Senhor Secretário de Estado das Pescas,
Excelência:
1.
Em face das disposições da Lei nº 86/89, de 8 de Setembro, sobre jurisdição, competência e fiscalização prévia do Tribunal de Contas, suscitaram-se dúvidas no Instituto Português de Conservas e Pescado cobre se se mantém ou não em vigor o nº 3 do artigo 43º do Estatuto do IPCP, aprovado pelo Decreto-Lei nº 266/86, de 3 de Setembro, nos termos do qual "as despesas a efectuar no âmbito do orçamento de administração do IPCP realizar-se-ão sem a dependência de quaisquer formalidades, incluindo o visto do Tribunal de Contas, com a excepção dos processos relativos à movimentação do pessoal do quadro do IPCP".
Tais dúvidas foram suscitadas pelo Presidente do referido Instituto, em ofício dirigido ao Gabinete de Vossa Excelência (1) , onde, depois, de exprimir a convicção de que o preceito transcrito constituirá uma norma especial, não revogada expressamente pela Lei nº 86/89, defendeu, embora com reservas, o entendimento segundo o qual o referido nº 3 do artigo 43º do Estatuto do IPPC se manterá em vigor (2) .
Considerando as referidas dúvidas, "e porque é intenção deste organismo continuar a pautar-se pela estrita observância da legalidade", propôs o Presidente do Instituto que fosse solicitado parecer da Procuradoria-Geral da República.
Tendo Vossa Excelência concordado com a referida sugestão, cumpre emitir parecer sobre a matéria exposta.
2.
A análise imposta pela consulta desdobrar-se-á pelas seguintes etapas fundamentais: a) apreciação do regime legal do Instituto Português de Conservas e Pescado e, bem assim, do seu antecessor - o Instituto Português de Conservas de Peixe; b) abordagem da categoria jurídica "instituto publico", mormente na espécie dos serviços personalizados; c) jurisdição e competência, nomeadamente no que se refere à fiscalização prévia, do Tribunal de Contas,
Com especial incidência sobre as alterações introduzidas pela reforma constante da Lei nº 86/89;
d) aplicação das ilações entretanto alcançadas ao caso da consulta.
3.
Na análise do enquadramento normativo do instituto Português de Conservas de Peixe e do Instituto Português de Conservas e Pescado, que sucedeu àquele, acompanhar-se-á de perto o parecer nº 8/87, de 5 de Maio de 1987 (3) .
3.1. Diz-se no preâmbulo do Decreto-Lei nº 26757, de 8 de Julho de 1936, que autorizou o Ministro do Comércio e Indústria a constituir "organismos destinados a coordenar e a regular superiormente a vida económica e social nas actividades directamente ligadas aos produtos de importação e exportação":
"Prevê-se que esses organismos - que chamaremos de coordenação económica - funcionem como elementos de ligação entre o Estado e a organização corporativa propriamente dita e determina-se desde já que eles sejam integrados nas corporações logo que estas se constituam".
Tais organismos eram “organismos de coordenação económica, com funções oficiais, de funcionamento e administração autónomos", com "personalidade jurídica" (artigo 2º), e de três tipos: "a) Comissões reguladoras; b) Juntas nacionais; e c) Institutos" (artigo 3º).
Teriam "receitas próprias, constituídas por subsídios do Estado, por contribuição dos organismos corporativos ou actividades interessadas, por taxas cobradas sobre a importação e a exportação dos respectivos produtos, multas e quaisquer outros rendimentos legalmente autorizados" (artigo 8º), e competir-lhes-ia “promover a unidade de acção e disciplina das actividades a eles sujeitas e velar pelo cumprimento das leis, regulamentos e demais prescrições, respeitantes ao exercício das respectivas funções económicas" (artigo 10º).
3.2. Nos termos do artigo 2º do Decreto-Lei nº 26777, de 10 de Julho de 1936, que criou o Instituto Português de Conservas de Peixe, este instituto era "um organismo de coordenação económica, com funções oficiais, de funcionamento e administração autónomos, e (com) personalidade jurídica".
Tinha por finalidade (artigo 3º):
"a) Coordenar a acção dos organismos corporativos da indústria e do comércio de conservas de peixe, tendo em vista os seus objectivos e os fins superiores da organização corporativa, expressos no Estatuto do Trabalho Nacional;
b) ..............
c) Estudar o melhoramento e defesa das condições de produção e comércio das conservas de peixe, propondo ao Governo as medidas legais que julgar convenientes;
d) Orientar e condicionar a produção e o comércio e fiscalizar os produtos fabricados (...);
e) Passar certificados de origem e de qualidade;
f) Promover e organizar a expansão do comércio das conservas portuguesas de peixe nos mercados externos .....
g) Defender- o bom nome e justo valor das conservas de peixe nos mercados consumidores, reprimindo quaisquer fraudes ou transgressões;
..........................................
Os serviços do Instituto eram os seguintes (artigo 4º): "administrativos, de fiscalização, de laboratório, de propaganda, de expansão comercial, de armazéns gerais, de estatísticas, de técnica industrial, de investigação científica e jurídicos".
Competia-lhes, além do mais, providenciar para que não laborassem fábricas que não possuíssem a competente autorização, nem exercessem a sua actividade empresas que não se achassem nas condições exigidas nos artigos anteriores (artigos 25º), podendo, ainda, fazer encerrar as fábricas que não satisfizessem as condições exigidas (artigo 28º).
Ao Instituto cumpria velar por que não tossem exportadas nem oferecidas ao consumo interno conservas de qualidade imprópria (artigo 41º), dependendo a exportação de conservas de peixe da verificação prévia da sua qualidade pelo Instituto, que autorizaria os embarques e passaria certificados de qualidade quando e nas condições que julgasse convenientes (artigo 42º).
0 Instituto organizaria um registo de marcas de conservas de peixe (artigo 45º).
Os seus "funcionários" encarregados dos "serviços de fiscalização" poderiam levantar autos das diligências que efectuassem ou dos factos que ocorressem no exercício das suas funções, podendo "fazer a apreensão dos objectos que se relacionassem com a prova da infracção a lei ou às determinações do Instituto, fazendo "fé em juízo até prova em contrário" os autos que fossem "assinados por dois funcionários do Instituto", ou por um só e por outro agente de autoridade" (artigo 51º),
Constituíam "receitas próprias" do Instituto (artigo 55º):
a) A percentagem que lhe coubesse das taxas cobradas, nos termos do artigo 58º (40% constituiriam receita do Instituto, "para ocorrer ao custeio dos seus serviços, incluindo os de propaganda e defesa das conservas no estrangeiro", e o restante seria distribuído pelos Grémios de Industriais);
b) 0 produto das multas que aplicasse;
c) Quaisquer outros rendimentos ou fundos".
As suas despesas seriam as que proviessem "da execução do presente decreto-lei e dos seus regulamentos" (artigo 59º).
Constituíram património do Instituto "os direitos da extinta União dos Industriais Exportadores de Conservas de Peixe às instalações da sede e delegações, laboratório químico e todos os bens mobiliários e imobiliários" (artigo 68º).
3.3. 0 Instituto Português de Conservas de Peixe era, pois, um organismo de coordenação económica. Várias vezes esta instância consultiva se pronunciou sobre a natureza jurídica de tais organismos (4) , reafirmando-se que os mesmos" estão incluídos entre os serviços do Estado com personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira" (5) . Também MARCELLO CAETANO sempre considerou tais organismos como institutos públicos ou serviços personalizados do Estado (6) .
A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo Orientou-se também no sentido de que os organismos de coordenação económica eram órgãos do Estado, desempenhando funções que a este pertenciam constitucionalmente. A título exemplificativo, refira-se o acórdão de 21 de Fevereiro de 1967 ("Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo", nº 64, pág. 737), onde se afirma "ser indubitável que os organismos de coordenação económica são
Considerando a doutrina exposta, desenvolvida no parecer nº 24/68, e posteriormente reafirmada, quase vinte anos depois, no parecer nº 8/87, era o Instituto Português de Conservas de Peixe um serviço personalizado do Estado.
3.4. Dispôs o nº 1 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 221/77, de 28 de Maio - que aprovou a Lei Orgânica do Ministério da Agricultura e Pescas - que neste Ministério, "funcionam os seguintes serviços centrais: a) ( ... ); b) Direcção-Geral das Pescas; c) ( ... ); d) Instituto Português de Conservas de Peixe; e) Direcção-Geral. de Hidráulica e Engenharia Agrícola; ( ... )" (8) .
0 artigo 26º da referida Lei Orgânica atribui ao Instituto Português de Conservas de Peixe competência para:
“a) Promover os estudos, difundir os conhecimentos e apoiar as acções necessárias mais adequadas ao desenvolvimento da conservação, transformação e comércio dos produtos de pesca;
b) Promover os estudos das características físicas, químicas e microbiológicas dos produtos que directa ou indirectamente intervêm na conservação, industrialização e comercialização dos produtos de pesca;
c) Promover os estudos e controlar a qualidade dos produtos da pesca, antes e depois de transformados, e passar- os certificados de origem e qualidade, defendendo o seu bom nome nos mercados;
d) Realizar cursos de aprendizagem e de reciclagem dos mestres de fábrica e do pessoal privativo do Instituto Português de Conservas de Peixe;
e) Receber, em regime de armazéns gerais industriais, os produtos das indústrias transformadoras de pescado, bem como matérias-primas nelas utilizadas, e emitir os
respectivos certificados de depósito."
3.5.0 Decreto Regulamentar nº 80/80, de 17 de Dezembro, aprovou a Lei Orgânica do Instituto Português de Conservas de Peixe, dispondo:
"0 Instituto Português de Conservas de Peixe, abreviadamente designado por IPCP, é um organismo dotado de personalidade jurídica, com autonomia administrativa e financeira e património próprio" - (artigo 1º).
"As atribuições do Instituto Português de Conservas de Peixe são as constantes do artigo 26ª do Decreto-Lei nº 221/77, de 28 de Maio, e quaisquer outras que lhe sejam cometidas por lei" - (artigo 2º).
São órgãos do IPCP o conselho técnico e o conselho administrativo (artigo 4º). 0 conselho administrativo é o órgão deliberativo em matéria de gestão financeira (artigo 8º), competindo-lhe: a) Gerir todas as receitas do IPCP e os fundos que lhe sejam consignados;
b) Autorizar a adjudicação das despesas até aos limites estabelecidos na lei geral, incluindo as realizadas com construções e obras novas;
c)Autorizar a adjudicação de estudos, obras, trabalhos, serviços e fornecimentos indispensáveis ao funcionamento dos serviços;
d)Autorizar os actos de administração relativos ao património do IPCP incluindo a aquisição, alienação, expropriação, troca, cedência, aluguer, arrendamento e comodato de quaisquer bens ou direitos a eles inerentes;
e)Pronunciar-se sobre qualquer assunto da sua competência que lhe seja submetido pelo director;
f)Submeter à apreciação superior os orçamentos privativos e os programas de trabalho;
g)Prestar anualmente contas da sua gerência ao Tribunal de Contas (artigo 9º, nº 1) (9)
Do Capítulo III, soba epígrafe "Gestão patrimonial e financeira", interessa reter alguns princípios. Assim:
"Para realização dos seus fins, o Instituto Português de Conservas de Peixe administrará os bens a seu cargo de acordo com as boas regras de gestão" (artigo 40º), "disciplinadas pelos seguintes instrumentos de previsão:
a)Plano de actividade plurianual; b)Orçamento privativo" (artigo 41º).
Por sua vez, o artigo 45º dispõe o seguinte:
"1. Constituem receitas do Instituto Português de Conservas de Peixe:
a)As dotações que lhe forem atribuídas no Orçamento Geral do Estado;
b) As remunerações recebidas por serviços prestados;
c) 0 produto de venda de publicações por ele editadas;
d) Os rendimentos dos bens que fruir- a qualquer título;
e) 0 produto de empréstimos;
f) As Quantias provenientes da venda de produtos ou de quaisquer outros bens do seu património privativo;
9) As subvenções e comparticipações concedidas por quaisquer entidades;
h) Quaisquer outros proventos atribuídos por lei, contrato ou título;
i) Os saldos das receitas referidas nas alíneas anteriores apurados no fim de cada ano económico.
2. Os empréstimos serão contraídos mediante autorização dos Ministérios das Finanças e do Plano e da Agricultura e Pescas.
3. As receitas arrecadadas pelo IPCP serão depositadas nos Cofres do Tesouro nos termos do Decreto-Lei nº 264/78, de 3 de Agosto.
4. Constituem despesas do Instituto Português de Conservas de Feixe as que resultem do exercício das suas funções".
0 IPCP requisitará, à medida das suas necessidades, à delegação competente da Direcção-Geral da Contabilidade Pública as importâncias que forem consignadas no O.C.E. (artigo 46º) . 0 conselho administrativo poderá autorizar a constituição de fundos de maneio, dentro dos limites da sua competência, para ocorrer ao pagamento de despesas (artigo 47º) e todos os documentos relativos à execução orçamental serão assinados ou visados pelo presidente do conselho administrativo e pelo director dos Serviços de Administração e pelos seus substitutos legais (artigo 48º).
3.6. Visando (compatibilizar) o direito interno com os princípios inscritos no Tratado de Roma - avultando a necessidade de se proceder "à adaptação de alguns organismos da Administração Pública" -, criou o Decreto-Lei nº 266/86, de 3 de Setembro, o Instituto Português de Conservas e Pescado, "que integra a universalidade de bens, direitos e obrigações do Instituto Português de Conservas de Peixe que é extinto, ficando o novo Instituto dotado de condições de funcionamento e gestão que lhe permitirem actuar, com eficácia, na área de intervenção e regulação do mercado de pescado e das conservas" (10) .
Em conformidade com tais propósitos, o Instituto português de Conservas e Pescado (IPCP) foi definido como um serviço personalizado do Estado, com autonomia administrativa e financeira e, património próprio" (artigo 1º)
Mais se estabeleceu, no diploma, o seguinte:
a) foi extinto o Instituto Português de Conservas de Peixe (artigo 2º);
b) foi integrada no património do IPCP a universalidade dos bens, direitos e obrigações que integravam o activo e o passivo do Instituto Português de Conservas de Peixe (artigo 3º);
c) foi autorizada a transferência para o IPCP das dotações orçamentais atribuídas no Orçamento do Estado de 1986 ao Instituto, seu antecessor (artigo 4º);
d) o pessoal deste Instituto, à data da sua extinção, foi integrado no quadro de pessoal do IPCP (artigo 5º);
e) 0 IPCP passou a reger-se pelo Estatuto em anexo, que faz parte integrante do diploma, P- pela demais legislação que lhe seja aplicável (artigo 6º).
Nos termos do artigo 1º, nº 1, do respectivo Estatuto, o Instituto Português de Conservas e Pescado e um serviço personalizado do Estado sob tutela do Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação, tendo como objecto (artigo 2º, nº 1) “a regularização, orientação e desenvolvimento do mercado dos produtos de pesca" e incumbindo-lhe as atribuições especificadas no mesmo preceito legal.
São órgãos do IPCP o conselho directivo, a comissão consultiva e a comissão de fiscalização (artigo 3º, nº 1), competindo ao conselho directivo, entre outras missões, “elaborar, anualmente, o relatório de actividades e a conta de gerência do IPCP e submetê-los à aprovação do Tribunal de Contas" (artigo 6º, nº 1, alínea f)).
Detenhamo-nos agora nas disposições dos artigos 41º a 43º que integram o Capítulo III, epigrafado "Da gestão financeira e patrimonial".
O IPCP deverá "observar na sua gestão os princípios de gestão por objectivos, controlo financeiro de resultados e informação permanente sobre a sua evolução financeira e patrimonial" (artigo 41º), sendo a gestão disciplinada por um plano anual de actividades e por um orçamento anual (artigo 42º).
Constituem receitas do IPCP (artigo 43º, nº 1):
"a) As dotações que lhe forem atribuídas no Orçamento do Estado;
b)As comparticipações e subsídios que lhe venham a ser atribuídos pelo Estado ou por quaisquer entidades públicas,
c)As remunerações recebidas por serviços prestados;
d)Cobrança de taxas;
e)Receitas decorrentes da venda de publicações
editadas sob a responsabilidade do IPCP;
f)Quaisquer outras receitas que lhe sejam atribuídas por lei, contrato ou outro título, e bem assim o produto da alienação ou cedência, a qualquer título, de bens e direitos do seu património;
g)As doações, heranças ou legados aceites a benefício de inventário".
Por sua vez, constituem despesas do IPCP (artigo 43º, 2):
“a) Os encargos com o respectivo funcionamento;
b) Os custos de aquisição, manutenção e conservação de bens ou serviços que tenha de utilizar".
Chega-se, assim, à disposição controvertida no âmbito da presente consulta que, por isso, se justifica voltar- a transcrever:
"3 - As despesas a efectuar no âmbito do orçamento de administração do IPCP realizar-se-ão sem a dependência de quaisquer formalidades, incluindo o visto do Tribunal de Contas, com a excepção dos processos relativos à movimentação do pessoal do quadro do IPCP".
4.
4.1. Resulta do exposto, como já se disse, que o Instituto Português de Conservas de Peixe, dada a sua natureza de organismo de coordenação económica, era um serviço personalizado do Estado, constituindo um serviço central do Ministério da Agricultura e Pescas (Decreto-Lei nº 221/77, de 28 de Maio) (11) .
E o organismo que o substituiu, o Instituto Português da Conservas e Pescado, manteve a qualidade de serviço personalizado do Estado - artigo 1º do Decreto-Lei nº 266/86 e artigo 1º, nº 1, do Estatuto em anexo -, inserido na estrutura orgânica do Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação como um dos seus serviços centrais especializados (artigo 3º, nº 5, alínea d), do Decreto-Lei nº 310-A/86, de 23 de Setembro, que aprovou a respectiva lei orgânica) (12) .
Esta é, aliás, uma das conclusões do, já várias vezes reterido, parecer ng 8/87 que, assim, se reproduz:
"0 Instituto Português de Conservas de Peixe era, tal como o Instituto Português de Conservas e Pescado é, um serviço personalizado do Estado".
4.2. Segundo FREITAS DO AMARAL, o "instituto público" "é uma pessoa colectiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de funções
administrativas determinadas, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública" (13) .
A missão de qualquer instituto público consiste no desempenho de funções administrativas, ou seja, no desempenho de uma actividade pública de carácter administrativo. Acresce ainda que tais funções administrativas devem ser determinadas, pelo que os institutos públicos têm uma vocação especial.
Ao salientar-se, na definição acima reproduzida, que as funções a desempenhar pelo instituto público são funções pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública pretende-se sublinhar o carácter- indirecto da administração exercida pelos institutos públicos.
Ainda segundo FREITAS DO AMARAL, são quatro as espécies de institutos públicos, que importa considerar:
- os serviços personalizados;
- as fundações públicas;
- os estabelecimentos públicos; - e as empresas públicas.
Os serviços personalizados são, na definição do citado autor, "os serviços administrativos a que a lei atribui a natureza de 'institutos públicos". Explicitando o conceito, escreve FREITAS DO AMARAL: "São serviços a quem a lei dá personalidade jurídica e autonomia para poderem funcionar como se fossem verdadeiras instituições independentes. Não o são, todavia: já ficou dito que nestes casos existe mais uma aparência do que uma realidade: estes serviços são verdadeiramente departamentos do tipo "direcção-geral", aos quais a lei dá personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira só para que possam desempenhar melhor as suas funções" (14) .
Continuando a acompanhar a lição do referido autor, pode constatar-se a expressa enunciação, que é feita, dos organismos de coordenação económica, definidos como "os serviços personalizados do Estado que se destinam a coordenar e regular o exercício de determinadas actividades económicas, que pela sua importância merecem uma intervenção mais vigorosa do Estado" (15). São organismos que se destinam a dar efectividade à intervenção do Estado sobre a produção ou o comércio - quer de importação, quer de exportação - de certos produtos muito importantes na vida económica do País.
Apesar de poderem ser direcções-gerais de um Ministério, entendeu-se que a intervenção do Estado em tão importantes sectores da actividade económica não se deveria fazer através de direcções-gerais organizadas de forma burocrática (16).
A fim de lhes ser dada maior flexibilidade de actuação para melhor prosseguirem a sua missão, conferiu-se aos organismos de coordenação económica personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, sendo estruturados como institutos públicos, na espécie de serviços personalizados.
4.3. Não se justifica, atenta a economia do parecer, desenvolver as outras categorias enunciadas de institutos públicos.
Limitar-nos-emos, por isso, a reproduzir as grandes linhas de um critério prático que permitirá distinguir adequadamente as diferentes espécies de institutos públicos.
Assim:
a) se o instituto público pertence ao organograma dos serviços centrais de um Ministério, e desempenha atribuições deste no mesmo plano que as respectivas direcções-gerais, é
um serviço Personalizado do Estado;
b) se assenta basicamente num património, existe para o administrar e vive dos resultados da gestão financeira desse património, é uma fundação pública;
c) se tem carácter empresarial, (desenvolve uma actividade económica e é gerido com fim lucrativo, é uma empresa pública;
d) enfim, se não é uma direcção-geral personalizada, nem um património, nem uma empresa, mas um estabelecimento aberto ao público e destinado a fazer Prestações de carácter cultural ou social aos cidadãos, é um estabelecimento público (17)
5.
Passemos agora à apreciação das questões relativas à jurisdição, competência e atribuições do Tribunal de Contas. Justificam-se, previamente, dois breves apontamentos quanto ao método.
A referida análise incidirá essencialmente em matéria de fiscalização prévia, uma vez que é esse o objecto nuclear da norma do número 3 do artigo 43º do Estatuto do IPCP.
Por outro lado, a abordagem que se vai seguir será feita em dois momentos: num primeiro, proceder-se-á à análise em apreço, tendo presente a legislação em vigor até à reforma operada pela Lei nº 86/89; por fim, analisar-se-ão as alterações introduzidas por este diploma, tendo presente a nova redacção do preceito do texto fundamental, saído da segunda revisão constitucional, relativo ao Tribunal de Contas.
5.1. No plano constitucional, o Tribunal de Contas é enunciado como uma das categorias de Tribunais existentes no ordenamento judiciário nacional - cfr. nº 2 do artigo 212º da versão originária da Constituição de 76; alínea c) do nº 1 do artigo 212º da primeira revisão constitucional; e alínea c) do nº 1 do artigo 2119 da segunda revisão, operada pela Lei Constitucional nº 1/89, de 8 de Julho.
Atento o disposta no artigo 219º da versão inicial e da primeira revisão constitucional, “compete ao Tribunal de Contas dar parecer sobre a Conta Geral do Estado, fiscalizar a legalidade das despesas públicas e julgar as contas que a lei mandar submeter-lhe".
Trata-se, por- conseguinte, como se escreveu no parecer nº 48/89, de 12 de Julho de 1989, de um Tribunal de natureza específica: não só o seu presidente nomeado e exonerado pelo Presidente da República artigo 136º, alínea m),da Constituição -, como lhe é atribuída uma competência híbrida, só parcialmente vertida no exercício da função jurisdicional.
5.2. No parecer nº 245/78, de 15 de Fevereiro de 1979, observou-se, a propósito, o seguinte (18) :
"Em parecer recente deste Conselho Consultivo (x) salientou-se que, das três modalidades de competência desse Tribunal apenas uma, a de julgar as contas que a lei manda submeter-lhe, implica o exercício da função jurisdicional em termos idênticos aos dos outros tribunais.
"Neste domínio - escreveu-se então - o Tribunal de Contas, árbitro superior dos interesses da Administração e do seu funcionamento, investiga a regularidade das contas sujeitas à sua apreciação para o efeito de apurar e definir a responsabilidade pessoal do seu autor, encarregado, por lei, de receber e pagar dinheiros públicos, proferindo, a final, uma decisão sobre a concreta situação jurídica deste em termos de o considerar quite com a pessoa jurídica a que as contas respeitam ou seu credor, quando for caso disso, ou a definir a sua responsabilidade pecuniária, por irregularidades cometidas, declarando-o devedor do respectivo montante por meio de decisão através da qual se efectiva essa responsabilidade, para que é título executivo bastante".
"Quando exercita qualquer das outras competências - dar parecer sobre a Conta Geral do Estado e fiscalizar a legalidade das despesas públicas - o Tribunal de Contas "só nominalmente funciona como Tribunal" (x2) , pois, ao emitir aquele parecer apenas intervém, embora com um elemento de valia, no processo de fiscalização política da actividade financeira da Administração, que culmina com a apreciação das contas do Estado pela Assembleia da República - artigo 165º, alínea d), da Constituição da República (inalterada pela Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro]; e ao fiscalizar a legalidade das despesas públicas desempenha uma função de natureza meramente administrativa, correspondente à fiscalização preventiva (a priori) da legalidade das despesas publicas, na fase em que elas são ordenadas, por contraposição à fiscalização jurídico-repressiva (a posteriori), de natureza jurisdicional, que também lhe cabe, como se viu, no âmbito da competência de "julgar as contas que a lei mandar submeter-lhe".
"Pode, deste modo, concluir-se, que o Tribunal de Contas, é um órgão de natureza mista: por um lado, tribunal, no rigor do conceito, quando, no exercício de uma verdadeira e própria função jurisdicional, julga as contas que a lei manda submeter-lhe; por outro lado, simples órgão da Administração, enquanto efectua a fiscalização preventiva da legalidade das despesas públicas e intervém, com eficácia consultiva, no processo de apreciação das contas do Estado (x3) " .
5.3. Na mesma linha de raciocínio, escreve-se no parecer nº 48/89:
"0 apontado hibridismo não põe em causa, como é óbvio, a natureza do Tribunal de Contas como tribunal, ate porque não é da essência dos tribunais o desempenho exclusivo de funções jurisdicionais, bastando atentar nas funções de natureza administrativa e mesmo política que a legislação constitucional ou a ordinária lhes reconhecem.
"Do exposto resulta que a fiscalização da legalidade das despesas públicas constitui uma das vertentes em que o Tribunal de Contas desenvolve a sua actividade.
" Essa fiscalização E~ normalmente tipificada n a verificação da conformidade legal do acto gerador da despesa e do cabimento orçamental desta e pode desdobrar-se mediante um controlo preventivo, recorrendo ao visto (prévio), ou através de um controlo sucessivo, seja pela via do exame e conferência das despesas dos "serviços simples dos Ministérios", o que faz anualmente, findo o ano económico, seja por via do parecer, a emitir sobre a execução do Orçamento do Estado com expressão na Conta Geral do Estado (x4) .
"A fiscalização preventiva é, claramente, de natureza administrativa.
"Expressa através do visto, este configura-se, essencialmente, como uma averiguação, autenticada pelos juizes de serviço, da conformidade do acto ou documento com a lei, tendo por objectivo verificar se os documentos a ele sujeitos estão conformes com a lei em vigor e se os encargos dele resultantes têm cabimento em verba orçamental legalmente aplicável, bem como, tratando-se de contratos, se as suas condições são as mais vantajosas para o Estado (artigo 1º, nº 2, do Decreto-Lei nº 146-C/80, de 22 de Maio).
"Só no caso de desacordo sobre a concessão do visto ou de se entender haver lugar a recusa será o assunto submetido ao Tribunal em sessão plena (artigo 18º, nº 5, do citado diploma).
"Porém, se a actividade financeira já decorreu, isto é, se já se fizeram despesas ou se cobraram receitas, a análise das contas é feita a posteriori e, nestes casos, representa-se como tipicamente jurisdicional a actuação do Tribunal.
"A função jurisdicional do Tribunal de Contas consiste “no julgamento das contas apresentadas no final do ano, ou no termo de uma gerência, por todos os funcionários que tenham tido à sua guarda dinheiros públicos, e pela generalidade das entidades que integram a Administração Pública, incluindo as autarquias locais" (x5) .
5.4. Como escreve SOUSA FRANCO, a função fiscalizadora “a priori" tem como acto exemplar o visto do Tribunal de Contas.
0 "visto" consiste essencialmente, na opinião deste autor, na apreciação da generalidade dos factos ou actos de despesas que podem validamente ser realizados, porque obedecem às disposições legais (legalidade) e porque estão descritos e cobertos pela previsão orçamental (cabimento "lato sensu") (19) .
"0 visto é emitido em processos que têm por objecto actos que podem ser titulo da realização de uma despesa, ou de uma série de despesas futuras"(artigos 192º do Decreto-Lei nº 146-C/80) (20) .
Ou seja, a função do visto é, essencialmente, a do controlo da legalidade e, acessoriamente, da economicidade dos actos e contratos administrativos.
Não se justifica, aqui e agora, entrar na controvérsia a proposito da natureza do visto (21) reafirmando-se, nesta sede, a posição que, sobre o assunto, tem sido exposta por esta instância consultiva - cfr. supra, pontos 5.2. e 5.3.
5.4.1. Numa apreciação sumária do regime legal do visto, na legislação que precedeu a reforma de 1989, poder-se-ão evidenciar os seguintes princípios gerais:
a)a fiscalização "a priori" das despesas públicas era efectuada através do visto de diversos tipos de actos: obrigações gerais da dívida pública fundada, títulos de renda vitalícia, ordens e autorizações relativas a operações de tesouraria, contratos de qualquer natureza e valor, seja
qual for a entidade pública que os haja celebrado, minutas de contrato sem certos casos, actos de nomeação, transferência ou promoção de pessoal (artigo 1º, nº 1, do Decreto-Lei nº 146-C/80, de 22 de Maio);
b) as excepções ao disposto quanto à exigência do visto eram as constantes do nº 1 do artigo 2º do referido diploma;
c) nenhum diploma ou despacho sujeito ao visto poderá ser executado ou produzir quaisquer efeitos antes da sua publicação no "Diário da República", com a declaração de ter sido visado pelo mesmo Tribunal - artigo 3º, nº 1, do Decreto-Lei nº 146-C/80 (22)
d) a recusa do visto pelo Tribunal de Contas determina a ineficácia dos respectivos diplomas ou despachos-artigo 20º do referido diploma.
5.5. Nos termos do artigo 5º do Decreto nº 22257, de 25 de Fevereiro de 1933, "a jurisdição do Tribunal de Contas abrange todo o território da República e os serviços portugueses no estrangeiro e é exercida sobre todos os responsáveis para com a Fazenda Nacional, quer civis quer militares, no que respeita ao julgamento das suas contas".
6.
6.1. Como resultado da segunda revisão constitucional, o nº 1 do artigo 216º do texto fundamental, epigrafado "Tribunal de Contas", passou a ter a seguinte redacção:
"0 Tribunal de Contas à o órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe, competindo-lhe, nomeadamente:
a)Dar parecer sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a da segurança social e a das regiões autónomas;
b)Efectivar a responsabilidade por infracções financeiras, nos termos da lei;
c)Exercer as demais competências que lhe forem atribuídas por lei".
Não obstante a diversidade do texto, continuam a encontrar-se expressamente previstas no actual artigo 216º da Constituição as três zonas fundamentais de competência do Tribunal de Contas:
- fiscalização da legalidade das despesas públicas;
- julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe; - emissão de parecer sobre a Conta Geral do Estado.
Para além destas e da referência ao exercício das demais competências que a lei lhe atribuir, passou a fazer-se menção expressa da efectivação da responsabilidade por infracções financeiras, nos termos da lei (23) .
6.2. São as seguintes as mais significativas disposições da Lei nº 86/89, de 8 de Setembro, que aprovou a Reforma do Tribunal de Contas:
6.2.1. Em matéria de jurisdição, depois de, no nº 1 do artigo 1º, se estabelecer o princípio de que o T.C. tem jurisdição e poderes de controlo financeiro no âmbito de toda a ordem jurídica portuguesa, tanto em território nacional como no estrangeiro, estabelece-se, no nº 2, que “estão sujeitos à jurisdição do Tribunal de Contas:
a) 0 Estado e seus serviços, autónomos ou não;
b) As regiões autónomas;
c) Os institutos públicos;
d) As associações públicas;
e) As instituições de segurança social;
f) As autarquias locais e as associações e federações de municípios" (24) .
6.2.2. Em sede de competência, o artigo 8º prescreve, nas alíneas c) e d), que compete ao Tribunal de Contas:
“.....................................................................................................................
c) Fiscalizar previamente a legalidade e a cobertura orçamental dos documentos geradores de despesa ou representativos de responsabilidades financeiras directas ou indirectas para as entidades referidas nas alíneas a), b), c), e) e f) do nº 2 do artigo 1º;
d)Julgar as contas dos organismos, serviços e entidades sujeitos à jurisdição do Tribunal;
.......................................................................................................................”.
6.2.3. Por seu turno, o artigo 12º estabelece, no nº 1, que "a fiscalização prévia tem por fim verificar se os diplomas, despachos, contratos e outros documentos a ela sujeitos estão conformes com as leis em vigor e se os respectivos encargos têm cabimento em verba orçamental prévia". Em sequência, dispõe o nº 2 que "a fiscalização prévia é exercida através do visto e da declaração de conformidade".
6.2.4. Quanto ao âmbito da fiscalização prévia, rege o artigo 13º, em termos que determinam a remessa ao T.C. de um conjunto de documentos, entre os quais, se referem "os contratos de qualquer natureza, quando celebrados pelas entidades sujeitas à jurisdição do Tribunal" (alínea b)], as minutas de certos tipos de contratos (alíneas c) e d)), bem como diversos diplomas e despachos relativos a movimentos de pessoal [alíneas e) e f)].
0 artigo 14º, dispondo em matéria de isenção de fiscalização prévia, exclui do disposto no artigo anterior, entre outros, os seguintes:
“g) Os actos e contratos praticados ou celebrados por institutos públicos com natureza empresarial, contabilidade organizada segundo o Plano Oficial de Contabilidade e dotados de comissões de fiscalização, quando a sua gestão se reja por princípios de direito privado";
.........................................................................................................................
i)Outros diplomas, despachos ou contratos já especialmente previstos na lei".
6.2.5. Refira-se, a título complementar, que, em sede de fiscalização sucessiva, ficam sujeitos à prestação de contas os "serviços do Estado e das regiões autónomas, personalizados ou não, dotados de autonomia administrativa e financeira, incluindo os fundos autónomos" [artigo 17º, nº 1, alínea c)].
7.
Encaremos, por fim, a dificuldade da consulta.
Interessa responder à seguinte questão: Com a nova Lei Orgânica do Tribunal de Contas, mantém-se ou não em vigor a norma do nº 3 do artigo 43º do Estatuto do IPCP, segundo a qual as despesas a efectuar no âmbito do orçamento de administração do referido instituto público podem ser realizadas sem dependência de quaisquer formalidades incluindo o visto do Tribunal de Contas (com a excepção dos processos relativos à movimentação de pessoal do seu quadro)?
7.1. Deverá começar por ponderar-se que, na vigência da legislação antecedente, e contrariamente ao método utilizado pela Lei nº 86/89, não se enumeravam as entidades sujeitas à jurisdição do Tribunal de Contas (25) .
No entanto, ainda assim, deveria entender-se que, já então, em princípio, a fiscalização da legalidade das despesas públicas abrangia todas as despesas realizadas por toda e qualquer entidade pública (desde o Estado às associações públicas) (26) .
Recorde-se, quanto ao IPCP, e no que se refere à fiscalização sucessiva, o disposto pela alínea f) do nº 1 do artigo 6º do referido Estatuto, segundo a qual competia ao conselho directivo elaborar anualmente a conta de gerência do Instituto e submetê-la à aprovação do Tribunal de Contas (27) .
0 facto, porém, é que se foi tornando relativamente frequente, nomeadamente no âmbito da legislação relativa à definição da estrutura orgânica, atribuições e competência de diversos serviços personalizados do Estado, a prática de dispensar da sujeição ao visto do Tribunal de Contas a realização das despesas no âmbito dos respectivos orçamentos. Foi o que aconteceu com o IPCP, por força do disposto no nº 3 do artigo 43º do seu Estatuto. Pretendia-se, através de tais normas, tornar mais flexível e ágil a gestão dos referidos institutos públicos, mediante a dispensa de formalidades, incluindo o visto do Tribunal de Contas.
Mas, como é óbvio, atento o que já se disse, no caso de inexistirem as referidas disposições legais, a fiscalização prévia, mediante a sujeição ao visto do T.C., processar-se-ia nos termos legais (cfr. artigos 1º, 2º e 3º do decreto-lei nº 146-C/80, de 22 de Maio) (28) .
Como facilmente se conclui, esse acréscimo de flexibilidade na gestão era obtido à custa de uma limitação dos condicionamentos legais para a fiscalização das despesas. Ou seja, a dispensa do controlo prévio, se, por um lado, proporcionava um acréscimo de maleabilidade na actividade gestionária dos serviços personalizados aos quais fosse concedida, representava, em contrapartida, uma redução das garantias de cumprimento e respeito dos requisitos legais de realização das despesas - verificação da existência de lei anterior permissiva, descrição orçamental e cabimento de verba (29) .
7.2. Com a Lei nº 86/89, tendo em vista o objectivo de acelerar o processo de modernização da Administração Pública, simplificando o processo de decisão, reduziu-se significativamente o controlo prévio a cargo do Tribunal, que até então se fazia exclusivamente através do instituto do visto. Como resulta da exposição de motivos da proposta de lei nº 86/V (que esteve na origem da Lei nº 86/89), manteve-se o visto, embora praticamente confinado aos casos de admissão de pessoal na função pública e dos contratos em
Outra inovação em sede de fiscalização prévia consiste na criação do visto tácito como figura de alcance geral, sem que, porém, a concessão do visto em tais condições possa isentar de responsabilidade financeira quando estejam reunidos os respectivos pressupostos (artigo 15º, nºs. 4, 5 e 6 da Lei) (31).
Tal como foi salientado no discurso de apresentação da proposta de lei, pelo Ministro das Finanças, "no que toca ao controlo prévio que o Tribunal exercia até aqui através do visto (...), há três grandes inovações:
Redução do seu âmbito (na linha da doutrina mais moderna) aos actos de admissão à função pública e aos contratos; introdução do visto tácito como figura d e alcance geral, sem, porém, haver lugar a exoneração de responsabilidade; criação da declaração de conformidade, da competência da Direcção-Geral do Tribunal de Contas, com os mesmos efeitos do visto para os casos em Que não haja dúvidas" (32) (33) .
7.3. Resulta de quanto se disse e, bem assim, da análise, a que procedemos, do novo regime legal instituído pela Lei nº 86/89, que é muito profundo e extenso o alcance da reforma, operada pelo aludido diploma. Referindo-se à proposta que estava a apresentar, o Ministro das Finanças salientou que a mesma alterava significativamente as condições em que o Tribunal de Contas iria passar a desenvolver a sua missão. E acrescentou: "0 Governo tem perfeita consciência de que ao apresentar esta proposta está a ceder ou a criar poderes em favor de uma entidade que, muito justamente, o vai controlar" (34) .
Para além das alterações introduzidas no conceito, conteúdo e forma do controlo prévio, importa ainda registar que a Lei nº 86/89 entendeu discriminar todas as entidades sujeitas à jurisdição do Tribunal de Contas e à fiscalização prévia da legalidade e da cobertura orçamental dos documentos geradores de despesas - cfr. artigos 1º, nº 2, e 8º, alínea c).
E não foi por acaso que, entre essas entidades, foram incluídos os institutos públicos - cfr. supra, ponto 7.1.
Também não se pode esquecer que, ao enunciar as situações de isenção de fiscalização prévia, se mencionam tão somente os "actos e contratos praticados por institutos públicos com natureza empresarial ... “ - artigo 14º alínea g). Impõe-se concluir, assim, que a Lei nº 86/89 operou importantes alterações nos institutos da fiscalização prévia e do visto pelo Tribunal de Contas, definindo-lhes novos objectivos e diferente regime.
7.4 Assim procedendo, a Lei nº 86/89 derrogou tacitamente nº 3 do artigo 43º do Estatuto anexo ao Decreto-Lei nº 266/86, de 3 de Setembro, na parte em que dispunha que as despesas a efectuar no âmbito do orçamento do IPCP se realizavam sem dependência de quaisquer formalidades, incluindo o visto do Tribunal de Contas.
Ou seja, ao estatuir- nos termos em que o fez, em sede de jurisdição e de fiscalização prévia do Tribunal de Contas, inclusivamente com relação aos institutos públicos, a Lei nº 86/89 revogou por incompatibilidade a disposição em apreço do Estatuto do IPCP.
Isto porque o objectivo expressamente visado pela normação da Lei nº 86/89 é incompatível com a citada disposição do nº 3 do artigo 43º, uma vez que a nova lei pretendeu que a fiscalização prévia do Tribunal de Contas assumisse uma nova filosofia, diversos objectivos e um diferente "rosto". Além de que quis que a mesma incidisse sobre as entidades referidas na alínea c) do nº 2 do artigo 1º (institutos públicos), exceptuando tão somente os actos e contratos praticados ou celebrados por institutos públicos com natureza empresarial, contabilidade organizada segundo o Plano Oficial de Contabilidade e dotados de comissões de fiscalização, quando a sua gestão se reja por princípios de direito privado - cfr. artigos 8º, alínea c), e 14º, alínea g). Escusado será dizer que tal controlo prévio passou a ser exercido não só pelo visto, mas também pela declaração de conformidade.
7.5. A revogação pode ser expressa ou por, declaração tácita ou por incompatibilidade e global ou por substituição cfr. artigo 7º, nº 2, do Código Civil. Detenhamo-nos na figura da revogação tácita, única que agora nos interessa. Ela resulta da "incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes". Quer isto dizer que basta que a lei nova estabeleça uma regulamentação diversa incompatível com a lei antiga, para que a lei nova prevaleça e destitua de efeito a lei precedente. No dizer de FRANCESCO FERRARA, "a vontade abrogativa resulta da nova disciplina jurídica que se vem substituir à anterior, pela incompatibilidade do novo ordenamento com o antigo" (36) . Deste conceito parte o autor para uma distinção fundamental, uma vez que a mesma aponta o limite da referida forma de cessação de vigência. Escreve FERRARA que "a abrogação tácita verifica-se na medida da contraditoriedade: a lei precedente é abrogada até onde for incompatível com a lei nova".
7.6. Vejamos brevemente quais são os critérios de preferência, no caso de aparecerem normas em conflito. Se tais normas emanarem de fontes de hierarquia diferente, prefere a norma editada pela fonte hierárquica superior (critério da superioridade: "lex superior derogat legi inferiori").No caso da verificação de conflito de leis da mesma hierarquia, prefere a lei mais recente (critério da posteridade: "lex posterior derogat legi priori”) com a ressalva, porém, de que a lei especial prevalece sobre a lei geral (critério da especialidade: "lex specialis derogat legi generali"), ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, “se outra for a intenção inequívoca do legislador" – nº 3 do artigo 7º do Código Civil (37) .
Essa é a conclusão a que se deve chegar sempre que da lei nova (geral) se possa retirar a pretensão de regular totalmente a matéria, não deixando subsistir leis especiais. Haverá então, como defende Oliveira Ascensão, “circunstâncias relevantes, em termos de interpretação, que nos permitem concluir que a lei geral nova pretende afastar a lei especial antiga. Pode, por exemplo, a lei nova ter por objectivo, justamente, pôr termo a regimes especiais antigos que deixaram de se justificar. Se se puder chegar a esta conclusão, a lei especial 'antiga será revogada pela lei geral" (38)
Acresce que, ainda segundo OLIVEIRA ASCENSÃO, facto de uma matéria ser incluída numa lei que é especial em relação a outra não significa necessariamente que essa lei seja substancialmente especial". Ou seja, a especialidade formal pode não corresponder uma especialidade substancial.
Pode assim, verificar-se a seguinte situação: pode ter sido editada uma solução para um domínio especial, que não seja justificada por necessidades especiais desse sector.
Ora, se não há nenhumas razões de especialidade substancial que justifiquem tal solução, então esse regime é afastado pela alteração da lei geral. "Não há nada nele que imponha resistência à vigência da lei geral" (39)
Conclui-se, de quanto se disse, que, ainda que se admitisse a especialidade formal do nº 3 do artigo 43º do Estatuto do IPCP, sempre se deveria entender que esta disposição foi revogada, nos termos já expostos, pela Lei nº 86/89, de 8 de Setembro. Diga-se, a terminar, que o disposto na alínea i) do artigo 14º da Lei nº 76/79 (40) em nada contraria a conclusão a que se chegou. De facto, tal preceito refere-se a actos especialmente previstos na lei e não a entidades sujeitas à jurisdição do Tribunal de Contas.
A referida norma, aliás decalcada da alínea i) do nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 146-C/80, visa, assim, isentar da fiscalização prévia os diplomas, despachos ou contratos já concreta e expressamente previstos em lei anterior, sendo estranha à problemática da consulta.
8.
Termos em que se conclui:
1ª - 0 Instituto Português de Conservas e Pescado (IPCF) é um instituto público, na espécie de serviço personalizado do Estado, COM autonomia administrativa e financeira e com património próprio - cfr-. artigo 1º do Decreto-Lei nº 266/86, de 3 de Setembro e artigo 1º, nº 1, do Estatuto em anexo;
2ª - Nos termos da Lei nº 86/89, de 8 de Setembro, os serviços personalizados do Estado estão sujeitos à jurisdição do Tribunal de Contas ((artigo 1º, nº 2, alínea c)), competindo a este Tribunal fiscalizar previamente a legalidade e a cobertura orçamental dos respectivos documentos geradores de despesa ou representativos de responsabilidades financeiras directas ou indirectas (artigo 8º, alínea c);
3ª - Por força da reforma do Tribunal de Contas, operada pela Lei nº 86/89, a fiscalização prévia passou a ser exercida através do visto e da declaração de conformidade (artigos 12º, nº 2, e 15º, nºs 1, 2 e 3);
4ª - 0 nº 3 do artigo 43º do Estatuto do IPCP, na medida em que estabelece que as despesas a efectuar no âmbito do orçamento de administração do IPCP se realizarão sem dependência de quaisquer formalidades, incluindo o visto do Tribunal de Contas, foi tacitamente revogado pela Lei nº 86/89.
(1) Trata-se do ofício nº 5242, de 9 de Outubro de 1989.
(2) Embora transcrevendo correctamente o nº 3 do artigo 43º do Estatuto, mencionam-se, no ofício a que se fez referência na nota (1), por manifesto lapso, o nº 3 do artigo 14º e o nº 3 do artigo 41º, preceitos, aliás, inexistentes.
(3) Publicado no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 370, páginas 99 e seguintes.
(4) Cfr., entre outros, os pareceres nº 14/58, de 10 de Abril de 1958, publicado no Diário do Governo, II Série, de 7 de Julho de 1958, e no Boletim do Ministério da Justiça, nº 79, pág. 343; 95/58, de 11 de Junho de 1959 (Diário do Governo, II Série, de 10 de Agosto de 1959, e Boletim do Ministério da Justiça, nº 91, pág. 388); 18/59, de 30 de Abril de 1959 (Diário do Governo, II Série, de 26 de Dezembro de 1959); 65/63, de 16 de Janeiro de 1964 (Diário do Governo, II Série, de 19 de Fevereiro de 1964, e Boletim do Ministério da Justiça, n9133, pág. 269); 37/65, de 27 de Julho de 1965 (Diário do Governo, II Série, de 29 de Outubro de 1965, e Boletim do Ministério da Justiça, nº 152, pág. 77); e 24/68, de 18 de Novembro de 1968 (Diário do Governo, II Série, de 25 de Março de 1969 e Boletim do Ministério da Justiça, nº 186, pág. 77).
(5) No parecer nº 8/87 que, como se disse, temos vindo a acompanhar, faz-se o relato das posições doutrinárias divergentes defendidas por LUÍS PINT0 COELHO, na "Revista da Ordem dos Advogados", ano I, nº 3, pág. 51, e GÂNDARA DE OLIVEIRA, no ensaio "Dos Organismos de Coordenação Económica" (Luanda, 1954). Interessa referir, nesta sede, a posição de A. RODRIGUES QUEIRÓ, na "Revista de Legislação e de Jurisprudência" (ano 909, pág. 317), onde sustenta não haver incompatibilidade na qualificação simultânea dos organismos de coordenação económica como institutos públicos e como órgãos do Estado.
(6) Cfr. "Manual de Direito Administrativo", 7ª edição, pág. 138, 8ª edição, tomo I, pág. 181, e 10ª edição, tomo I, pág. 373.
Serviços públicos personalizados do Estado dotados de autonomia administrativa e financeira" (7) .
(7) Veja-se também o Acórdão do S.T.A. de 4 de Dezembro de 1957, in "Diário do Governo" II Série, de 19 de Fevereiro de 1958.
(8) 0 artigo 1º do Decreto-Lei nº 411/79, de 28 de Setembro, criou mais dois serviços centrais: a Direcção-Geral do Desenvolvimento e Coordenação das Pescas e a Direcção-Geral da Administração das Pescas, tendo sido revogada a alínea b) do nº 1 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 221/77 (artigo 9º, nº 1).
(9) Sublinhado agora.
(10) Do preâmbulo do Decreto-Lei nº 266/86.
(11) Cfr. também o Decreto-Lei nº. 293/82, de 27 de Julho, que aprovou a Lei Orgânica do Ministério da Agricultura, Comércio e Pescas - artigo 11º, nº 1 e o Decreto-Lei nº 322/84, de 8 de Outubro, que aprovou a Lei Orgânica do Ministério do Mar - artigo 7º, nº 3.
(12) Revogando o já citado Decreto-Lei nº 322/84, de 8 de Outubro.
(13) "Curso de Direito Administrativo", vol. I, Livraria Almedina, Coimbra, 1987, pág. 317.
(14) Ibidem, pág. 320.
(15) São dados como exemplo os casos da Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos, do Instituto do Vinho do Porto, do Instituto Português das Conservas de Peixe e do Instituto da Qualidade Alimentar.
(16) Escreve FREITAS DO AMARAL que "a agilidade com que é preciso efectuar a intervenção no mercado dos produtos económicos não se compadeceria com a pacatez, lentidão e burocracia que, por mais que se faça, caracteriza sempre a actuação do Estado, enquanto máquina gigantesca incumbida da gestão de toda a administração directa" -cfr. ibidem pág. 322.
(17) Cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL, ibidem, Pág. 325.
(18) Publicado no "Diário da República", II Série, nº 113, de 17.5.79, e no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 288, págs. 201 e segs..
(x) Parecer nº 101/77, de 16 de Junho, no "Diário da República", II Série, de 19 de Outubro de 1977 e no "Boletim", nº 277, págs. 53 e segs.
(x2) Do citado parecer.
(x3) "0 artigo 2º do Decreto-Lei nº 22257, de 25 de Fevereiro de 1933, refere que o Tribunal de Contas "tem a categoria do Supremo Tribunal de Justiça e no desempenho das suas atribuições é independente de qualquer outra função da administração pública".
(x4) Cfr., neste sentido, J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA - "Constituição da República Portuguesa anotada", 2ª ed., 2º. vol., Coimbra, 1985, pág. 337; CARLOS MORENO - "0 Tribunal de Contas e o Controlo das Despesas Públicas", in "Revista da Administração Pública", nº 23 (Janeiro/Março de 1984), págs. 42 a 51.
(x5) DIOGO FREITAS DO AMARAL - "Curso de Direito Administrativo", vol. I, Coimbra, 1986, pág. 292.
(19) Cfr. os artigos 5º do Decreto nº 26341, de 7 de Fevereiro de 1936 e 1º, nº 2, do. Decreto-Lei nº 146-C/80, de 22 de Maio que, tacitamente, revogou aquele artigo 5º.
(20) ANTÓNIO DE SOUSA FRANCO, "Finanças Públicas e Direito Financeiro", Coimbra, 1986, págs. 411 e segs..
(21) A questão da natureza do visto compreende dois ângulos principais: saber se se trata de um acto judicial ou administrativo, e saber se sua recusa determina a anulação ou a ineficácia do acto examinado recusado (não visado).
Poderá conhecer-se uma resenha de diversas posições doutrinárias, no loc.cit. na nota anterior, página 412, nota (1).
(22) Constituem excepção os casos de nomeação por urgente conveniência de serviço (cfr. artigos 3º, nºs. 2 a 5, 15º, 16º e 17º do Decreto-Lei 146-C/80).
(23) Cfr. os artigos 48º e 49º da Lei nº 86/89.
(24) Sublinhado agora. Por sua vez, o nº 3 prescreve que estão igualmente sujeitos à fiscalização do Tribunal de Contas outros entes públicos sempre que a lei o determine.
(25) Bastará cotejar, o artigo 5º do Decreto nº 22257 - cfr. supra, ponto 5.5. - com o nº 2 do artigo 1º da Lei nº 86/89 - cfr. supra, 6.2.1..
(26) Nesse sentido, J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, ibidem, anotação IV ao artigo 219º, pág. 337.
(27) Cfr., supra, ponto 3.6..
(28) Atente-se na redacção da alínea d) do nº 1 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 146-C/80, segundo o qual estão sujeitos ao visto do T.C. "os contratos de qualquer natureza e valor, seja qual for a entidade pública que os haja celebrado".
(29) Cfr., JOSÉ MORAIS CASCALHO, "Tribunal de Contas", Rei dos Livros, pág. 195.
que esteja em causa a assunção de relevantes encargos para o Estado. Ao lado do visto, surge a figura da declaração de conformidade, da competência da Direcção-Geral do Tribunal de Contas
(30) destinada a aliviar, nos casos que não ofereçam dúvidas, a tarefa do Tribunal (artigos 12º, nº 2, e 15º, nºs. 1, 2, 3 e 7 da Lei nº 86/89).
(30) Como foi referido pelo Senhor Ministro das Finanças, no discurso de apresentação da proposta de lei nº 86/V, "a Direcção-Geral do Tribunal de Contas é integrada no Tribunal...", uma vez que, até então, tal Direcção-Geral era "apenas e simplesmente mais uma Direcção-Geral do Ministério das Finanças" - cfr. "Diário da Assembleia da República", I Série, nº 59, de 7 de Abril de 1989, páginas 2047 e seguintes.
(31) Cfr. "Diário da Assembleia da República", II Série-A, nº 22, de 4 de Março de 1989, páginas 679 e seguintes e nº 28, de 7 de Abril, páginas 855 e seguintes.
(32) Cfr. D.A.R. citado na nota (29) , pág. 2048.
(33) Em contrapartida, assinala-se que a proposta intensifica a intervenção sucessiva do Tribunal, "quer alargando o leque de entidades públicas sujeitas a prestação de contas, quer alterando a regra a que esta se sujeita, quer introduzindo ainda novos mecanismos de fiscalização" - cfr. ibidem, pág. 2049.
(34) Cfr.ibidem, pág. 2049.
Submetida a votação, a proposta foi aprovada com votos a favor do PSD e votos contra do PS, do PCP, do PRD, do CDS e do Deputado Raul de Castro - cfr. D.A.R., I Série, nº 97, de 28 de Junho de 1989, página 4783.
(36) "Interpretação e Aplicação das Leis", traduzido por Manuel de Andrade, 3ª edição, Coimbra, 1978, pág. 193.
(37) Cfr. J. Baptista Machado, "Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador", Coimbra, Almedina, 1983, pág. 170.
(38) "0 Direito - Introdução e Teoria Geral", 4ª edição, revista, Editorial Verbo, 1987, pág. 492. Vejam-se ainda sobre a matéria, na mesma obra, páginas 237 e seguintes, e 485 e seguintes.
(39) Cfr. J. OLIVEIRA ASCENSÃO, ibidem, pág. 494.
(40) Supra transcrito, em 6.2.4.