SENHOR SECRETÁRIO DE ESTADO ADJUNTO
DO MINISTRO DA EDUCAÇÃO,
EXCELÊNCIA:
1.
1.1. Em nota elaborada no Gabinete de Vossa Excelência a propósito da questão relativa ao pagamento dos empreendimentos cujos donos da obra são as Direcções Regionais de Educação (DRE,s) e nos quais as Câmaras Municipais comparticipam com uma percentagem do custo total, nos termos de um Acordo de Colaboração previamente celebrado, sugeriu-se a adopção de uma das duas seguintes opções:
a) no contrato celebrado com a empresa adjudicatária a autarquia local ser considerada parte outorgante e indicado o montante da sua responsabilidade, propondo-se, para o caso de contratos já celebrados, a aposição de uma adenda;
b) o Gabinete de Estudos e Planeamento "colecta as comparticipações autárquicas e efectua os pagamentos dos montantes correspondentes desde que devidamente visados pela Direcção Regional respectiva".
Sobre esta nota, dignou-se Vossa Excelência exarar o seguinte despacho:
"1. Concordo.
2. Peço o parecer urgente da Auditoria Jurídica, sem prejuízo de se me afigurar suficiente, no plano jurídico-contratual, a existência de uma cláusula típica no Acordo de Colaboração pela qual a CM aceita e o ME autoriza o pagamento directo pelo município ao empreiteiro dos autos integrados na comparticipação financeira da autarquia.
3. Saliento ter sido esta a prática generalizada - sem disposição contratual - que nunca suscitou problemas ao Tribunal de Contas, que, aliás, não visa os Acordos de Colaboração".
1.2. Em cumprimento do despacho transcrito, foi elaborado na Auditoria Jurídica sucinto parecer que concluiu nos seguintes termos:
"Para que o particular empreiteiro apenas possa exigir do Estado a responsabilidade de financiamento que este assumiu em relação ao empreendimento no acordo de colaboração com a câmara municipal, é mister que esta seja também parte no contrato de empreitada, e que o Estado e a Câmara assumam, com indicação das proporções respectivas, a obrigação de efectuar os pagamentos a que houver lugar na vigência" (1 .
Com data de 26 de Outubro de 1990, dignou-se Vossa Excelência exarar a sua concordância com o mencionado parecer, tendo determinado a comunicação do mesmo e do citado despacho concordante à Auditoria Jurídica, ao GEP (Gabinete de Estudos e Planeamento) e às DRE,s.
Não obstante, entendeu Vossa Excelência por bem ouvir o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, o que viria a ser formalizado através do ofício nº 4336, de 13 de Dezembro do ano passado, do seguinte teor:
"Em conformidade com o despacho de Sua Excelência o Secretário de Estado Adjunto do Ministro, de 26 de Outubro de 1990, junto tenho a honra de enviar o Parecer nº 63/90, da Auditoria Jurídica deste Ministério, solicitando que sobre o problema nele ventilado recaia o douto parecer do Conselho Consultivo".
Cumpre, pois, emitir parecer, o qual deverá, assim, incidir sobre a questão de determinar as entidades responsáveis pelos pagamentos aos empreiteiros nos empreendimentos cujos donos da obra são as Direcções Regionais de Educação e nos quais as Câmaras Municipais suportam uma percentagem do custo total, o que pressupõe a análise dos termos contratuais de que resultam as referidas obrigações de pagamento (2 .
O problema assume particular relevância no que se refere ao pagamento da comparticipação financeira que, em face do clausulado no acordo de colaboração a propósito celebrado, está a cargo da autarquia local.
2.
2.1. Tomemos, para ilustração, e como paradigma, um dos acordos de colaboração que se encontram publicados no "Diário da República", II Série, de 21-9-1990, a páginas 10629 e 10630 (3 .
Tendo em vista uma reflexão acerca da sua natureza e efeitos e sobre as cláusulas que o integram, justificar-se-á que se proceda à transcrição de um desses acordos de colaboração. Para o efeito, escolhe-se o que vem publicado em primeiro lugar.
"Acordo de colaboração - A Direcção Regional de Educação do Norte e a Câmara Municipal de Bragança, com base nos artigos 17º e 20º do Decreto-Lei nº 384/87, de 24-12, celebram entre si o presente acordo de colaboração, nos seguintes termos:
1 - Objecto - O presente acordo de colaboração tem por objectivo a construção do edifício destinado à substituição da Esc. Prep e Sec. de Izeda - C+S18.
2 - Competências da Direcção Regional de Educação do Norte - a Direcção Regional de Educação do Norte, como dona da obra, compete:
2.1. Escolher o terreno destinado à implantação do(s) edifício(s) em colaboração com a Câmara Municipal.
2.2. Assegurar a elaboração do projecto do(s) edifício(s) e arranjos exteriores incluídos no perímetro da escola.
2.3. Garantir o financiamento de 90% do custo total do empreendimento (4 , entendido com base no nº 4 do presente acordo.
2.4. Lançar o concurso, adjudicar e garantir o início da obra no ano de 1991, de forma a poder estar concluída para entrar em funcionamento em Setembro de 1992.
2.5. Fornecer e instalar o mobiliário e material didáctico necessário ao funcionamento da escola.
2.6. Promover o registo de todos os bens que constituem o complexo escolar.
3 - Competências da Câmara Municipal de Bragança - a Câmara municipal compete:
3.1. Indicar à Direcção Regional de Educação do Norte terrenos que satisfaçam as exigências técnicas em vigor para a construção escolar e colaborar na escolha do que for considerado mais adequado.
3.2. Fornecer levantamentos topográficos e cadastrais, quando solicitados pelos serviços da Direcção Regional de Educação do Norte.
3.3. Garantir o financiamento de 10% do custo total do empreendimento, entendido com base no nº 4.1. do presente acordo, através de transferências para a Direcção Regional de Educação da verba correspondente a cada auto de medição mensal.
3.4. Executar, a suas expensas, os acessos e aparcamentos envolventes à escola, bem como ramais de ligação às redes públicas (águas, esgotos e electricidade), realizações não cobertas por este protocolo.
3.5. Acompanhar a execução da obra, em colaboração com os serviços competentes da Direcção Regional de Educação, segundo esquema a sancionar por ambas as partes.
3.6. Adquirir, a suas expensas exclusivas, o terreno destinado à implantação da escola.
4 - Encargos:
4.1. Considera-se custo total do empreendimento a verba resultante do somatório dos encargos referentes a:
. Equipamentos, nomeadamente de cozinha, bar, desportivos e de aquecimento (quando o houver);
. Arranjos exteriores incluídos no perímetro da escola;
. Revisões de preços, encargos adicionais com erros, omissões, imprevistos, juros ou qualquer outra situação que implique custos.
4.2. Ambas as partes se comprometem a estudar solução cujo custo aponte para 42.000$/m2 e a adjudicar pelo valor de mercado mais próximo daquele que melhor corresponda aos interesses do Estado.
4.3. A responsabilidade financeira a assumir pelo Ministério da Educação e pela Câmara Municipal, nos termos deste acordo, será satisfeita pelas dotações inscritas nos respectivos orçamentos, aprovados e visados nos termos legais.
5 - Genérico:
5.1. Alterações ao projecto, que impliquem ou não encargos, terão de ter acordo de ambas as partes e a decisão de alteração deverá ficar registada em acta.
5.2. Ambas as partes deverão igualmente reunir para decidir sobre questões surgidas, nomeadamente as abrangidas pelo Decreto-Lei nº 235/86, tais como reclamações, prorrogações, revisões, alterações e rescisões. Das decisões deverá igualmente ser lavrada acta, assinada por ambas as partes.
5.3. A tarefa de coordenação, gestão e fiscalização do empreendimento em título será cometida ao técnico da Direcção Regional de Educação do Norte, para o efeito designado, visando o integral cumprimento do projecto nas suas vertentes de implantação, qualidade e quantidade de trabalho. Este terá o apoio de técnicos da área de electrotécnica e mecânica e de um fiscal destacado para o acompanhamento assíduo da obra" (5 .
O acordo de colaboração foi assinado pelo Director Regional de Educação do Norte e pelo Presidente da Câmara Municipal de Bragança, tendo sido homologado pelo Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Educação (6 .
2.2. Relevem-se, como traços mais salientes, atenta a economia do parecer, os seguintes:
a) dona da obra é uma Direcção Regional de Educação (no caso seleccionado, a DRE do Norte);
b) por força do acordo de colaboração, a Câmara Municipal (no caso, a C.M. de Bragança), além de assumir a responsabilidade financeira por uma percentagem, expressamente fixada, do custo total do empreendimento, aceita outros compromissos financeiros, todos exteriores ao contrato de empreitada (a celebrar) para a construção da escola, como é o caso da aquisição do terreno destinado à implantação da escola e da execução dos acessos a aparcamentos envolventes, bem como ramais de ligação às redes públicas (águas, esgotos e electricidade) - cfr. pontos 3.4. e 3.6.;
c) por sua vez, também o Estado, para além da percentagem de participação no financiamento da estrutura a construir, assume, por força do acordo de colaboração, outros compromissos financeiros, como é o caso da elaboração do projecto do(s) edifício(s) e execução dos arranjos exteriores (cfr. ponto 2.2.) e do fornecimento e instalação do mobiliário e material didáctico necessários ao funcionamento da escola (cfr. ponto 2.5.), compromissos que também são independentes do custo total do empreendimento, definido nos termos do ponto 4.1.;
d) atendendo à sua qualidade de dona da obra, compete à DRE escolher o terreno para implantação do(s) edifício(s), em colaboração com a Câmara Municipal (cfr. ponto 2.1.), lançar o concurso, adjudicar a obra e garantir a data do respectivo início e o prazo da sua execução (cfr. ponto 2.4.);
e) considerando a sua qualidade de parte no acordo de colaboração e o especial interesse que detém na realização do empreendimento, compete à Câmara Municipal indicar terrenos para a possível implantação da construção, colaborar na escolha do que for mais adequado (cfr. ponto 3.1.), fornecer levantamentos topográficos e cadastrais, quando solicitados pela dona da obra (ponto 3.2.), e acompanhar a execução da obra, em colaboração com os serviços da DRE (ponto 3.5.);
f) a comparticipação financeira da autarquia concretiza-se através de transferências para a DRE (dona da obra) da verba correspondente a cada auto de medição mensal (ponto 3.3.) (7 ;
g) a responsabilidade financeira assumida pelo Ministério da Educação e pela Câmara Municipal é satisfeita por dotações inscritas nos respectivos orçamentos, aprovados e visados nos termos legais (ponto 4.3.).
2.3. Embora a situação a que se refere seja diversa da que é hipotizada na consulta, subsumível, como se viu, aos acordos de colaboração em que a "dona da obra" é uma Direcção Regional de Educação, não deixa de ser instrutivo atentar nas especificidades constantes do acordo celebrado entre a DRE do Norte e a CM de Viana do Castelo, por força do qual a qualidade de "dona da obra" é por esta assumida.
Assim, para além da já salientada especialidade quanto à forma como se opera a concretização do financiamento a cargo do Ministério da Educação [cfr. nota (7)], podem sublinhar-se ainda outras diferenças de regime relativamente ao acordo de colaboração transcrito supra, em 2.1.
Compete, nomeadamente, à Câmara Municipal, como dona da obra:
a) lançar o concurso, adjudicar a obra e velar pelo cumprimento da data de início e de conclusão da mesma;
b) fiscalizar a execução do contrato de empreitada da construção da escola;
c) elaborar a conta final e proceder à recepção provisória e definitiva da obra;
d) executar todas as infra-estruturas necessárias ao funcionamento da escola, e custear todos os encargos referentes à execução de arruamentos envolventes;
e) nos termos contratuais, satisfazer os pagamentos regulares ao empreiteiro, bem como os adiantamentos solicitados nos termos legais, colmatando, se necessário, qualquer falta momentânea de liquidez do Orçamento do Estado, designadamente na transição do ano económico.
Em contrapartida, à DRE do Norte, despida, no caso, da veste de "dona da obra", passa a competir, designadamente:
a) apoiar a C.M. através da participação no concurso e na apreciação das propostas, ficando a adjudicação da obra dependente do seu parecer positivo;
b) prestar o apoio técnico que lhe for solicitado pela C.M. até à recepção definitiva da obra, bem como colaborar na respectiva execução;
c) zelar pelo integral cumprimento de todas as peças do projecto, notificando a autarquia quando tal não se verifique.
Recorde-se que, atenta a diversa identidade, no caso em apreço, do "dono da obra" (qualidade que, na situação vertente, pertence à Câmara Municipal), a comparticipação (de 80%) a cargo da DRE concretiza-se mediante a transferência da verba correspondente, após a apresentação de autos de medição mensais, ou pedidos de adiantamentos nos termos legais, por parte da Câmara.
3.
3.1. Através do Decreto-Lei nº 77/84, de 8 de Março (8 , foi estabelecido o regime da delimitação e da coordenação das actuações da administração central e local em matéria de investimentos públicos.
Definindo os referidos conceitos, estatui-se o seguinte:
a) a delimitação de actuações consiste na identificação dos investimentos públicos cuja execução cabe, em regime de exclusividade, aos municípios - artigo 1º, nº 2 (9 (10 ;
b) a coordenação de actuações consiste na articulação do exercício das competências, em matéria de investimentos públicos, pelos diferentes níveis de administração, quer sejam exercidas em regime de exclusividade quer em regime de colaboração - artigo 1º, nº 3.
Atenta a natureza da consulta, convém que nos detenhamos no disposto pelo artigo 12º, o qual, sob a epígrafe "Competências exercidas em regime de colaboração", estabelece o seguinte, nos nºs 1 a 3:
"1 - As actuações relativas a investimentos públicos não referidos no artigo 8º devem ser exercidas pela administração central ou pelas autarquias locais, mediante acordo prévio a celebrar com o Governo, e sem qualquer apoio financeiro não previsto na Lei das Finanças Locais ou, ainda, em regime de colaboração nos termos dos números seguintes.
2 - As actuações das autarquias locais, no exercício das competências em regime de colaboração, serão objecto de regulamentação que constará dos contratos-tipo que os departamentos competentes da administração central colocarão, para o efeito, à subscrição voluntária pelas autarquias locais.
3 - Concomitantemente com a divulgação de cada contrato-tipo referido no número anterior serão fixados, prevendo a eventualidade de o montante disponível para o programa não ser suficiente para todos os pedidos de subscrição, os critérios de selecção dos municípios interessados.
4 - ..................................................
5 - ......................................... (11 .
Em cumprimento do estabelecido no artigo 19º, foram publicados os Decretos Legislativos Regionais nºs 33/84/A, de 6 de Novembro, e 22/90/M, de 31 de Agosto, que aplicaram às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, respectivamente, o Decreto-Lei nº 77/84 (12 .
3.2. Como se viu, o Decreto-Lei nº 77/84 prevê o exercício de competências em regime de colaboração entre o Governo e as autarquias locais.
Por sua vez, a Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, no artigo 14º, comete ao Governo a definição, através de decreto--lei, dos princípios e regras orientadores dos sistemas financeiros de apoio ao desenvolvimento regional e local no quadro da cooperação técnica e financeira entre o Governo e as autarquias locais.
Ao abrigo do citado normativo da Lei nº 1/87 foi publicado o Decreto-Lei nº 384/87, de 24 de Dezembro, através do qual se procede à definição das condições para a participação do Estado no financiamento de projectos de investimento da responsabilidade dos diferentes níveis da Administração Pública, através da celebração de contratos-programa e de acordos de colaboração.
O diploma obedece à seguinte sistematização:
- Capítulo I, sob a epígrafe "Disposições gerais relativas a contratos-programa" (artigos 1º a 3º);
- Capítulo II, sob a epígrafe "Contratos-programa plurissectoriais" (artigos 4º a 14º);
- Capítulo III, epigrafado "Contratos-programa sectoriais" (artigos 15º e 26º;
- Capítulo IV, sob a epígrafe "Acordos de colaboração" (artigo 17º);
- Capítulo V, subordinado à epígrafe "Disposições finais e transitórias" (artigos 18º a 20º).
3.2.1. Embora o núcleo da consulta se situe no âmbito do conceito "acordo de colaboração", justifica-se que se recolham alguns subsídios constantes do próprio regime vertido no Decreto-Lei nº 384/87 a propósito do âmbito e objecto da noção de "contrato-programa".
Assim, e limitando-nos ao essencial, poderemos sublinhar que:
a) Os contratos-programa têm por objecto a execução de um projecto ou conjunto de projectos de investimentos que, envolvendo técnica e financeiramente, um ou mais municípios e departamentos da administração central, resultem de um processo de decisão colegial dos órgãos municipais e respeitem as regras e condições fixadas no citado diploma - artigo 1º, nº 3 (13 ;
b) A iniciativa de propositura de contratos-programa plurissectoriais cabe às comissões de coordenação regional (CCR) e os de âmbito sectorial cabem aos municípios ou aos departamentos sectoriais da administração central - artigo 2º, nº 1;
c) A responsabilidade da execução dos empreendimentos compete à entidade designada como dono da obra pelos subscritores do contrato-programa - artigo 2º, nº 2;
d) Entre as áreas onde se inscrevem os investimentos cuja realização pode constituir o objecto de contratos-programa inclui-se a da educação, ensino e formação profissional - artigo 3º, alínea f), na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 157/90;
e) Os contratos-programa celebrados ao abrigo do Decreto-Lei nº 384/87, e bem assim as suas revisões, são publicados na 2ª Série do "Diário da República", não carecendo de visto do Tribunal de Contas - artigo 7º, nº 2;
f) No Orçamento do Estado é tão-só inscrito o valor da comparticipação do Estado e não o valor do custo total da obra - artigo 12º, nº 1 (14 .
3.2.2. Vejamos, pois, como o artigo 17º do Decreto-Lei nº 384/87 prescreve acerca dos acordos de colaboração. Aí se dispõe assim:
"1 - Poderão ainda ser celebrados acordos de colaboração nos domínios técnico e financeiro entre municípios e departamentos da administração central para a realização de empreendimentos de natureza sectorial e que, relevando ex clusivamente da competência de um departamento e de um município, não se revistam de complexidade, custo e duração de execução justificativos da elaboração de um contrato-programa.
2 - Na celebração de acordos de colaboração só serão consideradas as propostas relativas a projectos que se localizem em áreas abrangidas por plano director municipal plenamente eficaz" (15 .
Da previsão do nº 1 do artigo 17º retiram-se as seguintes notas caracterizadoras do conceito de acordo de colaboração:
a) Trata-se de pactos (ou convénios) de cooperação celebrados entre departamentos da administração central e municípios;
b) Tal colaboração incide nos domínios técnico e financeiro e visa a realização de empreendimentos de natureza sectorial;
c) Tais empreendimentos relevam exclusivamente do âmbito da competência de um departamento da administração central e de um município;
d) Os referidos empreendimentos não se revestirão de complexidade, custo e duração de execução que justifiquem a celebração de um contrato--programa (sectorial).
Ou seja, os factores distintivos da figura do acordo de colaboração relativamente ao contrato-programa sectorial resultam essencialmente da circunstância de o acordo de colaboração dever ter como objecto a realização de empreendimento caracterizado por uma menor complexidade, um mais diminuto custo e uma duração de execução mais reduzida.
Para além disso, os empreendimentos que constituem o objecto dos acordos de colaboração relevam apenas da competência de um só departamento da administração central e de um município.
Relembre-se que, no que concerne aos contratos--programa devem privilegiar-se as soluções intermunicipais, sempre que se revelem técnica e economicamente mais correctas - artigo 2º, nº 1, in fine.
3.2.3. Embora estranhos à área da educação, justifica--se uma referência aos Despachos Normativos nºs 46/88, de 22 de Junho, 57/88, de 19 de Julho, e 66/88, de 9 de Agosto, todos instrumentos de regulamentação do Decreto-Lei nº 384/87.
O primeiro estabelece normação que substitui as disposições constantes dos anteriores despachos ministeriais relativos a obras, objecto de financiamento por intermédio da Direcção-Geral dos Transportes Terrestres e da Direcção-Geral de Viação e que serve de base à celebração e execução dos contratos-programa e acordos de colaboração previstos no Decreto-Lei nº 384/87 (16 , no âmbito das infra-estruturas de transportes terrestres ou intermodais.
O segundo estabelece os critérios e prioridades relativos à selecção de candidaturas a contratos-programa reguladores da participação técnica e financeira do Estado nos domínios da construção, reconstrução e grandes reparações dos edifícios sede dos municípios.
Por fim, o Despacho Normativo nº 66/88 estabelece um regulamento para apresentação e selecção das candidaturas a contratos-programa nas áreas do saneamento básico, ambiente e recursos naturais.
4.
4.1. Nos termos do nº 1 do artigo 26º do Decreto-Lei nº 3/87, de 3 de Janeiro, que aprovou a Lei Orgânica do Ministério da Educação e Cultura (17 , "as direcções regionais de educação são órgãos desconcentrados de coordenação e apoio aos estabelecimentos de ensino não superior e de gestão dos respectivos recursos humanos, financeiros e materiais, sendo organizadas de acordo com as várias áreas de actuação do sistema educativo, com exclusão das funções de controle, a cargo da Inspecção--Geral de Ensino".
Estabelece, por sua vez, o nº 2 do mesmo artigo 26º que as direcções regionais de educação gozam de autonomia administrativa (18 .
4.2. A "lei" orgânica das DRE,s veio a ser aprovada pelo Decreto-Lei nº 361/89, de 18 de Outubro.
Como se pode ler no preâmbulo, as DRE's "foram concebidas como serviços intermédios entre a administração central e as escolas, com funções de integração das actividades educativas ao nível regional e abarcando as áreas pedagógica, de pessoal docente e não docente, dos equipamentos educativos e do apoio sócio-educativo".
Adiante escreve-se o seguinte: "Tendo em vista a sua operacionalidade, gozam as direcções regionais de autonomia administrativa, pautando-se a sua actividade por princípios de gestão orientados para a qualidade de resultados".
Assim é que se estabelece, no nº 1 do artigo 1º, que "as DRE's são serviços dotados de autonomia administrativa que, numa perspectiva integrada, têm por finalidades assegurar, a nível regional, a coordenação e apoio aos estabelecimentos de educação e ensino não superior e a gestão dos respectivos recursos humanos, financeiros e materiais, de acordo com a política e os objectivos de âmbito nacional definidos para o referido subsistema" (sublinhados agora) (19 .
Atento o leque das respectivas atribuições e competências, enunciadas nos nºs 1 e 2 do artigo 2º, as DRE's actuam nas áreas pedagógica, de pessoal docente e não docente, de equipamentos e recursos educativos e de apoio sócio-educativo (alíneas a) a d) do nº 3 do citado artigo 2º).
Na área dos equipamentos e recursos educativos, compete, além do mais, às DRE's, nos termos do nº 1 do artigo 5º, o seguinte:
- Proceder à aquisição, construção, conservação, remodelação e ampliação das instalações escolares e ainda à aquisição de equipamentos escolares (20 , de acordo com as prioridades definidas a nível central e em função dos meios disponíveis [alínea c)];
- Acompanhar e avaliar a execução física e financeira dos vários programas, introduzindo-lhes os necessários ajustamentos e correcções [alínea d)];
- Assegurar, em colaboração com as autarquias locais e os estabelecimentos de educação e ensino, o planeamento e a implementação, a nível regional, do movimento anual da rede escolar [alínea e)].
As DRE's são dirigidas por um director regional, coadjuvado por dois subdirectores regionais, equiparados, para todos os efeitos legais, a director-geral e a subdirector-geral, respectivamente - artigo 8º, nº 1 (21 .
4.3. As DRE's compreendem dois órgãos: o director regional e o conselho administrativo. Este é o órgão deliberativo em matéria de gestão financeira e patrimonial das direcções regionais - artigos 7º, nº 1, e 10º, nº 1. Compete, além do mais, ao conselho administrativo, nos termos do nº 1 do artigo 11º o seguinte:
- superintender na gestão financeira e administrativa da DRE;
- promover a elaboração dos respectivos orçamentos e acompanhar a sua execução;
- verificar a legalidade e eficiência das despesas da DRE e autorizar a sua realização e pagamento;
- superintender na organização anual da conta de gerência e submetê-la à aprovação do Tribunal de Contas;
- promover a organização da contabilidade e zelar pela sua execução;
- zelar pela cobrança das receitas (22 e promover o seu depósito na Caixa Geral de Depósitos;
- deliberar sobre a constituição de fundos permanentes;
- proceder à verificação regular dos fundos em cofre e em depósito (23.
4.3.1. Entre os serviços que as DRE's compreendem, conta-se o Departamento de Equipamentos Educativos [artigo 7º, nº 2, alínea c)], o qual, por sua vez, integra divisões de projectos, de obras e de gestão de equipamentos e secções de expediente técnico e de apoio administrativo (alíneas a) a e) do nº 2 do artigo 16º).
Por evidenciarem uma maior conexão com a actividade funcional das DRE's a que se faz referência na consulta, permitimo-nos extractar algumas competências compreendidas na esfera de actividades dos serviços constitutivos do Departamento de Equipamentos Escolares.
Assim, à Divisão de Projectos compete, de acordo com o artigo 17º:
...................................................
"e) Colaborar com a Divisão de Planeamento e Estatística da DRE e em articulação com as autarquias no planeamento da rede escolar da região;
...................................................
g) Proceder, em colaboração com a Divisão de Gestão de Equipamentos, à análise das propostas de adjudicação e submeter o resultado à aprovação do director regional".
Por sua vez, compete, nos termos do nº 1 do artigo 18º, à Divisão de Obras:
"a) Organizar os processos necessários à adjudicação de empreitadas e aos fornecimentos de bens e serviços, bem como acompanhar a execução das empreitadas, tendo em vista o cumprimento do caderno de encargos;
..................................................
f) Fiscalizar e controlar a execução das empreitadas e fornecimentos nos seus aspectos físicos e financeiros".
Cabe, enfim, às Secções de Expediente Técnico e de Apoio Administrativo, atento o disposto pelo nº 1 do artigo 20º:
a) Promover a realização de consultas e de concursos de fornecimentos e de empreitadas de obras públicas em todos os aspectos administrativos;
...................................................
c) Promover a elaboração de contratos de fornecimentos e de empreitadas de obras públicas, procedendo a contactos necessários com os adjudicatários e com o Tribunal de Contas até à obtenção do respectivo visto" (24 .
4.3.2. O apoio administrativo e financeiro às DRE's é assegurado por uma Repartição Administrativa Geral (RAG), cujas competências se desdobram pelas áreas de gestão e controlo orçamental, gestão patrimonial, administração do pessoal, arquivo e expediente, compreendendo secções de Contabilidade, de Património, de Pessoal e de Expediente e Arquivo, as quais exercem as suas competências sob orientação da Secretaria-Geral do Ministério - cfr. nºs 1 a 3 do artigo 24º, em desenvolvimento do disposto pela alínea g) do nº 2 do artigo 7º.
Compete à Secção de Contabilidade, de acordo com o artigo 25º:
"a) Assegurar a elaboração dos orçamentos anual e suplementares da DRE;
b) Processar as requisições mensais de fundos de conta das dotações consignadas no orçamento do Estado à DRE;
c) Organizar a conta anual de gerência e preparar os elementos indispensáveis à elaboração do relatório financeiro;
d) Elaborar indicadores de gestão que permitam acompanhar a evolução da situação financeira da DRE;
e) Assegurar a gestão dos recursos financeiros, contabilizar o seu movimento e promover os pagamentos autorizados;
f) Verificar e processar todos os documentos de despesa remetidos pelos diversos serviços e organizar os respectivos processos;
g) Informar os processos de pessoal e material, no que respeita à legalidade e cabimento de verba;
h) Controlar o movimento de tesouraria, efectuando mensalmente o seu balanço".
4.3.3. Atento o disposto no nº 1 do artigo 35º, desdobram-se por três alíneas os instrumentos que disciplinam a gestão das DRE's - os planos anual e plurianual de actividades, o orçamento anual e o relatório de actividades e relatório financeiro.
Interessa, por fim, enunciar o regime que, em sede de despesas, se acha vertido no artigo 36º. Aí se dispõe o seguinte:
"1 - Constituem despesas das DRE as que resultam dos encargos e responsabilidades decorrentes da prossecução das suas atribuições.
2 - Os pagamentos serão efectuados por meio de cheques, que serão entregues em troca dos respectivos recibos devidamente legalizados.
3 - O conselho administrativo poderá levantar e manter em tesouraria as importâncias indispensáveis ao pagamento das despesas que devem ser satisfeitas em dinheiro".
5.
Resulta do que oportunamente se expôs que os acordos de colaboração celebrados entre as Direcções Regionais de Educação e algumas Câmaras Municipais assumem natureza e objectivos instrumentais relativamente ao contrato de empreitada que tem por objecto a construção do empreendimento em questão.
O acordo de colaboração define, entre outras questões, os termos da distribuição dos encargos entre o Estado e a autarquia local relativamente ao custo total do empreendimento, fixando as percentagens das respectivas comparticipações financeiras.
Trata-se, não obstante a sua designação, de um contrato administrativo entre pessoas colectivas de direito público, através do qual o Estado (representado por uma DRE) e uma autarquia local (representada pela respectiva Câmara Municipal) ajustam entre si os efeitos jurídicos decorrentes das relações de direito administrativo por esse modo criadas (25 .
Todavia, os referidos convénios encontram posterior materialização prática através da celebração do contrato de empreitada que irá concretizar (em termos jurídicos e físicos) o empreendimento que constitui o objecto de ambos os contratos.
Só que são diferentes as partes no contrato de empreitada. Nos termos do nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 235/86, de 18 de Agosto, as partes do contrato de empreitada de obras públicas são o dono da obra e o empreiteiro (26 .
Ora, já se viu que, dependendo dos termos convencionados no acordo de colaboração, o dono da obra poderá ser uma Direcção Regional de Educação, em representação do Estado, ou a Câmara Municipal, representando uma autarquia local. Pelas razões também oportunamente expostas só nos interessa considerar a primeira das situações hipotizadas.
Ou seja, nos casos a que a consulta se refere, encontramo-nos perante um acordo de cooperação paritária, que integra a figura jurídica do contrato entre pessoas colectivas públicas (ou contrato inter-administrativo), ao qual se segue um contrato de empreitada de obras públicas, celebrado entre a Administração e um particular, no qual a pessoa colectiva de direito público "Estado" é representada por uma DRE, ou seja, por uma das partes no acordo de colaboração pré-existente (27 .
Na definição de SÉRVULO CORREIA, deve qualificar-se como contrato administrativo o acto pelo qual duas ou mais pessoas colectivas de direito público criam, modificam ou extinguem relações jurídicas de direito administrativo que as tenham como únicas partes. Devem, por outras palavras do mesmo autor, considerar-se contratos administrativos os que constituem um processo próprio de agir da Administração e que criam, modificam ou extinguem relações jurídicas, disciplinadas em termos específicos do(s) sujeito(s) administrativo(s).
O critério da sujeição já não servia para explicar a qualidade como administrativos de todos os contratos constantes da enunciação do artigo 815º do Código Administrativo e é insuficiente para servir de base à caracterização de todas as relações jurídicas de direito administrativo que podem ser conformadas por contrato num sistema de contrato administrativo como o que vigora no nosso Direito - cfr., hoje, os nºs 1 e 2 do artigo 9º do ETAF, que revogaram o § 2º do artigo 815º do Código Administrativo (28 .
6.
6.1. Nos contratos de empreitada de obras públicas celebrados entre o Estado, representado pelo titular do órgão de uma DRE, e um empreiteiro, tendo como objecto a realização de trabalhos de construção que haviam justificado a prévia celebração de um acordo de colaboração entre a DRE, em representação do Estado, e uma Câmara Municipal, em representação de uma autarquia local, esta assume a qualidade jurídica de terceiro (29 (30 .
Debalde se procura no diploma definidor do regime jurídico das empreitadas e fornecimento de obras públicas (o citado Decreto-Lei nº 235/86, de 18 de Agosto) qualquer disposição que regule, em termos específicos, o princípio da ineficácia dos contratos em relação a terceiros.
Atender-se-á, pois, à norma definidora do direito subsidiariamente aplicável - o artigo 232º -, segundo a qual, em tudo não especialmente previsto no diploma, recorrer-se-á às leis e regulamentos administrativos que prevejam casos análogos, aos princípios gerais de direito administrativo e, na sua falta ou insuficiência, às disposições da lei civil.
De onde se é conduzido à aplicação da regra segundo a qual o direito de crédito só pode ser exigido do devedor e que o terceiro não responde, em princípio, pela falta de cumprimento da obrigação, princípio vertido no nº 2 do artigo 406º do Código Civil, traduzindo o brocardo "res inter alios acta tertius non nocet nec prodest" (31 .
Portanto, no caso vertente, sendo o município um terceiro relativamente ao contrato de empreitada (e às relações jurídicas dele emergentes), celebrado entre o "dono da obra" - DRE - e o empreiteiro, e sendo este também terceiro em relação ao acordo de colaboração entre o Estado e a Câmara Municipal, duas consequências importa extrair:
- nem a Câmara Municipal, em representação da autarquia, pode exigir qualquer prestação susceptível de integrar o conteúdo do direito de crédito oponível ao particular empreiteiro;
- nem este pode pretender exercer em relação à Câmara Municipal qualquer direito, resultante do contrato de empreitada, maxime no que se refere ao pagamento da comparticipação financeira que, nos termos do acordo de colaboração pré-existente, representa o encargo da autarquia local.
Ou seja, o empreiteiro exigirá da outra parte no contrato de empreitada - o Estado - o pagamento integral do preço dos trabalhos realizados.
6.2. Entre o Estado e a autarquia local é que se desenvolverão, nos termos clausulados no acordo de colaboração, as relações jurídicas bilaterais relativas ao cumprimento pela Câmara Municipal dos compromissos que assumiu relativamente à comparticipação financeira a seu cargo, no que se refere ao custo total do empreendimento.
Recordem-se, a propósito, algumas ideias essenciais decorrentes do regime vazado no texto de acordo-tipo:
a) as responsabilidades financeiras assumidas quer pelo Estado, quer pela autarquia local, são satisfeitas pelas dotações inscritas nos orçamentos respectivos (do Ministério da Educação e da Câmara Municipal), aprovados e visados nos termos legais;
b) a referida comparticipação financeira a cargo da autarquia é realizada através de transferências para a DRE da verba correspondente a cada auto de medição mensal.
6.3. Como se viu, as Direcções Regionais de Educação gozam de autonomia administrativa, carecendo, pois, de autonomia financeira.
A expressão "autonomia administrativa" significa, em Direito Administrativo, o poder de praticar actos administrativos definitivos, que serão executórios desde que obedeçam a todos os requisitos para tal efeito exigidos por lei. Segundo MARCELLO CAETANO "há autonomia financeira quando os rendimentos do património da pessoa colectiva e os outros que a lei lhe permite cobrar sejam considerados receita própria, aplicável livremente, segundo o orçamento privativo, às despesas ordenadas por exclusiva autoridade dos seus órgãos" (32 .
Numa primeira aproximação poderia entender-se que melhor quadraria ao instituto da autonomia financeira o acervo de poderes e deveres expressos e implícitos nas cláusulas 3.3. e 4.3. do texto do acordo de colaboração supra transcrito, no ponto 2.1.
Justifica-se, pois, que se dedique breve reflexão ao conceito de autonomia administrativa, em Direito Financeiro, ou seja, enquanto regime correspondente a um específico estatuto financeiro dos serviços da Administração Central do Estado (33 .
6.3.1. Os Serviços da Administração Central, como regra, não são autónomos: se a lei nada disser, um departamento administrativo não terá tal natureza. As respectivas receitas e despesas estão inscritas, na totalidade, no Orçamento do Estado, obedecendo a sua administração financeira às regras gerais. Tal administração financeira é normalmente indiferenciada e meramente burocrática. É a secretaria do serviço, ou uma secção ou unidade orgânica própria, vocacionada para a realização de tarefas burocráticas, que estabelece ligação com a delegação competente da Direcção-Geral da Contabilidade Pública que funciona junto do respectivo Ministério.
6.3.2. Ao lado destes departamentos, há outros dotados de autonomia, a qual pode ser, como se disse, autonomia administrativa e autonomia financeira (34 .
Segundo SOUSA FRANCO, "aplicando e adaptando a expressão à mera actividade financeira, consideram-se dotados de autonomia administrativa os serviços que, não tendo receitas próprias suficientes para cobrir parte significativa (ou a totalidade) das respectivas despesas, têm administração financeira própria e distinta da Administração financeira do Estado. Os responsáveis desses serviços podem assim praticar, em matéria financeira, actos administrativos definitivos e executórios. Ela consiste essencialmente no poder atribuído a um serviço de proceder ao pagamento das próprias despesas, ainda que em execução do OGE e por conta de levantamentos mensais dos cofres do Tesouro, pelos quais são responsáveis os seus agentes pagadores (artigo 1º, § 1º do Decreto-Lei nº 41375, de 19/11/1957)".
Traçando as características principais do seu regime jurídico, o referido autor enuncia, entre outras, as seguintes:
- A gestão financeira é assegurada por um conselho administrativo, órgão colegial com competência exclusiva em matéria financeira.
- Atribuição das operações adequadas a uma repartição de contabilidade própria (com dispensa da respectiva justificação junto da DGCP, que apenas faz uma contabilização geral), à qual compete processar as requisições de fundos, escriturar o movimento das despesas orçamentais e das operações de tesouraria e assegurar o cumprimento de todas as formalidades legais inerentes à realização das suas despesas e satisfação dos respectivos pagamentos.
- Entrega dos fundos eventualmente cobrados (excepto os das dotações orçamentais) nos cofres do tesouro e recebimento mensal nestes das importâncias requisitadas para o pagamento directo das respectivas despesas.
- Justificação, mediante prestação anual de contas, da aplicação das importâncias recebidas dos cofres públicos perante o Tribunal de Contas.
Este regime-regra da "autonomia administrativa", a qual só existe, como já se disse, quando a lei a atribuir expressamente, é compatível com as previsões das referidas cláusulas do texto do acordo de colaboração, correspondendo, por outro lado, ao figurino jurídico resultante da estruturação orgânica e da moldura funcional que oportunamente se analisou (35 .
A transferência (para a DRE) dos fundos provenientes da autarquia local correspondentes à sua comparticipação financeira em cada auto de medição mensal, bem como o pagamento dos correspondentes encargos ao particular empreiteiro, cabem no âmbito da realidade jurídico-funcional que corresponde a um serviço dotado de autonomia administrativa em sentido financeiro (36 .
6.4. Revertendo à questão central da consulta, poderia pensar-se que, para que o particular empreiteiro não possa exigir do Estado os pagamentos relativos ao custo total do empreendimento, ou, por outras palavras, para que apenas possa reclamar do Estado os pagamentos correspondentes à respectiva comparticipação financeira, seria curial que a autarquia local interviesse também, como parte, no contrato.
6.4.1. Dizem-se conjuntas (37 as obrigações plurais cuja prestação é fixada globalmente, mas em que a cada um dos sujeitos compete apenas uma parte do débito ou do crédito comum (38 .
Sendo a obrigação plural, a conjunção constitui o regime-regra, visto a solidariedade, tanto no lado activo, como no lado passivo, só existir se for determinada por lei ou estipulada pelos interessados (artigo 513º do Código Civil).
Mercê da conjunção, a obrigação divide-se em tantos vínculos quantos os sujeitos do lado plural da relação.
6.4.2. Pareceria, assim, que a forma de extrair consequências jurídicas da cláusula do acordo de colaboração, definidora das percentagens das respectivas comparticipações financeiras, consistiria na intervenção da autarquia, a par do Estado, como parte no contrato de empreitada, aí se precisando as proporções fixadas para as comparticipações de uma e do outro.
Constituir-se-ia, desse modo, no lado passivo, relativamente ao pagamento, uma obrigação conjunta, com os efeitos jurídicos já expostos, pelo que o Estado e a autarquia local apenas ficariam obrigados relativamente ao particular empreiteiro a efectuar os pagamentos correspondentes à respectiva comparticipação no custo do empreendimento.
6.5. No entanto, a intervenção do município como parte no contrato de empreitada confronta-se com dificuldades que decorrem do regime jurídico fixado para o tipo contratual em apreço.
Com efeito, tal como já se salientou (39 , as partes no contrato de empreitada são exclusivamente o dono da obra e o empreiteiro (artigo 2º, nº 1, do Decreto-Lei nº 235/86) (40 .
Ora, nas situações em análise, a qualidade de "dono da obra" pertence ao Estado, representado por uma DRE. Logo, a intervenção do município como parte no contrato só seria possível se ao mesmo pudesse também corresponder a qualidade de "dono da obra".
No entanto, o regime previsto no nº 2 do citado artigo 2º parece não se compatibilizar com a existência de dois "donos da obra" (titulados por duas diferentes pessoas colectivas de direito público).
Com efeito, ao dispor que "o dono da obra é a pessoa colectiva que manda executá-la ou, no caso de obras executadas em comparticipação, aquela a que pertençam os bens ou que ficará a administrá-los", a lei pretende eleger um (e só um) "dono da obra".
O que se compreende, aliás, facilmente, por razões de ordem prática, atinentes a um adequado acompanhamento da empreitada e a um eficaz processamento das relações contratuais com o empreiteiro.
Ou seja, o comparticipante nos encargos não é parte no contrato (41 , razão por que o município não pode, nessa qualidade, nele outorgar, quando o Estado seja o "dono da obra".
Todavia, daqui não resulta que não é juridicamente viável a responsabilização da autarquia local perante o particular empreiteiro pela parte do custo correspondente à sua comparticipação financeira no empreendimento.
A autarquia pode, com efeito, obrigar-se, como devedora, ao pagamento da percentagem correspondente à sua comparticipação financeira, mediante o recurso ao instituto da assunção de dívida (42 , que pode ser definida como "a operação pela qual um terceiro (assuntor) se obriga perante o credor a efectuar a prestação (ou parte da prestação) devida por outrem" (43 . A assunção opera, pois, uma mudança na pessoa do devedor, mas sem que haja alteração do conteúdo, nem da identidade da obrigação.
No caso em apreço, a assunção da dívida correspondente ao pagamento da comparticipação financeira a cargo do município pode ser realizada quer através de contrato de transmissão celebrado entre o Estado (antigo devedor da totalidade do preço) e o município (novo devedor da dívida assumida), com ratificação do credor (o particular empreiteiro), quer por contrato entre o município e o credor, com o consentimento do Estado, a fim de que a assunção da dívida seja liberatória do anterior devedor - cfr. alíneas a) e b) do nº 1 e nº 2, in fine, do artigo 595º do Código Civil.
Qualquer destas soluções decorre do modelo desta figura negocial, tal como se encontra vertido no artigo 595º do Código Civil.
Depois de, por força do contrato de empreitada, ter nascido na titularidade do Estado, a obrigação de pagamento da parte do preço correspondente à comparticipação autárquica transfere-se, por virtude da assunção da dívida, para a esfera jurídica do município .
Tratando-se de obrigações de pagamento decorrentes de contratos de empreitada já celebrados, e em vigor, podem, pois celebrar-se, nos termos expostos, convénios transmissivos da dívida.
Se se tratar de obrigações provenientes de novos contratos de empreitada, será normal que a assunção da dívida ocorra por virtude de negócio jurídico celebrado em anexo ao próprio contrato de empreitada, respeitando o regime jurídico já delineado.
Em qualquer caso, no convénio de transmissão (da dívida) deverão fixar-se com precisão os montantes da dívida assumida pela autarquia local e da que permanece na esfera jurídica do Estado, correspondentes às percentagens das respectivas comparticipações financeiras, estabelecendo-se as consequentes obrigações de cumprir as prestações devidas na sua vigência.
De qualquer modo, e tal como estabelece o nº 2 do artigo 595º do Código Civil, a transmissão da dívida só exonera o antigo devedor havendo declaração expressa do credor (44 (45 .
Ocorrendo a assunção liberatória da dívida, a autarquia local "substitui-se" ao Estado no que se refere à obrigação assumida, de pagamento dos quantitativos correspondentes à sua comparticipação, pelo que o credor passará a exigir do município o pagamento de tal obrigação (46 .
CONCLUSÕES:
7.
Termos em que se extraem as seguintes conclusões:
1ª. O acordo de colaboração celebrado entre uma Direcção Regional de Educação (DRE), como dona da obra, e uma Câmara Municipal (CM), tendo por objectivo a construção de instalações destinadas ao funcionamento de uma Escola, assume a natureza de um contrato administrativo entre pessoas colectivas de direito público, através do qual o Estado, representado pela DRE, e o município, representado pela CM, definem e ajustam entre si os efeitos jurídicos decorrentes das relações de direito administrativo a que deram origem;
2ª. Por virtude do acordo de colaboração são fixadas as responsabilidades assumidas quer pelo Estado, quer pela autarquia local, definindo-se, além do mais, as percentagens correspondentes às respectivas comparticipações financeiras no custo total do empreendimento;
3ª. Nos contratos de empreitada de obras públicas celebrados entre o Estado, representado por uma DRE, e um empreiteiro particular, tendo como objecto a construção das instalações a que se referia o acordo de colaboração, o município assume a qualidade jurídica de terceiro;
4ª. No âmbito das relações jurídicas decorrentes do referido contrato de empreitada, o município não pode exigir do empreiteiro qualquer prestação ;
5ª. Sendo o particular empreiteiro também "terceiro" em relação ao acordo de colaboração celebrado entre a DRE e a CM, não pode exigir desta qualquer prestação, nomeadamente no que se refere ao pagamento do preço que lhe é devido - cfr. artigo 406º do Código Civil;
6ª. As Direcções Regionais de Educação são serviços dotados de autonomia administrativa - artigos 26º, nº 2, do Decreto-Lei nº 3/87, de 3 de Janeiro, e 1º, nº 1, do Decreto-Lei nº 361/89, de 18 de Outubro;
7ª. Nos acordos de colaboração a que se faz referência na conclusão 1ª, a comparticipação financeira garantida pela Câmara Municipal é realizada através de transferências para a DRE das verbas correspondentes a cada auto de medição mensal;
8ª. A competência para a concretização das transferências a que se refere a conclusão anterior, bem como a realização dos pagamentos devidos ao particular empreiteiro, cabe no âmbito da realidade jurídico--funcional própria de um serviço dotado de autonomia administrativa;
9ª. As partes do contrato de empreitada de obras públicas são o dono da obra e o empreiteiro, sendo "dono da obra" a pessoa colectiva que manda executá-la, ou, no caso de obras executadas em comparticipação, aquela a que pertençam os bens ou que ficará a administrá-los - artigo 2º, nºs 1 e 2 do Decreto-Lei nº 235/86, de 18 de Agosto.
10ª. Nos contratos de empreitada celebrados entre o Estado e o particular empreiteiro, na sequência de acordo de colaboração entre uma DRE, como dono da obra, e uma Câmara Municipal, o Estado responde pela totalidade do custo da empreitada;
11ª. A autarquia local pode, porém, quer em relação às obrigações emergentes de contratos de empreitada já celebrados, e em vigor, quer relativamente às que decorram de novos contratos, obrigar-se, como devedora, ao pagamento da percentagem correspondente à sua comparticipação financeira, mediante contrato de assunção da respectiva dívida - cfr. artigo 595º do Código Civil;
12ª. Ocorrendo assunção da dívida com o acordo do credor, e, assim, liberatória do primeiro devedor, relativamente ao pagamento do preço correspondente à comparticipação financeira do município, o particular empreiteiro apenas pode exigir do Estado a responsabilidade não assumida pelo município.
________________________________________________
(1Parecer nº 63/90, de 4 de Outubro de 1990 (da autoria de um consultor jurídico), que viria a merecer a concordância do Senhor Auditor Jurídico, por despacho de 8 do referido mês.
(2Assinale-se não se ter recebido qualquer relato do circunstancialismo de facto que estará na génese da questão em apreço.
(3Trata-se de três acordos de colaboração em que a DRE do Norte assumiu a qualidade de dona da obra, figurando como segunda parte a Câmara Municipal de Bragança (em dois) e a Câmara Municipal de Paredes (no terceiro). Para além destes, encontra-se publicado um quarto acordo de colaboração entre a DRE do Norte e a Câmara Municipal de Viana do Castelo, com a particularidade de, neste, ser a Câmara que figura como dona da obra. Os três primeiros acordos de colaboração, que correspondem à situação hipotizada na consulta, apresentam entre si pequenas diferenças que não obstam a que se possa afirmar que os mesmos obedecem a uma matriz típica, claramente padronizada.
(4No segundo acordo de colaboração celebrado com a C.M. de Bragança, cujo objecto consiste na construção de um edifício destinado a substituir as instalações da Esc. Prep. de Augusto Moreno, as comparticipações do Ministério e da Câmara Municipal são, respectivamente, de 70% e de 30%. Anote-se que relativamente a este acordo de colaboração se prevê que, após a conclusão da obra, "o edifício onde actualmente funciona a Esc. Prep. de Augusto Moreno será cedido ao Município de Bragança" - cfr. ponto 5.4. do referido acordo.
(5Os sublinhados são da nossa responsabilidade.
(6Assinaturas e homologação datadas de 18 de Julho de 1990.
(7No acordo de colaboração, a que se fez referência na nota (3), em que a C.M. de Viana do Castelo assume a qualidade de "dona da obra" compete à DRE do Norte garantir o financiamento de 80% do custo total, o qual será feito "mediante transferência da verba da sua comparticipação [...], após a apresentação de autos de medição mensais, ou pedidos de adiantamento nos termos legais, por parte da Câmara Municipal" (cfr. ponto 2.3. do respectivo acordo de colaboração).
(8Rectificado conforme declaração publicada no "Diário da República", I Série, de 31-3-84.
(9Vejam-se os artigos 8º a 11º, integrando a Secção I do Capítulo II. Nos termos do nº 2 da alínea e) do artigo 8º, é da competência dos municípios a realização de investimentos públicos no domínio relativo às escolas dos níveis de ensino que constituem o ensino básico.
(10Os nºs 3 e 5 do artigo 10º foram revogados pelo Decreto-Lei nº 69/90, de 2 de Março, diploma que disciplinou o regime jurídico dos planos municipais de ordenamento do território - cfr. artigo 34º deste Decreto-Lei.
(11Sublinhados de nossa responsabilidade.
(12Outros dois diplomas se podem referir, no âmbito e com o objectivo da instituição de acordos de colaboração entre o Estado e os municípios.
Assim, através do Decreto-Lei nº 361/84, de 19 de Novembro, foi instituído um regime de cooperação facultativa relativamente à edificação e conservação de edifícios necessários à instalação das forças de segurança e estabelecimento do regime da sua utilização e do destino dos edifícios construídos ao abrigo do regime de cooperação. Por sua vez, o Decreto-Lei nº 366/85, de 11 de Setembro, definiu os termos em que serão estabelecidos acordos de colaboração entre a administração central e os municípios para a realização de programas de habitação social destinados a realojamento da população residente em barracas.
(13O Decreto-Lei nº 157/90, de 17 de Maio, alterou o regime de celebração de contratos-programa de natureza sectorial ou plurissectorial no âmbito da cooperação técnica e financeira entre a administração central e um ou mais municípios, alterando o Decreto-Lei nº 384/87.
(14Ao conteúdo dos contratos-programa refere-se a previsão do nº 1 do artigo 9º, nele se inscrevendo, entre outros elementos, o "objecto do contrato", o seu "período de vigência", "os direitos e obrigações das partes", a "definição dos instrumentos financeiros utilizáveis" e a "quantificação da responsabilidade de financiamento de cada uma das partes".
(15Todavia, até 1 de Janeiro de 1991 poderão ser celebrados contratos-programa plurissectoriais ou sectoriais, e acordos de colaboração ainda que os respectivos projectos se localizem em áreas não abrangidas por planos directores municipais plenamente eficazes - cfr. artigo 20º, nº 1, constante do capítulo relativo às disposições finais e transitórias. Também nos termos do artigo 19º, se mantêm em vigor os diplomas que estabelecem modalidades ou regimes específicos de cooperação entre a administração central e as autarquias locais (nº 1).
(16No respectivo preâmbulo faz-se referência aos artigos 16º (relativo à regulamentação para definição dos critérios e prioridades de cada sector de investimento) e 17º do Decreto-Lei nº 384/87.
(17Alterado pelo Decreto-Lei nº 80/87, de 19 de Fevereiro. Por outro lado, a Lei nº 31/87, de 9 de Julho, revogou o seu artigo 5º, tendo o Decreto-Lei nº 369/89, de 23 de Outubro, que aprovou a Lei Orgânica da Direcção-Geral da Administração Escolar, revogado os artigos 19º e 20º.
(18Vejam-se ainda os nºs 3 a 5 do artigo 26º e o artigo 27º, relativo às áreas de intervenção das DRE's.
(19Nos termos do nº 2, enquanto não forem criadas as regiões administrativas mantêm-se as DRE's do Norte (com sede no Porto), do Centro (sede em Coimbra), Lisboa (sede em Lisboa) e do Sul (com sede em Évora). Posteriormente, o Decreto-Lei nº 386/90, de 10 de Dezembro, criou a DRE do Algarve.
De acordo com o nº 4, as DRE's desenvolvem a sua actividade em colaboração com as delegações regionais da Inspecção-Geral de Ensino e com as delegações da Direcção-Geral dos Desportos e em articulação com outras entidades, públicas ou privadas, como é o caso das autarquias locais, associações de pais e encarregados de educação, associações de estudantes e associações sindicais de professores.
(20Nos termos do nº 2, consideram-se equipamentos educativos:
a) Instalações escolares - os edifícios e espaços exteriores dos estabelecimentos de ensino e residências para estudantes, os respectivos recintos desportivos e culturais e espaços de apoio sócio-educativo, com os seus equipamentos fixos;
b) Equipamento escolar - mobiliário, maquinaria, material didáctico e demais bens necessários ao funcionamento das instalações escolares;
c) Recursos educativos - os meios materiais utilizados para a conveniente realização da actividade educativa, tal como vêm definidos no artigo 41º da Lei nº 46/86, de 14 de Outubro (Lei de Bases do Sistema Educativo).
(21Assim se revogando, por incompatibilidade, o disposto no nº 3 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 3/87, segundo o qual os directores regionais de educação eram equiparados a subdirector-geral.
(22Nas alíneas g) e h) do referido nº 1 do artigo 11º estabelece-se a competência do conselho administrativo para autorizar a venda de publicações e outros documentos, bem como de materiais didácticos, e ainda de material considerado inútil ou dispensável.
(23Acerca da composição, funcionamento e deliberações do conselho administrativo, vejam-se, respectivamente, os nºs 2 a 5 do artigo 10º, os nºs 2 a 4 do artigo 11º e o artigo 12º.
(24Os sublinhados são da nossa responsabilidade.
(25Veja-se, a respeito da temática do contrato entre pessoas colectivas públicas, mormente no que se refere à sua distinção relativamente ao conceito de acto complexo, SÉRVULO CORREIA, "Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos", Livraria Almedina, Coimbra, 1987, páginas 406 e seguintes. Podem ainda consultar-se, na mesma obra, sobre a questão em apreço, embora abordada a título mais incidental, as páginas 351, 387, 419 e 775.
Veja-se ainda sobre o tema MARCELLO CAETANO, "Manual de Direito Administrativo", I, 10ª edição (4ª reimpressão), páginas 463 e 469.
(26"O dono da obra é a pessoa colectiva que manda executá-la ou, no caso de obras executadas em comparticipação, aquela a que pertençam os bens ou que ficará a administrá-los" - nº 2 do citado artigo 2º.
Por sua vez, o empreiteiro é a pessoa (singular ou colectiva) que se encontra vinculada para com o dono da obra à prestação do resultado em que se traduz a obra.
Vejam-se, para um maior desenvolvimento do conceito de "dono da obra", os pareceres nºs 31/89, de 28 de Setembro de 1989, ainda inédito, e 80/89, de 15 de Fevereiro de 1990, publicado no "Diário da República, II Série, de 11 de Julho de 1990.
O Decreto-Lei nº 320/90, de 15 de Outubro, introduziu alterações ao Decreto-Lei nº 235/86.
(27Segundo SÉRVULO CORREIA, no nosso Direito, a primeira classificação a fazer quanto aos contratos administrativos é justamente a que os divide em contratos entre pessoas colectivas e contratos entre a Administração e particulares. Estes últimos, definidos no Projecto do Código Administrativo Gracioso como contratos de colaboração subordinada, por oposição aos primeiros qualificados como contratos de cooperação paritária, correspondem à essência dos contratos anteriormente definidos no § 2º do artigo 815º do Código Administrativo: de empreitada de obras públicas, de concessão de obras públicas, de concessão de serviços públicos e os de fornecimento contínuo e de prestação de serviços celebrados pela Administração para fins de imediata utilidade pública.
De entre os que figuram hoje no nº 2 do artigo 9º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril, poderá incluir-se ainda naquela categoria o contrato de concessão de exploração de jogos de fortuna e azar.
Todavia, segundo o autor que se está a acompanhar, preferível seria começar por qualificar os contratos administrativos em razão da sua causa-função e ver depois em que medida cada um dos termos dessa classificação comporta situações jurídicas paritárias e situações de subordinação entre as partes. Termos em que, para SÉRVULO CORREIA, os contratos administrativos se devem classificar, de preferência, em contratos de colaboração e contratos de atribuição.
Os primeiros são aqueles em que uma das partes se obriga a proporcionar à outra uma colaboração temporária no desempenho de atribuições administrativas, mediante remuneração. O co-contratante colaborador é normalmente um particular (mas, excepcionalmente, poderá ser uma outra pessoa colectiva pública). Trata-se, na sua grande maioria, dos já mencionados no § 2º do artigo 815º do C.A., com a indicada adenda decorrente do nº 2 do artigo 9º do ETAF. Em regra, os contratos de colaboração correspondem à ideia de prestação de serviços.
Cabe nesta categoria o contrato de empreitada de obras públicas.
Vejam-se, quanto à categoria dos contratos de atribuição, autor e local citados, págs. 421 e seguintes.
Entre os exemplos enunciados de contratos de atribuição, são indicados, para além dos contratos-programa e dos contratos de desenvolvimento, particularmente orientados para a intervenção económica, os acordos de cooperação celebrados entre o Estado e as instituições particulares de solidariedade social, a que se faz referência, no desenvolvimento do princípio vertido no artigo 63º, nº 3, da Constituição, no artigo 67º da Lei nº 24/84, de 14 de Agosto, que aprovou as bases do sistema de segurança social.
O acordo de colaboração inter-administrativo, de que é exemplo a situação traduzida nos termos da consulta, reportar-se-ia, na tipologia agora sumariada, à sub-espécie "contrato de atribuição paritária".
(28Para o desenvolvimento conceitual de "contrato administrativo", vejam-se os pareceres nºs 163/83, de 26 de Agosto de 1983, publicado no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 334, págs. 153, 50/85, de 4 de Julho de 1985, no "Boletim", nº 356, pág. 52, 12/87, de 27 de Outubro de 1988, publicado no "Diário da República", II Série, de 31 de Outubro de 1989, 76/89, de 22 de Fevereiro de 1990, no "Diário da República", II Série, de 6 de Agosto de 1990, e 121/90, de 25 de Janeiro de 1991, inédito.
(29Sobre o conceito de terceiro, cfr. VAZ SERRA, "Efeitos dos Contratos (Princípios gerais)", in BMJ nº 74, pág. 333.
(30Acerca da noção do contrato de empreitada, veja-se o artigo 1207º do Código Civil e as anotações a propósito produzidas por PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA, "Código Civil Anotado", vol. II, 1968, páginas 543 e seguintes. Para maiores desenvolvimentos, cfr. VAZ SERRA, "Empreitada", Separata do B.M.J. nºs 145 e 146, Lisboa 1965. Sobre o regime das empreitadas de obras públicas, veja-se ALFREDO DE ALMEIDA FERRÃO, "Empreitadas de obras públicas", Coimbra Editora, 1965. No direito francês cfr. MICHEL GUIBAL, "Code des Marchés Publics Annoté et Commenté", Editions du Moniteur; JACQUES ClÉMENT e DANIEL RICHER, "Les Marchés Publics de Travaux des collectivités territoriales", Ed. Economica, 1989; FRANÇOIS LLORENS, "Contrat d'entreprise et marché de travaux publics", Paris, 1981; ANDRÉ DE LAUBADÆRE, FRANK MODERNE e PIERRE DELVOLVÉ, "Traité des Contrats Administratifs", tomo I, 2ª edição, 1983.
No direito espanhol, veja-se, entre outros, PEDRO GARCIA ORTEGA, "Manual de Contratos del Estado", 3ª edição, Espasa Universidad, 1987.
(31O princípio de que não é lícito às partes atingir, com as suas estipulações, os interesses de terceiros senão nos casos em que a lei o autorizar, não contraria o princípio geral de que todos têm de reconhecer a eficácia dos contratos entre as partes. É, pois, de distinguir entre efeitos directos e efeitos reflexos, sendo certo que estes últimos, ao contrário daqueles, atingem terceiros - cfr. PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA, "Código Civil Anotado", vol. I, 4ª edição, anotação ao artigo 406º, pág. 373.
(32Loc. cit., vol. I, pág. 222.
(33Na abordagem que se vai seguir, acompanharemos de perto a lição de SOUSA FRANCO, in "Direito Financeiro e Finanças Públicas", 1981, Vega Universidade, vol. I, págs. 363 e seguintes.
(34Como escreve SOUSA FRANCO, parece certo que a autonomia financeira consome a autonomia administrativa - cfr. loc. cit., pág. 367.
(35Já vimos que a lei orgânica das DRE's lhes concede a faculdade de realizarem receitas próprias, mediante a autorização para venderem publicações, outros documentos, bem como materiais didácticos e material considerado inútil ou desnecessário, mais atribuindo ao conselho administrativo competência para zelar pela cobrança de tais receitas e promover o seu depósito na CGD - alíneas g), h) e i) do nº 1 do artigo 11º do Decreto-Lei nº 361/89. Cfr. supra, nota (23) .
Veja-se ainda o Decreto-Lei nº 459/82, de 26 de Novembro, rectificado no "Diário da República", nº 25, Suplemento, de 31-1-1983, onde se estabelece o regime geral extensivo aos serviços com autonomia administrativa, "na parte em que são obrigados a elaborar orçamentos privativos para aplicação de receitas próprias" - artigo 1º, nº 2.
(36Abordando a temática da autonomia administrativa, vejam-se os pareceres nºs 199/77, publicado no BMJ nº 279, pág. 58, 73/81, no BMJ nº 315, pág. 69, 77/85, no BMJ nº 357, pág. 118, e 89/86, no "Diário da República", II Série, de 5 de Junho de 1987.
(37VAZ SERRA usa a expressão "obrigações parciárias", explicando a razão por que não adopta a qualificação tradicional. Na nota (2) do seu estudo "Pluralidade de devedores ou de credores" publicado no BMJ nº 69, a páginas 37 e seguintes, citando PANIOL, RIPERT e GABOLDE, pode ler-se: "a expressão "obrigações conjuntas" é bastante mal escolhida: a palavra "conjunta" designa naturalmente coisas ou pessoas que estão unidas ou ligadas conjuntamente e aqui serve, pelo contrário, para designar um estado de parcelamento e de separação".
Segundo VAZ SERRA as obrigações parciárias são aquelas "em que um dos credores só pode reclamar parte da prestação e um dos devedores só está obrigado a efectuar parte da prestação" - cfr. pág. 67, in local citado.
(38ANTUNES VARELA, "Das obrigações em geral", vol. I, Almedina, 6ª edição, págs. 715 e seguintes, cujo ensinamento, neste ponto, acompanhamos.
(39Cfr. supra, ponto 5. e nota (26).
(40Com efeito, é na perspectiva do binómio "dono da obra" - "empreiteiro" que se desenvolve a tessitura jurídica do regime do contrato.
Assim, por exemplo:
a) quanto às obrigações no tocante à celebração do contrato - artigo 103º, nº 5;
b) quanto à elaboração e aprovação das minutas - artigo 104º;
c) quanto ao conteúdo das cláusulas contratuais - artigo 105º, nº 1, alíneas a) e b);
d) quanto às formalidades - artigo 107º - e representação na outorga - artigo 108º;
e) quanto a normas técnicas em matéria de direitos e deveres recíprocos durante a execução do contrato, v.g., no que se refere ao direito de suspensão dos trabalhos - artigos 162º e 163º;
f) quanto aos prazos de pagamento pelo dono da obra - artigo 189º, nº 1.
(41Veja-se uma referência às "entidades comparticipantes" que, no caso, podem acordar com o dono da obra a designação de um fiscal da obra, no nº 1 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 235/86, norma que corresponde ao nº 4 do artigo 3º do antecedente Decreto-Lei nº 48871, que, até à sua revogação pelo Decreto-Lei nº 231/86, regulou o regime das empreitadas e dos fornecimentos de obras públicas.
(42Acerca da assunção de dívidas, também designada "cessão de dívida", "sucessão singular na dívida", "transporte de dívida", vejam-se VAZ SERRA, "Assunção de dívida", in B.M.J. nº 72, páginas 189 e seguintes; ANTUNES VARELA, "Das Obrigações em Geral", vol. II, 4ª edição, páginas 346 e seguintes; ALMEIDA COSTA, "Direito das Obrigações", Coimbra Editora, 4ª edição, páginas 566 e seguintes; MENEZES CORDEIRO, "Direito das Obrigações", edição da A.A., Lisboa, 1979, páginas 593 e seguintes.
(43Cfr. PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA, loc. cit., vol. I, anotação ao artigo 595º, páginas 534 e seguintes.
(44Segundo MENEZES CORDEIRO, podemos distinguir três requisitos de assunção liberatória da dívida: a existência duma dívida efectiva, o acordo do credor e a idoneidade do contrato de transmissão. Segundo o mesmo autor, o acordo do credor deve traduzir-se numa declaração expressa de que libera o antigo devedor do seu débito - "loc. cit.", págs. 600 e 602.
(45Como se sabe, a assunção de dívida é uma figura negocial que, pela sua estrutura e função, tem fronteiras com múltiplos tipos de convenções situadas no sector das obrigações, havendo mesmo largas zonas comuns ou de sobreposição com algumas delas.
Assim, no aspecto funcional, a assunção de dívidas tem bastantes afinidades com a relação de fiança, embora, do ponto de vista teórico, sejam bastante diferentes.
De facto, a fiança é, em princípio, uma obrigação subsidiária (artigo 638º, nº 1, do Código Civil), respondendo sempre o fiador por uma dívida alheia. Pelo contrário, o assuntor, ou é o único obrigado (caso da assunção liberatória) ou é devedor principal, juntamente com o primitivo devedor (artigo 595º, nº 2, parte final). Além disso, tomando sobre si a posição jurídica do antigo devedor, o assuntor faz sua a obrigação que recaía sobre este no momento da assunção, respondendo assim por dívida própria.
A assunção perfeita tem, assim, por efeito primordial a transmissão do débito do património do devedor inicial para o devedor subsequente. Tal assunção tem, do ponto de vista do devedor primitivo, o efeito de o liberar da dívida que sobre ele recaía: donde a designação de assunção liberatória.
(46O que significa que os autos de medição mensal passarão a ser pagos pelo Estado e pela autarquia local de acordo com as percentagens que lhes correspondem na comparticipação financeira do custo total de empreendimento.