SENHORA SECRETÁRIA DE ESTADO DO ORÇAMENTO,
EXCELÊNCIA:
1
Sobre o "direito de aposentação dos vogais da Junta do Crédito Público" existem divergências entre a Auditoria Jurídica do Ministério das Finanças e a Caixa Geral de Depósitos (Caixa Geral de Aposentações" (que se passa a designar Caixa), tendo esta última entidade proposto que fosse ouvida a Procuradoria-Geral da República.
Vossa Excelência anuiu a esta sugestão, pelo que cumpre emitir parecer.
2.
A divergência situa-se na interpretação do Decreto-Lei nº 76/83, de 8 de Fevereiro:
Segundo a Caixa este diploma, que teria reestruturado a Junta do Crédito Público (JCP), revogara globalmente o Decreto-Lei nº 424/77, de 11 de Outubro, e, especificamente, o artigo 37º, que estabelece:
"1. É permitida a aposentação com base nos cargos a que correspondem as remunerações referidas no artigo 4º e no § único do artigo 15º do Decreto-Lei nº 42900, podendo tal aposentação ser acumulada com qualquer outra.
2. A Caixa Geral de Aposentações e o Montepio dos Servidores do Estado serão indemnizados das quotas correspondentes ao tempo considerado naquela aposentação".
A Auditoria Jurídica entende, pelo contrário, que se mantém em vigor o disposto no referido artigo 37º, nº 1, do Decreto-Lei nº 424/77, e consequentemente a possibilidade de aposentação aí permitida, porquanto não haveria revogação global.
Não obstante, em diversos momentos, a Auditoria Jurídica e a Caixa apontarem para a existência ou não de direito à aposentação dos vogais da JCP, direito que teria sido criado com o Decreto-Lei nº 424/77 (1 , afigura-se-nos que a controvérsia não se coloca apenas a esse nível.
Efectivamente não pode questionar-se, como se verá, a possibilidade de se receber, em princípio, uma pensão pelo trabalho prestado à JCP, dentro da orientação constitucionalmente assumida de que a todo o trabalho corresponderá na "velhice" ou "invalidez" uma pensão; restará eleger a entidade responsável por essa pensão, no dilema Caixa ou Caixas Sindicais de Previdência .
Para além de tudo isto, o núcleo essencial do dissídio residirá na possibilidade ou não de acumular a pensão relativa ao exercício das funções de vogal na JCP com qualquer outra, como o apresentou inicialmente a Direcção-Geral da Junta de Crédito Público:
".....................................................
"Concretizando, recordar-se-á que o Decreto-Lei nº 424/77 trata, no seu artigo 37º, do direito à aposentação dos vogais e consultor técnico financeiro desta Junta referindo-se, no preceito, que a pensão que porventura nesses cargos se adquira será acumulável com qualquer outra.
"Mantém- se aqui paralelismo, nas pensões, como sucedâneo que são das remunerações, o que para estas também vem expresso no próprio Decreto-Lei nº 76/83: as remunerações dos referidos cargos da Junta são acumuláveis com quaisquer outras funções públicas ou de actividade privada.
"A Caixa Geral de Aposentações põe a sua tónica na acumulação de pensões que é permitida pelo nº 1 do artigo 45º do Estatuto da Aposentação quando haja lei especial a permiti-la.
"Essa lei especial que é o citado artigo 37º do Decreto-Lei nº 424/77, exactamente porque é uma lei especial só por disposição expressa pode ser revogada e tal disposição não existe.
"O alcance da revogação por omissão que a Caixa admite é, porém, maior pois põe em causa o próprio direito à aposentação de quem não tem de ser obrigatoriamente titular de outra função".
São portanto três os temas a tratar:
- Se o trabalho como vogal da JCP confere o direito à aposentação, reunidos os demais requisitos;
- Se a Caixa é a entidade pagadora dessa pensão de aposentação, o que pressuporá antes de mais a possibilidade de inscrição na Caixa do vogal da JCP;
- Se a eventual pensão de aposentação a abonar pelo exercício de funções de vogal da JCP é acumulável com qualquer outra pensão, sobretudo com qualquer outra pensão a abonar pela Caixa.
3.
Afirma o nº 1 do artigo 63º da Constituição da República Portuguesa que "todos têm direito à segurança social".
"O direito à segurança social é um típico direito positivo, cuja realização exige o fornecimento de prestações por parte do Estado, impondo-lhe verdadeiras obrigações de fazer (nº 2)" (2 .
O direito à segurança social pode ser construído a partir de três concepções básicas diferentes: a traduzida num direito a um mínimo vital ou social assegurado a todos os cidadãos ou a todos os residentes em cada país; a assistencialista, entendida como um direito das pessoas que se encontrem em efectiva situação de carência; e, a laborista, como o direito à garantia da manutenção dos rendimentos de trabalho anteriormente auferidos, sempre que se verifiquem eventos que reduzam ou eliminem a capacidade de trabalho (3 .
Não interessa à economia do parecer examinar qual destas concepções veio a ser consagrada a nível constitucional (4 , mas apenas enfatizar que logo o nº 4 do artigo 63º da Constituição, na sua versão originária, indicava que "o sistema de segurança social protegerá os cidadãos na doença, velhice, invalidez (5 e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho".
A segunda revisão constitucional teve até o cuidado de explicitar que "todo o tempo de trabalho contribuirá, nos termos da lei, para o cálculo das pensões de velhice e invalidez, independentemente do sector de actividade em que tiver sido prestado" - nº 5 do referido artigo 63º (6 .
Particularizando a situação dos servidores do Estado, MARCELLO CAETANO referia-se à segurança social apontando a assistência na doença, protecção na invalidez e na velhice e a protecção da família depois da morte (7 .
JOÃO ALFAIA (8 indica que aquela arrumação deve ser completada de modo a abranger outros valores, propondo as seguintes modalidades: protecção na doença, na invalidez, na velhice, na maternidade, na paternidade e na adopção, protecção à família do funcionário ou agente, e protecção na educação.
Destas modalidades interessa iluminar a protecção na velhice ou na invalidez dos servidores do Estado, traduzida num conjunto de direitos e deveres recíprocos da Administração Pública e dos aposentados e as incompatibilidades que sobre eles incidem; no conjunto de direitos avulta o "direito à pensão".
E todo o tempo de trabalho contribui para o cálculo desta pensão, independentemente do sector de actividade em que tiver sido prestado.
Por isso, não é possível conceber, sem ferir aqueles princípios constitucionais, que o exercício de funções como vogal da JCP não se materialize, reunidos os demais requisitos, num direito a uma pensão quando chegar a velhice ou a invalidez, pensão calculada precisamente com a ponderação daquele tempo de trabalho.
E isto será evidente nas situações em que a única fonte por onde o servidor do Estado se aposenta venha a ser precisamente a de vogal da JCP; nesta concreta hipótese, a invocação do artigo 37º do Decreto-Lei nº 424/77 mostra-se deslocada: com ou sem esta disposição, o vogal aposentado da JCP sempre teria direito, em princípio, a uma pensão de aposentação.
4.
Pressente-se, no entanto, como antes se assinalou, que a preocupação substancial se situa nas hipóteses em que o vogal exerce funções em acumulação com outras, públicas ou privadas.
Preocupação legitimada pelo modo como se remunera o exercício dessas funções, através de gratificações ou a um nível que sugere outras fontes de rendimento, admitindo-se expressamente a acumulação de remunerações ou, no caso do citado artigo 37º do Decreto-Lei nº 424/77, a acumulação de pensões.
Impõe-se, por isso, conhecer o estatuto do vogal da JCP, tentando captar o seu estatuto remuneratório, e também a natureza jurídica do vínculo que o liga ao Estado, elemento fundamental para definir qual a entidade pagadora da pensão, porquanto, como se verá, a Caixa só paga pensões a quem possa intitular-se "funcionário" ou "agente".
Ora, segundo o artigo 43º do Estatuto da Aposentação (9 , o regime da aposentação fixa-se com base na lei em vigor à data do facto que lhe dá origem (10 , pelo que, sem descurar a perspectiva histórica, enquanto contribuir para esclarecer o presente, a situação jurídica actual do vogal da JCP e o seu posicionamento face à Caixa exigem adequado desenvolvimento.
4.1. A Junta do Crédito Público foi criada por Carta de Lei de 15 de Julho de 1837, "para administrar e arrecadar os fundos destinados ao pagamento dos juros e amortização de toda a dívida consolidada da Nação" (11 .
Era composta por cinco membros, um eleito pela Câmara dos Deputados, dois pelo Governo e outros dois indivíduos que recebessem da mesma Junta juros de quinhentos mil reis ou daí para cima; o presidente era nomeado pelo Governo de entre os seus membros.
A JCP foi objecto de reorganização em 1893 e em 1896 e de regulamentação em 1894, 1900 e 1927.
Os serviços da Junta foram reorganizados pelo Decreto nº 18249, de 26 de Abril de 1930; importa salientar que o seu presidente passou a ser nomeado vitaliciamente pelo Governo, com vencimento pago pelo Orçamento Geral do Estado (artigos 27º e 29º).
4.2. A Lei nº 1933, de 13 de Fevereiro de 1936, reforma a JCP e, em execução desta Lei, o Decreto nº 31090, de 30 de Dezembro de 1940, aprovou o seu novo Regulamento.
A JCP é definida como "instituição destinada a exercer, com independência de qualquer repartição ou autoridade, a administração geral da dívida pública fundada, interna e externa, superintendendo em todos os serviços à mesma inerentes" - artigo 1º da Lei nº 1933.
A JCP passou a ser composta por um presidente escolhido pelo Governo (Ministro das Finanças), de nomeação vitalícia, com categoria, vencimento, isenções e prerrogativas correspondentes à do presidente do Tribunal de Contas, e dois vogais, providos em comissão renovável de cinco em cinco anos, com categoria, isenção e prerrogativas dos juizes do Tribunal de Contas e remunerados por gratificação.
Um dos vogais era escolhido pelo Ministro das Finanças, o outro eleito pelos "juristas" (12 .
4.3. O Decreto-Lei nº 42900, de 5 de Abril de 1960, depois de advertir, no seu preâmbulo, "em simples integração e complemento da Lei nº 1933, de 13 de Fevereiro de 1936, e dos restantes diplomas que reorganizaram a Junta do Crédito Público, publica-se o presente decreto-lei, o qual, por isso mesmo, e apesar de alterar algumas normas estabelecidas, não constitui qualquer reforma da instituição", e de repetir no artigo 1º o artigo 1º da Lei nº 1933, prevenia no artigo 2º a composição da direcção superior da Junta:
- um presidente, nomeado pelo Ministro das Finanças;
- 3 vogais efectivos, um vogal representante do Estado, nomeado pelo Ministro das Finanças, outro representante das entidades cujos capitais estejam obrigatoriamente investidos em qualquer espécie de dívida pública e o terceiro, representante dos demais "juristas";
- 3 vogais substitutos.
O artigo 3º estabelecia que o cargo de Presidente era vitalício, com categoria, tratamento, honras, vencimentos, isenções e prerrogativas e demais regalias do Presidente do Tribunal de Contas; os vogais serviam em comissão renovável de cinco em cinco anos, remunerados por meio de gratificação.
O quadro anexo ao diploma refere o vencimento de 132.000$00 mais 12.000$00 de gratificação para o Presidente e a gratificação de 48.000$00 para os vogais.
4.4. Depois de diplomas intercalares (Decretos-Leis nºs 756/74, de 31 de Dezembro, e 38/76, de 19 de Janeiro (13 ), que acudiram a situações de premência, o Decreto-Lei nº 424/77, veio reestruturar a JCP.
4.4.1. No seu preâmbulo, aponta-se como indispensável proceder a uma profunda remodelação de toda a estrutura dos serviços da Junta do Crédito Público, por forma a adequá-los às novas responsabilidades que lhes são atribuídas e a exigir-se-lhes o cumprimento das tarefas que se projecta cometer-lhes.
O artigo 1º define a JCP como "um instituto público, dotado de autonomia administrativa e financeira, que tem por objecto a administração da dívida pública interna e externa" (14 .
No artigo 3º estabelecem-se como órgãos da Junta do Crédito Público, a Junta, como órgão colegial, e a Direcção-Geral da Junta do Crédito Público (15 .
A Junta era composta por quatro vogais, dois designados pelo Ministro das Finanças e um pelo Banco de Portugal, sendo o quarto, por inerência, o director-geral da Junta; o presidente era escolhido pelo Ministro das Finanças de entre os dois vogais por si designados - artigo 3º.
Não existe neste diploma referência à forma de remuneração dos vogais da Junta, pelo que se manteve o disposto no artigo 2º do Decreto-Lei nº 38/76: uma gratificação prevista pelo Decreto-Lei nº 42900, fixada por despacho conjunto dos Ministros da Administração Interna e das Finanças. Relevante no Decreto-Lei nº 424/77, o referido artigo 37º sobre a aposentação.
4.4.2. É momento para relembrar que aquela disposição consagrava não só a aposentação com base no cargo de vogal da JCP, mas também, e sobretudo, a sua acumulação com qualquer outra.
Face ao disposto no nº 2: "A Caixa Geral de Aposentações e o Montepio dos Servidores do Estado serão indemnizados das quotas correspondentes ao tempo considerado naquela aposentação", é evidente que se pretendia que a pensão da aposentação baseada no cargo de vogal da JCP fosse abonada pela Caixa.
4.5. A Lei nº 1/78, de 3 de Janeiro, veio alterar a natureza jurídica da Junta; efectivamente, o artigo único daquele diploma deu ao artigo 1º do Decreto-Lei nº 424/77 uma nova redacção: "A Junta do Crédito Público é um organismo dotado de autonomia administrativa que tem por objecto a administração da dívida pública interna e externa".
O Decreto-Lei nº 76/83, depois de esclarecer que se inicia "a compilação de diversas disposições legais por que se regem os serviços, com o objectivo de a breve trecho ser possível a actualização e remodelação das normas que regulam a dívida pública, algumas das quais datam de 1933" e de se justificar com a urgência "de completar o processo de adaptação às necessidades actuais da máquina administrativa do Estado neste sector com a impulsão de uma nova fase em que o aspecto técnico seja salientado", dispõe, no seu artigo 1º, que a JCP é o organismo do Ministério das Finanças e do Plano dotado de autonomia administrativa destinado a exercer a administração da dívida pública titulada, interna ou externa, tendo como órgãos a Junta e a Direcção-Geral da Junta do Crédito Público.
Na composição da Junta (artigo 2º) repetia-se o consagrado no diploma de 1977: 4 vogais, um deles o Presidente, 2 designados pelo Ministro de Estado e das Finanças e do Plano, um pelo Banco de Portugal, sendo o quarto o director-geral.
O artigo 42º deste diploma, sob a epígrafe, "remunerações e abonos diversos", dispõe:
"2. Os vogais designados pelo Ministro de Estado e das Finanças e do Plano e pelo Banco de Portugal e o consultor técnico-financeiro serão remunerados por gratificações iguais ao vencimento atribuído a letra K da tabela de vencimentos dos funcionários e agentes da administração pública central e são acumuláveis, sem qualquer redução, com outra remuneração da função pública ou privada, sem prejuízo do disposto no nº 1 do artigo 26º do Decreto-Lei nº 110-A/81".
O artigo 2º do Decreto-Lei nº 76/83, foi revogado pelo Decreto-Lei nº 219/89, de 4 de Julho, que dispõe no seu artigo 1º:
"1 - A Junta do Crédito Público é um órgão colegial composto pelo presidente e três vogais.
2 - O presidente é nomeado, para um mandato de três anos, renovável, por despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do Ministro das Finanças.
3 - O exercício de funções do presidente da Junta do Crédito Público não confere quaisquer direitos como funcionário ou agente da Administração Pública.
4 - Os vogais são designados, para um mandato de três anos, por despacho do Ministro das Finanças, sendo um deles, por inerência, o director-geral da Junta do Crédito Público.
......................................................
6 - O presidente e os vogais da Junta auferirão remuneração a fixar por despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do Ministro das Finanças".
4.6. Em resumo: os membros da JCP viram o seu estatuto modificado ao longo dos tempos, em paralelo com as vicissitudes verificadas no próprio organismo.
Durante um largo período da sua história, a Direcção-Geral da JCP ocupou um lugar discreto, para mais tarde surgir como órgão da própria Junta.
Por outro lado, o presidente da Junta perdeu o seu carácter vitalício, sendo hoje, como os demais vogais, nomeado para um mandato de três anos.
Nas remunerações assiste-se a uma evolução de sentido um pouco contraditório: durante algum tempo, o presidente da Junta percebia um vencimento, os vogais uma gratificação; actualmente, todos os membros da Junta auferem uma remuneração fixada por despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do Ministro das Finanças.
Mas é na própria natureza jurídica da Junta que incide a mais profunda alteração: de instituto público, com personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, passou a organismo do Ministério das Finanças, dotado de autonomia administrativa.
Neste contexto, parece não oferecer dúvidas de que a JCP se integra na Administração Central. Ela destina-se à satisfação de interesses públicos e actua sujeita não apenas à fiscalização do Estado, mas integrada na sua própria estrutura, como organismo do Ministério das Finanças, componente do órgão de soberania o Governo.
A JCP exercerá as funções observando as directrizes que a hierarquia lhe definir, na prossecução da política geral e especial para o sector que venha a ser superiormente traçada.
A JCP está por seu turno sujeita à disciplina e à hierarquia do Ministério de que faz parte.
Aproximando-nos do estatuto dos vogais da JCP, sem pôr em causa a independência no exercício das suas funções (16 , verifica-se que o seu trabalho se encontra subordinado juridicamente, no sentido de que se desenvolve na prossecução dos objectivos que o Estado superiormente vier a definir para o seu campo específico de actuação.
5.
Adquirido que os vogais da JCP desempenham funções remuneradas em organismo do Ministério das Finanças, com subordinação jurídica, estarão reunidos os pressupostos necessários à inscrição na Caixa (17 ?
5.1. A Constituição da República marca a distinção entre "funcionários" e "agentes" sem que, contudo, a venha a definir - artigo 271º, nºs 1 e 2.
Mau grado alguma flutuação terminológica, pode-se continuar a aceitar a doutrina de MARCELLO CAETANO que acentuava a característica da "profissionalidade" para a noção de funcionário, que seria o "agente administrativo provido por nomeação volun tariamente aceite ou por contrato indefinidamente renovável, para servir por tempo completo em determinado lugar criado por lei com carácter permanente, segundo o regime legal da função pública" .
Mais vasta é a noção de "agente administrativo", onde cabem todos os "indivíduos que por qualquer título exerçam actividade ao serviço das pessoas colectivas de direito público, sob a direcção dos respectivos órgãos ...", ou, de outro modo, "os indivíduos que actuem sob a direcção dos órgãos da Administração Pública para participarem em tarefas próprias desta" .
Desenhando as diferenças entre funcionário e agente, escrevia-se no Parecer nº 127/83 : "... podemos detectar dois níveis de ligação do agente ao Estado ou ente público. Uma ligação, que embora pouco estreita, cria um estado de sujeição ou, pelo menos, de subordinação à direcção do órgão público ao qual o agente presta serviço. Uma ligação com vínculo mais apertado, cujos traços mais salientes residem na profissionalidade do agente, detentor do estatuto específico (incluindo o disciplinar) regido pelo direito público administrativo, com garantias de estabilidade traduzidas na forma de nomeação, na integração num quadro, no direito a uma carreira, numa remuneração certa (-).
"Tais estádios ou níveis de ligação corresponderiam, respectivamente, ao agente administrativo e ao funcionário público".
5.2. A relação jurídica de emprego na Administração Pública constitui-se por nomeação e contrato de pessoal - artigo 3º do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro .
5.2.1. De um modo geral, a doutrina, na esteira de MARCELLO CAETANO, aponta duas maneiras de fazer o provimento de um agente administrativo por contrato: ou se celebra um contrato administrativo (contrato de provimento) que faz do particular um funcionário; ou se celebra um contrato civil (contrato de trabalho), que daria ao particular a qualidade de agente administrativo, embora não o de funcionário.
No contrato de trabalho meramente privatístico, o agente está sujeito às ordens e direcção do órgão do Estado, não vinculado ao regime da Função Pública, mas antes à disciplina geral do contrato de trabalho do direito privado .
O contrato administrativo de provimento fica sujeito às regras do direito público, ao criar uma relação jurídica publicística e ao vincular o agente ao regime da Função Pública.
Ao lado destes dois tipos de contrato, colocava-se o da "prestação de serviços", de que é exemplo, o contrato de tarefa: aqui, o indivíduo apenas se obrigava a prestar, nas condições estipuladas no acordo, certos e determinados factos resultantes do exercício da sua actividade profissional; estes contratos, propriamente ditos, não conferem aos prestadores a qualidade de agentes administrativos" .
A qualidade de agente administrativo resultava sempre do contrato de trabalho ou do contrato de provimento, distinguindo-se, apenas, o regime de direito privado ou de direito público em que se desenvolveriam aqueles contratos.
5.2.2. Inserido numa linha de implementação de uma gestão equilibrada dos recursos humanos, que tende a evitar a contratação do pessoal fora dos quadros, o referido Decreto-Lei nº 427/ /89, ao definir "o regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego na Administração Pública",veio introduzir algumas modificações ao regime geral aludido .
Define-se, no artigo 4º, nomeação como "um acto unilateral da Administração pelo qual se preenche um lugar do quadro e se visa assegurar, de modo profissionalizado, o exercício de funções próprias do serviço público que revistam carácter de permanência", nº 1 , precisando-se, no nº 5, que "a nomeação confere ao nomeado a qualidade de funcionário".
No artigo 14º do diploma estabelece-se:
"1. O contrato de pessoal só pode revestir as modalidades de:
a) Contrato administrativo de provimento;
b) Contrato de trabalho a termo certo.
2. O contrato administrativo de provimento confere ao particular outorgante a qualidade de agente administrativo.
3. O contrato de trabalho a termo certo não confere a qualidade de agente administrativo e rege-se pela lei geral sobre contratos de trabalho a termo certo, com as especialidades constantes do presente diploma" (sublinhado nosso).
E no artigo 15º:
"1. O contrato administrativo de provimento é o acordo bilateral pelo qual uma pessoa não integrada nos quadros assegura, a título transitório e com carácter de subordinação, o exercício de funções próprias do serviço público, com sujeição ao regime jurídico da função pública.
...........................................".
5.2.3. Cotejando este diploma com os princípios doutrinários aflorados em 5.2.1., podem detectar-se algumas ideias-força que hoje dominam esta matéria.
Assim, consagra-se uma classificação tripartida:
a) funcionário;
b) agente administrativo;
c) trabalhador em regime de direito privado e sem a qualidade de "agente".
"Funcionário" é o indivíduo nomeado por acto unilateral para um lugar do quadro.
"Agente" é o indivíduo que exerce funções próprias do serviço público, com sujeição ao regime jurídico da função pública, mediante um contrato administrativo de provimento.
O que exercer funções mediante um contrato de trabalho a prazo certo não assume a qualidade de "agente".
6
- O referido Decreto-Lei nº 427/89 apresenta-se a consagrar princípios em evolução.
Até há pouco, viu-se, eram considerados agentes administrativos os que exerciam funções (subordinadas, entenda-se) ao serviço de uma pessoa colectiva de direito público, e qualquer que fosse o carácter (público ou privado) do título pelo qual a actividade era exercida .
E a qualidade de "agente" não era afectada mesmo que as funções fossem exercidas mediante contrato a prazo regido segundo a disciplina geral do contrato de trabalho .
Mas estas ideias entraram em crise quando se passou a admitir que indivíduos viessem a exercer funções públicas subordinadas, sem que concomitantemente adquirissem a qualidade de "agentes", através de celebração de contratos de trabalho a prazo.
O legislador passou a afirmar muito claramente que determinadas pessoas, contratadas a prazo, seja no regime de direito público seja no regime de direito privado, não adquirem a qualidade de "agentes" .
Note-se que o acento tónico da mudança de orientação reside em negar a qualidade de agente a indivíduos que trabalham para a Administração, com subordinação jurídica; no sistema anterior, o regime público ou privado do contrato bem como o facto de este contrato ter ou não prazo certo eram indiferentes para qualificar como agentes os contratados, desde que no contrato se pudesse detectar um mínimo de subordinação jurídica do prestador do trabalho à Administração.
Verifica-se, assim, uma restrição, imposta por lei, na concretização de interesses públicos, dos efeitos normais de um contrato administrativo.
7
O Decreto-Lei nº 191-A/79, de 25 de Junho, que introduziu alterações no Estatuto da Aposentação, teve o confessado propósito de alargar "o âmbito pessoal em termos que praticamente só não permitirão a inscrição na Caixa Geral de Aposentações às pessoas que prestem serviços em regime de autonomia profissional" - do preâmbulo.
Na redacção introduzida por aquele diploma, o artigo 1º do Estatuto da Aposentação passou a dispor:
"1. São obrigatoriamente inscritos como subscritores da Caixa Geral de Aposentações, neste diploma abreviadamente designada por Caixa, os funcionários e agentes que, vinculados a qualquer título, exerçam funções, com subordinação à direcção e disciplina dos respectivos órgãos, na Administração Central, Local e Regional, incluindo federações ou associações de municípios e serviços municipalizados, institutos públicos e outras pessoas colectivas de direito público e recebam ordenado, salário ou outra remuneração susceptível, pela sua natureza, do pagamento de quota, nos termos do artigo 6º.
"2. O disposto no número anterior não é aplicável:
a) Aos que apenas se obrigam a prestar a qual quer entidade pública certo resultado do seu trabalho desempenhado com autonomia e prévia estipulação de remuneração;
b) Aos que devam ser aposentados por entidades diferentes da Caixa".
Já na vigência da redacção inicial do referido artigo 1º , SIMÕES de OLIVEIRA escrevia:
"......................................................
"O artigo não distingue entre quaisquer modos de vinculação do servidor à função que exerce, para abranger a generalidade das situações. Não importa, assim, que o servidor tenha provimento no cargo, por meio de nomeação vitalícia ou temporária ou de comissão ou requisição, ou por contrato de provimento, ou tenha assalariamento (permanente ou eventual) ou contrato de prestação de serviços (sem prejuízo do nº 2); que tenha designação interina, provisória ou definitiva, que esteja nos quadros permanentes, nos quadros eventuais ou fora dos quadros, que trabalhe em tempo completo ou em tempo parcial, que sirva em regime de contrato administrativo (v. Código Administrativo, artigo 815º, § 2º) ou de contrato de direito privado, seja contrato de trabalho (v. Código Civil, artigo 1152º), seja de prestação de serviço (v. Código Civil, artigo 1154º), se se houver firmado, com esta designação, contrato fora dos casos que o nº 2 exclui" .
Por isso que "não se possam oferecer quaisquer dúvidas de que só os trabalhadores autónomos - sem qualquer subordinação à direcção e disciplina dos respectivos órgãos - não devem ser inscritos na Caixa. Por outras palavras, todos os funcionários e "agentes administrati vos", ... devem ser inscritos" .
Neste contexto, compreende-se que, ao retirar a qualidade de agente o legislador visasse, entre outros objectivos, impedir a sua inscrição na Caixa, reservada a "funcionários" e "agentes"
Sem a referida ressalva, o "servidor do Estado" a prazo poder-se-ia inscrever na Caixa Geral de Aposentações por mais fugaz que fosse o seu contacto com a Administração.
Há uma nítida inflexão quanto aos propósitos materializados no Estatuto da Aposentação, onde a inscrição de todos os que prestavam trabalho subordinado à Administração era a regra.
Entendeu-se preferível, nalguns casos, de passagem breve pela função pública não permitir a inscrição dos colocados nessa situação na Caixa Geral de Aposentações.
Note-se que estes trabalhadores devem ser inscritos nas Instituições de Segurança Social, nos termos do artigo 1º do Decreto-Lei nº 343/79, de 28-8:
"São inscritos nas caixas sindicais de previdência todos os trabalhadores que, concorrendo com a sua actividade profissional para a satisfação de necessidades normais do Estado, institutos públicos, e autarquias locais, suas federações e uniões, zonas de turismo e demais pessoas colectivas de direito público, não reúnam as condições de inscrição na Caixa Geral de Aposentações".
Se o indivíduo passa fugazmente pela função pública, o seu natural campo de trabalho será o do sector que se encontra coberto pelo regime da segurança social dos trabalhadores em geral; por isso, os seus interesses apresentar-se-ão melhor acautelados se desde logo nele ficar inscrito .
Por outro lado, se o indivíduo passar a ter com a Administração um vínculo mais duradouro e sólido, se adquirir a qualidade de "agente" ou "funcionário", o tempo de trabalho anterior passará a poder ser contado nos termos do artigo 25º, alínea b), do Estatuto da Aposentação:
"É contado para efeitos de aposentação por acréscimo ao tempo de subscritor:
.......................................................
b) O tempo de serviço prestado, em condições diversas das previstas no nº 1 do artigo 1º, e ainda que sem remuneração, às entidades abrangidas pelo disposto no mesmo número e, bem as sim, o prestado, em qualquer situação, a organismos de coordenação económica".
8
. Transpondo esta ideia para o caso concreto, e valorizando o disposto no nº 3 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 219/89 - "O exercício de funções de presidente da Junta do Crédito Público não confere quaisquer direitos como funcionário ou agente da Administração Pública" -, ter-se-á de inferir que o presidente da JCP não adquire a qualidade de agente, apesar das condições em que exerce as suas funções.
Denota-se aqui também a preocupação de evitar que a passagem, mais ou menos fugaz, pela função pública, venha a afectar, em termos de segurança social, quem faz a sua carreira pelo sector privado.
Assim, o presidente da JCP, que não poderá inscrever-se na Caixa porque não adquire sequer os direitos decorrentes da qualidade de agente, terá a sua segurança social conseguida através das Instituições de Segurança Social - artigo 1º do Decreto-Lei nº 343/79.
O referido Decreto-Lei nº 219/89 é omisso sobre os restantes vogais.
Contudo, tudo indicaria que, por identidade com a situação definida para o presidente, não deveriam adquirir quaisquer direitos como "funcionários" ou "agentes", incluindo o de se inscreverem na Caixa, para mais tarde dela receberem pensão de aposentação.
O tratamento igual de casos semelhantes postularia que se reclamasse a analogia para, apesar da "omissão" do legislador, resolver o caso dos vogais como se apresenta o do presidente.
Só que a linearidade deste raciocínio confronta-se, desde logo, com uma dificuldade fundada na excepcionalidade do regime traçado para o presidente da JCP.
Como se ensaiou demonstrar, o simples trabalho subordinado prestado à Administração Pública atribuía o direito à inscrição e à aposentação pela Caixa; direito esse consagrado expressamente para os membros da JCP pelo artigo 37º do Decreto-Lei nº 424/77.
A este regime geral abriram-se, recentemente, excepções de que é exemplo o nº 3 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 219/89.
Segundo o artigo 11º do Código Civil, "as normas excepcionais não comportam aplicação analógica, mas admitem interpretação extensiva".
Contudo, afigura-se que não poderá sequer falar-se de "caso omisso", porquanto o estatuto dos vogais da JCP continua a ser aquele que lhes estava definido antes da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 219/89.
Efectivamente, apresenta-se extremamente artificioso, ou pelo menos prematuro, descaracterizar a excepcionalidade de normas como a do referido nº 3 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 219/89, para afirmar a existência de um regime regra de que aquele número seria apenas uma explicitação: a inscrição na Caixa pressuporia uma ligação potencialmente duradoura com a Administração Pública; os indivíduos que passam "a prazo" pela Administração Pública inscrevem-se nas Instituições de Segurança Social (32 .
Este resultado é extremamente insatisfatório, porquanto não se vislumbram razões substanciais para diferenciar as situações, antes a coerência do sistema aconselha, dir-se-á exige, harmonia no seu tratamento.
Não obstante, num campo extremamente sensível como o da "segurança social", onde se desenham expectativas jurídicas de melindre acrescido, deve afirmar-se, até que o legislador claramente se manifeste, aos vogais da JCP a qualidade de agente (a qualidade de funcionário, inexistindo a "profissionalidade" nunca se coloca) , permitindo a sua inscrição na Caixa e de por ela se aposentarem.
9
. Admitindo que o exercício de funções como vogal da JCP confere a qualidade de agente e a possibilidade de inscrição na Caixa, toda a problemática de uma acumulação de pensões a suportar pela Caixa (aquela que está verdadeiramente no cerne da consulta), continua em aberto: quem exercer o cargo de vogal da JCP pode aposentar-se por este cargo, em acumulação com a pensão que venha a receber pelo exercício de outro cargo (33 ?
9.1. Dispõe o nº 1 do artigo 44º do Estatuto da Aposentação: "O subscritor é aposentado pelo último cargo em que esteja inscrito na Caixa".
O artigo 45º do mesmo Estatuto continua no seu nº 1: "O subscritor com direito de aposentação por mais de um cargo deverá escolher aquele por que pretende ser aposentado, salvo nos casos em que lei especial faculte a aposentação pelos cargos simultaneamente exercidos".
A aposentação cumulativa pressupõe "o exercício simultâneo de dois ou mais cargos em regime de acumulação, desde que todos determinem a inscrição nos termos dos artigos 1º e 2º"; mas mais do que isso, exige uma lei especial que permita a aposentação conjunta por cargos exercidos simultaneamente, desvio anómalo ao princípio da unidade de cargo a que se reporta a aposentação (34 .
O artigo 5º do Estatuto estabelece:
"1 - O subscritor contribuirá para a Caixa, em cada mês, com a quota de 6 por cento do total da remuneração que competir ao cargo exercido, em função do tempo de serviço prestado nesse mês.
2 - Havendo acumulação de cargos, a quota sobre a remuneração referida no nº 1 será devida em relação:
a) Ao cargo a que compete remuneração mais elevada ou, se as remunerações forem de igual montante, ao que houver determinado primeiramente a inscrição na Caixa;
b) A todos os cargos acumulados, quando a lei permita a aposentação com base neles, simultaneamente, ou quando se trate de tempo não sobreposto.
..............................................".
Em anotação a este artigo, diz-nos SIMÕES DE OLIVEIRA (35 :
" ..............................................
"Se o funcionário desempenhar, em regime de acumulação, dois ou mais cargos autónomos pelos quais seja subscritor da Caixa, poderá aposentar-se por qualquer deles (v. artigo 45º, nº 1) e com base na remuneração do cargo pelo qual optar (v. artigo 47º, nº 1).
"Por tal motivo, a legislação anterior sujeitava a quota as remunerações que competiam a todos os cargos acumulados, ainda que o interessado as não recebesse integralmente (v. Decreto nº 16669, de 27-3-1929, artigo 24º, e Decreto-Lei nº 41387, de 22-11-1957, artigo 7º, § 2º).
"O Estatuto aboliu, em princípio, este regime, para não onerar com quota uma remuneração cujo montante não influi na pensão de aposentação satisfazendo-se com a incidência de quota sobre a mais alta das remunerações legais dos cargos acumulados, mesmo que não seja integralmente recebida. A remuneração que legalmente corresponda aos demais cargos ou que, por virtude destes, seja efectivamente abonada não sofre desconto de quota.
"Mantém-se, todavia, a sujeição à quota da remuneração que a cada um dos cargos competir, quando, nos termos do artigo 45º, nº 1, a lei faculte a aposentação simultaneamente com base nas remunerações de todos eles , ...".
A acumulação de pensões exige uma lei especial que a admita e pressupõe o pagamento de quotas relativas a cada uma das remunerações.
9.2. A lei especial que permitiria a acumulação é, sem qualquer reserva, o referido artigo 37º do Decreto-Lei nº 424/77, que convém voltar transcrever:
"1. É permitida a aposentação com base nos cargos a que correspondam as remunerações referidas no artigo 4º e no § único do artigo 15º do Decreto-Lei nº 42900, podendo tal aposentação ser acumulada com qualquer outra.
2. A Caixa Geral de Aposentação e o Montepio dos Servidores do Estado serão indemnizados das quotas correspondentes ao tempo considerado naquela aposentação".
9.2.1. Sabe-se que a Caixa afirma que aquele dispositivo teria sido revogado pelo Decreto-Lei nº 76/83, diploma que, aliás, teria revogado "globalmente o Decreto-Lei nº 424/77, de 11 de Outubro, nos termos do disposto no nº 2, "in fine", do artigo 7º do Código Civil, em virtude de ter regulado toda a matéria do Decreto-Lei nº 424/77".
Sustenta a Caixa:
"É certo que o Decreto-Lei nº 76/83 não tratou de um aspecto regulado no Decreto-Lei nº 424/77 - exactamente o direito à aposentação.
"Essa circunstância não obsta, porém, à conclusão extraída, uma vez que para que haja revogação global não se torna necessário que o novo diploma regule "ponto por ponto" todos os aspectos do diploma antigo, antes se exige, apenas, que regule globalmente a matéria.
"Deste modo, e no silêncio do legislador do Decreto-Lei nº 76/83 sobre o direito à aposentação dos vogais da Junta do Crédito Público, tem de se entender que esse direito não existe actualmente nas respectivas esferas jurídicas"
Como se salientou no Parecer nº 132/82 (36 , a questão da existência de ab-rogação continua a impor-se, mau grado os textos únicos; afigura-se, porém, que nem sequer o Decreto-Lei nº 76/83 se arroga disciplinar todo um "instituto jurídico", toda a disciplina jurídica da JCP, hipótese em que, com propriedade, se poderia inferir que os preceitos das leis anteriores sobre a JCP ficariam revogados, "sem ser necessário demonstrar a incompatibilidade específica de cada um deles com o preceituado na nova lei" (37 .
O Decreto-Lei nº 76/83 é confessadamente mais modesto nos seus objectivos; o seu preâmbulo mostra-se esclarecedor: "iniciar-se-á ainda com este diploma a compilação de diversas disposições legais por que se regem os serviços, com objectivo de a breve trecho ser possível a actualização e remodelação das normas que regulam a dívida pública, algumas das quais datam de 1933" - sublinhado nosso.
E o artigo 53º do Decreto-Lei nº 76/83 estabelece:
"A partir da entrada em vigor deste decreto-lei é revogada a seguinte legislação:
1) Os artigos 1º, 3º, 4º, 6º a 10º, 11º e 12º e 19º a 26º do Decreto-Lei nº 42900, de 5 de Abril de 1960;
2) Decreto-Lei nº 38/76, de 19 de Janeiro".
Na legislação revogada não se inclui o Decreto-Lei nº 424/77.
Mas, mais importante do que tudo isto, o Decreto--Lei nº 76/83 admite que a JCP continue a desenvolver a sua acção com base em disciplina jurídica consagrada em textos legais anteriores; não se assume, portanto, como um texto único.
9.2.2. As coisas podem, contudo, ser vistas a outra luz: o Decreto-Lei nº 76/83 preocupa-se com o estatuto dos membros da Junta - artigo 2º, inclusive com o seu estatuto remuneratório: o nº 2 do seu artigo 42º consagra expressamente que são remunerados pela letra K da tabela de vencimentos dos funcionários públicos e agentes da administração pública, remuneração acumulável com qualquer outra remuneração da função pública ou privada, sem qualquer referência expressa à questão da aposentação.
Mais tarde, o Decreto-Lei nº 219/89, ao rever o estatuto do presidente e vogais da JCP, inclusive o seu estatuto remuneratório - estabelece que o presidente e os vogais auferirão remuneração a fixar por despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do Ministro das Finanças - nº 6 do seu artigo 1º -, sem se pronunciar sobre a sua aposentação.
Entende-se, contudo, que este silêncio não poderá ser traduzido como a revogação do artigo 37º do Decreto-Lei nº 424/77 (38; demonstrou-se que o direito à aposentação pelo exercício de funções de presidente (39 ou vogal da JCP apoia-se já em princípios constitucionais, e que a invocação daquela norma se situa na possibilidade de acumulação da pensão com outra a que os membros da JCP tivessem direito.
É na possibilidade de acumulação de pensões que se vai encontrar a excepcionalidade aos princípios gerais, pelo que a referida norma deve ser considerada como "especial".
Sabe-se que o princípio de que a lei geral não revoga a especial, lex posterior generalis non derogat legi priori speciali, apresenta-se contingente e falível (40 .
O artigo 7º, nº 3, do Código Civil estatui:
"A lei geral não revoga a lei especial, excepto se outra for a intenção inequívoca do legislador".
Como refere VAZ SERRA, "o problema é, pura e simplesmente, de interpretação da lei posterior, resumindo-se em apreciar se esta quer ou não revogar a lei especial anterior" (41
Na fixação dessa intenção, dada a palavra "inequívoca", deve o intérprete ser particularmente exigente (42 , atendendo ao texto da lei, sua conexão, evolução histórica, à história da formação legislativa, e sobretudo nortear-se pelo fim da disposição questionada e o resultado de uma e outra interpretação (43 .
Teoricamente é, pois, admissível que um diploma de carácter geral revogue outro especial; mister é que seja essa a sua intenção inequívoca.
Dos diplomas posteriores ao Decreto-Lei nº 424/77, o intérprete não recolhe elementos bastantes para definir a intenção do legislador sobre a questão de acumulação ou da não acumulação de pensões; e, à míngua desses elementos, o silêncio não chegará para eleger um inequívoco sentido.
Recorde-se que a cumulação de pensões foi pela primeira vez consagrada no referido artigo 37º do Decreto-Lei nº 424/77, quando a retribuição pelo exercício das funções de vogal da JCP era a gratificação - artigo 4º do Decreto-Lei nº 42900.
Os diplomas posteriores ao Decreto-Lei nº 424/77 modificam o estatuto remuneratório: o artigo 42º do Decreto-Lei nº 76/83 previa uma gratificação igual ao vencimento atribuído a letra K da tabela de "vencimentos dos funcionários e agentes", acumulável com qualquer remuneração da função privada ou pública; o Decreto-Lei nº 219/89 consagra uma remuneração a fixar por despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do Ministro das Finanças, remuneração também cumulável com qualquer remuneração da função privada ou pública (44 .
Retira-se destes diplomas a consagração clara da acumulação das remunerações de vogal da JCP com qualquer outra da função pública ou privada; não se detecta que ao afirmar a acumulação de remunerações se pretenda vedar, em contraste com aquela tendência, a acumulação de pensões de aposentação que o Decreto-Lei nº 424/77 acabara de estabelecer.
Dir-se-á até que se algo de útil se pode inferir dos Decretos-Leis nºs 76/83 e 219/89 é a reafirmação da acumulação das pensões em harmonia com a acumulação das remunerações; decisiva é, sobretudo, a falta de uma intenção inequívoca de revogação do regime especial da acumulação de pensões de aposentação.
10.
Ao terminar permitam-se três nótulas para marcar a insatisfação pelos resultados evidenciados pela análise feita ao longo do parecer.
10.1. Um dos vogais da JCP é, por inerência, o Director-Geral da Junta do Crédito Público - cfr. artigo 4º, nº 1, do Decreto-Lei nº 424/77, e nº 4 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 219/89.
Segundo o artigo 6º, nº 2, do Estatuto da Aposentação estão isentos de quota os abonos provenientes de simples inerências, e isto porque, ao contrário do que acontece com os cargos exercidos em regime de cumulação que obrigam à inscrição na Caixa por cada um, tendo o titular o correlativo direito a optar pela aposentação em qualquer deles (artigo 45º), "a função exercida em regime de inerência não constitui cargo autónomo pelo qual o titular possa aposentar-se, a gratificação que porventura seja abonada acessoriamente não dá direito de inscrição (artigo 1º, nº 1, e anotação), nunca está sujeita a quota e é irrelevante para a pensão da aposentação pelo cargo principal (artigos 48º, e 51º, nº 2, em conexão com o presente preceito)" (45 .
O Decreto-Lei nº 424/77 admitiu como vogal da JCP o director-geral da Junta do Crédito Público, mas por inerência (artigo 4º, nº 1), ao mesmo tempo que estabelecia a acumulação de pensões no artigo 37º. Pretendeu afastar-se do princípio geral: a inerência não permite a aposentação?
O intérprete deve presumir que o legislador exprime o seu pensamento em termos adequados.
Ao enfatizar a "inerência" na indicação do referido director-geral como membro da JCP, deve admitir-se que o legislador quis precisamente retirar as consequências que decorrem desse condicionamento: não há desconto de quotas nem aposentação?
Ou, pelo contrário, o legislador quis sublinhar, no artigo 37º do Decreto-Lei nº 424/77, que o regime excepcional se aplicava ao Director-Geral, apesar da "inerência" referida no artigo 4º, nº 1?
É questão que excede a economia do parecer.
10.2. O exercício de funções de presidente da JCP não confere quaisquer direitos como funcionário ou agente da Administração Pública - nº 3 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 219/89.
O indivíduo que exerceu essas funções, porque não pode ser inscrito na Caixa, deve ser obrigatoriamente inscrito numa Instituição de Segurança Social - artigo 1º do Decreto-Lei nº 343/79, e por aqui poderá ser aposentado.
Se o presidente da JCP não pertence aos quadros da Administração Pública, e está inscrito na "Segurança Social", para ela passará a descontar; se está inscrito na Caixa Geral de Aposentações, porque é agente ou funcionário, terá de ser inscrito na "Segurança Social" para a qual passará a descontar, observando-se para a acumulação de pensões o disposto no já referido Decreto-Lei nº 143/88.
10.3. O exercício de funções de vogal da JCP confere direitos como agente da Administração Pública e, consequentemente, a possibilidade de inscrição e aposentação pela Caixa e de cumulação de pensões.
Se o vogal não pertence aos quadros da Administração Pública, estando até inscrito na "Segurança Social", inscrever-se-á, pelo seu novo cargo, na Caixa Geral de Aposentações, observando-se para a acumulação de pensões, o disposto no referido Decreto-Lei nº 143/88.
10.4. Perante este "estado de coisas", permita-se a sugestão, oferecida no exercício de funções atribuídas ao Conselho Consultivo - alínea d) do artigo 34º da Lei nº 47/86, de 15 de Outubro (Lei Orgânica do Ministério Público) -, de uma intervenção legislativa que supere estas ambiguidades, definindo para todos os membros da JCP um estatuto coerente.
Conclusões:
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Pelo exposto, formulamos as seguintes conclusões:
1ª. De acordo com os princípios constitucionais, o exercício de funções como vogal da Junta do Crédito Público (JCP) confere, em princípio, e reunidos os demais requisitos, o direito a uma pensão quando chegar a "velhice" ou a "invalidez";
2ª. O artigo 37º do Decreto-Lei nº 424/77, de 11 de Outubro, consagra a aposentação com base no cargo de vogal da JCP, podendo tal aposentação ser cumulada com qualquer outra;
3ª. Os vogais da JCP desempenham funções remuneradas em organismo do Ministério das Finanças, com subordinação jurídica, pelo que, em princípio, estão reunidos os pressupostos necessários à inscrição na Caixa Geral de Aposentações;
4ª. Nos termos do nº 1 do artigo 1º do Estatuto da Aposentação (redacção do Decreto-Lei nº 191-A/79, de 25 de Julho) apenas são inscritos como subscritores da Caixa Geral de Aposentações, os "funcionários" e os "agentes";
5ª. Tendo sido retirada, pelo nº 3 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 219/89, de 4 de Julho, a qualidade de "funcionário" ou "agente" ao presidente da JCP, o mesmo, enquanto tal, não pode ser inscrito na Caixa Geral de Aposentações, sendo obrigatoriamente inscrito na "Segurança Social";
6ª. A cumulação de pensões de aposentação a suportar pela Caixa Geral de Aposentações pressupõe o exercício simultâneo de dois ou mais cargos em regime de acumulação, e uma lei especial que permita a aposentação conjunta por cargos exercidos simultaneamente - artigo 45º do Estatuto da Aposentação.
7ª. A "norma especial" que permite a acumulação de pensões - artigo 37º do Decreto-Lei nº 424/77 - não foi revogada pelos diplomas que posteriormente intervieram na disciplina jurídica da Junta - Decretos-Leis nºs 76/83, de 8 de Fevereiro, e 219/89, de 4 de Julho;
8ª. A ambiguidade dos resultados alcançados - mormente e no que diz respeito aos estatutos jurídicos do Presidente e dos vogais da JCP, incluindo o do Director-Geral e à entidade responsável pelo pagamento da pensão de aposentação pelo exercício dos seus cargos - aconselha uma intervenção legislativa, o que se propõe nos termos da alínea d) do artigo 34º da Lei nº 47/86, de 15 de Outubro (Lei Orgânica do Ministério Público).
______________________________________________________________________
(1O Sr. Auditor Jurídico afirma que "a possibilidade de aposentação dos vogais da JCP - bem como do consultor técnico financeiro da mesma Junta - surge com o artigo 37º, nº 1, do Decreto-Lei nº 424/77, de 11 de Outubro, já que, até então, apenas usufruíam das remunerações a que atrás aludimos ...".
(2GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, "Constituição da República Portuguesa Anotada", 2ª edição, 1º volume, Coimbra, 1984, págs. 33 e segs.
(3Cfr. ANTÓNIO SILVA LEAL, "O Direito à Segurança Social", in "Estudos sobre a Constituição", Vol. II, Lisboa, 1978, págs. 335 e segs.
(4Cfr. A. SILVA LEAL, loc. cit., págs. 359 e segs.
(5A 1ª revisão constitucional aditou "viuvez".
(6Cfr. os Diários da Assembleia da República, II Série, nºs 23-RC, de 7 de Julho de 1988, e 81-RC, de 9 de Março de 1989, e I Série, nºs 75, de 5 de Maio de 1989, e 78, de 12 de Maio de 1989. Durante a discussão, no Plenário da Assembleia, o deputado ALMEIDA SANTOS apelidou-o de "norma de elementar justiça para os trabalhadores".
(7"Manual de Direito Administrativo", II, Reimpressão, Coimbra, 1980, pág. 772.
(8"Conceitos fundamentais do regime jurídico do funcionalismo público", vol. II, Coimbra, 1988, págs. 983 e segs.
(9Aprovado pelo Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro, com alterações pelos Decretos-Leis nºs 191-A/79, de 25 de Junho, e 214/83, de 25 de Maio.
(10Neste contexto, poder-se-á eventualmente verificar que o vogal da JCP, durante a evolução do seu regime jurídico venha a perder o direito a ser aposentado pela Caixa; deve então ser aposentado pelo sistema de segurança social do sector privado .
(11Cfr. ALFREDO MENDES DE ALMEIDA FERRÃO, "Serviços Públicos no Direito Português", Coimbra, 1968, págs. 269 e segs., que se acompanhará de perto até à reforma de 1960.
(12Escreve ALMEIDA FERRÃO, ob. cit., pág. 272: "Nas suas decisões, a Junta de Crédito Público funciona como tribunal de equidade entre os interesses do Estado e dos portadores de títulos que vençam juros (juristas)".
(13O artigo 1º deste diploma definia a JCP como "a instituição destinada a exercer, com independência de qualquer departamento do Estado, a administração geral da dívida pública, interna ou externa" e estabelecia-se, no artigo 2º, que as gratificações dos vogais seriam fixadas por despacho conjunto dos Ministros da Administração Interna e das Finanças.
(14FREITAS DO AMARAL, "Curso de Direito Administrativo", vol. I, Coimbra, 1986, pág. 320 escreve:
"Por exemplo, no Ministério das Finanças, a Junta do Crédito Público é como se fosse uma direcção-geral: administra certos aspectos da dívida pública do Estado. Podia ser perfeitamente uma direcção-geral: simplesmente acontece que na gestão da dívida pública surgem inúmeros problemas contenciosos entre o Estado e os particulares; e não seria prático que essas questões tivessem de ser levadas aos tribunais sendo o réu o Estado, representado pelo Governo, ou seja, pelo Ministro das Finanças; pois este não faria outra coisa senão estar constantemente a ocupar-se destes problemas. Então dá-se personalidade jurídica à Junta do Crédito Público, para permitir que as questões contenciosas que a sua actividade envolve sejam tratadas directamente pela Junta do Crédito Público, através dos seus órgãos dirigentes".
(15O artigo 12º da Lei nº 1933 dispunha apenas: "O pessoal encarregado dos serviços de secretaria e administração de dívida pública constitui um quadro único, subordinado a um director-geral".
(16Segundo o artigo 5º do Decreto-Lei nº 76/83, a JCP funciona em comissão arbitral nas relações entre o Estado e os que lhe confiaram o produto da poupança nacional através de empréstimos públicos legalmente emitidos, por forma a garantir o equilíbrio e a segurança do crédito público.
(17A problemática da inscrição na Caixa foi por diversas vezes objecto de ponderação por este Conselho Consultivo. Seguir-se-á fundamentalmente na exposição subsequente o parecer nº 76/89, publicado no Diário da República, II Série, de 6 de Agosto de 1990, onde a mais recente evolução legislativa foi já considerada.
(32Note-se que "não basta pois a mera contradição de uma outra regra, é necessário ainda que se vá contra os "princípios gerais informadores de qualquer sector jurídico" para que se represente um limite à normal aplicação da analogia" - OLIVEIRA ASCENSÃO, "O Direito, Introdução e Teoria Geral", Lisboa, 1978, págs. 382 e segs., apoiando-se em RAUL VENTURA, "Direito Romano", pág. 205.
(33Acumulação de pensões do sistema de segurança social está fora da economia do parecer. Em regra, há apenas uma inscrição e os descontos são feitos para uma única "Instituição"; atribui-se apenas uma pensão que reflecte, no entanto, a soma dos descontos relativos ao exercício das diversas actividades. Cfr. para a inscrição, o artigo 21º do Decreto-Lei nº 45266, de 23-9-1963, e para acumulação, o artigo 15º, nº 2, da Lei nº 28/84, de 14 de Agosto.
Nos casos de presidente da JCP que já tenha a qualidade de funcionário ou de agente e de vogal que venha do "sector privado" podem ainda desenhar-se situações de acumulação de pensão pela Caixa e pelo sistema de segurança social; ora, a cumulação de uma pensão de segurança social com uma pensão da "Caixa" foi objecto de preocupação do Decreto-Lei nº 143/88, de 22 de Abril, e do Decreto Regulamentar nº 13/89, de 3 de Maio, prevendo-se "a atribuição de uma pensão unificada", mas com a necessária cautela e realismo".
"Assim, na perspectiva de que uma pensão unificada poderia trazer em alguns casos perda de direitos dos interessados, manteve-se o respeito por melhores expectativas, garantindo o valor total das duas pensões quando superior ao da pensão unificada. Nesta linha e tendo em vista razões práticas de ordem administrativa, apenas se previu este cálculo no caso de as actividades terem sido exercidas sucessivamente, uma vez que, em regra, a prática simultânea das actividades apontava para a concessão das duas pensões" - preâmbulo do Decreto-Lei nº 143/88 (sublinhado nosso).
(34SIMÕES DE OLIVEIRA, ob. cit., págs. 122 e segs. Cfr. ainda os pareceres nºs 144/76, no BMJ nº 272, págs. 37 e segs. e no "Diário da República", II Série, de 21-4-77, e 157/80, no BMJ nº 310, págs. 66 e segs. e no "Diário da República", II Série, de 19-1-1982.
(35Ob. cit., pág. 33.
(36Publicado no BMJ nº 336, págs. 228 e segs. e no "Diário da República", II Série, de 26 de Junho de 1984.
(37OLIVEIRA ASCENSÃO, ob. cit., pág. 256.
(38Ressalvado um ponto não despiciendo. O artigo 37º do Decreto-Lei nº 424/77 consagrava a aposentação do presidente da JCP pela Caixa; o Decreto-Lei nº 219/89, ao retirar-lhe, no seu artigo 1º, nº 3, a qualidade de agente, veda-lhe a possibilidade de aposentação através da Caixa.
(39Recorde-se que a função de presidente da JCP teve durante algum tempo carácter vitalício e a possibilidade de aposentação por tal cargo foi admitida pela própria Caixa na situação examinada no Parecer nº 26/57, de 27 de Junho de 1957.
(40PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA, "Noções Fundamentais do Direito Civil", 4ª edição, Coimbra, 1957, pág. 106. Acompanha-se o Parecer nº 173/80, publicado no BMJ nº 306, págs. 166 e segs., e no "Diário da República", II Série, de 21 de Fevereiro de 1981.
(41Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 99º, pág. 334.
(42OLIVEIRA ASCENSÃO, ob. cit, fala numa interpretação segura no sentido da revogação.
(43ENNECCERUS, KIPP e WOLFF, "Tratado de Derecho Civil", tomo I, pág. 226. Conferir o Parecer nº 150/79, de 8 de Novembro de 1979, publicado no BMJ nº 224, pág. 113, e no "Diário da República", II Série, de 24 de Abril de 1980.
(44Não existem elementos que permitam vedar esta acumulação de remunerações apesar do Decreto-Lei nº 213/89 não se lhe referir expressamente; diga-se que essa acumulação está prevista no artigo 42º do Decreto-Lei nº 76/83, (norma que o Decreto-Lei nº 219/89 não revogou, porquanto se limitou a revogar o artigo 2º daquele diploma), para os "vogais da JCP", expressão que deve abarcar também a situação do presidente que era, nos termos do artigo 2º do referido Decreto-Lei nº 76/83, um dos quatro vogais.
(45SIMÕES DE OLIVEIRA, ob. cit., págs. 38 e 39.