Senhor Secretário de Estado dos Recursos Naturais,
Excelência:
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Finda a comissão de serviço da Lic. (...) em cargo dirigente (chefe de divisão), suscitou-se a questão de saber qual a categoria da carreira técnica superior - assessor ou técnico superior principal - a que a mesma tem direito.
Face à divergência de posições entre o Instituto da Conservação da Natureza e a Direcção-Geral da Administração Pública, Vossa Excelência dignou-se solicitar o parecer deste corpo consultivo, relacionando a consulta com a interpretação do disposto nos artigos
8º, nº 7, e 18º, nºs. 1, 2 e 8, ambos do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro.
Cumpre, assim, emiti-lo.
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2.1. Do processo enviado, colheram-se sobre a situação funcional da interessada os seguintes elementos com relevo para o desenvolvimento do parecer e solução da questão posta:
- 23/9/87: técnica superior de 1ª classe (D.R.,
II Série, nº 266, de 18/11/87) (1);
- 11/1/91: nomeada, em comissão de serviço, chefe de divisão da Conservação da Natureza, do quadro de pessoal anexo ao Decreto Regulamentar nº 3/86, de 8 de Janeiro (D.R., II Série, nº 66, de 20/3/91) (2);
- Decreto-Lei nº 272/91, de 7 de Agosto: extingue o quadro único do Ministério do Planeamento e Administração do Território, passando os lugares de pessoal dirigente do quadro anexo ao referido Decreto Regulamentar a integrar os quadros privativos dos serviços;
- Decreto-Lei nº 193/93, de 24 de Maio: cria o Instituto da Conservação da Natureza (ICN), que sucede ao Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza (SNPRCN) (artigo 15º);
- 29/5/93: nomeada, em regime de substituição, chefe da divisão de Espécies Protegidas do quadro do ICN (D.R., II Série, nº 220, de 19/9/93) (3);
- em 29/11/93 (4) cessou o exercício destas funções em regime de substituição.
Da respectiva nota biográfica consta que se manteve sempre em efectividade de serviço, contando o tempo de serviço na categoria de técnico superior de 1ª classe, sem interrupção de funções, desde 23/9/87, e como chefe de divisão desde 11/1/91.
Como adiante melhor se compreenderá, o punctum saliens da discórdia interpretativa consiste em saber qual a data relevante (5): 29/5/93 (cessação da comissão de serviço como chefe de divisão do quadro do SNPRCN), ou 29/11/93 (6) (termo do exercício de funções como chefe de divisão do quadro do ICN, para que fora nomeada, em regime de substituição, por despacho ministerial de 29/5/93)?
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3.1. O Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, estabeleceu o estatuto do pessoal dirigente da função pública (7), considerando dirigente o pessoal que exerce actividades de direcção, gestão, coordenação e controlo nos serviços ou organismos públicos referidos no seu artigo 1º; por seu turno, são considerados cargos dirigentes os de director-geral, director de serviços e chefe de divisão, bem como os cargos a estes legalmente equiparados (artigo 2º, nºs. 1 e 2).
O recrutamento para o cargo de chefe de divisão é feito, por escolha, de entre funcionários que reunam cumulativamente os requisitos enunciados nas várias alíneas do nº 1 do artigo 4º, entre os quais a integração em carreira do grupo de pessoal técnico superior (alínea b)).
3.2. Sobre provimento, dispõe o artigo 5º:
"1 - O pessoal dirigente é provido em comissão de serviço por um período de três anos, que poderá ser renovada por iguais períodos.
2 - Para efeitos de eventual renovação da comissão de serviço, deve o membro do Governo competente ser informado pelos respectivos serviços com a antecedência mínima de 90 dias, do termo do período de cada comissão, cessando esta automaticamente no fim do respectivo período sempre que não seja dado cumprimento àquela formalidade.
3 - A renovação da comissão de serviço deverá ser comunicada ao interessado até 30 dias antes do seu termo, cessando a mesma automaticamente no final do respectivo período se o membro do Governo competente não tiver manifestado expressamente a intenção de a renovar, caso em que o dirigente se manterá no exercício de funções de gestão corrente até à nomeação de novo titular do cargo.
4................................................................................".
3.3. "Sem prejuízo do previsto nos nºs. 1, 2 e 3 do artigo 5º, a comissão de serviço cessa automaticamente: a) Pela tomada de posse seguida de exercício, noutro cargo ou função, a qualquer título, salvo nos casos em que houver lugar a suspensão ou for permitida a acumulação nos termos do presente diploma; b) Por extinção ou reorganização da respectiva unidade orgânica do serviço respectivo" (artigo
7º, nº 1).
3.4. Dispondo o artigo 5º que o pessoal dirigente
é provido em comissão de serviço, importa ainda atentar no artigo 8º que estabelece:
"1. Os cargos dirigentes podem ser exercidos em regime de substituição enquanto durar a vacatura do lugar ou a ausência ou impedimento do respectivo titular.
.....................................................................................
4. A substituição cessará na data em que o titular do cargo dirigente inicie ou retome funções ou, a qualquer momento, por decisão do membro do Governo que a determinou ou a pedido do substituto, logo que deferido.
..........................................................................
7. O período de substituição conta, para todos os efeitos legais, como tempo de serviço prestado no cargo ou lugar anteriormente ocupado pelo substituto, bem como no lugar de origem.
8. O substituto terá direito à totalidade dos vencimentos e demais abonos e regalias atribuídos pelo exercício do cargo do substituído, independentemente da libertação das respectivas verbas por este, sendo os encargos suportados pelas correspondentes dotações orçamentais".
3.4.1. Retenha-se que o transcrito nº 7 pressupõe a existência de três cargos ou lugares:
- o exercido em regime de substituição;
- o anteriormente ocupado pelo substituto; e
- o de origem.
E, nesse condicionalismo, prescreve que o período de tempo do cargo dirigente exercido em regime de substituição conta, para todos os efeitos legais, como tempo de serviço prestado tanto no cargo ou lugar anteriormente ocupado pelo substituto, como no lugar de origem.
3.5. Ao pessoal dirigente é assegurado, para além dos direitos de que gozam os funcionários e agentes em geral, o direito à carreira nos termos definidos no artigo 18º, que reza assim:
"1 - O tempo de serviço prestado em cargos dirigentes conta para todos os efeitos legais, designadamente para acesso nas carreiras em que cada funcionário se encontrar integrado.
2. Os funcionários nomeados para cargos dirigentes têm direito, finda a comissão de serviço: a) Ao provimento em categoria superior à que possuíam à data da nomeação para dirigente, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado nestas funções, agregado ao número de anos de serviço na categoria de origem agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira. b) Ao provimento na categoria de origem, caso não estejam em condições de beneficiar do disposto na alínea anterior.
3.
.............................................................................................
4. Serão criados, nos quadros de pessoal dos serviços ou organismos de origem, os lugares necessários para execução do disposto na alínea a) do nº 2, os quais serão extintos à medida que vagarem.
5.
............................................................................................
6. O disposto no nº 2 não prejudica o direito de os funcionários que exerçam funções dirigentes se candidatarem aos concursos de acesso que ocorrerem na pendência da respectiva comissão de serviço.
7. No caso de cessação da comissão de serviço nos termos da alínea b) do nº 1 do artigo 7º, os dirigentes terão direito, desde que contem pelo menos 12 meses seguidos de exercício do respectivo cargo, a uma indemnização de montante igual ao das retribuições vincendas até ao termo do prazo da respectiva comissão, a qual não poderá ultrapassar o quantitativo equivalente a um ano de serviço.
8. A indemnização prevista no número anterior não
é cumulável com o disposto na alínea a) do nº 2, devendo o interessado optar pelo regime que considerar mais favorável".
Fundamentalmente, concede-se aos funcionários nomeados para cargos dirigentes o direito de, finda a comissão de serviço, serem providos em categoria superior à que possuíam à data da nomeação para dirigente; para tanto, serão criados, nos quadros de pessoal dos serviços ou organismos de origem, os lugares necessários, que serão extintos à medida que vagarem
(nºs. 2, alínea a), e 4).
3.6. Reconhecendo a necessidade de introduzir alterações pontuais ao regime consagrado no Decreto-Lei nº 323/89, e de clarificar algumas das suas disposições, foi publicado, a 13 de Fevereiro, o Decreto-Lei nº 34/93 com o propósito declarado de "definir com maior clareza o conceito de direito à carreira, previsto no artigo
18º, evidenciando que o mesmo é reconhecido com o objectivo de evitar possíveis prejuízos no desenvolvimento da carreira de origem, bem como, por consequência, a sua relevância para efeitos de progressão. O mesmo regime é tornado extensivo aos dirigentes em regime de substituição" (do respectivo preâmbulo).
Como assim, o artigo 18º passou a ter a seguinte redacção:
"1 - O tempo de serviço prestado em cargos dirigentes conta, para todos os efeitos legais, designadamente para promoção e progressão na carreira e categoria em que cada funcionário se encontrar integrado.
2 - Os funcionários nomeados para cargos dirigentes têm direito, finda a comissão de serviço, ainda que seguida de nova nomeação: a) Ao provimento em categoria superior à que possuíam à data da nomeação para dirigente, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado nestas funções, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira e em escalão a determinar, nos termos do artigo 19º do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro (8); b) .. ................................................................................
3 - .....................................................................................
4 - Para efeitos do cômputo do tempo de serviço estabelecido no nº 2 releva, também, o prestado em regime de substituição.
5 - O disposto no nº 2 não prejudica o direito de os funcionários que exerçam funções dirigentes se candidatarem aos concursos de acesso que ocorrerem na pendência da respectiva comissão de serviço, caso em que o provimento respectivo é determinante para efeitos da alínea a) do nº 2.
6 - Serão criados nos quadros de pessoal dos serviços ou organismos de origem os lugares necessários à execução do disposto na alínea a) do nº 2, os quais são extintos à medida que vagarem.
7 - O disposto no número anterior pode ter lugar, a requerimento do interessado, independentemente da cessação da comissão de serviço, quando se trate da categoria mais elevada da carreira.
8 - A alteração dos quadros prevista no nº 6 será feita por despacho normativo dos Ministros das Finanças e da respectiva pasta (9).
9 - Os funcionários que beneficiem do disposto na alínea a) do nº 2 do presente diploma têm direito à remuneração pela nova categoria e escalão desde a data da cessação da respectiva comissão.
10- No caso da cessação da comissão de serviço nos termos da alínea b) do nº 1 do artigo 7º, os dirigentes têm direito, desde que contem pelo menos 12 meses seguidos de exercício do respectivo cargo, a uma indemnização de montante igual à diferença entre a remuneração da respectiva categoria calculada em função do tempo que faltar para o termo da comissão, a qual não pode ultrapassar a diferença anual das remunerações, nelas se incluindo os subsídios de férias e de Natal.
11 - O direito à indemnização prevista no número anterior só é reconhecido nos casos em que
à cessação da comissão de serviço não se siga imediatamente nova nomeação".
3.7. Do cotejo com a redacção originária , importa fazer ressaltar duas breves notas:
- o aditamento, no nº 2, do segmento final "ainda que seguida de nova nomeação", e
- a consagração do (novo) nº 4, segundo o qual, para efeitos do cômputo do tempo de serviço estabelecido no nº 2 releva, também, o prestado em regime de substituição.
3.8. Deste Decreto-Lei nº 34/93 interessa conhecer ainda a norma transitória inscrita no seu artigo 3º, nº
1, do seguinte teor:
"Mantém-se transitoriamente em vigor a disposição constante da redacção primitiva do nº 2 do artigo
18º do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, relativamente aos funcionários que tenham sido nomeados para cargos dirigentes até à data da publicação do presente diploma, relevando para efeitos de antiguidade e de determinação de escalão o tempo remanescente ao necessário para a fixação da categoria a que tenham direito".
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4.1. A carreira (ou as carreiras) do grupo de pessoal técnico superior constitui a base de recrutamento para o desempenho de cargos dirigentes na Administração - exclusiva para os cargos de chefe de divisão e de director de serviços, e como quase regra geral quanto aos cargos de director-geral, subdirector- geral ou equiparados.
O regime geral de estruturação das carreiras na função pública consta do Decreto-Lei nº 248/85, de 15 de Julho.
O ingresso em qualquer carreira efectua-se pela categoria mais baixa, observados os requisitos gerais e especiais em matéria de recrutamento e selecção, e o acesso faz-se por promoção ou progressão, conforme se trate de carreiras verticais ou horizontais, dependendo, em geral, da observância de períodos mínimos de permanência na categoria imediatamente inferior e da atribuição de classificação de serviço com certa graduação (artigo 15º, nºs. 1 a 6).
4.2. A promoção ou progressão constitui, assim, um direito do funcionário - o direito à carreira (10) -, que significa a faculdade garantida por lei ao funcionário de progredir em vantagens profissionais num certo quadro segundo a sua capacidade e o seu tempo de serviço.
O avanço na carreira representa a expectativa de todo o funcionário numa dupla perspectiva: por um lado, assegurar uma melhoria progressiva da situação material e, por outro, permitir o acesso aos escalões ou graus superiores segundo o modelo definido para cada carreira
(11).
Nos termos definidos no diploma geral de estruturação de carreiras, o avanço (promoção ou progressão) na carreira depende, como se referiu, de dois factores essenciais, devidamente coordenados - a permanência na categoria imediatamente anterior e a classificação de serviço (12) -, coordenação operada pelo modo estabelecido no referido artigo 15º do Decreto-Lei nº 248/85.
4.3. O regime específico das carreiras técnica e técnica superior consta do Decreto-Lei nº 265/88, de 28 de Julho, estruturando-se a carreira técnica superior como carreira vertical, com as seguintes categorias, elencadas no mapa I anexo:
- Assessor principal
- Assessor
- Técnico superior principal
- Técnico superior de 1ª classe
- Técnico superior de 2ª classe.
4.4. Ao considerar que uma Administração eficaz pressupõe e reclama a exigência de dirigentes competentes, capazes de gerir com eficácia crescente os serviços sob a sua responsabilidade, compreende-se que o legislador tenha querido conceder um conjunto de "estímulos", de "incentivos" para o exercício de cargos dirigentes, definindo um estatuto "aliciante" e "atractivo" do respectivo pessoal (13).
4.4.1. Por isso, a consagração do direito à carreira no artigo 17º, alínea a), proclamando o nº 1 do artigo seguinte o princípio geral segundo o qual o tempo de serviço prestado em cargos dirigentes conta para todos os efeitos legais ("designadamente para acesso nas carreiras em que cada funcionário se encontrar integrado", segundo a redacção originária do preceito, ou "designadamente para promoção e progressão na carreira e categoria em que cada funcionário se encontrar integrado", nos termos da actual redacção).
4.4.2. E logo de seguida o nº 2 do mesmo artigo
18º concretiza e particulariza um direito específico - o direito, finda a comissão de serviço, ainda que seguida de nova nomeação, ao provimento em categoria superior à que o pessoal possuía à data da nomeação para dirigente
(14).
Esta categoria superior é determinada em função do número de anos de exercício continuado nas funções dirigentes, agregado do número de anos de serviço na categoria de origem, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira (primitiva redacção da alínea a) do nº 2); ou, segundo a redacção vigente, essa categoria é atribuída em função do número de anos de exercício continuado nas funções dirigentes, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira e em escalão a determinar, nos termos do artigo 19º do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro.
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Recorde-se, muito em síntese, a situação funcional da Lic. (...):
- 23/9/87: técnica superior de 1ª classe
- 11/1/91: chefe de divisão, em comissão de serviço, do SNPRCN
- 29/5/93: criação do ICN, que sucedeu ao SNPRCN
- 29/5/93: chefe de divisão, em regime de substituição, do quadro do ICN
- 29/11/93: cessação do exercício destas funções em regime de substituição.
5.1. Foi para dar cumprimento ao disposto no citado artigo 18º do Decreto-Lei nº 323/89 que os serviços elaboraram, em 6/10/93, a Informação nº 143/93 propondo a criação de um lugar de assessor, a que a interessada teria direito, no termo do exercício de funções, em regime de substituição, como chefe de divisão.
Na base desta proposta, o entendimento de que, tendo em conta o tempo de serviço como técnico superior de 1ª classe desde 23/9/87, a interessada teria dois módulos de promoção à data do termo do exercício de funções dirigentes e, portanto, o direito ao provimento na categoria de assessor (à data da elaboração da proposta já havia completado mais de 6 anos de serviço, desde 23/9/87).
5.1.1. Na verdade, há que ter em conta o preceituado no nº 7 do artigo 8º do Decreto-Lei nº 323/89, segundo o qual o período de substituição conta, para todos os efeitos legais, como tempo de serviço prestado no cargo ou lugar anteriormente ocupado pelo substituto, bem como no lugar de origem (Informação nº 88/94/SPES, de 19/5/94).
Deve entender-se, com efeito, que este nº 7 tem um alcance mais amplo, na medida em que se trataria de desempenho de cargos dirigentes, sem quaisquer interrupções, permitindo, pois, que a interessada tenha direito, à data da cessação do regime de substituição, ao provimento na categoria de assessor (Informação nº 134/94, de 6/10/94).
Acresce que, no caso vertente, a Administração não tinha intenção de fazer cessar a comissão em 29/5/93, a qual só veio a concretizar-se por força da extinção legal do SNPRCN, e criação do ICN, seguida de nomeação, em regime de substituição, como chefe de divisão do novo quadro acabado de ser criado (Informação nº 153/95/SPES, de 18/10/95).
5.1.2. O Gabinete de Assuntos Jurídicos (GAJ) do
ICN também se viria a pronunciar, em termos que se passam a reproduzir:
"Analisado o processo, parece-nos que não foram tidas em conta na Direcção-Geral da Administração Pública as seguintes disposições legais do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro:
- o nº 8 do artigo 8º e
- o nº 4 do artigo 18º, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 34/93, de 13 de Fevereiro.
- O nº 8 do artigo 8º diz que "o substituto terá direito à totalidade dos vencimentos e demais abonos e regalias atribuídas pelo exercício do cargo do substituído, independentemente da libertação das respectivas verbas por este, sendo os encargos suportados pelas correspondentes dotações orçamentais".
E o nº 4 do artigo 18 diz que "para efeito do cômputo do tempo de serviço estabelecido no nº 2 releva, também, o prestado em regime de substituição".
- Destas normas retira-se que o tempo de serviço em substituição de cargo dirigente tem os mesmos efeitos daquele que é prestado em efectividade de funções.
- No caso, tendo havido uma prestação de serviço de cargo dirigente em efectividade de funções logo seguida de prestação de serviço em regime de substituição, todo esse tempo deve ser contado para efeitos de promoção nos termos da redacção primitiva do nº 2 do artigo 18º do referido Decreto-Lei nº 323/89.
- O argumento de que o tempo deve ser contado no fim da comissão em serviço efectivo, não relevando o tempo posterior não pode ser atendido.
Na verdade, o tempo em substituição é também uma verdadeira comissão de serviço e finda essa comissão, tem-se de contar de novo o tempo de serviço em cargo dirigente.
- No caso em análise a Exmª Srª. Drª.(...) quando acabou a prestação de serviço em substituição (29 de Novembro de 1993) tinha já mais de seis anos de serviço após o início de funções em Técnica Superior de 1ª classe (23 de Setembro de 1987).
- Como se disse, deve-se fazer a contagem do tempo de serviço nessa data (29-11-93), pelo que se julga que a mesma tem direito a ser promovida no lugar de assessora.
- Só assim se dará cumprimento ao estipulado na lei e designadamente nas duas disposições agora analisadas". (Informação nº1/95, de 9/1/95).
5.2. Depreende-se do já exposto que não é esta a posição da Direcção-Geral da Administração Pública, que logo reagiu à proposta inicial dos serviços, dizendo o seguinte:
"A funcionária ascendeu à categoria de técnico superior de 1ª classe em 23/9/87 tendo cessado a comissão de serviço em 29/5/93 pelo que o tempo apurado, na data da cessação, não perfaz os 6 anos necessários para a criação do lugar de assessor, conforme é legalmente exigido, mas, antes, cerca de 5 anos e 8 meses, o que apenas permite que à interessada seja criado o lugar de técnico superior principal" (parecer nº 18/DCRS/DEDP/94, de 10/1/94).
5.2.1. Este entendimento veio a ser reiterado e desenvolvido através do ofício nº 11323, de 29/7/94, de onde se extraem os seguintes passos:
"...
2 - Os requisitos exigíveis nos termos das disposições conjugadas da alínea a) do nº 2 do artigo 18º do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, artigo 3º do Decreto-Lei nº 34/93, de
13 de Fevereiro, e artigo 3º do Decreto-Lei nº 265/88, de 28 de Julho, devem estar reunidos à data da cessação da comissão de serviço no cargo dirigente em que a interessada se encontrava efectivamente nomeada, e que, no caso vertente, ocorreu em 29/5/93.
3 - Ora, ao ter sido de seguida nomeada, em regime de substituição, noutro cargo dirigente, no âmbito da nova estrutura orgânica (Instituto de Conservação da Natureza), haverá que ter em conta o disposto no nº 7 do artigo 8º do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, segundo o qual "o período de substituição conta, para todos os efeitos legais, como tempo de serviço prestado no cargo ou lugar anteriormente ocupado pelo substituto, bem como no lugar de origem".
Só que, tendo a interessada cessado a comissão de serviço no cargo antes exercido, é óbvio que o período de substituição posterior apenas lhe poderá contar na sua categoria de origem.
Contudo, a contagem deste tempo não é relevante para efeitos do disposto na alínea a) do nº 2 do artigo 18º do citado diploma legal, uma vez que o direito nele consagrado se constitui, como se pode ver da redacção do corpo do nº 2, na data da cessação da comissão de serviço.
4 - Tal significa que, no caso em apreço, o direito ao acesso na carreira da funcionária em causa se consubstanciou na data em que cessou a comissão de serviço no cargo dirigente em que se encontrava efectivamente nomeada - ou seja, em 29/5/93 - pelo que é nesta data que deverão verificar-se os pressupostos legais exigidos nos termos do aludido artigo 18º".
5.2.2. Posteriormente, a DGAP, em resposta à argumentação aduzida pela Informação do GAJ (Cfr. ponto 5.1.2.), diria ainda:
"O nº 8 do artigo 8º do Decreto-Lei nº 323/89, de
26 de Setembro, visa apenas assegurar ao substituto a compensação remuneratória pelo ónus da responsabilidade das funções que o mesmo desempenha, durante o período de substituição, não tendo, consequentemente, qualquer outro alcance, designadamente no que se refere ao direito ao acesso na respectiva carreira;
Quanto ao nº 4 do artigo 18º do citado diploma, na redacção que lhe foi conferida pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 34/93, de 13 de Fevereiro, o seu sentido não poderá ser dissociado da nova redacção do nº 2 do mesmo artigo 18º, para o qual, aliás, remete, pelo que o tempo de serviço prestado em regime de substituição, e que a referida norma visa tutelar, só poderá ser contado quando seja seguido de nomeação no cargo dirigente, nomeação esta ocorrida já na vigência do Decreto-Lei nº 34/93, de 13 de Fevereiro" (ofício nº 11369, de 5/6/95).
5.3. A descrição da divergência de posições ficará completa se se disser, a finalizar, que esta última argumentação suscitou da parte do GAJ a seguinte reacção:
"... não se vê porque é que o sentido do nº 4 do artigo 18º, na redacção que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei nº 34/93, de 13 de Fevereiro, tenha de ser associado à nova redacção do nº 2 do mesmo artigo 18º.
- Parece sim que se aplica também nos casos transitórios das pessoas que eram dirigentes à data da entrada em vigor do referido Decreto-Lei nº 34/93 e cujo regime continuou a ser o do primitivo nº 2 do referido artigo 18º, conforme o estabelecido no artigo 3º do Decreto-Lei nº 34/93".
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Tivemos o cuidado de proceder à recensão do quadro normativo de cuja interpretação há-se decorrer a solução para a questão submetida à nossa análise.
A interpretação tem por objecto descobrir, de entre os sentidos possíveis da lei, o seu sentido prevalente ou decisivo (15).
6.1. O limite da interpretação é a letra, o texto da norma (16).
A apreensão literal do texto, ponto de partida de toda a interpretação, é já interpretação, embora incompleta, pois será sempre necessária uma "tarefa de integração e valoração que escapa ao domínio literal"
(17).
Nesta tarefa de integração e valoração que acompanha a apreensão do sentido literal, intervêm elementos lógicos, apontando a doutrina elementos de ordem sistemática, histórica e racional ou teleológica.
O elemento sistemático "compreende a consideração de outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma interpretanda, isto
é, que regulam a mesma matéria (contexto da lei), assim como a consideração de disposições legais que regulam problemas normativos paralelos ou institutos afins (lugares paralelos). Compreende ainda o (lugar sistemático) que compete à norma interpretanda no ordenamento global, assim como a sua consonância com o espírito ou unidade intrínseca de todo o ordenamento jurídico" (18).
O elemento histórico compreende todas as matérias relacionadas com a história do preceito material da mesma ou de idêntica questão, as fontes da lei e os trabalhos preparatórios.
O elemento racional ou teleológico consiste na razão de ser da norma (ratio legis), no fim visado pelo legislador ao editar a norma, nas soluções que tem em vista e que pretende realizar.
6.2. Segundo a doutrina tradicional, o intérprete, socorrendo-se dos elementos interpretativos, acabados de referir, acabará por chegar a um dos seguintes resultados ou modalidades de interpretação: interpretação declarativa, interpretação extensiva, interpretação restritiva, interpretação revogatória e interpretação enunciativa.
Na interpretação declarativa, o intérprete limita- se a eleger um dos sentidos que o texto directa e claramente comporta, por ser esse aquele que corresponde ao pensamento legislativo (19).
Ou seja: há interpretação declarativa quando o sentido da lei cabe dentro da sua letra, quando o intérprete fixa à norma, com o seu verdadeiro sentido, o sentido ou um dos sentidos literais, nada mais fazendo que declarar o sentido linguístico coincidente com o pensar legislativo (20).
A interpretação declarativa pode ser restrita ou lata, segundo toma em sentido limitado ou em sentido amplo as expressões que têm vários significados: tal distinção, como adverte FRANCESCO FERRARA (21), não deve confundir-se com a interpretação extensiva ou restritiva pois nada se restringe ou se estende quando entre os significados possíveis da palavra se elege aquele que parece mais adaptado à mens legis..
A interpretação restritiva aplica-se quando se reconhece que o legislador, posto se tenha exprimido em forma genérica e ampla, quis referir-se a uma classe especial de relações, e "tem lugar particularmente nos seguintes casos: 1º se o texto, entendido no modo tão geral como está redigido, viria a contradizer outro texto de lei; 2º se a lei contém em si uma contradição íntima (é o chamado argumento ad absurdum); 3º se o princípio, aplicado sem restrições, ultrapassa o fim para que foi ordenado" (22).
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Conhecidas as teses em confronto, e a argumentação que as suportam, é chegado o momento de tomar posição no dissídio interpretativo que se desenhou.
Afigura-se que o entendimento sustentado pela DGAP resulta demasiado apegado à letra da lei; ao invés, os serviços defendem, em nossa opinião, uma interpretação mais conforme à ratio legislativa.
Propendemos, pois, para esta última.
7.1. Se bem se pensa, a comissão de serviço para que a interessada fora nomeada em 11/1/91 cessou automaticamente em 29/5/93, por força do disposto no artigo 7º, nº 1, alíneas a) e b): tomada de posse, seguida de exercício, noutro cargo ou função, a qualquer título (23), e extinção ou reorganização da respectiva unidade orgânica do serviço.
Sucede, porém, que nessa mesma data de 29/5/93 foi nomeada, em regime de substituição (24), para cargo dirigente (aliás, da mesma categoria) do novo serviço que sucedeu ao extinto, e sem que tenha havido qualquer interrupção no exercício de funções dirigentes; houve, assim, um exercício continuado, ininterrupto, de funções dirigentes.
7.2. Ao pretender-se que o tempo de serviço posterior a 29/5/93, porque exercido em regime de substituição, não conta para efeitos do disposto no artigo 18º do Decreto-Lei nº 323/89, pensa-se que se está a conferir valor excessivo ao elemento literal; poder-se-á dizer, com efeito, que o nº 2 do referido artigo 18º só à comissão de serviço se refere, e, por outro lado, que o período de substituição apenas lhe poderá contar na categoria de origem, já que a interessada cessara a comissão de serviço "no cargo antes exercido".
Em nosso entender, porém, o nº 7 do artigo 8º do mesmo diploma aponta, sugestivamente, para diferente solução, ao prescrever que o período de tempo do cargo dirigente exercido em regime de substituição conta, para todos os efeitos legais, como tempo de serviço prestado tanto no cargo ou lugar anteriormente ocupado pelo substituto como no lugar de origem (cfr. pontos 3.4, e 3.4.1.).
7.3. Solução que emerge ainda mais claramente a partir das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 34/93.
7.3.1. Recorde-se, na verdade, que o nº 2 do artigo 18º, continuando, embora, a falar em comissão de serviço, foi aditado da locução "ainda que seguida de nomeação" (cfr. ponto 3.7.); aditamento que não distingue, sendo, por isso, suficientemente compreensivo de uma nova nomeação, ainda que em regime de substituição. Sendo este um dos sentidos possíveis - porventura o mais valioso e conforme à ratio da alteração -, perfilhando-o não se força a letra da lei e respeita-se o seu sentido.
Mas não só.
7.3.2. O nº 4 do mesmo artigo 18º parece não consentir dúvidas ao proclamar que "para efeitos do cômputo do tempo de serviço estabelecido no nº 2 releva, também, o prestado em regime de substituição".
Disposição esta que corporiza intenção anunciada no preâmbulo: "o mesmo regime é também tornado extensivo aos dirigentes em regime de substituição".
O que se compagina e conjuga com a razão de ser das alterações introduzidas pelo citado Decreto-Lei nº 34/93, cujo preâmbulo é bem claro ao declarar o propósito visado: definir com maior clareza o conceito de direito à carreira previsto no artigo 18º, evidenciando que o mesmo é reconhecido com o objectivo de evitar possíveis prejuízos no desenvolvimento da carreira de origem.
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Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1ª O tempo de serviço como chefe de divisão de Espécies Protegidas do quadro do Instituto da Conservação da Natureza, exercido em regime de substituição, a partir de 29 de Maio de 1993, pela Lic. (...), conta para efeitos do disposto no artigo
18º, nº 2, alínea a), do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro;
2ª Consequentemente, no termo do exercício dessas funções dirigentes, tinha direito a ser provida na categoria de assessor.
1) Sendo esta a data da publicação do Diário da República, a nomeação, que teve lugar por urgente conveniência de serviço, produziu legalmente efeitos a partir da referida data de 23/9/87. Situação similar ocorreu com a publicação das outras nomeações.
2) O Decreto Regulamentar nº 3/86 estabeleceu a orgânica do Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza, criado pelo Decreto-Lei nº 49/83, de 31 de Janeiro, e posteriormente alterado pelo Decreto-Lei nº 107/84, de 2 de Abril.
3) Este lugar de chefe de divisão consta do Decreto-Lei nº 193/93 (e seu anexo), diploma que entrou em vigor a 29 de Maio.
4) É esta a data mais vezes referida, embora também seja apontada a de 11/11/93 (mas, como se verá, é indiferente, para o nosso caso, precisar uma destas duas datas).
5) Relevante para efeitos do disposto no artigo 18º do Decreto-Lei nº 323/89 (cujo teor será oportunamente conhecido).
6) Cfr. nota 3.
7) O Decreto-Lei nº 323/89 revogou expressamente, entre outros, o Decreto-Lei nº 191-F/79, de 26 de
Junho (cfr. artigo 26º, alínea a)), cujo artigo 12º assegurava ao pessoal dirigente o direito, em dados termos, ao provimento definitivo em categoria corresponde na carreira técnica superior.
Sobre a interpretação deste preceito podem ver-se, entre outros, os pareceres nº 63/81, no BMJ, nº 333, pág. 56, nº 98/82, no BMJ nº 325, pág. 319, nº 144/83, no BMJ nº 334, pág., 134, nº 106/84, de 24/1/85, e nº 119/84, de 18/4/85.
8) Este artigo 19º determina, fundamentalmente, que a progressão nas categorias se faz por mudança de escalão, e que esta mudança depende da permanência no escalão imediatamente anterior de 4 anos, nas carreiras horizontais, e de 3 anos, nas carreiras verticais.
9) O Decreto-Lei nº 239/94, de 22 de Setembro , deu nova redacção a este nº 8.
10) Cfr. MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, 9ª edição, 2ª reimpressão, tomo II, págs. 785-787.
11) Cfr. MARCEL PIQUEMAL - GUY BAHIER, Droit et Garanties des Fonctionaires, ed. Berger-Levrault, págs. 228-229.
12) Os sistemas de promoção podem ser variados.
Classificam-se, por via de regra, em três categorias: liberdade de acção da Administração (livre escolha); desenvolvimento da carreira idêntico para todos os funcionários através de um processo automático por antiguidade, e conciliação dos interesses dos funcionários e da Administração, combinando a antiguidade com outros procedimentos objectivos destinados a seleccionar os melhores funcionários - testes, concursos, classificação de serviço. Cfr.,
LOUIS FOUGRÈRE, La fonction publique, Institut International de Sciences Administratives, Bruxelles, págs. 249 e segs..
13) Cfr. parecer nº 61/91, de 14/5/92.
14) A este propósito, o citado parecer nº 61/91 ponderou:
"A lei reporta-se genericamente à cessação da comissão de serviço, parecendo, pois, abranger todos os casos de cessação" (nota 5);
"Referindo-se a alínea a) ao provimento na e não na categoria imediatamente superior, parece dever entender-se que aquele provimento se fará na categoria superior que resultar do tempo de serviço prestado na categoria de origem e no cargo dirigente, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira" (nota 6).
Cfr., também, o parecer nº 5/92, de 28/5/92.
15) Na exposição que vai seguir-se acompanharemos quase textualmente o citado parecer nº 61/91.
16) Sobre a matéria, cfr. KARL LARENZ, Metodologia da Ciência do Direito, 2ª ed., tradução, págs. 369 e segs., e 399-400; BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 4ª reimpressão, Coimbra, 1990, págs. 183-188; FRANCESCO FERRARA, Interpretação e Aplicação das Leis, tradução de MANUEL DE ANDRADE, 2ª ed., 1963, págs. 138 e segs.; JOSÉ OLIVEIRA ASCENSÃO, O Direito, Introdução e Teoria Geral, 4ª ed., revista Editorial Verbo, 1987, págs. 345 e segs.; JOÃO DE CASTRO MENDES, Introdução ao Estudo do Direito, Lisboa, 1984, págs. 252-255.
17) JOSÉ DE OLIVEIRA ASCENSÃO, ob. cit. e loc. cit.
18) BAPTISTA MACHADO, ibidem, pág. 183.
19) BAPTISTA MACHADO ibidem, pág. 185.
20) JOSÉ DE OLIVEIRA ASCENSÃO, JOÃO DE CASTRO MENDES e FRANCESCO FERRARA, ob. cit. e loc. cit., págs. 348, 252 e 174, respectivamente.
21) Ob. cit. e loc. págs. 147-148.
22) FRANCESCO FERRARA, ibidem, pág. 149.
23) Tudo aponta para que se tenha verificado esta situação, embora os elementos disponíveis não a refiram expressamente.
24) Recorde-se que, embora o artigo 5º do Decreto-Lei nº 323/89 disponha que o pessoal dirigente é provido em comissão de serviço, o artigo 8º, nº 1, acrescenta que os cargos dirigentes podem ser exercidos em regime de substituição (cfr. ponto 3.4.).