmente exigente, atendendo ao texto da lei, sua conexão, evolução histórica, à história da formação legislativa, e sobretudo nortear-se pelo fim da disposição questionada e o resultado de uma ou outra interpretação
(10).
Teoricamente é, pois, admissível que um diploma de carácter geral revogue outro especial; mister é que seja essa a sua intenção inequívoca.
E, a essa conclusão se deve chegar sempre que da lei nova (geral) se possa retirar a pretensão de regular totalmente a matéria, não deixando subsistir leis especiais (11); Oliveira Ascensão exige "circunstâncias relevantes, em termos de interpretação, que nos permitam concluir que a lei nova pretende afastar a lei especial antiga. Pode, por exemplo, a lei nova ter por objectivo, justamente, pôr termo a regimes especiais antigos que deixaram de se justificar. Se se puder chegar a esta conclusão a lei especial antiga será revogada pela lei geral" (12).
Com estas precisões e cuidados, veja-se qual o sentido que se deve retirar do Decreto-Lei nº 4/89, tendo presente o aviso de Francesco Ferrara (13):
"...mesmo quando o sentido é claro, não pode haver logo a segurança de que ele corresponda exactamente à vontade legislativa, pois é bem possível que as palavras sejam defeituosas ou imperfeitas (manchevole), que não reproduzam em extensão o conteúdo do princípio ou, pelo contrário, sejam demasiado gerais e façam entender um princípio mais lato que o real, assim como, por último, não é excluído o emprego de termos erróneos que falseiem abertamente a vontade legislativa".
O texto da lei é o ponto de partida da interpretação.
Sendo assim, "cabe-lhe desde logo uma função negativa; a de eliminar aqueles sentidos que não tenham qualquer apoio, ou pelo menos uma qualquer "correspondência" ou ressonância nas palavras da lei"
(14).
É o que resulta, afinal, do disposto no nº 2 do artigo 9º do Código Civil, ou seja, não poder o intérprete atender ao "pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal".
A interpretação não pode quedar-se na letra da lei; deve prescrutar o sentido que está por detrás da expressão e eleger, de entre as várias significações que estão cobertas pela expressão, a verdadeira e decisiva.
Como se viu antes, o Decreto-Lei nº 4/89 pretendeu disciplinar no seu todo o regime de abono para falhas, introduzindo-lhe uniformidade e coerência, para evitar disparidades de tratamento dos funcionários colocados em situações semelhantes.
A vocação universal do diploma é claramente assumida no seu artigo 1º, e a intenção de pôr um fim aos múltiplos regimes existentes infere-se claramente do nº 2 do artigo 4º do diploma.
Afigura-se, assim, que se manifesta uma inequívoca vontade no sentido de que se pretendeu com o mencionado diploma estabelecer um critério geral para o abono para falhas, e terminar com todos os que existissem, porventura, contemplados em leis gerais ou especiais.
4. 2 - Contudo, a perturbar este raciocínio, surge, posteriormente ao Decreto-Lei nº 4/89, o Decreto-
Lei nº 58/90 (15), a estabelecer regras sobre o estatuto remuneratório do pessoal com funções policiais da PSP.
E, no nº 8 do artigo 11º deste diploma, estabelece- se:
«Os abonos actualmente praticados com fundamento legal em falhas e em trabalho efectuado fora do local normal de trabalho que dê direito à atribuição de ajudas de custo, ou outros abonos devidos a deslocação em serviço e ainda os abonos praticados nos termos do artigo 1º do Decreto-Lei nº 94/79, de 20 de Abril, mantêm-se nos seus regimes de abono e de actualização:.
Contudo, esta disposição não pretenderá mais do que "congelar" a situação existente, mantendo o mesmo regime de abono e de actualização.
Tratar-se-á, no fundo, de reproduzir a disciplina constante do regime geral de remuneração da função pública, como resulta do Decreto-Lei nº 353-A/89, que, no seu artigo 11º, nº 2, dispõe:
«Os abonos actualmente praticados com fundamento legal em trabalho extraordinário, nocturno, em dias de descanso semanal ou feriados, em regime de turnos, falhas e em trabalho efectuado fora do local normal de trabalho que dê direito à atribuição de ajudas de custo, ou outros abonos devidos a deslocações em serviço, mantêm-se nos seus regimes de abono e de actualização: (16).
5 - Dir-se-á que o pessoal da PSP com funções policiais goza de um estatuto próprio de remuneração, afastando-se assim do regime de abono para falhas a que se refere o Decreto-Lei nº 4/89, que se aplicará apenas aos funcionários e agentes abrangidos pelo regime remuneratório geral - (é esta, se bem se percebeu, a posição da Direcção-Geral da Administração Pública).
5. 1 - Afigura-se, pelo contrário, que o Decreto-
Lei nº 4/89 pretende aplicar-se a todo o universo da função pública, independentemente do regime remuneratório que possa vigorar num ou noutro sector.
Note-se que este Decreto-Lei se aplica até aos institutos públicos que gozam, em princípio, de um regime de remuneração próprio muitas vezes próximo do definido para o sector privado.
Aliás, da leitura do diploma ressalta impressivamente a vontade de acabar com as disparidades e fixar um abono para falhas uniforme, uma vez que não era possível determinar, em cada situação, o montante dos valores movimentados.
O critério que o legislador efectivamente gostaria de utilizar estaria ligado directamente aos montantes dos valores movimentados; só a impossibilidade de os determinar o levou a consagrar um valor uniforme mas que está totalmente desprendido do estatuto remuneratório como do montante do "salário".
O abono para falhas apresenta-se a compensar os riscos de "falhas" de quem trabalha, manuseia com valores; ora, esses riscos existem qualquer que seja o estatuto remuneratório em causa.
5. 2 - Poder-se-á ainda pretender que o estatuto remuneratório do pessoal da PSP com funções policiais visa compensar todas as situações de "risco", englobando- as nos respectivos suplementos, inclusive o das falhas, apresentando-se assim como um sistema fechado - (é também uma afirmação que se pode dizer sustentada pela Direcção-Geral da Administração Pública).
Trata-se de asserção que não se pode aceitar.
O artigo 11º do Decreto-Lei nº 58/90, sob a epígrafe "suplementos", dispõe:
«1 - Consideram-se suplementos os acréscimos remuneratórios atribuídos em função de particularidades específicas de trabalho, cujos fundamentos obedeçam ao estabelecido nos nºs 1 e
2 do artigo 19º (17) do Decreto-Lei nº 184/89, de
2 de Junho, considerando-se extintos todos os que não se enquadrem nessa disposição legal.
«2 - Com fundamento no ónus específico da condição de pessoal militarizado, no risco, penosidade e disponibilidade permanente, é atribuído ao pessoal com funções policiais um suplemento por serviço nas forças de segurança.
«3 - O suplemento por serviço nas forças de segurança é abonado ao pessoal com funções policiais em efectividade de serviço, .....
.................................................
.................................................
..
8 . (já transcrito).
.................................................
.................................................
:.
Daqui se infere que o pessoal da PSP com funções policiais tem direito a um suplemento de "risco", para o compensar do «risco, penosidade e disponibilidade permanente:, inerentes à sua profissão.
Mas este suplemento não cobre outras situações, que não são inerentes à profissão, mas em que o pessoal da PSP se possa vir a encontrar, enfrentando outros ou diferentes riscos ou dificuldades.
Ora, se estes riscos são por seu turno compensados com suplementos, ter-se-ia de esquecer elementares princípios de equidade para não os conceder ao pessoal da PSP com funções policiais quando todo o restante pessoal que os enfrentasse viesse a recebê-los.
Nem se invoque em contrário o Parecer nº 47/92 (18) onde se concluiu: «os agentes da Polícia de Segurança Pública e da Guarda Nacional Republicana destacados para exercerem funções de motoristas dos gabinetes do Governo no Ministério da Administração Interna, a despeito de vencerem pelos estatutos remuneratórios de origem, têm direito, nos termos do nº 2 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 381/89, de 28 de Outubro, ao suplemento de risco de
«30% da remuneração base: previsto no nº 1 do mesmo artigo:, negando-se a possibilidade de cumulação deste suplemento com o previsto no referido artigo 11º do Decreto-Lei nº 58/90.
O Parecer é, no entanto, bem claro a separar as águas:
«Está-se, também aqui, perante um acréscimo remuneratório conferido em função de particularidades específicas da prestação de trabalho - a "especial perigosidade", salientada no relatório preambular do Decreto-Lei nº 381/89, inerente aos lugares desempenhados -, as quais ficariam sem retribuição se não fosse reconhecido o direito à percepção do falado suplemento.
«Chamados, em segundo lugar, os referidos agentes ao desempenho efectivo dessas funções, e deixando de exercer nos lugares de origem, cessam, portanto, as razões pelas quais se justificava aí a atribuição do "suplemento por serviço nas forças de segurança" - o "risco e penosidade" aludidos no artigo 11º, nº 2, dos Decretos-Leis nºs 58/90 e 59/90 (19) - e os agentes destacados perdem, portanto, transitoriamente, o direito a esse suplemento.
«De contrário verificar-se-ia igualmente, neste caso, a anomalia há instantes diagnosticada a respeito da gratificação de inspecção na I.G.E.: o recebimento de remuneração acessória sem a contrapartida de trabalho ou particularidades de trabalho que a mesma remuneração visa retribuir.
«A aplicação do estatuto remuneratório de origem, em virtude do regime de mobilidade próprio do caso (v.g., destacamento, deslocação (-) ou de opção do interessado (20), tem, pois, de compreender-se razoavelmente com esta restrição, de modo a evitar-se a cumulabilidade e duplicação de remunerações da mesma essencial natureza, teleologicamente orientadas como contrapartida retributiva de homólogas especificidades de prestação de trabalho.
«Sendo decisiva, obviamente, a preferência pelo suplemento de risco do cargo efectivamente exercido, por só em relação a este existir causa actual de atribuição:.
Mas, na situação em análise, já a cumulabilidade do abono para falhas com o suplemento de risco decorre da essencial diferença de orientação teleológica de cada um deles: um para cobrir risco com o manuseamento de valores; outro para compensar os riscos inerentes à condição de polícia, condição que não desaparece só pelo facto de se ter a cargo aquelas tarefas (21).
Que o estatuto próprio de remuneração não prejudica o abono para falhas também se concluiu no Parecer nº 109/88 (22), em moldes que interessa conhecer.
Neste Parecer estudou-se a possibilidade de abono para falhas do tesoureiro da Assembleia da República, confrontado com a dificuldade de uma lei anterior, a Lei nº 32/77, se referir a esse abono enquanto que a Lei nº 77/88, de 1 de Julho, omitir essa referência, acrescido do facto de ao funcionário em causa ser abonada uma remuneração suplementar e o nº 3 do artigo 52º da Lei nº
77/88 proibir a cumulação «com quaisquer outras remunerações acessórias ou abonos:.
Ali se defendeu:
«A resposta é francamente afirmativa, porquanto os dois regimes especiais pretendem compensar duas realidades distintas.
«A remuneração prevista na Lei da Assembleia da República destinou-se, como se viu, a compensar indistintamente os funcionários a quem é pedido um especial modo de prestação de trabalho; a prevenida no Decreto-Lei nº 4/89 visa conferir protecção a determinados «riscos: de funcionários que manuseiam dinheiro através de operações de tesouraria.
«Esta última compensação não se destina a remunerar a «quantidade, natureza, ou qualidade: do trabalho do tesoureiro da Assembleia da República, mas tão só prevenir as «falhas: próprias do exercício de uma tal função.
«A remuneração suplementar retribui o tesoureiro que é obrigado a trabalhar fora de um horário normal ou com número de horas acrescido; acontece que o tesoureiro sofre, relativamente à generalidade dos funcionários, um risco de função que não está coberto por aquela remuneração suplementar:.
Parafraseando, dir-se-á que, por seu turno, o suplemento de risco que recebe a generalidade do pessoal da PSP com funções policiais não cobre o risco que esse mesmo pessoal venha a enfrentar quando tenha de manusear dinheiro através de operações de tesouraria.
5. 3 - Saliente-se, para uma total clarificação, que a posição da Direcção-Geral da Administração Pública talvez não mereça as reservas expressas no número anterior, porquanto ela apenas pretenderia sufragar a ideia de que os abonos para falhas a que o pessoal da
PSP com funções policiais teria direito seriam apenas aqueles que o tantas vezes referido nº 8 do artigo 11º do Decreto-Lei nº 58/90 ressalvou.
Se assim se defender, dir-se-á que as leis devem ser interpretadas de modo a não contrariarem a Constituição da República Portuguesa.
Nenhuma circunstância se poderá invocar para, ao arrepio de princípios assentes de igualdade e de justiça relativa, se recusar a um elemento da PSP com funções policiais um abono para falhas que é concedido a um outro elemento da PSP sem funções policiais, quando colocados na mesmíssima situação de responsáveis por operações de tesouraria onde ambos correm risco idêntico que aquele abono tenta compensar.
6 - Pelo exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1 - O "suplemento" ou abono para falhas caracteriza-se como um subsídio destinado a indemnizar quem dele beneficie das despesas e riscos decorrentes do exercício de funções particularmente susceptíveis de gerar falhas contabilísticas em operações de recebimentos e pagamentos em serviços de tesouraria;
2 - O abono para falhas está consagrado no Decreto-Lei nº 4/89, de 6 de Janeiro, abarcando todos os funcionários e agentes da Administração central e dos institutos públicos que, não se encontrando integrado na carreira de tesoureiro, manuseiem ou tenham à sua guarda, nas áreas de tesouraria e cobrança, valores, numerário, títulos ou documentos, sendo por eles responsáveis;
3 - O pessoal da Polícia de Segurança Pública, com funções policiais, a despeito de vencer por estatuto remuneratório próprio, tem direito, nos termos da alínea b) do nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº
4/89, de 6 de Janeiro, a abono para falhas, desde que se encontre na situação descrita na conclusão anterior;
4 - Deve ser emitido o despacho a que alude o nº 2 do artigo 2º do Decreto-Lei nº
4/89, sem esquecer a indicação das categorias do pessoal em funções não policiais.
VOTO
(Ireneu Cabral Barreto) – Declaração:
Tenho dificuldade em aceitar a interpretação feita no nº 4 do Parecer para o nº 8 do artigo 11º do Decreto-Lei nº 58/90.
1. Esta disposição ao manter, no seu regime e actualização, o abono para falhas praticado para o pessoal com funções policiais da PSD, pretende ressalvar-lhe um regime próprio, que se afasta do regime geral do Decreto–Lei nº 4/89.
Estas relações são agora de lei geral – lei especial ([1]).
Permita-se que se remonte a Teixeira de Abreu ([2]):
“................................................................................................
“Dissemos que as leis, enquanto à maior ou menor extensão das relações jurídicas que tutelam, podem ser geraes, especiaes e excepcionaes.
“As primeiras determinam ou fixam as condições e limites dentro dos quaes tem que desenvolver-se a actividade de cada um nas suas relações com os outros ou com a sociedade, devidamente representada, em todos os factos de idêntica natureza. A egualdade de todos perante a lei, e a conveniência de uniformizar o procedimento dos cidadãos em casos idênticos, dão às leis, ordinariamente, o caracter de generalidade, que as torna aplicáveis a todas as pessoas, a todos os bens, e a todos os actos, a respeito dos quaes possam verificar-se as relações jurídicas, a que as mesmas leis se referem.
“Algumas vezes, porém, em atenção a considerações de carácter político, ou económico, julga-se necessário estabelecer normas particulares para certas matérias especiaes, que só a estas normas, e não ao direito geral e comum, ficam sujeitas.
“As leis que regulam estas matérias denominam-se leis especiaes.
..................................................................................................
“Mas nem só as leis especiaes restringem a natural extensão das leis geraes; uma outra classe de leis há, que tendem directamente ao mesmo fim: as chamadas leis excepcionaes, que são todas aquellas que regulam por modo contrario ou diverso do estabelecido na lei geral ou especial certos factos ou casos, que por sua própria natureza deviam comprehender-se nellas.
..................................................................................................
“Como justamente observa BIANCHI, fallando-se de disposição de lei excepcional pressupõe-se necessariamente a existência d’outra lei ou princípio geral, cuja aplicação foi por aquella limitada, subtrahindo-lhe casos que rigorosamente nella estariam comprehendidos”.
A diferença essencial entre as normas especiais e as normas excepcionais assenta no facto de que as primeiras, “regulando um sector relativamente restrito de casos, consagram uma disciplina nova, mas que não está em directa oposição com a disciplina geral” ([3]).
Nesta conformidade, o Decreto–Lei nº 58/90 é uma “lei especial”. Efectivamente, ele não toca com as situações visadas pela “lei geral” que estabelece o regime de abono para falhas na função pública.
A “lei geral” aplica-se a todas as situações que possam caber na sua previsão, sem qualquer excepção, apesar daquele diploma.
Acontece é que o Decreto–Lei nº 58/90 mantém também um abono para falhas à semelhança da lei geral para situações distintas que particulariza.
E, por isso, quem, sendo pessoal da PSP com funções policiais, “manuseia ou tenha a sua guarda” dinheiro, tem direito sempre a um abono para falhas: ou o ressalvado pela lei “especial”, ou seja, pelo nº8 do artigo 11º do Decreto–Lei nº 58/90, ou o consagrado na lei geral, no Decreto–Lei nº 4/89.
2 – A esta conclusão global, necessário será acrescentar duas nótulas que contribuirão para a sua clarificação.
2.1 – A primeira para eliminar a possível objecção de uma aparente contradição entre a afirmação de que o Decreto–Lei nº 4/89 teria eliminado “todos” os regimes de abono para falhas e a ressalva de alguns pelo Decreto–Lei nº 58/90.
Como seria ainda possível em 1990 ressalvar regimes de abonos para falhas que teriam desaparecido em 1989, uma vez que uma lei revogada não revive com a revogação ou caducidade da lei que a revogara?
O renascimento de uma lei revogada é possível através da repristinação, ou seja, quando o legislador pretende voltar a dar-lhe força jurídica ([4]).
Dos elementos antes recenseados é manifesto que o legislador do Decreto–Lei nº 58/90 pretendeu voltar a conferir força jurídica a determinados abonos atribuídos ao pessoal da PSP com funções policiais, mesmo que alguns deles tivessem sido revogados e substituídos pelo regime geral.
2.2 – Ao processo refere duas situações de pessoal da PSP com função policiais contemplado com abono para falhas de 400$00 e que aquela norma pretenderia ressalvar ([5]).
O intérprete deve presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas – nº 3 do artigo 9º do Código Civil.
Ora, não faria sentido que o legislador viesse ressalvar um abono para falhas nitidamente inferior ao previsto no Decreto–Lei nº 4/89, tanto mais que não se descortinam razões para uma eventual discriminação pela negativa.
Aliás, a lei especial intervém em regra para discriminar pela positiva, para conceder tratamento mais favorável à parcela do universo que pretende abarcar, porque esta se encontra numa posição merecedora de tratamento privilegiado.
Nestas circunstâncias, a ressalva do referido nº 8 do artigo 11º do Decreto–Lei nº 58/90 só ganhará sentido se lhe for possível acrescentar algum conteúdo diferente daquele que decorre do regime disciplinado pelo Decreto–Lei nº 4/89.
Vejam-se: os Decretos–Leis nº 4/89 e 353-A/89 que fixam o abono para falhas «em 10% do valor correspondente ao índice 215 da escala salarial de regime geral».
E nada se afigura impedir que este abono seja atribuído a todos os que na PSP, com ou sem funções policiais, «manuseiam ou tenham à sua guarda, nas áreas de tesouraria ou cobrança, valores, numerário, títulos, os documentos, sendo por eles responsáveis» - alínea b) do nº 1 do artigo 2º daquele diploma.
Só que definir quais os funcionários ou agentes que preenchem requisitos previstos nesta alínea exige um despacho conjunto do respectivo ministro e do Ministro das Finanças.
A preparação deste despacho carece de tempo para estudo das diversas situações susceptíveis de preencherem os referidos requisitos, e, naturalmente, enquanto não for publicado esse despacho, nenhum abono será recebido.
Apreende-se assim a utilidade da ressalva consagrada no nº 8 do artigo 11º do Decreto–Lei nº 58/90, que, como ressalta da sua epígrafe, se apresenta com carácter de transitoriedade.
Com a revogação do regime anterior, os abonos para falhas que se atribuíam ao pessoal da PSP com funções policiais não se poderiam manter; mas, por outro lado, enquanto não fosse proferido o aludido despacho conjunto, também não estará definida a situação consagrada no Decreto–Lei nº 4/89.
Concretamente, e como se constata da situação descrita no presente Parecer, o pessoal com funções policiais que desempenhe as funções referidas na alínea b) do nº 1 do artigo 2º do Decreto–Lei nº 4/89, ainda não recebe o abono para falhas previsto neste diploma; poderá ou não receber transitoriamente algum abono para esse fim se ele estiver contido na ressalva do nº 8 do artigo 11º do Decreto–Lei nº 58/90.
Assim se consegue emprestar coerência à aludida ressalva que, em minha opinião, deve ser interpretada com o alcance e a limitação já precisados.
[1]) Cfr. Parecer nº 21/93, publicado no Diário da República, II Série, de 19 de Outubro de 1993, que se passa a seguir de muito perto.
[2]) “Curso de Direito Civil”, vol. I, Introdução, Coimbra, 1910, págs. 111 e segs.
[3]) Sobre a matéria, ver Oliveira Ascensão, “O Direito – Introdução e Teoria Geral”, 4ª edição, Lisboa, 1987, págs. 377 e segs.: “A excepção é pois necessariamente de âmbito mais restrito que a regra, e contraria a valoração ínsita nesta, para prosseguir finalidades particulares”. Ver, ainda, Inocêncio Galvão Telles, “Introdução ao estudo do direito”, reimpressão, vol. 2º, 3ª tiragem, Lisboa, 1990, págs. 456 e segs., Nuno Sá Gomes, “Introdução ao Estudo de Direito”, Lisboa, 1979/80, págs. 237 e segs., e Baptista Machado, “Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador”, Lisboa, 1980, págs. 94 e segs..
[4]) O fenómeno da repristinação é hoje frequente no domínio da inconstitucionalidade das leis. Afirma o nº 1 do artigo 282 da Constituição da República: “A declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade com força obrigatória geral produz efeitos desde a entrada em vigor da norma declarada inconstitucional ou ilegal e determina a repristinação das normas que ela, eventualmente, haja revogado”.
[5]) Segundo uma informação do Comando-Geral da PSP, o abono para falhas a que se refere o nº 8 do artigo 11º do Decreto–Lei nº 58/90, «reporta-se ao constante na alínea b) do Mapa I anexo ao Decreto–Lei nº 39497, de 31.12.53, e alínea b) do Mapa III anexo ao Regulamento da PSP aprovado pelo Decreto nº 39550, de 26.Fev.54»; «o montante inicial deste abono era de 200$00, sendo o actual de 400$00, por força do artigo 6º do Decreto–Lei nº 40872, de 23.Nov.56»; «presentemente aquele abono está a ser pago a dois elementos integrantes do grupo de pessoal com funções policiais que exercem o cargo de tesoureiro dos conselho administrativos dos Comandos Metropolitanos de Lisboa e Porto».
(Mário Gomes Dias) - Com declaração de conteúdo e sentido idênticos à do Relator.
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«x) Sublinhado nosso.
Permitindo-nos relevar a expressão "demais", empregue pelo próprio legislador, no normativo em causa, porquanto dela se alcança que o pessoal com funções policiais, da Polícia de Segurança Pública, se encontra, inquestionavelmente, inserido no universo dos funcionários e agentes da Administração Pública:.
1) Alterado pelo nº 3 do artigo 11º do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro: «O montante do abono para falhas previsto no nº 1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº
4/89, de 6 de Janeiro, é fixado em 10% do valor correspondente ao índice 215 da escala salarial de regime geral:.
2) Que no nº 1 do seu artigo 12º estatuía: « O funcionário que for encarregado de assegurar as funções de tesoureiro terá direito a abono para falhas:.
3) Publicado no Diário da República, II Série, de 22 de Janeiro de 1981.
«x1) João Alfaia, Regime Jurídico do Funcionalismo, p.
279:.
«x2) Marcello Caetano, "Manual de Direito Administrativo", 9ª edição, vol. II, p. 743:.
4) Segue-se o Parecer nº 28/96, de 26 de Setembro de
1996.
5) Ob. cit., pág. 765 e segs., onde se enumeram vários vencimentos acessórios, entre eles «as gratificações especiais concedidas pelo desempenho das funções de fiscalização, inspecção ou direcção, ou pela realização de trabalhos acessórios ou extraordinários, as quais podem ser permanentes ou acidentais:.
6) "Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público", Vol. II, Coimbra, 1988, págs.
738 e seg.
7) Parecer nº 47/92, publicado no Diário da República,
II Série, de 31 de Março de 1994.
8) Pires de Lima e Antunes Varela, "Noções Fundamentais do Direito Civil", vol. I, 6ª éd., Coimbra, 1965, pág.
116. Acompanham-se os Pareceres nºs 173/80, publicado no Boletim do Ministério da Justiça, nº 305, págs. 164 e segs., e no Diário da República, II ª Série, de 21 de Fevereiro de 1981, 35/90, publicado no Diário da República, II Série, de 9 de Julho de 1991, e 35/92, de 9 de Junho de 1994.
9) "Revista de Legislação e de Jurisprudência", ano 99º, pág. 334.
10) Enneccerus, Kipp e Wolf, "Tratado de Derecho Civil",
Tomo I, pág. 226. Conferir o Parecer nº 150/79, publicado no Boletim do Ministério da Justiça, nº 224, págs. 113 e segs., e no Diário da República, II ª Série, de 24 de Abril de 1980.
11) Assim no Parecer nº 90/89, publicado no Diário da República, II Série, de 15 de Março de 1991.
12) Ob. cit., pág. 493.
13) "Interpretação e aplicação das leis", tradução de Manuel de Andrade, 3ª edição, Coimbra, 1978, pág. 140.
Cfr. o Parecer nº 96/90, de 6 de Dezembro de 1990, que se passa a seguir de muito perto.
14) Baptista Machado, "Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador", Lisboa, 1980, págs. 188 e segs..
15) Cfr. as alterações introduzidas pelos Decretos-Leis nºs 298/91, de 18 de Agosto, e 262/92, de 24 de Novembro, sem interesse na economia do Parecer.
16) Cfr., no mesmo sentido, o nº 1 do artigo 24º do referido Decreto-Lei nº 58/90.
17) Dispõe este a artigo:
«1 - Os suplementos são atribuídos em função de particularidades específicas da prestação de trabalho e só podem ser considerados os que se fundamentem em:
a)......................................................
b)......................................................
c)......................................................
d)......................................................
e) falhas;
f).....................................................
2 - Podem ser atribuídos suplementos por compensação de despesas feitas por motivos de serviço que se fundamentem, designadamente, em:
......................................................
......................................................
.................:.
18) Publicado no Diário da República, II Série, de 1994.
19) A entender-se que o "suplemento por serviço nas forças de segurança" se justifica ainda como retribuição da "disponibilidade permanente", também mencionada nos citados preceitos, o certo, porém, é que, por um lado, essa disponibilidade no lugar de origem deixou de se verificar, sendo, de resto, compensada agora, no lugar de motorista efectivamente desempenhado, mercê do incremento remuneratório por trabalho extraordinário estabelecido no artigo 5º do Decreto-Lei nº 381/89.
20) A opção de remuneração está, com efeito, prevista, em perfeita similitude, tanto para a PSP como para a GNR, no artigo 6º dos Decretos-Leis nºs 58/90 e 59/90:
"Artigo 6º
Opção de remuneração
Em todos os casos em que o pessoal (...) ["com funções policiais", ou "da Guarda Nacional Republicana e Guarda Fiscal", conforme o diploma] passe a exercer transitoriamente funções em lugar ou cargo diferente daquele em que está provido é-lhe reconhecida a faculdade de optar a todo o tempo pelo estatuto remuneratório devido na origem."
21) Recorde-se, por exemplo, a permanente disponibilidade.
22) Publicado no Diário da República, II Série, de 31 de
Maio de 1989.