Senhor Presidente da Assembleia da República,
Excelência:
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Em ofício dirigido a Vossa Excelência (1), o Alto-Comissário contra a Corrupção expôs o seguinte:
"A Lei nº4/85, de 09 de Abril, estabelece o estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos.
A enumeração a que procede no seu artº19 não refere expressamente o Alto Comissário contra a Corrupção, não obstante o respectivo estatuto (nº3 do artigo 11º da Lei nº45/86, de 1 de Outubro) proceder à sua equiparação a ministro especificando, inclusive, aspectos pertinentes dessa equiparação.
Nestes termos, admitindo-se que se possam suscitar divergências interpretativas sobre a aplicação daquele diploma-legal ao titular da Alta Autoridade contra a Corrupção, tenho a honra de junto remeter um breve memorando com nota da situação, solicitando a Vossa Excelência se digne promover que o assunto seja levado à apreciação de Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, para a adequada clarificação.".
No aludido memorando dá-se conta da evolução legislativa respeitante ao cargo de Alto Comissário contra a Corrupção, debruçando-se particularmente sobre o seu estatuto. Enquanto pelo artigo 8º do Decreto-Lei nº369/83, de 6 de Outubro, era equivalente ao de Secretário de Estado, passou pelo artigo 11º, nº3, da Lei nº45/86, de 9 de Abril, a sê-lo ao de Ministro.
A equiparação, genérica e sem restrições, encontraria justificação "nas funções que a lei reserva ao Alto Comissário" que aí se enfatizam nos seus contornos mais salientes.
Relevando, de seguida, o estatuto de independência e o sistema de incompatibilidades previstos para o Alto Comissário, bem como a intervenção da Assembleia da República e do Tribunal Constitucional no processo de eleição, exoneração, renúncia ou demissão, seriam esses os “elementos constituintes suficientes da natureza política" daquele cargo.
Depois de se salientar que o nº2 do artigo 26º da Lei nº45/86, na redacção dada pela Lei nº16/87, de 1 de Junho, passou a incluir a menção do cargo de Alto Comissário - a propósito das funções cuja assunção determina a suspensão da subvenção vitalícia - conclui o memorando do seguinte modo:
"Face à ampla equiparação legal do Alto Comissário contra a Corrupção a ministro, à natureza das funções que desempenha e tendo em consideração que lhe são conferidas “as inerentes honras, regalias, categoria, remuneração e demais direitos", afigura-se estar inequivocamente abrangido pelas disposições da Lei nº4/85, nomeadamente do seu artigo 24º...”
Cumpre, pois, emitir o solicitado parecer.
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Os termos amplos da consulta são entendidos como visando não só o esclarecimento do estatuto remuneratório do cargo de Alto Comissário contra a Corrupção como também do direito às subvenções a que alude a Lei nº4/85, ou seja, a subvenção vitalícia e por incapacidade, subvenção de sobrevivência, e ao subsídio de reintegração.
0 que implicará um excurso, ainda que breve, pelas disposições legais especificas dos diplomas sobre a Alta Autoridade contra a Corrupção e das atinentes ao "Estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos".
2.1. Através do Decreto-Lei nº369/83, de 6 de Outubro, o Governo criou a Alta Autoridade com o fim de “prevenir e reprimir possíveis actos de corrupção praticados nos serviços do Estado, nos institutos públicos e nas empresas públicas" (do preâmbulo) de modo a elevar o nível de moralidade e transparência de processos da Administração Pública (2).
Dizia-se no artigo 2º, nº1:
“A alta autoridade é um cargo individual de nomeação do Conselho de Ministros, sendo respectivo titular escolhido de entre cidadãos de reconhecida probidade e independência."
Nos termos do artigo 4º, a Alta Autoridade estava sujeita às incompatibilidades previstas para os magistrados e não podia exercer funções ou cargos em órgãos de partido ou associações de natureza política ou sindical nem desenvolver actividades partidárias ou sindicais.
Dispunha-se no artigo 8º:
A alta autoridade é conferido estatuto equivalente ao de secretário de Estado, incluindo direitos, regalias e remuneração".
0 Decreto Regulamentar nº3/84, de 12 de Janeiro "além de criar as designações dos principais responsáveis (3), estabelece uma primeira aproximação de norma regulamentares que, de momento, se (tinham)com indispensáveis para o recrutamento do pessoal funcionamento interno", como se afirmava no seu exórdio.
Tais normas foram de algum modo complementada pelo Decreto-Lei nº327/84, de 12 de Outubro.
2.2. Uma feição algo diferente e uma intervenção mais alargada na actuação da Alta Autoridade provieram das alterações introduzidas pela Lei nº45/86, de 1 de Outubro.
A Alta Autoridade contra a Corrupção passou E funcionar junto da Assembleia da República, sendo o Alto-Comissário eleito por maioria de dois terços dos deputados presentes, "de entre cidadãos no pleno gozo dos seus direitos civis e políticos, de reconhecido mérito, probidade e independência" (artigo 2º, nº1).
Reafirmada pelo artigo 4º a "total independência no exercício das suas funções", com os naturais limites da Constituição e da lei, bem como da defesa do interesse público e da dignidade nacional, o artigo 11º rege sobre os seus "privilégios, incompatibilidades, duração do mandato, exoneração e substituição", pelo modo seguinte:
“1. 0 alto-comissário contra a Corrupção goza dos privilégios e está sujeito às incompatibilidades previstas na lei para os magistrados judiciais, e não pode desenvolver quaisquer actividades político-partidárias o sindicais ou com elas relacionadas, nomeadamente em fundações, nem exercer funções ou cargos em órgãos de partidos ou associações de natureza política ou sindical.
2. É igualmente incompatível com o desempenho do cargo de alto-comissário contra a Corrupção o exercício de qualquer função de natureza pública ou privada (4).
3.Ao alto-comissárío contra a Corrupção é conferido estatuto equivalente ao de ministro, com as inerentes honras, regalias, categoria, remuneração e demais direitos.
4. 0 mandato tem a duração de quatro anos, mas o titular do cargo mantém-se em funções até à tomada de posse do sucessor.
5. 0 alto-comissário contra a Corrupção só pode ser exonerado por impossibilidade física permanente ou incompatibilidade superveniente declaradas pelo Tribunal Constitucional, por renúncia comunicada ao Presidente da Assembleia da República ou demitido em resultado de processo disciplinar ou penal.
6. De acordo com o artigo 14º, no prazo de 60 dias o Governo deveria ter publicado a adequada regulamentação da lei, mantendo-se, porém, em vigor, em tudo o que não for contrariado pela mesma, o Decreto-Lei nº369/83, de 6 de Outubro, o Decreto Regulamentar nº3/84, de 12 de Janeiro, e o Decreto-Lei nº327/84, de 12 de Outubro, diplomas atrás referidos.
Ressalvados os ajustamentos constantes do Decreto-Lei nº446-A/88, de 9 de Dezembro, e à míngua de publicação daquela regulamentação, subsistem ainda hoje em vigor os diplomas de 1983 e 1984 citados (5).
2.3. Atentemos agora no estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos.
Fixado pela Lei nº26/84, de 31 de Julho, o regime remuneratório do Presidente da República, a partir do qual se estabelecem referências para os outros titulares de cargos políticos, a Lei nº4/85, de 9 de Abril (rectificada no DR, I Série, nº146, de 28.06.85) veio estipular em termos genéricos sobre o "Estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos"(6) .
Da enumeração de cargos políticos - artigo 1º da Lei nº4/85 -, não consta a indicação do Alto-Comissário contra a Corrupção, figura que já existia nessa data. Constam, sim, o Presidente da República, os membros do Governo, os deputados à Assembleia da República, os ministros da República para as regiões autónomas e os membros do Conselho de Estado. Não se esquece, porém, que tal enumeração se reporta apenas àquele diploma, o mesmo sucedendo com a equiparação proveniente do nº2 do citado artigo 1º respeitante aos juizes do Tribunal Constitucional.
Nos artigos 2º, 3º e 4º, alude-se ao vencimento, abonos para despesas de representação, ajudas de custo, abonos complementares e extraordinários bem como ao uso de viaturas oficiais.
Quanto a remunerações dos ministros o capítulo IV trata dos "membros do Governo" - dispõe o artigo 12º (na redacção da Lei nº102/88):
“1.Os ministros percebem mensalmente um vencimento correspondente a 65% do vencimento do Presidente da República (7) .
2. Os ministros têm direito a um abono mensal para despesas de representação no valor de 40% do respectivo vencimento."
Importa conhecer agora o que se consigna no título II, no tocante a subvenções vitalícias e subsídio de reintegração.
Estipula-se no artigo 24º, nº1:
" Os membros do Governo, os deputados ... têm direito a uma subvenção mensal vitalícia desde que tenham exercido os cargas ou desempenhado as respectivas funções após 25 de Abril de 1974 durante 8 ou mais anos, consecutivos ou interpolados."
0 cálculo da subvenção vitalícia é efectuado à razão de 4% do vencimento base na data da cessação de funções, por ano de exercício, até ao limite de 80%, sendo de 8% se o beneficiário tiver 60 anos de idade ou se encontrar incapacitado (artigo 25º, nºs 1 e 2).
Ao determinar sobre as condições de suspensão da subvenção vitalícia, o artigo 26º impõe-na se o titular reassumir a função ou cargo que esteve na base da sua atribuição. E no nº2 enunciam-se os cargos cujo exercício levará à suspensão de tal subvenção, e nos quais a Lei nº16/87 veio a incluir o Alto-Comissário contra a Corrupção (alínea i)).
A acumulação da subvenção vitalícia com a pensão de aposentação ou reforma está sujeita aos limites referidos no artigo 27º, regulamentado através do Decreto-Lei nº334/85, de 20 de Agosto.
A transmissão, em caso de morte, do direito à subvenção mensal vitalícia ao cônjuge viúvo, descendentes menores ou incapazes e ascendentes a cargo do beneficiário, segundo certa proporção, se refere o artigo 28º.
Por seu lado, o artigo 29º consagra o direito a uma subvenção mensal correspondente a 50% do vencimento do cargo para a hipótese de incapacidade física ou psíquica no decurso do exercício das funções referidas no artigo 1º opor causa delas.
Para o caso de morte no exercício das mesmas funções e se não houver direito à subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 24º, o cônjuge sobrevivo, os descendentes menores ou incapazes e ascendentes a cargo daquele, têm direito, em certa proporção, a uma subvenção mensal de sobrevivência.
No que respeita ao subsídio de reintegração dispõe o artigo 31º, nº1:
“Aos titulares de cargos políticos que, não tiverem completado 8 anos de exercício das funções referidas no nº1 do artigo 24º é atribuído um subsídio de reintegração, durante tantos meses quantos os semestres em que tiverem exercido esses cargos, de montante igual ao vencimento mensal do cargo à data da cessação de funções".
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Decorre da consulta, em conformidade aliás com a simples leitura do nº3 do citado artigo 11º da Lei nº45/86, não se ter levantado qualquer dúvida de que o Alto-Comissário contra a Corrupção tem direito à remuneração e abonos complementares equivalentes aos de ministro.
Essa é uma das normas que prevalece sobre a anterior, ou seja, sobre o artigo 8º do Decreto-Lei nº369/83, na medida em que o seu texto contraria, ampliando, o estatuto do Alto-Comissário, hoje equivalente ao de ministro e não ao de secretário de Estado "com as inerentes honras, regalias, categoria, remuneração e demais direitos" (antes dizia-se "incluindo direitos, regalias e remuneração").
As eventuais dúvidas suscitar-se-ão sobre o direito à aludida subvenção mensal vitalícia, à subvenção por incapacidade, sobrevivência e ao subsídio de reintegração.
3.1. Nos termos do nº2 do artigo 120º da Constituição da República, "a lei dispõe sobre os deveres, responsabilidades e incompatibilidades dos titulares de cargos políticos, bem como sobre os respectivos direitos, regalias e imunidades", cabendo à Assembleia da República, por reserva absoluta de competência, legislar sobre o estatuto dos titulares dos órgãos de soberania - alínea 1) do artigo 167º, correspondente à alínea g) da Revisão Constitucional de 1982.
Tendo a Lei nº4/85, de 9 de Abril, como propósito executar aquele imperativo constitucional, da longa e viva discussão travada na Assembleia da República já este Conselho Consultivo deu conta por mais de uma vez, especialmente a propósito do subsídio de reintegração (8).
Depois de se assinalar a escassa proficuidade do recurso aos trabalhos preparatórios desta lei, orientado que foi o debate predominantemente para a oportunidade, a justeza e o âmbito das iniciativas (9), salientou-se que o estatuto remuneratória e as outras medidas nele previstas visaram, em primeira linha, dignificar a função, criando-se condições para que se possa optar pela carreira política sem miserabilismos.
As garantias sociais instituídas serão a justa compensação pelos prejuízos sofridos nas ocupações profissionais normais daqueles que decidiram servir o Pais, por essa forma.
Dizia-se na exposição de motivos da Proposta de Lei nº88/111 (10) :
“A experiência do novo regime político-constitucional demonstrou já que o exercício de cargos políticos não pode, sem desprestígio, ser concebido como um part-time semi-remunerado, e como tal conciliável com a exercício da profissão normal dos que a isso se dedicam. A interrupção de uma carreira profissional exigida pela dedicação a tempo inteiro ao desempenho de um cargo político não é concebível em termos de penalização do agente. E para que a colectividade possa exigir do agente - como deve - dedicação, serenidade e empenhamento total, tem de remunerá-lo em consonância com a responsabilidade, a dignidade e a seriedade do seu cargo".
Elucidativo também o intróito do Projecto de Lei nº400/III (11):
“A concepção subjacente a esta proposta – diz-se a certa altura - não é, pois, a de funcionalização e burocratização dos deputados, mas a sua valorização como agentes políticos essenciais ao processo democrático, facultando-lhes os meios indispensáveis de trabalho e garantindo a dignidade indispensável ao exercício da sua função de representação do povo.
Finalmente, o projecto consagra o conjunto de normas inovadoras que visam moralizar a actuação dos titulares de cargos políticos, tornando o seu exercício mais transparente e menos susceptível de aproveitamentos indevidos e contribuindo deste modo para a sua dignificação".
Concluiu-se no Parecer nº61/86, quanto ao subsídio de reintegração, que ele visa assegurar. condiç6es de dignidade mínima aos ex-titulares de cargos políticos após cessarem funções e durante um lapso de tempo razoável, assumindo-se como "medida de segurança social, visando atenuar os efeitos do afastamento que a carreira política impôs à profissão, mediante um figurino compensatório."
Também quanto à subvenção mensal vitalícia os trabalhos preparatórios apontam para a mesma característica de medida de segurança social, a qual foi encarada não como um privilégio ou "especial benefício" mas como "justa compensação pela disponibilidade pessoal posta ao serviço da Nação" (12)
Daí que em recente apreciação (13) este Conselho Consultivo tenha igualmente afirmado essa vertente de medida de segurança social da subvenção mensal vitalícia destinada a atenuar os efeitos do afastamento da profissão, determinados pelo exercício de um cargo político.
No fundo, a diferentes períodos de duração de certas funções políticas corresponderiam medidas de compensação do afastamento da profissão normal de consistência também diferenciada, mais ténue a do subsídio de reintegração, mais forte a da subvenção vitalícia.
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O cerne da consulta reside na correcta interpretação a dar ao nº3 do artigo 11º da Lei nº45/86, de 1 de Outubro, que ora se recorda:
“Ao alto-comissário contra a Corrupção conferido estatuto equivalente ao de ministro, com as inerentes honras, regalias, categoria, remuneração e demais direitos."
A remissão que aqui se faz para o estatuto equivalente ao de ministro abrange ou não o direito às subvenções e subsídio de reintegração atrás aludidos?
4.1. A interpretação tem por objecto descobrir o sentido encerrado no texto legal, desenvolvendo-se através de um esforço de reconstituição dó pensamento legislativo – nº1 do artigo 9º do Código Civil, norma de aplicação genérica.
Ainda que o texto da lei se apresente de maneira aparentemente clara não deve o intérprete quedar-se pela simples apreensão literal já que o brocardo "in claris non fit interpretatio" se encontra hoje posto em crise.
Diz FRANCESCO FERRARA (14) :
" ... mesmo quando o sentido é claro, não pode haver logo a segurança de que ele corresponda exactamente à vontade legislativa, pois é bem possível que as palavras sejam defeituosas ou imperfeitas (manchevole), que não reproduzam em extensão o conteúdo do princípio ou, pelo contrário, sejam demasiado gerais e façam entender um princípio mais lato que o real, assim como, por último, não é excluído o emprego de termos erróneos que falseiem abertamente a vontade legislativa".
De qualquer modo, o texto da lei é o ponto de partida da interpretação.
Sendo assim "cabe-lhe desde logo uma função negativa: a de eliminar aqueles sentidos que não tenham qualquer apoio, ou pelo menos uma qualquer "correspondência” ou ressonância nas palavras da lei" (BAPTISTA MACHADO).
É o que resulta, afinal, do disposto no nº2 do artigo 9º do Código Civil, ou seja, não poder o intérprete atender ao "pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal".
Mas importa relevar a função positiva: se o texto comporta apenas um sentido, será esse o sentido da norma, salvo se, com base em outras normas, se concluir que atraiçoou o pensamento do legislador.
Todavia, muitas vezes sucede que o texto comporta mais de um sentido - é sabido que os significantes são em número bem mais reduzido que os significados, daí a polissemia (15) - sendo então a função positiva do texto a de dar um mais forte apoio a um dos sentidos possíveis.
No entanto, a interpretação não se fica pelo sentido que resulta da letra da lei. Usando os diversos recursos da hermenêutica, combinando e controlando reciprocamente diversos meios, numa tarefa de conjunto, procura descobrir o sentido legislativo da norma no todo do ordenamento jurídico.
Partindo desta introdução - que pós o acento na importância do elemento gramatical ou literal - iremos, então fazer o percurso que nos permita levar ao sentido daquela disposição e, como corolário, à resposta para a consulta formulada.
4.2. A letra do nº3 do artigo 14º da Lei nº45/86, ao conferir ao Alto-Comissário contra a Corrupção um estatuto equivalente ao de ministro, pormenorizando na referência às honras e categoria, mas principalmente quanto as regalias, remuneração e demais direitos, aponta a nosso ver com clareza em termos de aquela equiparação abranger não só o estatuto remuneratório de ministro como o direito às subvenç6es e subsídio de reintegração.
Incluir na expressão regalias e demais direitos o direito às subvenções aludidas previstas para os ministros não corresponde a qualquer "forcing" do parâmetro literal.
Pode mesmo dizer-se que será o sentido corrente, o mais natural.
No dizer de LARENZ "as leis não são redigidas exclusivamente numa linguagem técnica, mas sim na linguagem comum, que "todos" entendem dentro dum espaço linguístico, para que assim tanto quanto possível todos se possam guiar por elas...”.
Apesar do avanço de uma linguagem técnica, sobretudo em domínios especiais, "o direito é e permanece coisa que interessa a todos".
Nem sequer se poderá dizer que, no caso concreto, se esteja perante um domínio especial da linguagem técnicojurídica.
Testemos, porém, esta primeira impressão, passando-a pelo cadinho dos outros elementos de interpretação, isto é, o racional ou teleológico, o sistemático (contexto da lei e lugares paralelos) e, finalmente, o histórico, no caso os trabalhos preparatórios.
4.3. Determinar a ratio legis consiste em detectar o fim visado pelo legislador ao elaborar a norma.
A ponderação dos interesses que a norma regula, os quais estiveram na base da motivação do legislador ao fixar certo regime, constitui um ponto de referência significativo para se definir o exacto alcance da norma.
Segundo ENGLISH, "o jurista moderno, a todos os métodos de interpretação ... prefere em certa medida o chamado método "teleológico" de interpretação, o qual procura o fim, a "ratio", o "pensamento fundamental" do preceito legal, e a partir dele determina o seu "sentido". Aqui ... o "sentido" é o fim visado pela lei".
No caso em exame, tendo em conta que se trata de uma norma de conteúdo remissivo - o legislador, em vez de regular directamente a questão, manda aplicar-lhe outras normas de outro diploma legal (16) - o que ora mais importa será determinar, em primeira linha, a razão de certo estatuto e das regalias atribuídas aos membros do Governo para, no segundo momento, avaliar se se justifica igualmente a sua aplicação ao Alto-Comissário. "Ubi eadem ratio ibi idem jus", na hipótese afirmativa.
Na origem da Lei nº4/85, de 9 de Abril - titulada de "Estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos" - esteve subjacente a intenção de criar condições de dignidade, responsabilidade e seriedade no exercício do cargo, o que não se compadece com uma remuneração desconforme com o relevo das funções, nem com condições de trabalho e, segurança futura que perturbem a serenidade exigível e o, empenhamento completo no serviço da comunidade.
Por outro lado, a interrupção de uma carreira profissional normal, determinada pela eleição ou nomeação para o desempenho de um cargo político é susceptível de provocar prejuízos e incomodidades que se torna justo compensar.
4.3.1. Haveria então, nesta óptica de "racionalidade", que começar por esclarecer se o Alto-Comissário contra a Corrupção exerce ou não um cargo político.
A propósito da densificação do conceito de "cargos políticos", diferente da noção de "cargos públicos" dizem GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (17):
“Não se afigura difícil delimitar negativamente o conceito. Primeiro, não se identificam titulares de cargos políticos com titulares de órgãos de soberania; por um lado, estes últimos abrangem os titulares da função jurisdicional, que parece não devem considerar-se titulares de cargos políticos; por outro lado, os cargos políticos não se resumem aos órgãos de soberania, visto que do artigo 121º decorre que os cargos políticos não têm de ser estaduais, podendo ser cargos das regiões autónomas ou do poder local. Titulares de cargos políticos também não são só aqueles que têm um estatuto constitucionalmente definido de imunidades e prerrogativas; estas só vêm definidas quanto aos titulares de alguns órgãos de soberania, sendo inequívoco que nem só eles são titulares de cargos políticos. A noção que melhor parece corresponder à razão de ser deste preceito constitucional é aquela que considera cargos políticos todos aqueles aos quais estão constitucionalmente confiadas funções Políticas (sobretudo as de direcção política).
De acordo com este critério, são titulares de cargos políticos, entre outros: o PR, os deputados, os membros do Governo, os conselheiros de Estado, os membros dos governos e das assembleias regionais, os Ministros da República para as RAs, os membros dos órgãos de poder local, etc.. Um elenco não exaustivo de titulares de cargos políticos pode ver-se na L4/83 (controlo da riqueza dos titulares de cargos políticos), onde se consideram titulares de cargos políticos para efeitos dessa lei, além dos já mencionados, os membros do Tribunal Constitucional e os governadores civis. Este mesmo diploma legal cria a figura de “cargos equiparados a cargos políticos", nos quais inclui expressamente os gestores das empresas públicas (art.4º).”
Na verdade, a figura da alta autoridade contra a corrupção e o cargo de Alto-Comissário não têm sede constitucional nem, por outro lado, do seu “estatuto orgânico" se colhe a ideia de o núcleo essencial das suas funç6es se apresentar revestido de cariz político, nomeadamente de direcção política. Tal não resulta do diploma inicial (Decreto-Lei nº369/83, de 6 de Outubro) nem da Lei nº45/86.
No Parecer nº145/85 (18) a alta autoridade foi caracterizada como um serviço que "quer do ponto de vista orgânico, quer do ponto de vista funcional, pertence à Administração no duplo sentido de se inserir na estrutura orgânica da Administração Pública e de exercer uma função própria da actividade administrativa.
“O Alto Comissário é uma autoridade administrativa, embora, pela natureza das funções que lhe estão confiadas, se tenha procurado garantir-lhe uma certa independência funcional.
"0 objecto da sua actuação é a actividade administrativa, quer no campo dos actos administrativos, quer no dos contratos administrativos."
Tratar-se-ia fundamentalmente de um órgão de controlo, exercendo poderes genéricos de controlo e inspecção sobre o conjunto da administração pública.
Não se poderá dizer que a Lei nº45/86 tivesse modificado a caracterização enunciada, sendo certo que ela alberga duas mudanças importantes.
Por um lado, o enquadramento da alta autoridade passou para a órbita da Assembleia da República, à qual compete eleger o alto-comissário.
Por outro lado, verificou-se um notório alargamento da área de intervenção da alta autoridade, cabendo-lhe agora também desenvolver acções de prevenção, averiguação e denuncia à entidade competente para a acção penal e disciplinar quanto aos actos de corrupção e fraudes eventualmente praticados por titulares dos órgãos de soberania.
Dúvidas não restam de que ao enquadrar os serviços da alta autoridade junto da Assembleia da República e ao dispor sobre aquele modelo de escolha de Alto Comissário, o seu estatuto formal, no plano da independência face ao Executivo, sai manifestamente reforçado.
No entanto, aquelas alterações não interferiram, a nosso ver, na qualificação de autoridade administrativa que vinha do antecedente, dotada de poderes de averiguação prévia de certas condutas, sem sujeição a formalismos especiais, preparando caminho à intervenção judiciária ou disciplinar.
0 cargo de Alto-Comissário não se mostra, pois, qualificável como cargo político (19).
Todavia, tal conclusão não afasta, por si, a aplicação do regime remuneratório e de segurança social previsto especificamente para os cargos políticos. Diríamos, apenas, que uma catalogação como cargo político ajudaria a confirmá-la.
4.3.2. Com efeito, o que o aludido nº3 do artigo 11º da Lei nº45/86 fez foi equiparar o estatuto do Alto-Comissário ao de ministro. Não ao estatuto funcional, interno, do cargo, mas ao seu estatuto externo, o remuneratório e social, passe a expressão.
Subsiste então a pergunta: há razão para isso?
Se atentarmos (ainda que somente) na forma de escolha e no regime de incompatibilidade, afigura-se plenamente razoável aquela equiparação, entendida como abrangendo, com as devidas adaptações, todas as regras que a Lei nº4/85 prevê para os ministros.
Na verdade, o Alto-Comissário é escolhido de entre personalidades "no pleno gozo dos seus direitos civis e políticos, de reconhecido mérito, qualidade e independência" não se exigindo quaisquer antecedentes, nomeadamente de carreira ou profissão.
Pode, pois, suceder, tal como com o exercício de cargos políticos, que a personalidade escolhida (eleita) seja desviada da sua carreira ou actividade profissional durante um ou mais mandatos (de quatro anos cada um), findos os quais regressará em via de regra à sua anterior situação profissional, com os mesmos ónus e dificuldades de adaptação dos que exerceram cargos políticos. Em princípio, apenas com uma garantia maior, em comparação com os membros do Governo, a de um maior grau de estabilidade do seu mandato.
Mas vejamos a matéria das incompatibilidades.
Através da Lei nº9/90, de 1 de Março, alterada pela Lei nº56/90, de 5 de Setembro, foram fixadas as incompatibilidades dos cargos políticos e altos cargos públicos elencados no seu artigo 1º, fazendo parte da lista (alínea e)) o Alto-Comissário contra a Corrupção (20).
Examinando aquelas leis, verifica-se que, ressalvadas duas pequenas excepções, o regime de incompatibilidades do Alto-Comissário é idêntico ao dos membros do Governo (21).
Podemos assim, no plano da racionalidade, afirmar que se para uma situação funcional, a de Alto-Comissário, se antevê um quadro semelhante ao de ministro, quer no capítulo do "recrutamento" quer no das incompatibilidades impostas, não repugna, antes se justifica, o paralelismo total dos estatutos remuneratórios e sociais de ambos.
4.4. Agora num contexto sistemático, salientando o uso de expressões semelhantes para aplicar o estatuto de membro do Governo a outras entidades dele distintas, será pertinente chamar a atenção, por exemplo, para o disposto no Decreto Legislativo Regional nº10/87/A, de 24 de Junho, que estipulou sobre o estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos da Região Autónoma dos Açores.
A terminologia utilizada não difere da que, se usou no caso do Alto-Comissário.
Assim, ao aludir-se à situação dos membros do Governo Regional, o nº2 do artigo 2º daquele Decreto Legislativo considera-a "equiparada à dos titulares dos cargos políticos análogos da República". Em outros passos o diploma fala de “remunerações idênticas" e, mais significativamente, em "estatuto idêntico" ao dos titulares da República (22).
4.5. Finalmente, uma referência aos trabalhos preparatórios da Lei nº45/86, de 1 de Outubro, que deu a fisionomia actual da alta autoridade contra a Corrupção e do seu principal titular, sem embargo de se conhecer a tendência de uma parte da doutrina para atribuir uma importância progressivamente mais reduzida ao papel do criador da lei nos modernos sistemas de legislação parlamentar (23).
Repartiram-se as opiniões entre a necessidade de um reforço palpável do posicionamento da alta autoridade, com competência mais alargada, maior independência orgânica do Executivo pretendendo-se, inclusivamente, um estatuto remuneratório semelhante ao do Presidente do Supremo Tribunal de Justiça (sendo a designação pelo próprio Presidente da República, como propunha o PSD), e as dúvidas de outros sobre a legitimidade para manter num Estado de direito, apoiado na teoria da separação de poderes, uma estrutura paralela das polícias, Ministério Público e tribunais.
Só numa perspectiva de transitoriedade, ligada a um período de anormal situação de crise de valores, se justificaria a manutenção da alta autoridade contra a Corrupção.
Seja como seja, enquanto se justificar, da discussão parlamentar recolhe-se o propósito de rodear o cargo de Alto-Comissário de garantias de independência, dignidade na hierarquia do Estado, enfim, o máximo de condições para poder penetrar em zonas de certa gangrena do tecido social difíceis de atingir.
ALMEIDA SANTOS (24), ao inventariar e responder às questões em discussão, salienta expressamente a do estatuto da alta autoridade. Pronunciando-se sem hesitações contra a opinião dos que entendiam dever ser equiparado ao de Presidente do Supremo Tribunal de Justiça, acrescenta:
"Se se pretende um significativo reforço da dignidade do cargo, suba-se o degrau que vai de Secretário de Estado a Ministro
Contra o entendimento que vimos sustentando de que quando a lei considera equivalente ao de ministro o estatuto do Alto-Comissário contra a Corrupção a remissão engloba não só os direitos de conteúdo remuneratório como também os de carácter social, nomeadamente o direito às subvenções a que se referem os capítulos I e II do título II da Lei nº4/85 (artigos 24º a 31º, inclusive), podem aduzir-se dois argumentos.
0 primeiro teria por base a redacção dada ao nº2 do artigo 26º da Lei nº4/85, pela Lei nº16/87, ao introduzir o cargo de Alto-Comissário, como um daqueles cujo exercício suspenderia o direito à subvenção vitalícia. A tal suspensão não corresponderia em paralelo a inclusão do cargo na disposição do artigo 1º dessa Lei, o que denunciaria uma intenção do legislador na sua exclusão do regime das subvenções.
Só que da enumeração desse preceito constam cargos que têm e outros que não têm direito à subvenção. 0 critério que parece estar na origem da suspensão terá a ver apenas com o conteúdo, a qualidade do estatuto remuneratório, o qual faz presumir a desnecessidade da medida de apoio da subvenção (repare-se no exemplo do gestor público).
0 segundo - de algum modo na raiz da própria consulta e ligado ao anterior - traduz-se na falta de menção expressa do cargo de Alto-Comissário contra a Corrupção no elenco do artigo 1º da Lei nº4/85, sendo verdade que o diploma orgânico da alta autoridade lhe é posterior (1986), e também emitido pela Assembleia da República. Além disso, em 1987 houve nova oportunidade (através das alterações citadas provenientes da Lei nº16/87) de aditar aquele rol, o que mais uma vez não sucedeu.
Crê-se despido de valor tal argumento na medida e que desde logo se poderá contrapor ser desnecessária a sua inclusão perante a clareza da norma do nº3 do artigo 11º d Lei nº45/86, de 1 de Outubro.
Mas para além disso - e o que é mais importante, a nosso ver -, não sendo o cargo de Alto-Comissário um cargo político mas um alto cargo público, de natureza administrativa, não seria correcta, em boa técnica legislativa, a sua inclusão naquela Lei nº4/85, que se refere, como várias vezes se repetiu, ao estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos.
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Pelo exposto, se conclui:
A remissão do nº3 do artigo 11º da Lei nº45/86, de 1 de Outubro, ao conferir ao Alto-Comissário contra a Corrupção estatuto equivalente ao de ministro, deve ser entendida como abrangendo a matéria das subvenções vitalícias e do subsídio de reintegração previstos no Título II da Lei nº4/85, de 9 de Abril, alterada pela Lei nº16/87, de 1 de Junho.
(1)De 28.08.90, tendo sido ordenada a remessa à Procuradoria-Geral da República em 30.08.90.
(2)Para mais esclarecimentos pode ver-se o Parecer nº145/85, de 5.06.86, inédito.
(3) A Resolução do Conselho de Ministros publicada no DR II Série, nº292, Suplemento, de 21.12.83, ao nomear o Coronel Manuel da Costa Braz, já lhe conferia o "direito à designação de Alto-Comissário contra a Corrupção.".
(4) Disposição praticamente desnecessária em face do disposto no artigo 13º, nº1, do Estatuto dos Magistrados Judiciais, aprovado pela Lei nº21/85, de 30 de Julho.
No entanto, a remissão está hoje desactualizada perante a publicação da legislação a que adiante se aludirá.
(5)Embora o Alto-Comissário contra a Corrupção, segundo o nº3 do artigo 14º da Lei nº45/86, devesse ter sido eleito no prazo de 90 dias após a entrada em vigor da mesma, essa eleição só veio a ocorrer em 21.07.88, tendo a Resolução da AR nº15/88 sido publicada no DR, I Série, de 30.07.88.
(6)A Lei nº4/85 foi alterada pela Lei nº16/87, de 1 de Junho e pela Lei nº102/88, de 25 de Agosto.
(7)A Lei nº26/84 (regime remuneratório do Presidente da República) foi objecto de suspensão da vigência do seu artigo 2º (actualização automática pelo aumento de vencimento correspondente à mais alta categoria da função pública), através da Lei nº33/88, de 24 de Março, que veio a ser revogada pelo artigo 5º da Lei nº102/88, de 25 de Agosto. Esta lei, para além de fixar o vencimento de Presidente da República, reportou a sua actualização à remuneração fixada para o cargo de director-geral na Administração Pública".
(8)Cfr. Pareceres nºs 37/86, de 20.11.86, homologado e publicado no DR, II Série, nº62, de 16.03.87, 61/86 e 69/86, ambos de 8.01.87, 29/87, de 29.07.87, homologado e publicado no DR, II Série, nº283, de 10,12,87, 104/87, de 11.02.88, 97/88, de 23.02.89, inédito, e 97/90, de 22.11.90.
(9)Na nota (2) do citado Parecer nº61/86 encontram-se recenseados os trabalhos preparatórios e lugares de publicação, que aqui nos dispensamos de repetir na sua globalidade.
No Parecer sobre o Projecto de Lei nº6/IV, do PCP (visava revogar os aumentos e reformas dos membros do Governo e deputados, aprovado pela Lei nº4/85), emitido pela Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, encontra-se resenhado todo o percurso seguido até à publicação da Lei nº4/85.
(10) Publicada no DAR, II Série, Suplemento ao nº9, de 27.10.84.
(11) Apresentado pelo CDS e publicado no DAR, II Série, nº21, de 28.11.84.
(12) Vilhena de Carvalho (ASDI), no DAR, I Série, nº56, durante a discussão provocada pelo veto presidencial, cujo motivo determinante assentava exactamente sobre estas "condições estatutárias especiais".
Cfr.. também o aludido Parecer nº104/87, máxime ponto 6.
(13)Cfr. Parecer nº97/90, já citado.
(14) In "Interpretação e Aplicação das Leis", tradução de Manuel de Andrade, 3ª edição, Coimbra, 1978, pág. .140. Cfr. também MANUEL DE ANDRADE, Ensaio sobre a Teoria da Interpretação das Leis, mesma edição.
Ter-se-ão em conta elementos recolhidos ainda junto de KARL ENGISH, Introdução ao Pensamento Jurídico, traduç5o de J. Batista-Machado, 6ª ed., Lisboa, Fundação Calouste Gulbenkian, págs. 115 a 149; KARL LARENZ, Metodologia da Ciência do Direito, págs. 364 e segs., tradução de J. Sousa Brito e J. António Veloso, da mesma editora; J. BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador (2ª reimpressão), Coimbra, 1987, págs. 188 e segs.; J. OLIVEIRA ASCENSAO, 0 Direito-Introdução e Teoria Geral, 4ª edição, Verbo, 1987, pág. 321 e segs..
(15) Cfr. GÉRARD CORNU, Linguistique Juridique, Monchrétien, Paris, 1990, págs. 95 e segs..
(16) Sobre este tipo de normas pode ver-se o aludido Parecer nº97/88, na nota (43).
(17) Constituição da República Portuguesa, Anotada, 2ª edição, Coimbra, 1985, 29 Vol., pág. 82.
(18) Citado na nota (2). Nele se faz uma detalhada apreciação dos antecedentes da criação desta entidade e se dá conta da discussão que estava em curso na Assembleia da República e levou à publicação da Lei nº45/86, para além de referências de direito comparado.
(19) Na listagem de cargos políticos, para efeito da Lei nº4/83, de 2 de Abril (controlo público da riqueza dos titulares de cargos políticos), o Alto-Comissário não vem incluído, embora se equipare a cargo político o gestor de empresa pública (nº2 do artigo 4º).
Também não faz parte do elenco dos "cargos políticos" enumerados para efeito da Lei nº34/87, de 16 de Julho (artigo 3º), respeitante aos "crimes de responsabilidade dos titulares de cargos políticas".
(20) De acordo com a conclusão a que sé chegou supra - 4.3.1. - o Alto-Comissário estará incluído na designação de "altos cargos públicos" e não na de "cargos políticos".
(21) As excepções dizem respeito aos artigos 3º, nº2 e 4º, nº2: ao Alto-Comissário é permitido servir de árbitro ou perito a titulo não remunerado, podendo exercer funções docentes do ensino superior (remuneradas), ao invés dos membros do Governo.
(22) No Parecer nº37/86 - ponto 3.1.3. - procedeu-se ao confronto do .estatuto do Presidente da Comissão para a Integração Europeia em relação ao qual sê discutia se estava abrangido pelo subsidio de reintegração - com o do Provedor de Justiça e do Alto-Comissário contra a Corrupção, salientando-se o contraste entre estes dois e o primeiro, sendo o destes manifestamente de sentido mais ampliativo. Deixava-se implícita a disparidade de regimes e consequências (o parecer entendeu não ser devido o subsídio de reintegração no caso do Presidente da Comissão para a Integração Europeia).
(23) Os Projectos de lei nºs. 30/IV (MDP/CDE) e 85/IV (PRD) vêm publicados no DAR, II Série, nº3, de 15.11.85 e nº18, de 7.01.86, respectivamente; os Projectos de lei nºs. 96/IV (CDS) e 97/IV (PSD), no DAR, II Série, nº21, de 15.01.86. No DAR, II Série, nº22, de 17.01.86, encontra-se o Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, pronunciando-se sobre todos os projectos.
A discussão na generalidade consta do DAR, I Série, nº23, de 17.01.86 (com intervenções de especial significado dos Deputados CORREIA AFONSO (PSD), ALMEIDA-SANTOS (PS) e do então Ministro da Justiça, MÁRIO RAPOSO).
Depois de terem baixado à Comissão todos os projectos, foi apresentado um relatório e texto final que veio a ser aprovado (votos a favor do PS, PRD, PCP, CDS, MDP/CDE, Dep. Ind. M. SANTOS e contra do PSD e Dep. Ind. BORGES DE CARVALHO) - cfr. DAR, II Série, nº96, de 26.07.86 e DAR, I Série, nº103, de 26.07.86.
O texto aprovado constitui o Decreto nº41/IV, no DAR, II Série, nº18, de 19.08.86.
(24) Págs. 789 e segs. do DAR, I Série, nº23, de 17.01.86, onde história "a vetustez da corrupção" para a qual contribuem as “plurimae leges", sendo, no fundo, "a arte de criar dificuldades para vender facilidades".