Senhor Ministro da República na Região Autónoma da Madeira,
Excelência:
1.
Dignou-se Vossa Excelência colocar à consideração desta instância consultiva a questão de saber quais as remunerações a que tem direito o presidente da Câmara Municipal de Santa Cruz, Luís Gabriel Andrade Rodrigues, suspenso da função pública e do cargo de presidente da edilidade por despacho do Mmº Juiz de Direito do 1º Juízo Criminal do Tribunal da Comarca do Funchal, com interdição de permanecer no próprio edifício da autarquia (artigos 199º, nº 1, alíneas a) e b), e 200º, nº 1, alínea a), do Código de Processo Penal).
Cumpre, por isso, emitir parecer, tendo presente a urgência com que foi solicitado.
2.
Sob a epígrafe "Suspensão do exercício de funções, de profissão e de direitos", o artigo 199º do Código de Processo Penal (CPP) prescreve o seguinte:
"1. Se o crime imputado for punível com pena de prisão de máximo superior a dois anos, o juiz pode impor ao arguido, cumulativamente, se disso for caso, com qualquer outra medida legalmente cabida, a suspensão do exercício:
a) Da função pública;
b) De profissão ou actividade cujo exercício dependa de um título público ou de uma autorização ou homologação da autoridade pública;
c) (...), sempre que a interdição do exercício respectivo possa vir a ser decretada como efeito do crime imputado.
"2. A suspensão é comunicada à autoridade administrativa, civil ou judiciária normalmente competente para decretar a suspensão ou a interdição respectivas".
Estabelece, por sua vez, a alínea a) do nº 1 do artigo 200º do CPP, epigrafado "Proibição de permanência, de ausência e de contactos", que:
"1. Se houver fortes indícios de prática de crime doloso punível com pena de prisão de máximo superior a três anos, o juiz pode impor ao arguido, cumulativa ou separadamente, as obrigações de:
a) Não permanecer, ou não permanecer sem autorização, na área de uma determinada povoação, freguesia ou concelho onde o crime tenha sido cometido ou onde residam os ofendidos seus familiares ou outras pessoas sobre as quais possam ser cometidos novos crimes.
(...)".
Refira-se, em complemento de informação, que, através de ofício datado de 21 de Julho findo, subscrito por um funcionário do 1º Juízo Criminal do Tribunal da comarca do Funchal, dirigido à Direcção Regional da Administração Pública do Governo Regional, foi comunicado que, por despacho do Mmº Juiz de Direito de turno, "se encontra suspenso da função pública e do cargo de PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SANTA CRUZ o arguido LUIS GABRIEL ANDRADE RODRIGUES (artº 199º, nº 1, alíneas a) e b) e artº 200º, nº 1, alínea a), do Código de Processo Penal" (1) (2).
3.
3.1. Foi a Lei nº 44/77, de 23 de Junho, posteriormente revogada pela Lei nº 9/81, de 26 de Junho, que fixou as remunerações dos titulares de cargos municipais.
No seu sucinto texto preambular pode ler-se que se tornava necessário criar um novo regime de remunerações para os presidentes das câmaras, vereadores e presidentes de comissões administrativas, dado que o sistema então em vigor era manifestamente insuficiente para a compensação dos serviços que prestam nas autarquias.
Paralelamente, invocava-se a necessidade de regulamentar os artigos 39º, nº 2, e 28º, nº 2, do Decreto-Lei nº 701-A/76, de 29 de Setembro, diploma que estabeleceu as normas relativas à estrutura, competência e funcionamento dos órgãos do município e da freguesia (3).
No respectivo articulado, e, desde logo, no artigo 1º, sob a epígrafe "Incompatibilidades", estabelecia a Lei nº 44/77 que "as funções de presidente da câmara, de comissão administrativa ou de vereador em regime de permanência são incompatíveis com a actividade de agente ou funcionário do Estado, de pessoa colectiva de direito público e de empresa nacionalizada".
Continha este preceito a proibição de acumulação entre as funções autárquicas que enumera e a actividade de agente ou funcionário, acrescentando o artigo 7º do mesmo diploma que os funcionários e agentes do Estado, de quaisquer pessoas colectivas de direito público e de empresas nacionalizadas, titulares de um cargo camarário, se considerariam em comissão extraordinária de serviço público, podendo os respectivos lugares ser providos interinamente (4).
O regime remuneratório dos presidentes das câmaras municipais que fossem originariamente funcionários públicos - única situação de que se cuidará por ser essa a que corresponde ao autarca referido na consulta - é basicamente definido nos artigos 2º e 3º, podendo ser assim condensado:
a) Os presidentes das câmaras (bem como os presidentes de comissões administrativas e os vereadores em regime de permanência) teriam direito a receber um subsídio mensal e dois subsídios extraordinários, em Junho e Dezembro, do mesmo montante do subsídio mensal, ficando sujeitos ao regime fiscal aplicável aos funcionários públicos - artigo 2º, nº 1.
b) Tais autarcas teriam direito aos subsídios fixados na tabela A anexa ao diploma em apreço, por forma que aqueles que exercessem exclusivamente as suas funções autárquicas perceberiam a totalidade do subsídio, ou optariam pela outra remuneração a que tivessem direito - artigo 3º, nº 1, alínea a). Os que não optassem pelo exercício exclusivo das suas funções teriam que assegurar a resolução dos assuntos municipais dependentes da sua competência no decurso de parte do período de expediente público - artigo 3º, nº 2.
Entretanto, de acordo com o número 2 da Portaria nº 309/78, de 9 de Junho, que esclareceu dúvidas sobre a interpretação de algumas disposições da Lei nº 44/77, o exercício em exclusivo das funções de presidente da câmara é incompatível com qualquer outra actividade, quer esta se exerça dentro ou fora das horas normais de serviço.
Enfim, por força do disposto no artigo 4º, teriam direito a ajudas de custo e subsídios de transporte, a abonar nos termos e nos quantitativos fixados para as letras da escala geral da função pública que mais se aproximem dos respectivos subsídios (nº 1).
3.2. Depois de a Lei nº 57/79, de 17 de Setembro, ter procedido à actualização das remunerações dos titulares dos cargos municipais, alterando para tal a tabela anexa à Lei nº 44/77 (artigo 1º), com efeitos plenos a partir de 1 de Julho de 1979 (artigo 2º) (5), a Lei nº 9/81, de 26 de Junho, viria a revogar os citados diplomas (cfr. o artigo 18º desta última Lei) (6).
Os princípios nucleares da Lei nº 9/81 (7) não diferiam dos da Lei nº 44/77. Assim, as normas sobre incompatibilidades e remunerações, que constavam, respectivamente, dos artigos 1º e 2º, nº 1, do diploma de 1977, transitaram, respectivamente, quase ipsis verbis, para o nº 1 do artigo 4º e para o artigo 1º da Lei nº 9/81 (8).
Entretanto, o artigo 2º do novo diploma veio proceder, no nº 1, à fixação dos novos valores dos subsídios dos presidentes das câmaras (e das comissões administrativas). Por sua vez, o nº 2 estabeleceu o princípio de que, a partir de 1 de Janeiro de 1982, sempre que se verificasse actualização dos vencimentos da função pública, tais subsídios seriam acrescidos de montante igual ao que constituísse o acréscimo sofrido pela letra A da respectiva tabela.
Sob a epígrafe "Regime de remuneração dos presidentes e vereadores", os nºs 1 e 3 do artigo 3º reproduzem o conteúdo do anterior artigo 3º da Lei nº 44/77, tendo sido aditado o nº 2, tendente a concretizar o âmbito da remuneração resultante da opção a que se refere a alínea a) do nº 1, matéria desprovida de relevância na economia deste parecer.
O artigo 5º, relativo ao "Regime de previdência", também mais não representa do que a reprodução do modelo constante do artigo 5º da Lei nº 57/79, já exposto. Os artigos 6º a 8º prescrevem, respectivamente, sobre "ajudas de custo" (9), "subsídio de transporte" (10) e "senhas de presença" (11).
Reproduzem-se, por fim, os nºs 1 e 3 do artigo 9º ("Salvaguarda dos direitos adquiridos") e o artigo 11º ("Contagem de tempo de serviço"):
Artigo 9º
"1. Os funcionários e agentes do Estado, de quaisquer pessoas colectivas de direito público e de empresas nacionalizadas, pertencentes ou não aos quadros e independentemente da sua habilitação profissional, titulares de um cargo camarário, considerar-se-ão em comissão extraordinária de serviço público, podendo os respectivos lugares ser providos interinamente.
"2(...)
"3. Os titulares de cargos camarários, durante o exercício do respectivo mandato, não perderão o direito às promoções, ao acesso a concursos, às regalias ou qualificações, aos benefícios sociais e a qualquer outro direito adquirido".
Artigo 11º
"O tempo de serviço prestado à câmara nas condições previstas no presente diploma será contado como se tivesse sido prestado nos quadros do Estado ou da entidade patronal".
3.3. As Leis nºs 9/81 e 7/87 foram revogadas pela Lei nº 29/87, de 30 de Junho, que aprovou o Estatuto dos Eleitos Locais (12) - EEL - (artigo 26º) (13).
Da respectiva normação convirá destacar um conjunto de princípios, mais próximos da problemática que nos ocupa.
Assim:
a) Os presidentes das câmaras municipais desempenham as respectivas funções em regime de permanência (artigo 2º, nº 1, alínea a);
b) Os eleitos locais têm, além do mais, direito a: uma remuneração ou compensação mensal; dois subsídios extraordinários anuais; ajudas de custo e subsídio de transporte; segurança social; férias; livre circulação em lugares públicos de acesso condicionado, quando em exercício das respectivas funções; contagem de tempo de serviço; subsídio de reintegração (alíneas a) a g) e m) e n) do nº 1 do artigo 5º);
c) Os eleitos locais em regime de permanência têm direito a remuneração mensal, bem como a dois subsídios extraordinários, de montante igual àquela, em Junho e Novembro de cada ano (artigo 6º, nº 1);
d) O valor base das remunerações dos presidentes das câmaras municipais é fixado por referência ao vencimento base atribuído ao Presidente da República, de acordo com os seguintes índices, arredondado para a centena de escudos imediatamente superior: - municípios de Lisboa e Porto - 55%; - municípios com 40.000 ou mais eleitores - 50%; - municípios com mais de 10.000 e menos de 40.000 eleitores - 45%; - restantes municípios - 40% (artigo 6º, nº 2);
e) Os presidentes das câmaras que exerçam exclusivamente as suas funções autárquicas recebem a totalidade das remunerações previstas na alínea antecedente, ou seja, no nº 2 do artigo 6º [(artigo 7º, nº 1, alínea a)] (14);
f) Para determinação do montante da remuneração, sempre que ocorra a opção legalmente prevista, são considerados os vencimentos, diuturnidades, subsídios, prémios, emolumentos, gratificações e outros abonos, desde que sejam permanentes, de quantitativo certo e atribuídos genericamente aos trabalhadores da categoria optante (artigo 7º, nº 2);
g) Os membros das câmaras municipais (e das assembleias municipais) têm direito a ajudas de custo e a subsídio de transporte, a abonar nos termos e nos quantitativos da legislação em vigor, quando se encontrem reunidos os requisitos legais (artigo 11º, nº 1, e 12º do EEL e Portaria nº 1093-A/94, de 7 de Dezembro) (15);
h) Aos eleitos locais em regime de permanência é aplicável o regime de segurança social mais favorável para o funcionalismo público, se não optarem pelo regime da sua actividade profissional, situação em que compete às respectivas câmaras municipais satisfazer os encargos que seriam da entidade patronal (artigo 13º, nºs 1 e 2) (16);
i) Os eleitos locais em regime de permanência ou de meio tempo têm direito a 30 dias de férias anuais (artigo 14º);
j) Os eleitos locais têm direito à livre circulação em lugares públicos de acesso condicionado na área da sua autarquia, quando necessária ao efectivo exercício das respectivas funções autárquicas ou por causa delas, mediante apresentação de cartão especial de identificação (artigos 15º e 16º);
l) Em matéria de contagem e bonificação de tempo de serviço, o artigo 18º, na redacção que lhe foi dada pela Lei nº 97/89, de 15 de Dezembro, e o artigo 18º-B, aditado pela Lei nº 11/91, estabelecem um regime especial, favorável para os eleitos locais em regime de permanência, segundo o qual o tempo de mandato é considerado para todos os efeitos legais e, no que respeita a aposentação, é contado a dobrar até ao limite máximo de vinte anos, caso sejam cumpridos seis anos seguidos ou interpolados no exercício das respectivas funções;
m) Aos eleitos locais em regime de permanência e exclusividade é atribuído, no termo do mandato, um subsídio de reintegração, desde que não beneficiem do regime constante do artigo 18º (artigo 19º, nº 1);
n) Sob a epígrafe "Garantia dos direitos adquiridos", o artigo 22º prescreve, nos seus três primeiros números, o seguinte: "1 - Os eleitos locais não podem ser prejudicados na respectiva colocação ou emprego permanente por virtude do desempenho dos seus mandatos. 2 - Os funcionários e agentes do Estado, de quaisquer pessoas colectivas de direito público e de empresas públicas ou nacionalizadas que exerçam as funções de presidente de câmara municipal ou de vereador em regime de permanência ou de meio tempo consideram-se em comissão extraordinária de serviço público. 3 - Durante o exercício do respectivo mandato não podem os eleitos locais ser prejudicados no que respeita a promoções, concursos, regalias, gratificações, benefícios sociais ou qualquer outro direito adquirido de carácter não pecuniário" (17). Durante o exercício das funções de presidente da câmara municipal, o funcionário ou agente do Estado fica dispensado das que lhe cabem no serviço de origem considerando-se em comissão extraordinária de servi
ço público (18);
o) As remunerações, compensações e quaisquer subsídios percebidos pelos eleitos locais no exercício das suas funções estão sujeitos ao regime fiscal aplicável aos titulares dos cargos políticos (artigo 23º) e são suportados pelo orçamento da respectiva autarquia local, salvo o disposto no artigo 18º (artigo 24º, nº 1);
p) A suspensão do exercício dos mandatos dos eleitos locais faz cessar o processamento das remunerações e compensações, salvo quando aquela se fundamente em doença devidamente comprovada (artigo 24º, nº 3).
3.4. Antes de concluir a análise dos normativos mais relevantes do Estatuto dos Eleitos Locais, importará dedicar alguma atenção à previsão do nº 1 do artigo 3º do EEL, sobre incompatibilidades, tendo também presente o concluído em parecer recente deste corpo consultivo.
Estabelece esse normativo que, sem prejuízo do disposto em legislação especial, as funções desempenhadas pelos eleitos locais em regime de permanência são incompatíveis com a actividade de agente ou funcionário da administração central, regional ou local ou com o exercício da actividade de pessoa colectiva de direito público ou trabalhador de empresa pública ou nacionalizada.
Concluiu-se, no entanto, no parecer nº 52/94, de 17 de Agosto de 1995, que tal preceito fora tacitamente revogado pelo nº 1 do artigo 6º da Lei nº 64/93, de 28 de Agosto (19), tendo-se, a propósito, escrito o seguinte: "A sua estatuição (do nº 1 do artigo 6º) (20) é, no âmbito da respectiva previsão, contrária à mencionada norma do Estatuto dos Eleitos Locais: enquanto esta última consagrava uma regra de incompatibilidade para os autarcas em regime de permanência, o preceito ora em causa estipula um regime permissivo, quanto ao exercício de "outras actividades", no tocante aos membros das câmaras municipais".
Nessa medida, extraiu-se a conclusão segundo a qual "os presidentes de câmaras municipais podem acumular as respectivas funções autárquicas com outras funções públicas - salvo se estas últimas corresponderem a cargos políticos (artigos 1º e 4º, nº 1, da Lei nº 64/93), ou a cargos ou actividades profissionais relativamente aos quais outras leis estabelecerem incompatibilidades ou impedimentos de acumulação com aquelas funções autárquicas (artigo 6º, nº 2, da mesma Lei) - conclusão 2ª.
Todavia, o artigo 6º da Lei nº 64/93 viria a sofrer alterações importantes introduzidas pela Lei nº 27/95, de 18 de Agosto (21), em termos que conduziram à repristinação, designadamente quanto aos presidentes das câmaras municipais, do citado artigo 3º, nº 1, do EEL, tendo-se limitado a incluir no leque dos destinatários do seu comando os vereadores de câmaras municipais a tempo parcial.
Deve, assim, entender-se, em face da legislação hoje em vigor, e com aplicação a partir do início de novo mandato (artigo 4º da Lei nº 28/95), que os presidentes de câmaras municipais não podem acumular as suas funções autárquicas com a actividade de agentes ou funcionários da administração central, regional ou local.
4.
Complementemos, com algumas considerações adicionais, o regime relativo ao mandato dos presidentes das câmaras municipais e respectiva suspensão (22).
4.1.O mandato dos titulares dos órgãos eleitos das autarquias locais é de quatro anos. Todavia, em obediência ao princípio da continuidade que caracteriza o mandato, os titulares desses órgãos mantêm-se em actividade até à sua substituição legal.
As funções de presidente da câmara municipal são sempre exercidas em regime de permanência, podendo sê-lo, ou não, em regime de exclusividade (23).
Sob a epígrafe "Suspensão do mandato", o artigo 72º do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março (24), que definiu as atribuições das autarquias locais e a competência dos respectivos órgãos, prescreve o seguinte:
"1 - Os membros eleitos dos órgãos das autarquias locais poderão solicitar a suspensão do respectivo mandato.
2 - O pedido de suspensão, devidamente fundamentado, deverá ser endereçado ao presidente e apreciado pelo plenário do órgão na reunião imediata à sua apresentação (25).
3 - Entre outros, são motivos de suspensão os seguintes:
a) Doença comprovada;
b) Afastamento temporário da área da autarquia por período superior a 30 dias.
4 - A suspensão não poderá ultrapassar 365 dias no decurso do mandato, sob pena de se considerar como renúncia ao mesmo (26) (27).
5 - Durante o seu impedimento, os membros dos órgãos autárquicos directamente eleitos serão substituídos nos termos do artigo seguinte (28).
6- A convocação do membro substituto, nos termos do número anterior, compete ao presidente do órgão respectivo e deverá ter lugar no período que medeie entre a autorização da suspensão e a realização de uma nova reunião do órgão a que pertence".
4.2. Recorde-se que, nos termos do artigo 24º, nº 3, do EEL, a suspensão do exercício dos mandatos dos eleitos locais faz cessar o processamento das remunerações e compensações, salvo quando aquela se fundamente em doença devidamente comprovada.
Comentando esta disposição, escreveu um anotador que, não só no caso da parte final da norma, ou seja, quando a suspensão se fundamente em doença devidamente comprovada, se mantêm as remunerações. Após o que acrescentou: "Há - pelo menos - outro caso em que são devidas. É quando se encontra abrangido pelo artigo 9º da lei nº 14/79, de 16/5 (candidato a deputado) em que fica impedido de exercer as funções durante determinado período, mantendo, todavia, o seu mandato (29) em pleno com direito à remuneração".
Estabelece, com efeito, o artigo 9º da Lei nº 14/79 (Lei Eleitoral para a Assembleia da República), sob a epígrafe "Incompatibilidades": "Desde a data da apresentação de candidaturas e até ao dia das eleições os candidatos que sejam presidentes de câmaras municipais ou que legalmente os substituam não podem exercer as respectivas funções".
Ou seja, os presidentes das câmaras municipais que se candidatem a deputados à Assembleia da República ficarão com o exercício do mandato autárquico suspenso desde a data da apresentação da candidatura até ao dia das eleições. E, atendendo à teleologia da norma e ao interesse público envolvente da candidatura em causa, não faria sentido que, no caso da vertente suspensão de exercício de funções, ocorresse cessação do processamento das respectivas remunerações.
Nesse sentido, e porque imbuído de idêntica intencionalidade, poderia chamar-se à teia argumentativa o disposto pelo artigo 8º do mesmo diploma, o qual, sob a epígrafe "Direito a dispensa de funções", estabelece que "nos trinta dias anteriores à data das eleições, os candidatos têm direito à dispensa do exercício das respectivas funções, sejam públicas ou privadas, contando esse tempo para todos os efeitos, incluindo o direito à retribuição, como tempo de serviço efectivo".
Para uma correcta interpretação do nº 3 do artigo 24º do EEL, deverá, no entanto, como melhor se evidenciará oportunamente, ter-se presente e tomar-se em atenção o disposto no artigo 72º do Decreto-Lei nº 100/84, cujo nº 3 enumera, exemplificativamente, do seguinte modo os motivos (ou fundamentos) da suspensão a pedido do titular do cargo:
"Entre outros, são motivos de suspensão os seguintes:
a) Doença comprovada (30) (31);
b) Afastamento temporário da área da autarquia por período superior a trinta dias".
O que, neste momento, cumpre sublinhar, por ser pacífico, é que, atento o disposto no nº 3 do artigo 24º do EEL, a suspensão do exercício do mandato dos eleitos locais faz, em regra, cessar o processamento das respectivas remunerações e compensações.
4.3. Poderá, todavia, questionar-se se a "suspensão do exercício dos mandatos" que é referida no nº 3 do artigo 24º do Estatuto dos Eleitos Locais (Lei nº 29/87, de 30 de Junho), será a "suspensão do mandato" a que se refere o artigo 72º do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março.
No caso de se concluir afirmativamente, ser-se-ia levado a entender que a "suspensão" a que se refere a citada norma do EEL seria a suspensão solicitada pelo próprio titular do órgão autárquico. Assim o imporia a norma do nº 1 do artigo 72º do Decreto-Lei nº 100/84, segundo a qual "os membros eleitos dos órgãos das autarquias locais poderão solicitar a suspensão do respectivo mandato".
Mas, a ser assim, e não ocorrendo, então, em sede de normação relativa a eleitos locais, a contemplação da suspensão judicialmente imposta, será que não é aplicável, no caso concreto da presente consulta, a estatuição do nº 3 do artigo 24º da Lei nº 29/87?
Trata-se de questão a que oportunamente se responderá - cfr. infra, ponto 6.2.2.
4.4. A propósito da temática da suspensão do mandato autárquico, pode ler-se no "Guia do Eleito Local" (32):
"Os membros eleitos directamente podem pedir a suspensão do seu mandato. O pedido de suspensão depende de apreciação do plenário do órgão a que o membro pertence e deve ser dirigido, de forma fundamentada, ao presidente do mesmo órgão, ou seja, ao presidente da Câmara Municipal. Tratando-se de pedido de suspensão do presidente da Câmara Municipal, este dirige o seu pedido à Câmara Municipal.
"O órgão deve apreciar o pedido formulado na reunião imediata à sua apresentação, devendo o motivo invocado para a suspensão ser suficientemente forte para justificar a suspensão. São motivos susceptíveis de autorizar a suspensão do mandato, entre outros, a doença comprovada e o afastamento temporário da área da autarquia por período superior a 30 dias. Por afastamento temporário entende-se a ausência temporária da residência habitual que impede o exercício normal das funções de membro do órgão autárquico.
"A apreciação e aprovação pelo órgão respectivo do pedido de suspensão do mandato motivado por doença, e pelo prazo necessário à sua recuperação, implica, consequentemente, a aceitação da justificação apresentada. (...).
"O limite máximo de duração da suspensão no decurso do mandato é de 365 dias, contados quer de forma seguida quer interpoladamente, sob pena de se considerar renúncia ao mesmo quando exceda aquele lapso de tempo. Tem-se entendido que é possível pedir a suspensão do mandato por tempo indeterminado, devendo, no entanto, ser indicado o período máximo da sua duração.
"Como a suspensão do mandato é temporária, logo que termine o período pela qual foi pedida, cessa também a substituição devendo o membro suspenso voltar ao exercício das suas funções no órgão a que pertence. Por seu turno, o membro substituto deve cessar nessa altura o exercício das suas funções. Se, porventura, o membro suspenso não renovar o seu pedido de suspensão e deixar de comparecer injustificadamente às reuniões do respectivo órgão, pode perder o mandato, caso tal irregularidade seja expressamente reconhecida e verificada em inspecção, inquérito ou sindicância pela entidade tutelar " (33).
5.
5.1. A organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais, que são pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas - artigos 237º, nº 2, da CRP, e artigo 1º, nºs 1 e 2, do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março.
No que respeita ao município, os órgãos representativos são a assembleia municipal, a câmara municipal e, facultativamente, o conselho municipal - artigo 30º do Decreto-Lei nº 100/84.
A câmara municipal é constituída por um presidente e por vereadores, sendo o órgão executivo colegial do município eleito pelos cidadãos eleitores residentes na área do município - artigo 43º, nº 1, do Decreto-Lei nº 100/84.
Os titulares dos órgãos deliberativo e executivo das autarquias são eleitos por sufrágio directo pelo colégio eleitoral com a respectiva base territorial: a relação que se constitui nesta designação não releva de qualquer designação funcional, antes devendo ser considerada no âmbito da constituição e efeitos de um mandato político (34).
A relação de mandato político constituída através da eleição tem, quanto aos titulares dos órgãos das autarquias, um conteúdo de inteira independência. Na prossecução das finalidades da pessoa colectiva apenas devem obediência aos imperativos legais, devendo proceder adequadamente à promoção dos interesses públicos que lhes são confiados.
5.2. Os titulares dos órgãos das autarquias locais não estão, naturalmente, imunes à aplicação de sanções por actos ou omissões praticados no exercício do respectivo mandato.
A lei fixa um quadro tipificado de comportamentos que determinam, na sequência de um processo definido, a aplicação de sanções materialmente apropriadas à natureza e especificidade do mandato que exercem (35).
Depois de se definir a perda de mandato como o afastamento definitivo do exercício do cargo, resultante da violação de deveres inerentes a esse exercício ou de facto ou situação a que a lei atribui esse efeito (36), sendo expressamente qualificada na lei como sanção, escreve-se o seguinte, no parecer nº 126/90:
"Diferencia-se (a perda de mandato) tanto da suspensão de mandato - afastamento temporário do exercício de cargo não superior a 365 dias no decurso do mandato, e sempre a pedido do interessado (artigo 72º do Decreto-Lei nº 100/84), como da renúncia ao mandato - afastamento definitivo do exercício de cargo, mediante declaração escrita do interessado (artigo 71º do Decreto-Lei nº 100/84)" (37).
O processo para a decisão de perda de mandato é judicial (artigos 10º e 11º da Lei nº 87/89) e não prevê qualquer suspensão de exercício do cargo.
5.3. A perda de mandato constitui também um efeito da condenação definitiva por crime de responsabilidade (38) cometido no exercício das respectivas funções relativamente a titulares de cargos políticos, entre os quais se enumeram os membros de órgãos representativos de autarquia local - artigo 29º, alínea f), da Lei nº 34/87, de 16 de Julho.
Nos termos do artigo 2º deste diploma, consideram-se praticados por titulares de cargos políticos no exercício das suas funções, além dos como tais previstos nos artigos 7º a 27º, os previstos na lei penal geral com referência expressa a esse exercício ou os que mostrem terem sido praticados com flagrante desvio ou abuso da função ou com grave violação dos inerentes deveres.
A perda de mandato assume neste âmbito diversa natureza (em relação à perda de mandato com os fundamentos constantes do artigo 9º da Lei nº 87/89). Não constitui uma sanção autónoma - nem estritamente política, nem especificamente disciplinar - aplicável no quadro da intervenção tutelar, antes se definindo como sanção penal acessória necessariamente ligada a uma condenação por crimes de responsabilidade como tal definidos na respectiva lei.
Nestes casos, a decisão é proferida em processo penal, (aplicando-se as regras gerais de competência e de processo), sem especialidades - nomeadamente a previsão específica de qualquer suspensão - quanto aos membros de órgão representativo de autarquia local - artigo 32º da Lei nº 34/87.
Não se prevê, como em relação a outros titulares, a possibilidade de suspensão em consequência de algum acto processual, nomeadamente o despacho de pronúncia ou equivalente, transitado em julgado.
Resta, quando for caso disso, e perante ponderação judicial autónoma em face de exigências processuais adequadas, a aplicação proporcionada das medidas de coacção definidas na lei de processo.
5.4. Dispõe o artigo 6º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (ED), aprovado pelo Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro:
"1- O despacho de pronúncia em processo de querela com trânsito em julgado determina a suspensão de funções e do vencimento de exercício até à decisão final absolutória, ainda que não transitada em julgado, ou à decisão final condenatória (39).
2- Independentemente da forma de processo, o disposto no número anterior é aplicável nos casos de crimes contra o Estado.
3- Dentro de 24 horas após o trânsito em julgado do despacho de pronúncia ou equivalente, deve a secretaria do tribunal por onde correr o processo entregar por termo, nos autos, uma cópia ao Ministério Público a fim de este logo a remeter à competente administração, inspecção, direcção-geral ou autarquia local.
4- Os magistados judicial e do ministério público devem velar pelo cumprimento do preceituado no número anterior.
5- A perda do vencimento de exercício será reparada em caso de absolvição ou de amnistia concedida antes da condenação, sem prejuízo do eventual procedimento disciplinar".
As considerações que antecedem, constantes dos pontos 5.1. a 5.3., vão revelar-se pertinentes para fundamentar a asserção segundo a qual aos titulares dos órgãos das autarquias locais não é aplicável, nessa qualidade, a suspensão de funções prevista no artigo 6º do ED, em consequência de pronúncia, transitada em julgado, em processo penal. (40).
5.4.1. O artigo 378º do Código de Processo Penal de 1929 já prescrevia que "a pronúncia passada em julgado torna o acusado, que exercer funções públicas, inábil para as continuar exercendo até decisão final, salvo o direito de acesso".
Como se salientava no parecer deste Conselho nº 127/85, de 18 de Dezembro de 1985, previa-se nesta disposição "um caso de suspensão preventiva do exercício e vencimentos, justamente como efeito disciplinar da pronúncia transitada em julgado em processo criminal".
Esta disposição perdeu, no entanto, espaço autónomo de aplicação perante o sistema de medidas provisórias do(s) Estatuto(s) Disciplinar(es) (41).
De todo o modo a vertente disposição processual do CPP/29, bem como as normas sobre os efeitos da pronúncia contidas no(s) Estatuto(s) Disciplinar(es), revestem um marcado cunho disciplinar, não relevando das finalidades do processo penal.
Tendo como referência a situação funcional e as respectivas exigências em questões de dignidade e prestígio, a medida de suspensão em consequência da pronúncia assume a natureza de efeito disciplinar, operando no domínio desta relação (42).
5.4.2. O âmbito pessoal, funcional e material do Estatuto Disciplinar está directamente condicionado aos limites da relação de hierarquia - cfr., desde logo, o artigo 1º, nº 1, do ED, ao afirmar a aplicabilidade do Estatuto aos funcionários e agentes da Administração Central, Regional e Local, "pessoal" que é disciplinarmente responsável perante os superiores hierárquicos pelas infracções que cometa, conforme dispõe o artigo 2º, nº 1 (43).
Como se salientou no parecer que estamos acompanhando, a definição do âmbito da aplicabilidade do Estatuto exclui, na vertente da sujeição, os titulares dos órgãos das autarquias locais.
Com efeito, atentos o modo de designação e a natureza do mandato, esses titulares são independentes, estão apenas sujeitos à lei e à prossecução do interesse público, não estando subordinados, no exercício das suas competências, a directivas ou instruções de outrem.
Não estão, assim, sujeitos ao exercício de qualquer poder (direcção, superintendência, disciplinar) que pressuponha uma relação de hierarquia, como é o caso do exercício do poder disciplinar considerado e accionado no âmbito do respectivo Estatuto.
Efectivamente, a natureza da relação de mandato político (cargo político) de que são titulares os membros dos órgãos eleitos das autarquias locais, a especificidade da natureza do cargo que exercem e a autonomia e independência que os subtraem a uma relação de hierarquia, afastam os referidos titulares do âmbito pessoal e material de aplicação do ED.
Em tais termos não lhes é aplicável a medida - de feição funcionalmente disciplinar, ou cuja razão de ser se situa nessa área - prevista no artigo 6º do Estatuto Disciplinar (44).
5.4.3. O Código de Processo Penal de 1987 clarificou, porém, o campo de intervenção e aplicação da suspensão de funções como medida exigida no âmbito do processo penal, destinada a assegurar finalidades próprias deste.
Quando o crime imputado for punível com pena de prisão de máximo superior a dois anos - dispõe o artigo 199º, nº 1, do CPP/87 - o juiz pode impor ao arguido, cumulativamente, se for caso disso, com qualquer outra medida legalmente cabida, a suspensão do exercício da função pública e/ou de profissão ou actividade cujo exercício dependa de um título público ou de uma autorização ou homologação da autoridade pública, desde que a interdição do exercício possa vir a ser decretada como efeito do crime imputado. A suspensão é comunicada à autoridade administrativa normalmente competente para decretar a suspensão ou interdição respectivas.
A medida prevista nesta disposição - integrada no elenco das medidas de coacção - está subordinada aos princípios da legalidade, necessidade, adequação e proporcionalidade (45), não podendo, pois, ser determinada senão quando se revele adequada, necessária e proporcionada na compatibilização dos interesses conflituantes da liberdade do indivíduo e das exigências decorrentes da eficácia da administração da justiça penal.
Depende, por isso, de ponderação e decisão judicial na fase do processo em que se revele necessária e adequada (46).
6.
6.1. Deixou-se oportunamente pendente a interrogação que consiste em saber se a "suspensão do exercício dos mandatos" referida no nº 3 do artigo 24º do Estatuto dos Eleitos Locais, será a "suspensão do mandato" a que alude o artigo 72º do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março. E viram-se as implicações decorrentes da resposta que a tal questão viesse a ser dada - cfr. supra, ponto 4.3.
A questão assim colocada levanta um problema de interpretação da lei, in casu, do nº 3 do artigo 24º do Estatuto dos Eleitos Locais.
6.1.1. O artigo 9º do Código Civil prescreve, sobre a interpretação da lei:
"1. A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.
"2. Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.
"3. Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados".
Interpretar uma lei não é mais do que fixar o seu sentido e o alcance com que ela deve valer, ou seja, determinar o seu sentido e alcance decisivos (47); o escopo final a que converge todo o processo interpretativo é o de pôr a claro o verdadeiro sentido e alcance da lei (48).
Interpretar, em matéria de leis, quer dizer não só descobrir o sentido que está por detrás da expressão, como também, dentro das várias significações que estão cobertas pela expressão, eleger a verdadeira e decisiva (49).
Resumindo, Pires de Lima e Antunes Varela dizem que o sentido decisivo da lei coincidirá com a vontade real do legislador, sempre que esta seja clara e inequivocamente demonstrada através do texto legal, do relatório de diplomas ou dos próprios trabalhos preparatórios da lei (50).
A letra da lei é, naturalmente, o ponto de partida da interpretação, cabendo-lhe, desde logo, como assinala Baptista Machado (51), uma função negativa: eliminar aqueles sentidos que não tenham qualquer apoio, ou, pelo menos, qualquer correspondência ou ressonância nas palavras da lei.
Ou, como diz Oliveira Ascensão, "a letra não é só o ponto de partida, é também um elemento irremovível de toda a interpretação. Quer dizer que o texto funciona também como limite de busca do espírito" (52).
Como escreveu Francesco Ferrara (53), para apreender o sentido da lei, a interpretação socorre-se de vários meios:
"Em primeiro lugar busca reconstruir o pensamento legislativo através das palavras da lei, na sua conexão linguística e estilística, procura o sentido literal. Mas este é o grau mais baixo, a forma inicial da actividade interpretativa. As palavras podem ser vagas, equívocas ou deficientes e não oferecerem nenhuma garantia de espelharem com fidelidade e inteireza o pensamento: o sentido literal é apenas o conteúdo possível da lei; para se poder dizer que ele corresponde à mens legis, é preciso sujeitá-lo a crítica e a controlo".
Escreveu-se no já citado parecer nº 61/91:
"Nesta tarefa de interligação e valoração que acompanha a apreensão do sentido literal, intervêm elementos lógicos, apontando a doutrina elementos de ordem sistemática, histórica e racional ou teleológica.
"O elemento sistemático "compreende a consideração de outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma interpretada, isto é, que regula a mesma matéria (contexto da lei), assim como a consideração de disposições legais que regulam problemas normativos paralelos ou institutos afins (lugares paralelos). Compreende ainda o "lugar sistemático" que compete à norma interpretada no ordenamento global, assim como a sua consonância com o espírito ou unidade intrínseca de todo o ordenamento jurídico.
"O elemento histórico compreende todas as matérias relacionadas com a história do preceito material da mesma ou de idêntica questão, as fontes da lei e os trabalhos preparatórios.
"O elemento racional ou teleológico consiste na razão de ser da norma (ratio legis), no fim visado pelo legislador ao editar a norma, nas soluções que tem em vista e que pretende realizar".
6.1.2. Socorrendo-se dos elementos ou subsídios interpretativos acabados de referir, o intérprete acabará por chegar a um dos seguintes resultados ou modalidades essenciais de interpretação (54):
a) Interpretação declarativa: nesta o intérprete limita-se a eleger um dos sentidos que o texto directa e claramente comporta, por ser esse aquele que corresponde ao pensamento legislativo.
b) Interpretação extensiva: o intérprete chega à conclusão de que a letra do texto fica aquém do espírito da lei, que a fórmula verbal apontada peca por defeito, pois diz menos do que aquilo que se pretendia dizer. Alarga ou estende então o texto, por forma a fazer corresponder a letra da lei ao seu espírito.
c) Interpretação restritiva: outras vezes, pelo contrário, o intérprete chega à conclusão de que o legislador adoptou um texto que atraiçoa o seu pensamento, na medida em que diz mais do que aquilo que se pretendia dizer. Também aqui a ratio legis tem uma palavra decisiva. O intérprete, em vez de se deixar arrastar pelo sentido aparente do texto, deve restringir este em termos de o tornar compatível com o pensamento legislativo, ou seja, com aquela ratio, em aplicação do brocardo latino cessante ratione legis cessat ejus dispositio.
d) Interpretação revogatória ou ab-rogante: por vezes, embora raramente, será preciso ir mais além e sacrificar, em obediência ainda ao pensamento legislativo, parte duma fórmula normativa, ou até a totalidade da mesma. Quando a fórmula legislativa é tão mal inspirada que nem sequer consegue aludir com uma clareza mínima às hipóteses que pretende abranger e, tomada à letra, abrange outras que decididamente não estão no espírito da lei, poderá falar-se de interpretação correctiva. A interpretação revogatória ou ab-rogante apenas terá lugar quando entre duas disposições legais existe uma contradição insanável.
e) Interpretação enunciativa: é aquela pela qual o intérprete deduz de uma norma um preceito que nela apenas está virtualmente contido, utilizando para tal inferências lógico-jurídicas que assentam em determinados tipos de argumentos. O intérprete age agora encarando dinamicamente a norma, recorrendo a certos princípios ou directrizes que conduzem à formulação de inferências logicamente derivadas das normas interpretandas e nelas implícitas. Os principais princípios lógicos que nos permitem derivar das regras interpretandas novas regras nelas implícitas (derivadas) são os seguintes:
- A lei que permite ou proíbe o fim, permite ou proíbe o meio;
- A lei que permite o mais, permite o menos (argumento a majori ad minus);
- A lei que proíbe o menos proíbe o mais (argumento a minori ad majus);
- Argumento a fortiori (55): se a lei vale para a hipótese X, por maioria de razão vale para a hipótese Y;
- Argumento a contrario sensu: se a lei só contempla certos casos, para os casos não abrangidos deve entender-se que quis o contrário (56).
6.2. Expostos os princípios, procuremos aplicá-los à situação concreta da consulta.
6.2.1. A letra do nº 3 do artigo 24º do EEL refere-se à "suspensão do exercício dos mandatos dos eleitos locais", não permitindo concluir decisivamente se limita o seu comando aos casos de suspensão por iniciativa dos eleitos locais, como na previsão do artigo 72º do Decreto-Lei nº 100/84, ou se, pelo contrário, visa abranger outras situações de suspensão do mandato autárquico. A generalidade do enunciado apontaria, no entanto, sem mais, para a segunda hipótese.
O elemento histórico também não fornece subsídios que apoiem entendimento diverso do apontado pela letra da lei. Quer o projecto de lei nº 403/IV, quer o subsequente decreto nº 85/IV (57), que estiveram na origem da Lei nº 29/87, continham um nº 3 do artigo 24º, cujo texto coincidia já em absoluto com o do preceito ora em análise.
Todavia, o elemento lógico, e, sobretudo, o elemento sistemático poderão indiciar que o sentido e o alcance do nº 3 do artigo 24º do EEL se deveria limitar às situações de suspensão do mandato a solicitação dos eleitos locais. Para tal apontaria a referida norma do artigo 72º do Decreto-Lei nº 100/84, já suficientemente analisada em momento próprio, sendo de assinalar a especificidade material e a amplitude do conteúdo normativo deste diploma (enquanto "Lei das Autarquias Locais"), a par da inexistência de norma expressa, nos diplomas relativos aos direitos e deveres estatutários dos eleitos locais, quanto a outro tipo de suspensão que não seja a que é solicitada por iniciativa do próprio titular do cargo.
Por outro lado, não seria negligenciável o paralelismo existente entre a ressalva final do nº 3 do artigo 24º ("salvo quando aquela se fundamente em doença devidamente comprovada") e um dos motivos de suspensão exemplificativamente enumerados no nº 3 do artigo 72º do Decreto-Lei nº 100/84 - a "doença comprovada", remetendo-se, a propósito, para as considerações oportunamente produzidas (cfr. supra, ponto 4.2.).
Propende-se, assim, a considerar que, no espírito da norma, a "suspensão do exercício dos mandatos" a que é feita referência no nº 3 do artigo 24º da Lei nº 29/87, é a suspensão por iniciativa do titular do cargo.
Ou seja, está-se perante um caso em que se justifica proceder a uma interpretação restritiva: o intérprete chega à conclusão de que o legislador adoptou um texto que atraiçoa o seu pensamento, na medida em que diz mais do que aquilo que se pretendia dizer. Em vez de se deixar arrastar pelo sentido aparente do texto, deve restringi-lo em termos de o tornar compatível com o pensamento legislativo.
6.2.2. Repete-se então a pergunta já, entretanto, formulada:
Quererá isto dizer que não é aplicável à suspensão judicialmente imposta a estatuição do nº 3 do artigo 24º da Lei nº 29/87, segundo a qual a suspensão do exercício dos mandatos dos eleitos locais faz, em princípio, cessar o processamento das remunerações e compensações?
Pensa-se que a resposta deve ser em sentido negativo. Embora se esteja perante uma lacuna, não é possível proceder à sua integração mediante o recurso à aplicação analógica da referida norma, posto que inexiste caso análogo (58).
6.2.3. Nos termos do nº 1 do artigo 10º do Código Civil, o intérprete deverá aplicar, por analogia, aos casos omissos as normas que directamente contemplem casos análogos - e só na hipótese de não encontrar no sistema uma norma aplicável a casos análogos é que deverá proceder de acordo com o nº 3 do mesmo artigo, ou seja, resolvendo a situação segundo a norma que ele próprio criaria , se houvesse de legislar dentro do espírito do sistema.
Segundo Baptista Machado, dois casos dizem-se análogos quando neles se verifique um conflito de interesses paralelo, isomorfo ou semelhante e de modo a que o critério valorativo adoptado pelo legislador para compor esse conflito de interesses num dos casos seja por igual ou maioria de razão aplicável no outro - cfr. o nº 2 do artigo 10º. (59) (60).
O caso omisso tem de ter sempre alguma diversidade em relação ao caso previsto. É relativamente semelhante, mas é também relativamente diverso. O que a analogia supõe é que as semelhanças são mais fortes que as diferenças. Há um núcleo fundamental nos dois casos que exige a mesma estatuição. Se esse núcleo fundamental pesar mais que as diversidades, pode afirmar-se que há analogia (61).
Ou seja, é sempre através de uma valoração, dirigida à descoberta da essência daquela situação que se pode chegar à afirmação de que existe analogia.
O recurso à analogia como primeiro meio de preenchimento das lacunas justifica-se por uma razão de coerência normativa ou de justiça relativa, recondutível ao princípio da igualdade: tratar igualmente aquilo que é igual. Ou, como escreveu Baptista Machado, "os casos semelhantes ou conflitos de interesses semelhantes devem ter um tratamento semelhante". A isso acresce ainda uma razão de certeza do direito, uma vez que é muito mais fácil obter a uniformidade de julgados pelo recurso, com as devidas adaptações, à norma aplicável aos casos análogos do que remetendo o julgador para critérios de equidade ou para princípios gerais do Direito.
O método analógico, baseado no argumento a simili ou a pari ratione (ubi eadem ratio est, ibi eadem dispositio), permite o recurso quer à analogia legis, quer à analogia juris.
Na primeira, a que Larenz também chama "analogia particular", verifica-se a aplicação ao caso omisso de uma norma aplicável no caso previsto na lei; na segunda, que o mesmo autor denomina "analogia geral", de várias disposições legais que ligam idêntica consequência jurídica a hipóteses legais diversas, infere-se um princípio jurídico geral que se ajusta tanto à hipótese não regulada na lei como às hipóteses reguladas. A obtenção de um princípio geral por via de uma analogia juris funda-se no conhecimento de que a ratio legis, comum a todas as disposições concretas, não só diz respeito aos casos particulares regulados, mas verifica-se sempre que existam determinados pressupostos indicados de modo geral. A recondução de todas as disposições particulares à ratio legis permite a formulação de um princípio jurídico geral, que é "esclarecedor" pelo conteúdo de justiça material a ele inerente, o que se comprova, no plano jurídico-positivo, pela análise dos casos regulados em concordância com ele (62).
Importa, no entanto, não esquecer que as regras de Direito, diferentemente das leis naturais, permitem excepções, sendo, por outro lado, conhecido o princípio segundo o qual as normas excepcionais não comportam aplicação analógica (artigo 11º do Código Civil) (63).
6.2.4. Já o dissemos: entre as situações de "suspensão voluntária" e de "suspensão forçada" (por determinação judicial, em consequência da aplicação de medida de coacção) não existe analogia. Com efeito, uma coisa é a situação do eleito local, que, após ponderação das suas conveniências pessoais, opta por pedir a suspensão do respectivo mandato; outra, bem diferente, a situação do eleito local, suspenso, nas circunstâncias expostas, do exercício do cargo. Além, está-se perante decisão livremente assumida, por certo, fundada em considerações relevando de um projecto de vida. Situação bem diversa é a do caso que ora nos ocupa, onde, inopinadamente, e por definição, à revelia da vontade do autarca afectado, este é impedido de continuar a exercer o seu mandato. No caso de "suspensão voluntária", o eleito local pôde organizar a sua vida, e, só depois de o ter feito, e porque o fez em termos que considerou convenientes, decidiu solicitar a suspensão do respectivo mandato. Não assim no presente caso, o que não pode
deixar de ter consequências no quadro dos efeitos remuneratórios.
Deste modo, compreende-se que não seja analogicamente aplicável à situação de que ora curamos a norma em apreço do EEL. Com efeito, contrariamente aos casos de "suspensão voluntária", a suspensão judicialmente aplicada, nos termos do artigo 199º do CPP, não terá como efeito fazer cessar o processamento (da totalidade) das remunerações e compensações devidas ao eleito local afectado pela medida de coacção.
O contrário acarretaria adicionalmente, como em seguida se verá, consequências de manifesta desigualdade com situações paralelas que ocorram no âmbito do regime geral da Função Pública.
7.
Inexistindo norma que expressamente defina as consequências remuneratórias da suspensão do exercício das funções autárquicas, decretada nos termos do artigo 199º do Código de Processo Penal, a consideração de alguns casos paralelos e dos princípios gerais aplicáveis contribuirão para iluminar o caminho a seguir.
7.1. Atentemos em primeiro lugar no disposto pelo artigo 63º do Decreto-Lei nº 497/88, de 30 de Dezembro, diploma que definiu o regime jurídico das férias, faltas e licenças dos funcionários e agentes da Administração Pública.
A Subsecção XVII do Capítulo III ("Faltas") tem por epígrafe "Faltas para cumprimento de obrigações" e é constituída pelos artigos 62º e 63º, que dispõem o seguinte:
Artigo 62º (Regime)
"1. Consideram-se justificadas as faltas motivadas pelo cumprimento de obrigações legais ou por imposição de autoridade judicial, policial ou militar.
2. As faltas previstas no número anterior não importam a perda de quaisquer direitos e regalias".
Artigo 63º (Situação de prisão)
"1. As faltas dadas por motivo de prisão preventiva consideram-se justificadas e determinam a perda do vencimento de exercício e do subsídio de refeição (64) (65).
2. A perda do vencimento de exercício e do subsídio de refeição (66) é reparada em caso de revogação ou extinção da prisão preventiva , salvo se o funcionário ou agente vier a ser condenado definitivamente.
3. O cumprimento de pena de prisão por funcionário ou agente implica a perda total do vencimento e a não contagem do tempo para qualquer efeito" (Sublinhado agora).
Não é aplicável ao caso vertente, por não se tratar, manifestamente, de um caso análogo (artigo 10º, nº 1, do Código Civil), o artigo 62º acima transcrito.
As obrigações impostas por autoridade judicial aí mencionadas emergirão antes de situações tais como a prestação de depoimentos em juízo, a realização de perícias judiciais, ou a intervenção como jurado - cfr., verbi gratia, o artigo 15º, nº 3, segunda parte, do Decreto-Lei nº 387-A/87, de 29 de Dezembro, que definiu o processo de selecção de jurados e estabeleceu o respectivo Estatuto.
Não se esqueça que o quadro em que agora nos movemos no contexto da consulta é o da aplicação das medidas de coacção previstas nos artigos 199º, nº 1, e 200º, nº 1, do Código de Processo Penal - suspensão do exercício de funções, de profissão e de direitos e proibição de permanência.
Apresenta bem maiores pontos de contacto com as circunstâncias em análise no presente parecer a situação de prisão preventiva a que se referem os nºs 1 e 2 do artigo 63º. Com efeito, aí, como agora, está-se perante uma medida de coacção prevista na lei - cfr. o artigo 202º do CPP.
É certo que, constituindo a prisão preventiva a mais gravosa das medidas de coacção, a aplicar apenas se o juiz considerar as demais medidas inadequadas ou insuficientes, as consequências remuneratórias previstas no nº 2 do artigo em causa - perda da remuneração de exercício e do subsídio de refeição - constituirão o limite dos efeitos jurídicos que, nessa sede, poderão emergir, no caso em equação.
Permita-se ainda um comentário apendicular: Parece indiscutível que a estatuição do artigo 63º terá também aplicação nos casos de prisão preventiva de um eleito local, mais concretamente, de um presidente de câmara municipal. O que permite constatar que, independentemente de os respectivos nomina juris não estarem expressamente acolhidos no correlativo Estatuto, nada obsta, tratando-se de conceitos materializados em expressões aritméticas já conhecidas, aplicar a esses eleitos locais as categorias remuneratórias de "vencimento de exercício" e de "vencimento de categoria".
7.1.1. Segundo um autor, escrevendo ainda antes da publicação do diploma que, hoje em dia, rege o regime remuneratório na função pública, o vencimento em sentido estrito abrange duas componentes: o vencimento de categoria (5/6) e o vencimento de exercício (1/6) (67), sendo que, se o primeiro pode existir sem o segundo, este não permanece na ausência daquele (68).
Para Marcello Caetano, somente em casos especiais a lei permite que o funcionário receba esse vencimento sem se encontrar no desempenho do seu cargo: tais são os casos de licença graciosa ou de afastamento por motivo do exercício de outras funções públicas que não tenham remuneração própria e de que sejam incumbidos sem que legalmente possam eximir-se (Código Administrativo, artigo 538º e Decreto nº 19478, artigos 12º, § 1º, e 16º, § único).
E acrescenta: "Em regra, as situações em que o funcionário tem direito a vencimento sem exercer o cargo apenas dão lugar ao abono da parte correspondente à categoria" (69).
Com efeito, na base do conceito de vencimento de exercício está a ideia de que um sexto do vencimento em sentido estrito está ligado não só à titularidade plena de um lugar, mas também ao exercício do cargo respectivo.
Como observa João Alfaia, esta ideia limitaria, em rigor, o direito a tal vencimento de exercício à situação de serviço efectivo em sentido estrito e, naturalmente, às situações de ausência por motivo de interesse público e, bem assim, à situação de licença para férias.
Simplesmente, pondera ainda tal autor, também aqui se verificam derrogações ao referido princípio, pois há situações de ausência legítima que dão direito ao aludido vencimento de exercício (70).
7.1.2. Estabelece o artigo 5º do Decreto-Lei nº 353-A/89 (71), sob a epígrafe "Remuneração base":
"1. A remuneração base integra a remuneração de categoria e a remuneração de exercício.
2. A remuneração de categoria é igual a cinco sextos da remuneração base, acrescida dos suplementos que se fundamentem em incentivos à fixação em zonas de periferia e em transferência para localidade diversa que confira direito a subsídio de residência ou outro.
3. A remuneração de exercício é igual a um sexto da remuneração base, acrescida dos suplementos não referidos no número anterior a que eventualmente haja lugar.
4. As situações e as condições em que se perde o direito à remuneração de exercício constam da lei".
A (nova) lei substituiu às tradicionais expressões "vencimento de categoria" e "vencimento de exercício" as designações "remuneração de categoria" e "remuneração de exercício", mantendo-se, no entanto, pertinentes, no essencial, as considerações produzidas no ponto anterior.
Com efeito, o disposto no nº 4 do transcrito artigo 5º não deverá, a nosso ver, ser interpretado por forma a concluir que apenas haverá lugar à perda da remuneração de exercício nas situações e condições que, posteriormente à edição do Decreto-lei nº 353-A/89, venham a constar de lei expressa. Sob pena de se gerarem intoleráveis situações de desigualdade de tratamento, a norma não precludirá, designadamente, o preenchimento de lacunas mediante a aplicação por analogia aos casos omissos das normas legais que directamente contemplem casos análogos.
7.1.3. De harmonia com a lei não há direito ao vencimento de exercício naquelas situações que originam a perda do vencimento de categoria, o que resulta da natureza complementar que o vencimento de exercício reveste em face do vencimento de categoria.
Para além desses casos, aqui sem relevância, de entre as situações que apenas determinam a perda de vencimento de exercício conta-se justamente a situação de suspensão preventiva que, para além da referida no citado nº 1 do artigo 6º do ED (suspensão preventiva em processo penal) (72), abrange ainda a suspensão preventiva de natureza disciplinar, nos termos do artigo 54º, nºs 1 e 3, também do Estatuto Disciplinar em vigor.
Tratando-se de situações de suspensão preventiva, faz parte da natureza da medida a reparação da perda nos seguintes termos:
a) Se se tratar de reparação no caso de suspensão originada em processo criminal, desde que haja absolvição ou amnistia concedida antes da condenação - artigo 6º, nº 5;
b) Quanto à reparação no caso de suspensão originada em processo disciplinar, estabelece o nº 3 do artigo 54º do ED que a perda de vencimento de exercício será levada em conta na decisão final do processo (73).
7.2. Outro caso paralelo cuja relevância deve ser tida em atenção diz respeito ao já referido artigo 6º do Estatuto Disciplinar.
Vimos tratar-se de medida não aplicável aos eleitos locais, pelas razões oportunamente expostas (cfr. supra, pontos 5.4. e 5.4.1. a 5.4.3.).
Todavia, tratando-se de norma que estatuiu acerca de uma situação de "suspensão preventiva de natureza criminal" em consequência de despacho de pronúncia, o seu comando parece adequado ao esclarecimento do caminho a trilhar com vista à solução da dificuldade que ainda nos ocupa.
Ainda que não seja esta, no presente caso, a base legal de aplicação da medida, importa ter presente que, segundo o artigo 6º do ED, o despacho de pronúncia em processo de querela com trânsito em julgado determina a suspensão de funções e do vencimento de exercício até à decisão final absolutória, ainda que não transitada em julgado, ou à decisão final condenatória (nº 1), sendo tal regime aplicável independentemente da forma do processo, nos casos de crime contra o Estado (nº 2).
7.2.1. Não se ignora, é certo, a polémica estabelecida à volta da compatibilização entre o artigo 6º do ED e o artigo 199º do CPP em vigor.
Polémica que, ora discutindo a constitucionalidade material do preceito, ora a sua vigência, tem sido alimentada ao redor das seguintes teses fundamentais (74):
A) Por um lado, autores há que defendem a inconstitucionalidade do artigo do Estatuto Disciplinar, por força do princípio da presunção de inocência (artigo 32º, nº 2, da Constituição da República Portuguesa), designadamente considerando que a dupla suspensão de funções e de vencimento aí considerada se revela extraordinariamente gravosa para o arguido, visto que se prolonga até à decisão final absolutória, ainda que não transitada em julgado, ou à decisão final condenatória, sendo por demais conhecida a lentidão da nossa justiça criminal (75).
Outos autores, pelo contrário, entendem que a suspensão do agente administrativo pronunciado não representa uma antecipação da demissão, até porque durante a suspensão continua a ser abonado o vencimento de categoria. Trata-se, isso sim, de uma medida de ordem funcional destinada a defender o prestígio dos serviços públicos, pelo que, de jure condito, o artigo 6º do ED não contraria o preceituado naquele dispositivo do texto constitucional. Todavia, mesmo para esta corrente, de um ponto de vista de jure condendo, a referida suspensão automática não se afigura razoável, justificando-se uma alteração legislativa no sentido de ser a entidade administrativa a decidir sobre a suspensão, caso a caso, de acordo com os interesses do serviço (76).
No entanto, o Tribunal Constitucional já se pronunciou expressamente acerca da questão, tendo concluído que a suspensão de funções cominada pelo referido artigo 6º, nº 1, do ED, radicando na defesa do prestígio dos serviços e sendo consequência de despacho de pronúncia em processo de querela com trânsito em julgado, assim como apenas determinando a suspensão do vencimento de exercício, que representa um sexto do vencimento total, não violava o princípio da proporcionalidade, logo não era constitucionalmente ilegítima (77).
B) Numa outra vertente, discute-se a vigência do citado artigo 6º do ED. A par de arestos como o indicado acórdão do TC, ou de estudos jurídicos como o empreendido no âmbito do já mencionado parecer nº 126/90, de 24 de Abril de 1991, desta instância consultiva, que não contestam a vigência do mencionado normativo, têm-se ouvido vozes que, na doutrina, vêem sustentando que o artigo 6º do ED foi tacitamente revogado, por incompatibilidade (artigo 7º, nº 2, do Código Civil), pelo artigo 199º do Código de Processo Penal.
Para os que percorrem um raciocínio assente nos argumentos que sucintamente se passam a enunciar (78):
Em primeiro lugar, porque o artigo 199º do CPP determina que a medida de suspensão só será aplicada quando a interdição do exercício possa vir a ser decretada como efeito do crime imputado, estabelecendo um paralelismo entre as causas de suspensão e de demissão dos agentes administrativos, inexistente no ED, que refere apenas, de forma genérica, a pronúncia em processo de querela e nos casos de crime contra o Estado.
Mas sobretudo porque, de acordo com o CPP, a aplicação da medida de coacção de "suspensão de exercício" não é um efeito automático do despacho de pronúncia em determinadas situações, antes o resultado de uma valoração feita pelo juiz criminal acerca da sua necessidade no caso concreto, com integral respeito pelas exigências decorrentes do princípio da proporcionalidade (artigos 193º e 199º do CPP).
Tratando-se de uma faculdade cujo exercício se encontra a cargo do juiz, a quem cabe avaliar das necessidades de tutela cautelar que cada caso revele (artigo 204º do CPP), e não de um efeito automático por determinação legal, as soluções constantes desse artigo 6º e do artigo 199º do CPP são entre si incompatíveis, pelo que o primeiro deve considerar-se revogado pelo último.
7.2.2. Toda a controvérsia a propósito da vigência (ou da revogação) do artigo 6º do ED pelo artigo 199º do CPP ilustra o especial "paralelismo" entre ambas as disposições. Não se vêem, no entanto, motivos para abandonar a posição que, a propósito da compatibilização dos campos de aplicação dos dois normativos, foi adoptada no citado parecer nº 126/90 (79), já oportunamente esboçada nas suas linhas fundamentais (80).
À tese contrária (propugnando a revogação), que, dir-se-ia, enfermar de uma certa petição de princípio, poder-se-á opor não se divisar nenhum argumento decisivo no sentido de concluir pela impossibilidade de aplicação conjunta de ambos os normativos, cada qual dispondo do seu próprio alcance e provido do seu específico conteúdo. O que sairia reforçado com o reconhecimento de que a aplicação das medidas de coacção, nomeadamente da suspensão do exercício da função pública, pode ter lugar em momento anterior ao despacho de pronúncia (artigo 308º do CPP).
Todavia, para a solução do caso da consulta, qualquer das teses conduziria a similar resultado.
Para os que sustentam a revogação do artigo 6º do ED, será corolário lógico dessa tese o entendimento segundo o qual, do preceito revogador, ou seja do artigo 199º do CPP, também resultará, a par da suspensão de funções, a suspensão do vencimento de exercício. Em qualquer caso, sempre se trataria de um dispositivo de onde se poderia inferir, bem como de outros imbuídos de idêntica ratio legis, um princípio jurídico geral, por via de uma analogia juris.
Para os defensores da vigência dos dois artigos e da consequente compatibilidade dos respectivos conteúdos, fácil é encontrar na norma do artigo 6º do ED o caso análogo susceptível de, mediante o recurso à analogia legis, preencher a lacuna sobre que temos vindo a reflectir.
Com efeito, a perda do "vencimento", "rectius", da "remuneração de exercício" constitui, como se viu, um efeito em tudo compatível com a sua natureza enquanto componente remuneratória cujas características já foram esboçadas.
Como é óbvio, também haverá lugar, no presente caso, à reparação da perda dos complementos de remuneração não processados, nos termos e com os fundamentos legais, ou seja, ocorrendo revogação ou extinção da medida de coacção aplicada, salvo se o funcionário vier a ser condenado definitivamente (artigo 63º, nº 2, do Decreto-Lei nº 497/88), e, bem assim, em caso de absolvição ou de amnistia concedida antes da condenação (artigo 6º, nº 5, do ED).
7.3. Aqui se esgotam as consequências remuneratórias da decisão judicial de aplicação das medidas de coacção no caso da consulta. É certo que o aludido despacho judicial também suspendeu o eleito local do exercício da função pública (81). No entanto, é evidente que, do facto, nenhuns efeitos se podem extrair no plano remuneratório. O eleito local, que, no decurso dos seus sucessivos mandatos, sempre exerceu exclusivamente as suas funções autárquicas, não terá direito, sob pena de absurdo "enriquecimento sem causa", à percepção de qualquer parte da remuneração que corresponde ao cargo da função pública de que seja titular (82).
Conclusão:
8.
Termos em que se extraem as seguintes conclusões:
1ª Nos termos do nº 3 do artigo 24º da Lei nº 29/87, de 30 de Junho, que aprovou o Estatuto dos Eleitos Locais, a suspensão do exercício dos mandatos dos eleitos locais faz cessar o processamento das remunerações e compensações, salvo quando aquela se fundamente em doença devidamente comprovada;
2ª A suspensão do exercício dos mandatos a que se faz referência no preceito mencionado na conclusão anterior é a suspensão por iniciativa do titular do cargo, a que se refere o artigo 72º do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março;
3ª A estatuição do nº 3 do artigo 24º do Estatuto dos Eleitos Locais não é aplicável aos casos de suspensão do mandato por determinação judicial, mediante cominação da medida de coacção prevista no artigo 199º, nº 1, alínea b), do Código de Processo Penal;
4ª As faltas dadas por motivo de prisão preventiva determinam a perda do vencimento de exercício e do subsídio de refeição, nos termos do artigo 63º do Decreto-Lei nº 497/88, de 30 de Dezembro;
5ª Nos termos do artigo 6º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro, o despacho de pronúncia em processo de querela com trânsito em julgado determinava a suspensão de funções e do vencimento de exercício até à decisão final absolutória, ainda que não transitada em julgado, ou à decisão final condenatória;
6ª A suspensão de exercício do mandato relativamente ao presidente da câmara municipal de Santa Cruz, Luís Gabriel Andrade Rodrigues, também interdito de permanecer no edifício da autarquia, determina a suspensão do correspondente vencimento de exercício, ou seja, uma sexta parte da sua remuneração base.
1) Os referidos artigos integram o Capítulo I ("Das medidas admissíveis") do Título II ("Das medidas de coacção") do Livro IV da Parte Primeira do Código de Processo Penal.
2) Por razões evidentes, não se cuidará, no presente parecer, de apreciar o bom fundamento técnico-jurídico das medidas aplicadas pelo vertente despacho judicial.
3) O nº 2 do artigo 28º previa a possibilidade de concessão de ajudas de custo e subsídios de transporte aos membros da assembleia municipal que tivessem de se deslocar da sua residência habitual para tomarem parte em sessões daquele órgão. Tal faculdade, que viria a ser desenvolvida pelo artigo 6º da Lei nº 44/77, foi por esta estendida aos membros do executivo camarário (artigo 4º), mais se prevendo na referida Lei o direito a senhas de presença aos vereadores que não se encontrassem em regime de permanência (artigo 5º).
Por sua vez, o artigo 39º, nº 2, do Decreto-Lei nº 701-A/76 preceituava que os vereadores teriam direito às retribuições que viessem a ser fixadas por lei, tarefa de que também se desincumbiu a Lei nº 44/77 (artigos 2º e 3º).
4) Cfr. o parecer nº 69/80, de 10 de Julho de 1980.
5) Sendo as remunerações relativas aos meses de Janeiro a Junho de 1979 acrescidas com metade do aumento então verificado nos respectivos escalões (artigo 3º). Por outro lado, estabeleceu-se que, sempre que tiver lugar uma actualização dos vencimentos da função pública, serão actualizados os vencimentos dos titulares dos cargos municipais através da aplicação do coeficiente equivalente à média dos aumentos atribuídos às várias letras da tabela (artigo 4º). Enfim, prescreveu-se no sentido de que os presidentes das câmaras e de comissões administrativas (bem como os vereadores em regime de permanência) beneficiam do regime de previdência social, mais favorável, aplicável ao funcionalismo público (artigo 5º, nº 1).
6) Disposição que revogaria igualmente o nº 2 do artigo 37º e que aditaria a alínea d) ao nº 1 do artigo 55º, ambos da Lei nº 79/77, de 25 de Outubro, diploma que definiu as atribuições das autarquias e competências dos respectivos órgãos.
7) Alterada pela Lei nº 7/87, de 28 de Janeiro, que deu nova redacção ao artigo 13º da Lei nº 9/81, alteração sem relevo para o presente parecer.
Para a análise da Lei nº 9/81, cfr. António Rebordão Montalvo e António Rosa Montalvo, "O Novo Regime das Autarquias Locais", Livraria Almedina, Coimbra, 1985, págs 225 e segs.
8) O segmento final do nº 1 do artigo 2º da Lei nº 44/77, relativo à sujeição ao regime fiscal aplicável aos funcionários públicos, viria a autonomizar-se, passando a constituir o objecto do artigo 12º da Lei nº 9/81.
9) A abonar aos membros das câmaras e das assembleias municipais nos termos e no quantitativo fixado para a letra A da escala geral do funcionalismo público, quando se desloquem, por motivo de serviço, para fora da área do município.
10) A que têm direito os membros das câmaras e das assembleias municipais, nos termos e segundo a tabela em vigor para a função pública, quando se desloquem por motivo de serviço e não utilizem viaturas municipais.
11) A que têm direito os vereadores que não se encontrem em regime de permanência, os vogais de comissões administrativas e os membros das assembleias municipais por cada reunião ordinária ou extraordinária a que compareçam.
12) São "eleitos locais", para efeitos do EEL, os membros dos órgãos deliberativos e executivos dos municípios e das freguesias - artigo 1º, nº 2, da Lei nº 29/87.
13) A Lei nº 29/87 foi alterada pelas Leis nºs 97/89, de 15 de Dezembro, que alterou o artigo 18º, 1/91, de 10 de Janeiro, que lhe aditou o artigo 18º-A, e 11/91, de 17 de Maio, que alterou o artigo 13º e aditou os artigos 13º-A e 18º-B.
14) Nos termos do nº 3 do citado artigo 7º, os presidentes das câmaras municipais (e, bem assim, os vereadores em regime de permanência) que não optem pelo exclusivo exercício das suas funções terão de assegurar a resolução dos assuntos da sua competência no decurso do período de expediente público.
15) Acerca dos direitos "remuneratórios" dos eleitos locais, veja-se Maria José Castanheira Neves, "Estatuto dos Eleitos Locais", Manual do Eleito Local, Centro de Estudos e Formação Autárquica, Coimbra, 1994, volume I, págs. 152 e segs.
16) Na redacção dada pela Lei nº 11/91, de 17 de Maio.
17) O artigo 22º tem ainda um número 4, do seguinte teor: "O tempo de serviço prestado nas condições previstas na presente lei é contado como se tivesse sido prestado à entidade empregadora, salvo, no que respeita a remunerações, aquele que seja prestado por presidentes de câmara municipal e vereadores em regime de permanência ou de meio tempo".
18) Arnaldo Azevedo, "Função Pública - Duração do Trabalho e Regime de Assiduidade", "Vida Económica, Boletim do Contribuinte", pág.60.
19) Que estabeleceu o regime jurídico de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos. A Lei nº 64/93 foi alterada pelas Leis nºs 39-B/94, de 27 de Dezembro, que alterou o seu artigo 3º, e 28/95, de 18 de Agosto, que alterou os artigos 1º, 2º, 4º, 5º, 6º e 8º e aditou o artigo 7º A.
20) Que estabelecia o seguinte: "Os presidentes e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial, podem exercer outras actividades, devendo comunicá-las, quando de exercício continuado, quanto à sua natureza e identificação, ao Tribunal Constitucional e à assembleia municipal, na primeira reunião desta a seguir ao início do mandato ou previamente à entrada em funções nas actividades não autárquicas".
21) O nº 1 do artigo 6º da Lei nº 64/93, na redacção que lhe foi dada pela Lei nº 28/95, passou a dispor o seguinte: "Os vereadores de câmaras municipais a tempo parcial podem exercer outras actividades nos termos dos números seguintes, devendo comunicá-las, quanto à sua natureza e identificação, às assembleias municipais respectivas".
22) Cfr. o "Guia do Eleito Local - Câmara Municipal", Ministério do Planeamento e da Administração do Território, Comissão de Coordenação da Região Norte, Edições ASA, 2, págs. 286 e segs.
23) Já as funções de vereador podem ser exercidas em regime de permanência, a tempo inteiro ou meio tempo, em regime de exclusividade ou em regime de não permanência nem exclusividade. Analisando a problemática dos diferentes regimes de prestação de serviço por parte dos eleitos locais, veja-se o parecer nº 27/90, de 28 de Junho de 1990, publicado no "Diário da República", II Série, nº 59, de 12 de Março de 1991.
24) O Decreto-Lei nº 100/84 revogou os artigos 1º a 81º e 95º a 115º da Lei nº 79/77, de 25 de Outubro (artigo 97º, nº 1, do Decreto-Lei nº 100/84). Entre as disposições revogadas encontra-se justamente o artigo 96º da Lei nº 79/77, relativo à "suspensão do mandato", dispositivo de conteúdo praticamente equivalente, quanto aos números 1 a 3 e 6, ao artigo 72º do diploma de 1984.
O Decreto-Lei nº 100/84 foi rectificado no "Diário da República", 1ª Série, 2º Suplemento, de 30 de Junho de 1984, tendo sido alterado, por ratificação, pela Lei nº 25/85, de 12 de Agosto, vindo ainda a sofrer alterações introduzidas pelas Leis nºs 18/91, de 12 de Junho, e 35/91, de 27 de Julho.
25) Tratando-se de pedido de suspensão do presidente da câmara municipal, este dirige o pedido à própria câmara - cfr. "Guia do Eleito Local", loc. cit. pág. 287.
26) Reside justamente aqui a mais assinalável diferença entre o regime vertido neste artigo 72º e o que constava do artigo 96º da Lei nº 79/77. Com efeito, neste caso, a suspensão não podia ultrapassar cento e oitenta dias no decurso do mandato, sob pena de se considerar como renúncia ao mesmo (nº 4 do citado artigo 96º).
27) Sobre "renúncia ao mandato", cfr. o artigo 71º do Decreto-Lei nº 100/84.
28) Dispõe o artigo 73º, sob a epígrafe "Preenchimento de vagas": "1- As vagas ocorridas nos órgãos autárquicos e respeitantes a membros eleitos directamente são preenchidas pelo cidadão imediatamente a seguir na ordem da respectiva lista ou, tratando-se de coligação, pelo cidadão imediatamente a seguir do partido pelo qual havia sido proposto o membro que deu origem à vaga. 2- Quando, por aplicação da regra contida na parte final do número anterior, se torne impossível o preenchimento da vaga por cidadão proposto pelo mesmo partido, o mandato será conferido ao candidato imediatamente a seguir na ordem da precedência da lista apresentada pela coligação".
Diversamente, dispunha o nº 5 do artigo 96º da Lei nº 79/77: "Durante o seu impedimento, o membro do órgão representativo autárquico será substituído pelo representante do seu partido, coligação ou frente, que ocupe lugar imediato na lista e não esteja em exercício ou impedido".
29) Cfr. João do Couto Neves, "Guia Prático dos Eleitos da Administração Local - Municípios e Freguesias", 2ª edição, Almedina, pág. 68.
Também os membros das mesas das assembleias ou secções de voto são dispensados do dever de comparência ao serviço no dia das eleições e no dia seguinte, sem prejuízo de todos os seus direitos e regalias, incluindo o direito à retribuição, devendo para o efeito fazer prova bastante dessa qualidade - cfr. o nº 5 do artigo 48º da Lei nº 14/79 e o artigo 40º do Decreto-Lei nº 701-B/76.
30) O Decreto-Lei nº 497/88, de 30 de Dezembro, rectificado no "Diário da República" de 31 de Março de 1989, aprovou o regime jurídico das férias, faltas e licenças dos funcionários da Administração Pública. No concernente ao regime das faltas, cfr. o Capítulo III (artigos 17º e seguintes), e, mais especificamente, acerca das faltas por doença, e respectiva comprovação, vejam-se os artigos 27º e seguintes, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 178/95, de 26 de Julho.
31) Nos termos dos nºs 2 e 4, este na redacção do Decreto-Lei nº 178/95, do artigo 27º do Decreto-Lei nº 497/88, as faltas por doença determinam a perda do vencimento de exercício apenas nos primeiros 30 dias de ausência seguidos ou interpolados, em cada ano civil, e implicam sempre o desconto do subsídio de refeição. Todavia, o dirigente máximo do serviço pode, a requerimento do interessado, autorizar, no todo ou em parte, o abono do vencimento de exercício perdido, consideradas a classificação de serviço e a assiduidade. Para o efeito serão de ponderar as circunstâncias enunciadas nos nºs 5 e 6, aditados ao citado artigo 27º pelo referido diploma de 1995.
32) Cfr. loc. cit. nas notas (22) e (25).
33) A Lei nº 87/89, de 9 de Setembro, estabeleceu o regime jurídico da tutela administrativa sobre as autarquias locais e as associações de municípios de direito público. Sobre os conceitos de "inspecção", inquérito" e "sindicância", cfr. o artigo 4º.
34) Neste sentido, cfr. o parecer nº 126/90, de 24 de Abril de 1991, que agora se acompanha.
35) Cfr. os artigos 8º a 11º da Lei nº 87/89, de 9 de Setembro.
36) Cfr. o parecer nº 19/87, de 17 de Dezembro de 1987, que traça uma evolução histórica do regime da perda de mandato até ao Decreto-Lei nº 100/84.
37) Sublinhado agora.
38) Acerca da caracterização do crime de responsabilidade - crime praticado por um titular de cargo político no exercício das funções, ou seja, um crime que consiste na violação de bens ou valores particularmente relevantes da ordem constitucional, cuja promoção e defesa constituem dever funcional daquele - cfr. Pinto Monteiro, "A responsabilidade política, civil e criminal do eleito local", in "Manual do Eleito Local", volume I, CEFA, Coimbra, 1994, págs. 145 e segs., maxime, págs. 147 e segs. Sobre a temática do "crime de responsabilidade", poderá ver-se ainda o parecer nº 85/86, publicado no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 377, págs. 55 e segs.
39) Esta norma contém referência a categorias processuais entretanto desaparecidas com a entrada em vigor do Código de Processo Penal de 1987. Assim:
Processo de querela: era aquele que correspondia aos crimes punidos com prisão por mais de três anos, ou demissão - artigo 63º do CPP/29, na redacção do Decreto-Lei nº 402/82, de 23 de Setembro.
No CPP/87 existe apenas uma única forma de processo comum: o processo comum pode decorrer perante o juiz singular, o tribunal colectivo ou o tribunal do júri. O tribunal colectivo e o tribunal do júri intervêm em processos por crimes a que corresponda, em abstracto, pena de prisão superior a três anos (artigos 13º, 14º e 16º do CPP/87). Será a este tipo de processos que se aplicará, no domínio do CPP/87, o artigo 6º, nº 1, do ED. Nesse sentido, cfr. Manuel Leal Henriques, segundo o qual se entende hoje, à luz das inovações introduzidas pelo CPP de 1987 que o campo de aplicação deste artigo corresponde ao da competência do tribunal que anteriormente julgava os processos de querela, ou seja, o tribunal colectivo e o tribunal do júri - cfr.- "Procedimento Disciplinar", 2ª edição, Lisboa, 1989, pág. 44.
O próprio despacho de pronúncia tem hoje um conteúdo diverso do que tinha na ocasião de elaboração do preceito.
Cfr., sobre a matéria, Vinício Ribeiro, "Estatuto Disciplinar dos Funcionários Públicos, Direito Substantivo, Comentado", págs. 111 e 112.
40) Para o que se acompanhará, na medida do necessário, o discurso do já citado parecer nº 126/90.
41) Com efeito, tanto no Estatuto de 1942 (artigo 5º), como nos diplomas de 1979 e de 1984 (artigo 6º), a suspensão do funcionário ou agente em consequência do despacho de pronúncia, determinada nestas disposições posteriores preenchia o espaço da referida norma de processo, substituindo-se-lhe e reduzindo, ademais, o seu âmbito.
42) Para maiores desenvolvimentos, cfr. o parecer nº 126/90.
43) A concretização, quanto à Administração Local, desta norma geral de competência, fixada no quadro da relação de hierarquia, consta do artigo 18º.
44) Cfr., em consequência, a conclusão 6ª do citado parecer nº 126/90.
45) Cfr. o artigo 193º do CPP.
46) Sobre a matéria, vejam-se, entre outros, Germano Marques da Silva, "Curso de Processo Penal", Editorial Verbo, 1993, II vol. págs. 201, 234, 240 e 241, João Castro e Sousa, "Os meios de coacção no novo Código de Processo Penal", Odete Maria de Oliveira, "As medidas de coacção no novo Código de Processo Penal", ambos em "Jornadas de Direito Processual Penal - O novo Código de Processo Penal", Livraria Almedina, Coimbra, 1993, págs. 149 e segs. e 167 e segs., respectivamente, e José António Barreiros, "As medidas de coacção e de garantia patrimonial no novo Código de Processo Penal", Lisboa, 1987, Separata do "Boletim do Ministério da Justiça", nº 371.
47) A matéria da "interpretação" tem ocupado com frequência a atenção deste corpo consultivo. Vejam-se, a título de exemplo, os pareceres nºs. 12/81, publicado no BMJ, nº 307, págs. 52 e segs.; 92/81, publicado no "Diário da República", II Série, de 27 de Abril de 1982 e no BMJ nº 315, pág. 33 e segs.; 103/87, publicado no "Diário da República", II Série, de 6 de Junho de 1989; 61/91, de 14 de Maio de 1992; 66/92, de 27 de Novembro de 1992; 30/92, de 25 de Junho de 1992; e 38/92, de 10 de Março de 1992, inéditos.
48) Manuel de Andrade, "Ensaio sobre a teoria da interpretação das leis", págs. 21 e 26.
49) Pires de Lima e Antunes Varela, "Noções Fundamentais do Direito Civil", vol. 2º, 5ª edição, pág. 130.
50) "Código Civil Anotado", vol. I, 4ª edição, págs. 58/59.
51) "Introdução ao direito e ao discurso legitimador", 2ª reimpressão, Coimbra, 1987, págs. 187 e segs.
52) "O Direito, Introdução e Teoria Geral", Lisboa, 1978, pág. 350.
53) "Interpretação e Aplicação das Leis", tradução de Manuel de Andrade, 3ª edição, Coimbra, 1978, págs. 127 e segs. e 138 e segs.
54) Segue-se aqui de perto Baptista Machado, "Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador", págs.185 e segs.
55) De que os dois anteriores já são corolário.
56) De todos, o argumento mais falível, oferecendo extremas dificuldades de aplicação. A propósito da interpretação enunciativa, veja-se Nuno Sá Gomes, "Introdução ao Estudo do Direito", Lisboa, 1979-80, págs. 521 e segs., que, de momento, acompanhámos. Vejam-se também José de Oliveira Ascensão, "O Direito, Introdução e Teoria Geral, Uma perspectiva Luso-Brasileira"; Livraria Almedina, Coimbra, 1991, págs. 445 e segs. e J. Dias Marques, "Introdução ao Estudo do Direito", 4ª edição, págs 283 e segs, maxime, págs 289 e 290.
57) Cfr. "Diário da Assembleia da República", II Série, números 61 e 67, de 28 de Março e 11 de Abril de 1987, onde estão publicados, respectivamente, o projecto de lei nº 403/IV e o relatório e parecer da Comissão de Administração Interna e Poder Local sobre tal projecto de lei. Vejam-se ainda o DAR, I Série, número 68, de 11 de Abril, sobre a discussão e aprovação, na generalidade, na especialidade e em votação final do referido projecto de lei e, por fim, o DAR, II Série, número 75, de 29 de Maio de 1987, onde se acha publicado o Decreto nº 84/IV.
58) Como se sabe, na perspectiva dinâmica da sua aplicação, a custo se poderá distinguir, no plano metodológico, entre interpretação e integração do Direito: aquela e esta, em face do caso concreto, podem exigir procedimentos metodológicos igualmente complexos, como o recurso a inferências analógicas e a princípios e valores jurídicos gerais. Sobre a matéria, podem ver-se J. Baptista Machado, loc. cit., págs. 192 e segs.; Karl Larenz, "Metodologia da Ciência do Direito", tradução de José Lamego, 2ª edição, Fundação Calouste Gulbenkian, pág. 443; e Karl Engisch, "Introdução ao Pensamento Jurídico", 6ª edição, tradução de J. Baptista Machado, Fundação Calouste Gulbenkian, pág. 276. Veja-se também, entre outros, o parecer nº 73/91, de 9 de Janeiro de 1992, publicado no "Diário da República", II Série, de 14 de Maio de 1992.
59) J. Baptista Machado, loc. cit., pág. 202.
60) Nos termos do nº 2 do artigo 10º do Código Civil, "há analogia sempre que no caso omisso procedam as razões justificativas da regulamentação do caso previsto na lei".
61) Cfr. Oliveira Ascensão, loc.cit., pág. 424. Vejam-se também Bigotte Chorão, "Temas Fundamentais de Direito", Livraria Almedina, Coimbra, 1986, pág. 242 e segs. e Karl Larenz, loc. cit., págs. 461 e segs.
62) Karl Larenz, ob. cit., pág. 465. Acerca dos conceitos de analogia (do particular para o particular) de dedução (do geral para o particular) e de indução (do particular para o geral), veja-se também Karl Engisch, ob. cit., págs. 288 e segs.
63) Sobre os cuidados a ter na aplicação do referido princípio, veja-se J.Baptista Machado, loc. cit., pág. 327. Para maior desenvolvimento, veja-se o parecer, já citado, nº 73/91.
64) A propósito do subsídio de refeição, cfr. os artigos 8º, alínea c), e 10º do Decreto-Lei nº 353-A/89, e o Decreto-Lei nº 57-B/84, de 20 de Fevereiro.
65) É requisito de atribuição do subsídio de refeição a prestação diária de serviço, sendo que uma das situações exemplificativamente indicadas em que não haverá lugar a atribuição desse subsídio é a que resulta de aplicação de suspensão preventiva e do cumprimento de penas disciplinares - cfr.o artigo 2º, nº 1, alínea a), e nº 2, alínea m), do Decreto-Lei nº 57-B/84, de 20 de Fevereiro.
66) Quanto à perda do subsídio de refeição, nem precisaria de ser expressamente salientada, posto que a mesma já resultava do próprio conteúdo da remuneração de exercício (cfr. artigo 5º, nº 3, do Decreto-Lei nº 353-A/89) e do regime do referido subsídio .
67) Sobre o vencimento de exercício, cfr. os artigos 16º do Decreto com força de lei nº 19478, de 18 de Março e 259º do Código Administrativo e, hoje, o artigo 5º do Decreto-Lei nº 353-A/89. Sobre os conceitos de vencimento de categoria e de vencimento de exercício, vejam-se os pareceres nºs 86/84, de 24 de Janeiro de 1985, 66/86, de 23 de Outubro de 1986, e 5/86, de 21 de Maio de 1987, publicados no "Boletim do Ministério da Justiça", nºs 346, pág. 88, 363, pág. 87, e 380, pág.79, respectivamente.
68) João Alfaia, "Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público", 2º volume, Livraria Almedina, Coimbra, 1988, págs. 791 e segs, cujo discurso agora se acompanha.
69) "Manual de Direito Administrativo", 8ª edição, Tomo II, 1969, pág. 701.
70) João Alfaia, loc. cit., págs. 798 e segs.
71) O Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, rectificado nos "Diários da República" de 30-12-1980 e no 2º suplemento de 22-02-90, estabeleceu o regime remuneratório da função pública. Foi alterado, em termos que não relevam para o presente parecer, pelos Decretos-Leis nºs 393/90, de 11 de Dezembro, e 420/91, de 29 de Outubro.
72) Cfr. Manuel de Oliveira Leal Henriques, "Procedimento Disciplinar", Livraria Almedina, Coimbra, 1984, anotação ao artigo 6º do ED, págs. 37 e segs. e João Soares Ribeiro, "O Estatuto Disciplinar da Função Pública", Editora Justiça e Paz, págs. 19 e segs.
Analisando uma situação de suspensão preventiva de natureza criminal, veja-se o parecer nº 134/80, de 4 de Dezembro de 1980.
Outras situações de suspensão preventiva de funções e vencimento foram apreciadas, em termos que, no entanto, não relevam para a economia deste parecer, nos acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo (1ª Secção) de 17 de Maio de 1982 e de 30 de Janeiro de 1986, publicados, respectivamente, no "Apêndice do Diário da República" de 10 de Dezembro de 1985, págs. 2153 e segs. e em "Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal de Justiça", nº 298, Outubro de 1986, págs. 1158 e segs.
73) Sobre os actos administrativos de suspensão preventiva em processo disciplinar, pode ver-se Mário Esteves de Oliveira, "Direito Administrativo", vol. I, Almedina, Coimbra, págs. 404 e segs.
74) Segue-se, neste ponto, Luís Vasconcelos Abreu, "Para o Estudo do Procedimento Disciplinar no Direito Administrativo Português Vigente: As Relações com o Processo Penal", Livraria Almedina, Coimbra, 1993, págs. 90 e segs.
75) É o caso de Teresa Beleza, "Direito Penal", I, 2ª edição, Lisboa, 1985, págs. 68 e 69, e de João Castro Neves, "O novo Estatuto Disciplinar (1984) - algumas questões (2ª parte), Revista do Ministério Público (RMP), Ano 6º, vol. 21, págs, 9 e segs., 35 e 36.
76) Cfr. Mário Torres, "Suspensão e demissão de funcionários ou agentes como efeito da pronúncia ou condenação criminais" (2ª parte), RMP, Ano 7º, vol. 26, págs. 161 e segs., posição posteriormente acompanhada por Leal Henriques, "Procedimento Disciplinar", 2ª edição, Lisboa, 1989, págs. 44 e segs.
77) Cfr. Acórdão do TC nº 439/87, de 4 de Novembro de 1987 (processo nº 258/86), in Boletim do Ministério da Justiça, nº 371, págs. 171 e segs.
78) Cfr. Vasconcelos Abreu, loc. cit., págs. 94 e 95, que aqui se segue muito de perto. Também Germano Marques da Silva, embora sem desenvolvimento justificativo, sufraga a tese da revogação do artigo 6º do ED pelo artigo 199º do CPP.
79) Cfr., nesse parecer, o ponto II, 3, parte final.
80) Cfr. supra, ponto 5.4.3.
81) No expediente recebido dá-se conhecimento do facto de "o autarca em questão, que já vai no seu quarto mandato, antes de ser eleito presidente da câmara, exercer o cargo de proposto, mais tarde designado de ajudante do tesoureiro da Fazenda Pública do Concelho de Santa Cruz".
82) Quanto à questão relativa à (in)compatibilidade entre as funções de presidente da câmara municipal e a actividade de agente ou funcionário da administração central, regional ou local, cfr. supra, ponto 3.4.