Excelentíssimo Senhor Conselheiro Procurador-Geral da República,
Excelência:
1 O Comandante do Destacamento de Trânsito da G.N.R. de Castelo Branco dirigiu-se ao Procurador da República no Círculo Judicial de Castelo Branco nos seguintes termos:
"Em 17 de Setembro de 1991, foi um militar deste Destacamento de Trânsito agredido quando, em acto de serviço, procedia ao levantamento de um auto de transgressão, tendo sofrido escoriações no pescoço.
"Ao ser ouvido no Tribunal Judicial dessa Comarca foi-lhe dito que, caso pretendesse uma indemnização pelo resultado das ofensas corporais, deveria fazer-se representar por advogado, uma vez que não se enquadra na interpretação restritiva de "lesado carecido de meios económicos".
"Ora, e salvo melhor opinião de V. Exª., permite-se este Comando discordar, respeitosamente, de tal entendimento, pelas razões que a seguir se invocam:
1 O Agente da Autoridade é vítima de uma agressão quando, em acto de serviço, não se abstém de dar notícia de uma transgressão que presenciou.
Ao fazê-lo, o Agente de Autoridade exerceu um poder delegado em si, pelo Estado, na sua pessoa, tendo sido fisicamente vítima de ofensas corporais por via deste poder.
2 O mesmo não se poderia dizer se o mesmo militar sofresse uma agressão por razões que nada tivessem a ver com a sua função policial como seja, v.g., as suas relações particulares.
3 Parece ser, assim, de entender, que aquela interpretação restritiva não teve em conta situações especiais como esta, uma vez que o que aqui está em causa não é a maior ou menor debilidade económica daquele lesado, mas tão só o princípio de que deve ser acautelada, pelo próprio Estado, a função que o Agente representa e os actos que daí derivem por "dever de ofício".
4 Acresce o facto de, no Círculo Judicial de Castelo Branco, ser entendimento que deve o Ministério Público apoiar - representar - os Agentes de Autoridade, desde que ofendidos no exercício das suas funções públicas e por causa delas .
"Nestes termos e por tudo quanto ficou dito, solicita-se a V. Exª se digne aceitar o exposto e mandar representar o ofendido do caso vertente pelo Exmº Delegado do Ministério Público, mesmo sem prova de carência económica".
Remetido tal ofício à Procuradoria-Geral Distrital de Coimbra, e colhidas informações dos magistrados daquele círculo judicial, dirigiu-se o respectivo Procurador-Geral Distrital a Vossa Excelência, nos seguintes termos:
"Na área deste último Círculo Judicial tem vindo a suceder que o Ministério Público é solicitado a deduzir pedidos cíveis de indemnização a favor de agentes de autoridade ofendidos no exercício das suas funções ou por causa delas, independentemente da respectiva situação económica.
"Num primeiro contacto, parece que a esses casos não deixa de ser aplicável a doutrina definida no Parecer 98/88 do Conselho Consultivo, transmitido pela circular 14/88, de 2.12, da Procuradoria-Geral da República.
"Poderá ponderar-se, no entanto, em sentido oposto, que a especificidade da posição dos ofendidos naqueles casos é susceptível de justificar uma diferença de tratamento relativamente ao ofendido que seja um mero particular.
"Muito agradeceria, por isso, a Vossa Excelência o obséquio de me transmitir a orientação que tiver por adequada".
Tendo Vossa Excelência solicitado informação sucinta ao Gabinete "devendo ter-se em conta os trabalhos preparatórios de revisão do Código do Processo Penal" , assim foi concluído.
"1. O parecer nº 98/88 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, cuja doutrina foi tornada obrigatória por despacho de Sua Excelência o Conselheiro Procurador-Geral da República, dá resposta à questão de saber se um qualquer grupo de indivíduos está contido no universo de lesados previsto na norma do artigo 76º do C.P.P., no sentido de que esta se destina apenas àqueles dos seus elementos que se encontram carecidos de meios económicos.
"2. A representação orgânica do Estado pelo Ministério Público não pode abranger os indivíduos que, mediante uma relação jurídica com ele estabelecida, exercem actividades ao seu serviço.
"3.Não poderá, assim, o Ministério Público representar, nos termos e para os efeitos do artigo 76º do Código de Processo Penal, agente de autoridade ou outro agente administrativo que não se mostre carecido de meios económicos.
"4.A comissão de Revisão do Código de Processo Penal pronunciou-se no sentido da extensão da competência do Ministério Público para formular pedido de indemnização civil relativamente a todo o lesado que lho requeira, solução que permitirá a representação dos agentes de autoridade lesados em processo crime".
Vossa Excelência, "dada a relevância e a generalidade da questão", determinou que a questão em causa fosse submetida ao Conselho Consultivo.
Cumpre, pois, emitir parecer.
2.1.Comecemos por conhecer os fundamentos e as conclusões do citado parecer nº 98/88, de 10 de Novembro de 1988 (1), deste corpo consultivo.
O referido parecer teve por objecto "a questão de saber se só os carecidos de meios económicos beneficiam do disposto no artigo 76º, nº 1, do Código de Processo Penal", aprovado pelo Decreto-Lei nº 78/87, de 17 de Fevereiro, disposição epigrafada de "representação", e que assim dispõe:
"1. Compete ao Ministério Público formular o pedido de indemnização civil relativamente a lesado (2) que lho requeira.
2. O lesado pode fazer-se representar por advogado.
3. A representação por advogado faz cessar a intervenção do Ministério Público e implica para o lesado a aceitação dos actos processuais por aquele praticados.
4. Devem fazer-se representar por advogado os demandados e os intervenientes, mas se o não fizerem são representados por defensor nomeado pelo juiz".
2.2. Escreveu-se nesse parecer:
"5. A posição do Ministério Público no processo penal - como sujeito de processo penal - está fundamentalmente determinada no desenvolvimento dos princípios constitucionais da autonomia e da competência para exercer a acção penal (-).
..................................................................................................................................................
"Deste ponto de vista, constituindo objecto da acção penal (no sentido de processo penal) a definição judicial das consequências penais de um facto materialmente qualificado como crime, outras funções do Ministério Público que se não situem nos limites processuais pré-ordenados a essa definição de consequências (responsabilidade e sancionamento penais e respectiva execução), mas que lhe estejam laterais ou apenas formalmente ligadas, não se integram no quadro de atribuições finalisticamente inseridas na competência para o exercício da acção penal mas, porventura, em outro sector da competência estatutária do Ministério Público.
"No respectivo estatuto orgânico (Lei nº 47/86, de 15 de Outubro) - artigo 3º, nº 1, são cometidas ao Ministério Público várias funções, para além do exercício da acção penal, sendo de referir, pela relevância e incidência processuais, as funções de representação judiciária (Estado, Regiões Autónomas, autarquias, incapazes e incertos, e ausentes em parte incerta) e de patrocínio oficioso dos trabalhadores na defesa dos seus direitos de carácter social, - alíneas a), e c) e, pela generalidade de remissão, a alínea o): "exercer as demais funções conferidas por lei".
"A acção civil [...] não fica alterada na respectiva natureza e objecto (relação pressupostos materiais do direito - realização processual) pela circunstância de aderir formalmente ao processo penal, e, na correspondente interdependência, neste dever o pedido de indemnização ser deduzido e decidido.
"A inalterabilidade da natureza do objecto (o direito substancial à reparação por danos não depende de especificidade processual do respectivo exercício) significa, também, que, não obstante os interesses processuais relevantes na justificação do princípio da obrigatoriedade da adesão, o direito do lesado à reparação, considerado em si mesmo e do lado do seu titular, não assume, como tal, natureza pública.
"Podem considerar-se interesses públicos e gerais [...], no estabelecimento do princípio da decisão em processo penal a economia processual, uniformidade de julgados, contributo do lesado para a acção penal pública; são, porém, interesses relevando de instrumentalidade processual, não constituindo publicização do conteúdo do direito do lesado à reparação.
"Assim como podem ser considerados outros interesses públicos na concretização efectiva (logo na adequada actuação processual) do direito do lesado à reparação pelos danos emergentes de um facto qualificado como crime, nomeadamente, quando, dificuldades na promoção do processo, derivadas de alguma incapacidade ou carências de ordem económica, coloquem o lesado em situação social de desfavor - a necessidade de uma intervenção pública para realizar a igualdade.
"Nesta dimensão de interesse público se centra(va)m ideias prospectivas sobre os princípios fundamentais do processo de adesão.
"Escrevia, a este propósito, FIGUEIREDO DIAS (x), considerando a necessidade de uma certa acentuação do carácter social da reparação arbitrada em processo penal: "o papel decisivo parece-nos caber à ideia segundo a qual o Ministério Público deverá deduzir o pedido civil no processo penal não só relativamente ao lesado que lhe compita representar processualmente, mas também relativamente a todo e qualquer lesado que expressamente lho solicite - cessando a sua intervenção nesta qualidade logo que o lesado venha a fazer-se representar por advogado no processo".
"Expressamente via o mesmo autor, na afirmação "de jure constituendo" deste princípio, uma verdadeira assistência prestada pelo Ministério Público aos lesados económica e socialmente mais desfavorecidos.
..................................................................................................................................
"A relevância das manifestações de interesse público, que assim estão presentes numa finalidade de concretização do direito do lesado pela prática de um crime a uma eficaz reparação dos danos sofridos, não modifica nem contende com a natureza desse direito, com o objecto processual da acção através da qual se exerce: indemnização de perdas e danos regulada pela lei civil, conservando a acção de indemnização, mesmo formalmente junta ao processo penal, a especificidade de verdadeira acção civil.
"O lesado deste modo, não obstante a consideração do interesse social que possa estar presente, tendo definida a legitimidade pelos danos que lhe foram causados pela prática do crime, de um ponto de vista material é sujeito da acção civil que adere ao processo penal, mas que como acção civil permanece até ao fim.
...............................................................................................................................................
"6. O artigo 76º, nº 1 do CPP atribui ao Ministério Público competência para formular o pedido de indemnização civil relativamente a lesado que lho requeira. Estabelece a norma uma competência de representação judiciária do lesado, que, sendo fixada pela lei, se integra na previsão remissiva da alínea o) do nº 1º do artigo 3º da Lei nº 47/86 (LOMP).
"Na verdade, o lesado não é, como tal, pessoa que se integre no elenco categorial das que são representadas pelo Ministério Público, na previsão directa do estatuto orgânico desta magistratura e a dedução do pedido de indemnização civil, pela natureza conceitual, não integra a dimensão material em que se objectiva e constitui o exercício da acção penal.
"A competência, epigrafada de "representação", inscrita na referida norma de processo penal, traduz-se, processualmente, em funções de patrocínio judiciário do lesado - representação do lado activo da relação processual civil que formalmente adere à acção penal.
"Com semelhante conteúdo - mesmo independentemente da precisão do sentido da norma - representa uma modificação por referência à disciplina do sistema de processo anterior.
"No artigo 32º, § 1º do Código de Processo Penal de 1929, com efeito, dispunha-se que o Ministério Público deveria pedir a indemnização por perdas e danos a favor do Estado, se a ela tivesse direito e a favor das pessoas colectivas de interesse público e dos incapazes, a quem fosse devida, quando não estivessem representados por advogado no processo. E o artigo 13º do Decreto-Lei nº 605/75, de 3 de Novembro, determinava que o Ministério Público promovesse a execução de indemnização atribuída na sentença a ofendido que não tivesse constituído advogado no processo.
.............................................................................................................
"A representação do lesado pelo Ministério Público constitui, pois, uma solução nova. A intervenção do Ministério Público patrocinando o lesado na promoção processual de direitos privados não é oficiosa, e o lesado, como tal, independentemente de outras qualidades que também possam concorrer, não integra o elenco das pessoas que (estatutariamente) são representadas pelo Ministério Público.
"Detendo, porém, o Ministério Público uma lógica estatutária de intervenção essencialmente preordenada à realização do interesse público (e não de qualquer interesse privado), ou de interesses sociais (direitos sociais), importa captar o sentido da norma de competência do referido artigo 76º, nº 1, do C.P.P., e determinar se nela se contém uma vocação de aplicabilidade a todos os lesados, quaisquer que sejam, desde que o solicitem e não tenham advogado constituído, ou, se, em diverso, a norma não consente uma leitura de semelhante amplitude, devendo ser entendida numa acepção mais restrita sobre o conteúdo do conceito lesado.
"Isto é, aquela norma carece de interpretação.
.............................................................................................................
"Analise-se, então, a referida norma do artigo 76º, nº 1, do CCP., com base nestes critérios e elementos de elaboração intelectual.
"O elemento literal, ponto de partida da interpretação, não permite uma apreensão significativa do contexto da norma. Referindo a categoria lesado é, neste limite, omni-compreensivo; pode abranger qualquer que integre essa categoria, definida pelo critério de legitimação processual inscrito no artigo 74º, nº 1, do CCP a pessoa que sofreu danos ocasionados pelo crime.
"O elemento sistemático, por sua vez, permite alguma precisão, considerando a norma no contexto do instituto em que se integra, dentro do próprio sistema jurídico considerado no seu conjunto e na referência que permite a lugares paralelos.
"No contexto do próprio instituto (indemnização civil arbitrada no processo penal - processo de adesão) há que salientar que, não perdendo a acção civil a natureza própria pela circunstância da adesão, e sendo a indemnização regulada pela lei civil, o lesado, como parte civil, deduz no processo penal direitos, e realiza aí interesses privados; de um ponto de vista estritamente conceitual, a representação cometida ao Ministério Público traduz-se numa representação judiciária e na promoção processual de interesses, hoc sensu, privados.
"Semelhante constatação, todavia, assim entendida, afastar-se-á da harmonia valorativa intrínseca ao ordenamento jurídico, considerando os princípios de racionalidade intra-sistemática que comandam e justificam a intervenção do Ministério Público. O Ministério Público não representa interesses privados, mas apenas interesses públicos e sociais. Deste modo, apenas enquanto realização de um interesse social definido se compreende, na harmonia do sistema, a inscrição de uma regra atributiva de competência como a do referido artigo 76º, nº 1, do C.P.P.
"Deste ponto de vista, o interesse social a prosseguir estará na realização da igualdade através do patrocínio do Ministério Publico, entre lesados economicamente desfavorecidos e aqueles que detenham possibilidade de recorrer ao processo para realizar os seus direitos privados, seja fora do processo penal, seja formalmente aderindo ao processo penal [...].
.............................................................................................................
"Lugar paralelo, no sistema de competência de intervenção e representação processual do Ministério Público, encontra-se, de algum modo, no patrocínio oficioso dos trabalhadores quanto aos seus direitos de carácter social previsto no artigo 3º, nº 1, alínea c), da Lei nº 47/86 (LOMP) e concretizado nos artigos 9º e 10º do Código de Processo do Trabalho.
"Está, aí, presente um interesse de carácter social (defesa dos direitos de carácter social dos trabalhadores e suas famílias), mas a intervenção do Ministério Público patrocinando os trabalhadores apenas se exerce (e se justifica) quando estes não detenham outra possibilidade de obter, de modo quasi-institucional (x1) , adequado patrocínio. E, obviamente, a intervenção do Ministério Público (apenas) colhe justificação em quanto se considere que, pela dependência jurídica e económica, o trabalhador surge, por princípio, numa posição de desfavor. É, por isso, ainda, um modo de realizar a igualdade.
"Pela consideração do elemento histórico é também possível encontrar alguns subsídios de interpretação.
"De um lado, os já referidos pressupostos fundamentais (x2) que a doutrina considerava relevantes na aceitação do carácter social de reparação arbitrada em processo penal, numa perspectiva de jure constituendo: - a vantagem, mesmo a necessidade de o Ministério Público, como entidade pública, deduzir o pedido de indemnização civil relativamente aos lesados económica e socialmente mais desfavorecidos.
"De outro, a evolução do próprio processo legislativo que culminou no Decreto-Lei nº 78/87, de 17 de Fevereiro, que aprovou o Código de Processo Penal.
"A norma do artigo 76º, nº 1, do C.P.P. constava já, com idêntica formulação, do projecto oportunamente apresentado para discussão pública (x3) . Porém, a Lei nº 43/86, de 26 de Dezembro, que concedeu ao Governo autorização para aprovar um novo Código de Processo Penal e revogar a legislação vigente sobre a matéria (artigo 1º), fixou, do mesmo passo, um repositório de princípios e soluções (artigo 2º) que expressamente delimitavam o sentido e a extensão da autorização legislativa concedida. E, entre as soluções ditadas, a alínea 15) do nº 2º do artigo 2º fixava a "consagração da necessidade de pedido civil para que o juiz penal possa arbitrar uma indemnização, restringindo-se o patrocínio oficioso do Ministério Público aos carecidos de meios económicos" (sublinhado agora).
"Esta referência expressa, com a delimitação precisa que encerra, para além de considerações que devam ser feitas em outro nível de elaboração (x4) , não pode deixar de constituir um forte elemento para a fixação do sentido da norma, colhido no próprio processo de formação legislativa (x5) .
"Finalmente, o elemento racional ou teleológico. A ratio legis da referida norma, o fim visado pelo legislador, radica-se na concretização normativa de uma ideia de acentuação do carácter social da reparação arbitrada em processo penal, derivada da constatação de que os membros económica e socialmente mais desprotegidos da comunidade frequentemente mais dificuldades sentiriam na dedução do pedido de indemnização civil através de patrocínio judiciário autonomamente procurado. A intervenção do Ministério Público, nesta situação, realiza uma função social e pública, acentua o carácter social da reparação e, também, elimina alguns factores de perturbação que para o processo penal poderiam eventualmente derivar do accionamento, em semelhantes hipóteses, do sistema normal de concessão de apoio judiciário - perturbação implicando com a sequência e os prazos do processo.
"Os elementos lógicos apontam, assim, para uma precisão do sentido da norma do artigo 76º, nº 1º, do C.P.P. que situe a representação do lesado pelo Ministério Público, na dedução do pedido civil de indemnização, no nível material e nos limites de uma forma de assistência a quem, sendo lesado, dela careça em termos sociais.
"Lesado, no contexto do artigo 76º, nº 1º do C.P.P. será aquele que, tendo sofrido danos resultantes da prática de um crime, esteja em situação de desfavor económico que lhe não permita obter patrocínio judiciário autónomo.
.............................................................................................................
"7. Acresce, porém, ainda um outro factor de relevante importância no contexto de interpretação da mencionada norma.
"O processo penal constitui matéria de reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República (-).
"Nestas matérias, o órgão legislativo (poder legislativo) pode habilitar ou autorizar, mediante leis de autorização legislativa, o órgão executivo a emanar actos normativos com força de lei (-).
"As leis de autorização legislativa, segundo a imposição de artigo 168º, nº 2º, da Constituição, devem definir o sentido, a extensão e a duração da autorização: fixam, assim, limites materiais ao exercício da autorização, surgindo, pois, no complexo de poderes constitucionais, o poder do Governo, no uso da autorização, como poder condicionado, derivado e mediato (-).
.............................................................................................................
"Os decretos-leis autorizados devem respeitar os limites da lei de autorização, o objectivo e critério da disciplina legislativa a estabelecer. "Os decretos-leis autorizados que não respeitem a lei de autorização são inconstitucionais, pois que, tratando-se de matéria de competência legislativa reservada da Assembleia da República, só é lícito ao Governo legislar sobre ela nos precisos termos da autorização [...] (x6) .
................................................................................................................................
"Daí que, se um diploma contiver uma disposição a que possa corresponder, segundo os princípios de interpretação, um sentido que permita afastar a existência desse vício, será esta a interpretação constitucional conforme.
"A interpretação da lei em face da Constituição ou a interpretação conforme à Constituição releva na consideração do elemento sistemático, aquilo que se reporta à Constituição.
"Cada disposição legal não tem de ser captada somente "no conjunto das disposições da mesma lei e cada lei no conjunto da ordem legislativa; têm outrossim de se considerar no contexto da ordem constitucional" (x7). De entre as várias interpretações possíveis segundo o sentido literal e o fim visado pelo legislador, será preferida a que for conforme à Constituição (x8). Nos caso em que o teor verbal não é unívoco e em que, consequentemente, se pode consentir um sentido mais amplo ou mais restrito, decide-se em favor daquele sentido da letra que conduza à compatibilidade da disposição legal interpretanda com a Constituição e seus princípios; não se opera contra o sentido literal da norma, mas afirma-se aquele sentido que, de entre os possíveis, afasta o risco de existência de desconformidade constitucional (x9) .
"O artigo 76º, nº 1º, do CPP, como se salientou, se for eventualmente lido segundo uma compreensão textual ampla, sem precisão do conteúdo do conceito de "lesado", empregue na descrição da norma, vai manifestamente além da prescrição impositiva, no ponto específico de regulamentação material, que resulta do sentido e extensão da lei de autorização - artigo 2º, alínea 15), da Lei nº 43/86, de 26 de Dezembro.
"E, nessa medida, conteria parcialmente um vício que, como se referiu, alguma doutrina qualifica de inconstitucionalidade orgânica.
"A precisão do sentido a que se chegou (interpretação declarativa restrita), actuando os elementos lógicos de interpretação, e afeiçoando assim o conceito de lesado empregue na descrição da norma do artigo 76º, nº 1º, do CPP, a lesado carecido de meios económicos, afasta a existência de qualquer perturbação por referência à ordenação constitucional de princípios e competências.
"Constitui, assim, também, a interpretação conforme à Constituição.
"8. Em face do exposto, conclui-se:
- O disposto no artigo 76º, nº 1, do CPP - dedução pelo Ministério Público do pedido de indemnização civil relativamente a lesado que lho requeira - apenas beneficia os lesados carecidos de meios económicos".
3. Consta do texto provisório da Acta nº 5, de 26 de Março de 1991, ainda não publicado, da Comissão de Revisão do Código de Processo Penal:
"7. Artigo 76º
"No seguimento da discussão já travada, a Comissão pronunciou-se, por unanimidade, no sentido de na Lei de autorização legislativa dever constar que compete ao Ministério Público formular o pedido de indemnização civil relativamente a todo o lesado que lho requeira".
Como se viu, a anterior lei de autorização - Lei nº 43/86, artigo 2º, nº 2, 15) - restringiu "o patrocínio oficioso do Ministério Público aos carecidos de meios económicos", e nessa "restrição" se apoiou o citado parecer deste corpo consultivo.
4.1. Como se expôs, o responsável pelo referido Destacamento da G.N.R. entende dever o Ministério Público representar os agentes de autoridade, "desde que ofendidos no exercício das suas funções e por causa delas", não pela "maior ou menor debilidade económica" do lesado, mas "tão só (pelo) princípio de que devem ser acautelados, pelo próprio Estado, a função que o agente representa e os actos que daí derivem por "dever de ofício".
4.2. Este corpo consultivo já apreciou questões afins, isto é, pretensões próximas da ora exposta. Assim:
4.2.1. Escreveu-se e concluiu-se no parecer nº 25/65, de 22 de Junho (3):
"Ora, não existindo qualquer preceito a permitir que a Administração suporte como encargo seu as despesas que os titulares dos seus órgãos ou seus órgãos ou seus agentes façam com a defesa em processos que lhes sejam movidos, não se pode afirmar que exista, neste caso, uma dívida da própria Administração [...].
.............................................................................................................
"Por isso formulam-se as seguintes conclusões:
"1. Não é lícito à Administração pagar as despesas que os titulares de órgãos seus ou seus agentes façam com a defesa dos pleitos que lhes sejam movidos por actos relacionados com o exercício das suas funções, quer desses actos resulte a responsabilidade civil solidária da Administração, quer mesmo quando venham a ser absolvidos.
"2. Sugere-se, porém, que se adopte uma providência legislativa no sentido de considerar encargo da Administração o pagamento daquelas despesas, quando o titular do órgão ou o agente venha a ser absolvido".
4.2.2. No parecer nº 49/81, de 28 de Maio (4), apreciou-se questão idêntica. Aí se escreveu:
"Assim, objectivamente considerada, a assistência judiciária não se compadece, em princípio, com as situações em que individualmente se encontrem os gestores das empresas intervencionadas.
1.
Não deixa, no entanto, de impressionar que se não acautelem os interesses daqueles que por "mandato orgânico", determinado pelo Estado, ficaram de qualquer modo sujeitos à imputação de actos e omissões em que se baseie uma pretensão processual civil contra eles judicialmente deduzida.
"É duvidoso, porém, que o instituto da assistência judiciária possa dar cobertura a uma situação dessas [...].
......................................................................................................................
"Afigura-se assim como mais razoável, "de jure condendo," uma solução comportando uma terceira via, menos drástica [...].
"Esta outra via seria representada por uma medida legislativa que estabelecesse a isenção do pagamento de preparos, medida esta que, além de mais equilibrada, vindo ao encontro dos interesses dos particulares em causa, compete já à iniciativa legislativa do Governo".
E concluiu-se, de novo, sugerindo medida legislativa concedendo, neste caso, a isenção do pagamento de preparos.
4.2.3. Na informação-parecer nº 90/81, de 28 de Maio de 1981, que mereceu a concordância do Ministro da Justiça, estava em causa apreciar um projecto de decreto-lei, oriundo do Ministério da Administração Interna, visando a concessão ao pessoal militar da P.S.P. de assistência por advogado a expensas do Estado, quando accionado judicialmente por factos ilícitos praticados no exercício das suas funções e por causa desse exercício.
Pretendia-se com esse diploma melhorar a actuação do pessoal da P.S.P. dado que, conforme se dizia no preâmbulo, os encargos resultantes da nomeação de um advogado para a sua defesa - quando acusado do cometimento de acções ou omissões que acabam por ser dirimidas em tribunal -, são, muitas vezes, "razão desmotivadora para uma melhor actuação".
Nessa informação, levantou-se a questão da possível inconstitucionalidade da medida (norma) em vista - desrespeito do princípio da igualdade - ,escrevendo-se, a propósito:
"Assim cabe perguntar: - Para os fins em vista, haverá razões bastantes para distinguir - privilegiar - o pessoal militarizado da P.S.P. dos demais agentes administrativos, nomeadamente pessoal das demais forças policiais?
"Estar-se-á perante situações desiguais, merecedoras de diferente tratamento?".
Não consta que o projecto em causa tenha tido seguimento.
Mas, pouco tempo depois, foram publicados dois diplomas - o Estatuto do Militar da Guarda Nacional Republicana, aprovado pelo Decreto-Lei nº 465/83, de 31 de Dezembro, e o Estatuto do Militar da Guarda Fiscal, aprovado pelo Decreto-Lei nº 374/85, de 20 de Setembro - que, nos seus artigos 6º, nº 3, e 4º, nº 3, respectivamente, atribuem ao "militar da Guarda" e ao "militar da Guarda Fiscal" o direito de "beneficiar de assistência jurídica (-) e patrocínio judiciário em todos os processos crimes em que seja arguido pelo motivo de serviço".
Aqueles diplomas não justificam nem concretizam tal medida, mas é lícito presumir que se tenha levado em conta o elevado (e frequente) risco da prática, por aquelas forças militarizadas, de acções susceptíveis de colidir com interesses merecedores de tutela penal. E, a não gozarem da referida "assistência jurídica", que não pode, em regra, ser prestada antes da prática de tais acções, haveria a tal "razão desmotivadora para uma melhor actuação", a que se referia o projecto (da P.S.P.) apreciado na informação-parecer nº 90/81.
4.2.4. No parecer nº 119/87, de 26 de Maio de 1988 (5), discutiu-se a "viabilidade da consagração legal da assistência judiciária a conceder aos funcionários públicos, nomeadamente os da D.G.C.I., nas acções judiciais em que se vejam envolvidos pela prática de actos no e por força do exercício das suas funções", depois de a Consultadoria Jurídica da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos ter reconhecido que "não existe instrumento jurídico adequado à nomeação de representante pela Administração do interesse jurídico do funcionário" visado por tais acções.
Escreveu-se, a esse propósito, em termos que importam à economia do presente parecer:
"6.2. Já vimos que o pessoal da Guarda Nacional Republicana e da Guarda Fiscal beneficia de "assistência jurídica e patrocínio judiciário" (só em processos crimes), em termos não regulados, mas que terão, por certo, sentido próximo dos referidos "consulta jurídica" e (especialmente) "apoio judiciário", que inclui (este último) a dispensa de pagamento dos serviços de advogado ou solicitador, requerido e concedido que seja.
"Será possível estender esse (ou outro) regime de "protecção jurídica" ao restante pessoal do Estado e outras entidades públicas?
"Afigura-se que as principais questões que deverão pôr-se são as de saber se tal benefício poderá ser estendido a todo o pessoal da Administração; se deverá abranger todas as questões (criminais e cíveis); e se, a ser concedido, poderá lançar-se mão do regime geral atrás traçado, - decerto com dispensa do requisito "carência económica" - ou, pelo contrário, traçar-se um regime especial mais adequado aos fins em vista (-).
"6.3. A primeira questão - saber se o benefício em causa deve abranger todo o pessoal ou apenas parte- deverá ser solucionada tendo em conta a razão de ser, os propósitos da concessão do benefício pretendido.
"Se se pretender melhorar o estatuto do pessoal da Administração Pública, nomeadamente com o propósito de compensar o funcionário ou agente de encargos que, sob o ponto de vista moral - se não mesmo, legal - não deverá suportar, por resultarem do exercício das suas funções, então não poderá haver dúvidas de que tal benefício deverá ser estendido a todo o pessoal, a todos os funcionários e agentes, sob pena de violação do princípio da igualdade (artigo 13º da Constituição).
"Se, pelo contrário, se pretender compensar apenas o pessoal que corre mais risco (de ser demandado, civil e/ou criminalmente), o pessoal que poderá sentir a tal "razão desmotivadora para uma melhor actuação", então o benefício em causa poderá ser concedido apenas a esse e não a todo o pessoal, sem que haja violação do princípio da igualdade, dada a desigualdade de situações, como se salientava na referida informação-parecer nº 90/81.
"Saber, nesse caso, qual o pessoal - do Estado e demais entidades públicas - que merece tal benefício, será tarefa algo subjectiva, nem sempre fácil de solucionar, não estando este corpo consultivo vocacionado para o fazer.
"Poder-se-á apenas acrescentar que, no que toca à generalidade do funcionalismo público, não há, de facto, tantos riscos da prática de acções susceptíveis de provocar denúncias e os respectivos processos crimes, ou, mesmo, acções cíveis. Isto porque as medidas a tomar pela generalidade dos funcionários e agentes podem ser, em regra, devidamente estudadas e ponderadas.
"Mesmo assim, é um facto que o funcionário não está livre de ser accionado, ao actuar em circunstâncias que não lhe suscitaram dúvidas quanto à sua legalidade.
.............................................................................................................
"6.5. A outra questão ora levantada - saber se deve aplicar-se a tal pessoal um regime especial (mais adequado) ou o regime geral (neste caso com a necessária dispensa do requisito "carência económica") - é também uma questão de carácter político-legislativo
"A nosso ver afigura-se viável o procedimento de adoptar o regime geral. Assim, o interessado solicitaria a "protecção jurídica" adequada, começando por demonstrar que a demanda tem por causa prática de actos no exercício e por motivo das suas funções. Reconhecido este pressuposto, seria concedida a protecção solicitada, independentemente da falta de recursos económicos.
"Mas evidentemente que se não vêm razões jurídicas que obstem a que se crie um regime especial, atentas as particularidades das situações em causa".
E veio a concluir-se não conterem o então e o novo (actual) regime de "assistência judiciária" ("apoio judiciário") normas gerais aplicáveis aos funcionários e agentes do Estado e de outras entidades públicas, quando demandados por factos praticados no exercício das suas funções e por causa desse exercício, não se vendo, no entanto, razões impeditivas da consagração de regime especial de assistência judiciária (protecção jurídica) relativamente a esse pessoal quando demandado nessas circunstâncias .
4.3. Por interessar à economia do parecer importa dar conta de medida prevista no Decreto-Lei nº 324/85, de 6 de Agosto. Diz-se no seu preâmbulo:
"Assiste-se actualmente a um crescendo de actos criminosos promovidos, nomeadamente, por associações criminosas e organizações terroristas, visando intimidar os servidores do Estado que se distinguem no combate à ilegalidade e à fraude.
"Razões de interesse público e de ordem moral justificam que aqueles que no exercício das suas funções são lesados, pessoal ou patrimonialmente, sejam ressarcidos pelo Estado.
"Esta compensação poderá ser concedida, caso a caso, por resolução do Conselho de Ministros, face à multiplicidade de causas e à gravidade dos danos, bem como à necessidade de estabelecer a relação entre o acto de intimidação ou retaliação e a intenção do agente do crime."
E dispõe o diploma no nº 1 do seu artigo 1º:
"Aos servidores do Estado, civis e militares, que no exercício das suas funções ou por causa delas sejam vítimas de actos criminosos, com carácter de intimidação ou retaliação, que impliquem ofensa contra a vida, a integridade física, a liberdade, ou bens patrimoniais de considerável valor poderá ser concedida uma indemnização" (6).
4.4. Pode concluir-se, de todo o exposto, inexistir no ordenamento jurídico português um regime geral de protecção dos agentes da Administração quando demandados por factos praticados no exercício das suas funções e por causa desse exercício.
De igual modo, inexiste um regime geral de protecção quando esse pessoal é vítima nessas circunstâncias.
A medida criada pelo Decreto-Lei nº 324/85 é uma providência especial, a que poderão seguir-se quaisquer outras.
O que não pode é invocar-se a função exercida pelos agentes ofendidos para justificar protecções legais não expressamente previstas na lei (7). ou, mesmo, interpretações (da lei) aos mesmos favoráveis.
A interpretação da lei obedece a regras, observadas no citado parecer nº 98/88.
E não se vêem razões para rever a doutrina desse parecer, face ao ordenamento jurídico vigente.
5
Termos em que conclui:
1. Mantém-se a doutrina do parecer nº 98/88, de 10 de Novembro de 1988, deste corpo consultivo.
2 Não existe preceito legal a permitir, em termos gerais, que o Ministério Público patrocine oficiosamente os agentes da Administração, nomeadamente agentes de autoridade, mesmo quando lesados em exercício ou por causa do exercício das suas funções;
1) Parecer solicitado pelo Exmº Conselheiro Procurador-Geral da República, que determinou, nos termos dos artigos 39º, nº 1, e 10º, nº 2, da Lei nº 47/86, de 15 de Outubro, que a doutrina do parecer fosse seguida e sustentada por todos os magistrados do Ministério Público.
2) O nº 1 do antecedente artigo 74º dispõe que "o pedido de indemnização civil é deduzido pelo interessado [...]".
x) Cfr. Direito Processual Penal, cit., págs. 568-669.
x1) Através dos serviços de contencioso dos respectivos sindicatos.
x2) Cfr., supra, ponto 5.
x3) Publicado como suplemento do Boletim do Ministério da Justiça.
x4) Cfr., infra, ponto 7.
x5) Proposta de Lei nº 21/IV, artigo 2º, alínea 15) e exposição de motivos, no Diário da Assembleia da República, II Série, Suplemento ao número 49, de 4 de Abril de 1986.
x6) Cfr. J.GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição, Anotada, cit., vol. 2º, pág. 207.
x7) Cfr., JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, Tomo II, págs. 232-334.
x8) Cfr. KARL LARENZ, Metodologia, cit., págs. 388-389.
x9) Cfr. KARL ENGISCH, Introdução ao Pensamento Jurídico, 5ª edição, págs. 120-121.
3) Publicado no Diário do Governo, II Série, de 5/8/65.
4) Não publicado.
5) Não publicado.
6) A indemnização - a que terão direito os familiares ou as pessoas a cargo do servidor do Estado, quando estas tenham sido vítimas de acto criminoso (nº 2 do artigo 1º) -, será atribuída após a comprovação, em inquérito a instaurar por determinação do membro do Governo de que depender o servidor do Estado (nº 1 do artigo 2º), dos prejuízos sofridos, das condições da prática de crime, e do nexo de causalidade com a conduta de servidor do Estado (nº 2 do artigo 2º).
7) Nomeadamente, a Lei Orgânica do Ministério Público (artigo 3º) não prevê a representação ou o patrocínio oficioso dos agentes da Administração, quer quando demandados, quer como vítimas.