SENHOR PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA,
EXCELÊNCIA:
l
O Senhor Presidente da Alta Autoridade para a Comunicação Social expôs e requereu a Vossa Excelência o seguinte:
"Vários Membros da Alta Autoridade para a Comunicação Social (A.A.C.S.), a que presido, têm acumulado funções docentes no Ensino Superior, ao abrigo do artº 4º, nº 2, da Lei nº 9/90, de 1 de Março, com a redacção dada pelo artº 1º da Lei nº 56/90, de 5 de Setembro.
"Essa acumulação foi oportunamente participada à Procuradoria-Geral da República, caso a caso, de acordo com o artº 6º (inicialmente artº 9º) daquela Lei nº 9/90, e nunca nos suscitara dúvidas a sua legalidade.
"Mas, recentemente, viemos a saber que outro é o entendimento seguido pela Reitoria da Universidade de Lisboa, quanto a docente da Faculdade de Letras, Senhora Dra. (...), a quem exigiu uma reposição no valor de 1.347.575$00, "Por ter tomado posse do lugar de Membro da Alta Autoridade para a Comunicação Social em 17 de Janeiro de 1991, e ter sido abonada pela Universidade de Lisboa ate 31 de Agosto de 1991", considerando incompatível tal acumulação, conforme "informação jurídica" em que se baseia (-) (1) .
"Essa "informação jurídica" abstrai do disposto no citado artº 4º, nº 2, da Lei nº 9/90, concluindo que a tomada de posse como Membro da A.A.C.S. fez cessar automaticamente a requisição como Assistente convidada. E isto, apesar de na Faculdade de Letras se ter considerado imprescindível que a docência prosseguisse até final do ano lectivo (-).
"Entretanto, podemos declarar que o cumulativo exercício dessas funções docentes pela Senhora Dra. (...) não prejudicou o desempenho do cargo nesta Alta Autoridade, a cujas reuniões ela tem comparecido sempre que necessário, estando de resto isenta de qualquer horário.
"Antes de aceitar a sua eleição como Membro da A.A.C.S., que se rege pela Lei nº 15/90, de 30 de Junho, a Senhora Dra. (...) fora por nós informada de que não deveria ficar impedida de continuar como docente universitária remunerada, visto a acumulação dos dois lugares ser permitida, em termos genéricos e muito amplos, pelo novo artº 4º, nº 2, da Lei nº 9/90.
"Tendo tomado aqui posse em 7.1.91, subscreveu a declaração de que exercia também funções como Assistente convidada da Faculdade de Letras de Lisboa; e essa declaração foi enviada a V. Exa., nos termos do referido artº 6º da Lei nº 9/90 (-).
"Para além das particularidades do caso concreto (incluindo o regime de requisição (2) e dedicação exclusiva na Faculdade de Letras), está em causa, basicamente, uma divergência de entendimento entre a Universidade de Lisboa e a Alta Autoridade para a Comunicação Social, sobre a possibilidade de acumular as funções de Membro desta com as de docente no Ensino Superior - questão que também toca a outros Membros da A.A.C.S.. E por isso este órgão tem grande interesse em ser esclarecido sobre se tal acumulação é ou não legal.
"Considerando os termos em que se coloca o concreto caso suscitado, parece necessário clarificar os seguintes pontos:
“a)-Se existe alguma incompatibilidade entre o exercício das funções de membro da Alta Autoridade para a Comunicação Social e o desempenho de funções, docentes remuneradas no Ensino Superior;
"b)-Se, não operando incompatibilidade, essa acumulação, por parte de quem exerça docência universitária em regime de requisição, determina ou não a aplicabilidade, neste caso, do disposto no Despacho conjunto nº 41/ME/90, publicado no D.R., II Série, de 28.111.90, quanto a limite de horário (3);
“c)-Se, havendo ou não incompatibilidade, a solução juridicamente adequada é a de reposição dos abonos percebidos, enquanto docente do Ensino Superior em cumprimento de horário integral, por parte de quem acumulou a função docente com a de Membro da A.A.C.S.;
"d)-Se, caso haja lugar a reposição de valores, deverão estes corresponder ao total dos abonos percebidos pela docência no Ensino Superior durante o período de acumulação de funções, ou tal reposição, a verificar-se, ficará limitada aos complementos de vencimento atribuídos pelo regime de dedicação exclusiva." (4) .
Tendo Vossa Excelência determinado a audição do Conselho Consultivo, em virtude de "as questões postas interessarem ao exercício de funções fiscalizadoras atribuídas à Procuradoria-Geral da República", cumpre emitir o parecer em causa.
2.
2.1.MARCELLO CAETANO definiu "incompatibilidade" como a "impossibilidade legal do desempenho de certas funções públicas por indivíduo que exerça determinadas actividades ou que se encontre em algumas das situações, públicas ou particulares, enumeradas na lei".
Depois de afirmar que as incompatibilidades ou são comuns a todas as funções públicas ou especiais de certo cargo ou função, classificou-as aquele autor em naturais e morais por um lado, e absolutas e relativas por outro.
Definiu incompatibilidades naturais “as que resultam da impossibilidade material de desempenhar simultaneamente dois cargos ou duas actividades dentro das mesmas horas de serviço, em diferentes localidades ou dentro da mesma hierarquia", e morais, "as que resultam da necessidade de impedir que o agente possa ser suspeito de utilizar a função pública para favorecer interesses privados em cuja dependência se encontrasse, em virtude de prestar serviços remunerados a particulares ou por estar ligado por laços de parentesco a quem possa influir na marcha dos negócios públicos, para seu proveito pessoal".
Caracterizou, finalmente, as incompatibilidades absolutas e relativas, respectivamente, como sendo "as que não podem ser removidas, forçando o funcionário a optar por um dos cargos incompatíveis", e "as que podem ser removidas mediante obtenção de autorização, dada pela autoridade competente, para o exercício dos dois cargos ou de um cargo e de uma actividade privada ...” (5) .
As normas que provêem sobre incompatibilidades funcionais em relação aos titulares de cargos políticos e da administração pública cominam-lhes deveres de natureza negativa que constituem limites à acumulação. Se a incompatibilidade não for legalmente susceptível de remoção, vedada está a possibilidade de acumulação (6) .
A motivação das normas legais sobre incompatibilidades relativas ao exercício de cargos assenta, fundamentalmente, na ideia de que duas ou mais funções não podem ser exercidas, convenientemente, pela mesma pessoa.
A este propósito referiu-se em parecer deste corpo consultivo: "pretende-se, em resumo, proteger a independência das funções e, do mesmo passo, manter na acção administrativa a normalidade, objectividade e serenidade que lhe deve imprimir o cariz indiscutível do interesse geral ( ... )" (7) .
2.2. 0 artigo 269º da Constituição da República Portuguesa estabelece, a propósito de acumulações e incompatibilidades, o seguinte:
"1. No exercício das suas funções, os trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas estão exclusivamente ao serviço do interesse público, tal como é definido, nos termos da lei, pelos órgãos competentes da Administração.
................................................................................................................................
4. Não é permitida a acumulação de empregos ou cargos públicos, salvo nos casos expressamente admitidos por lei.
5. A lei determina as incompatibilidades entre o exercício de empregos ou cargos públicos e de outras actividades" (8) .
0 referido normativo constitucional não proíbe, em absoluto, seja a acumulação de cargos públicos seja a acumulação de cargos públicos com actividades privadas. Estabelece, tão só, no que concerne à acumulação dos cargos públicos, que a regra é a proibição e a permissão a excepção, deixando para a lei ordinária o estabelecimento do regime legal das acumulações e incompatibilidades.
2.3.0 Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, versando sobre os princípios gerais em matéria de emprego público, remuneração e gestão do pessoal da função pública, estatuiu no seu artigo 12º sobre o "princípio da exclusividade de funções".
0 nº 1 deste artigo constituiu mera concretização do princípio da exclusividade constante do artigo 269º, nº 1, da Constituição da República Portuguesa.
0 nº 2 manteve a regra proibitiva de acumulação de cargos públicos, constante do nº 4 do referido artigo 2699 da Constituição, e estabeleceu as situações de excepção.
0 nº 3 concretizou, enquanto prevê as situações de incompatibilidade relativamente ao exercício de funções na administração pública e fora dela, a previsão do nº 5 do artigo 269º da Constituição.
0 referido dispositivo não inviabilizou, em absoluto, a acumulação de funções públicas correspondentes a cargos diversos nem de funções públicas e privadas. 0 nº 4 fez depender a acumulação de autorização (9) .
2.4.0 Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Outubro, veio, por seu turno, dispor sobre "o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, local do Estado e regional, bem como, com as necessárias adaptações, dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos" (artigo 1º, nº 1).
E dispôs no artigo 9º, epigrafado de "Regime de exclusividade":
”1. 0 pessoal dirigente exerce funções em regime de exclusividade, não sendo permitido, durante a vigência da comissão de serviço, o exercício de outros cargos ou funções públicas remunerados, salvo os que resultem de inerências ou de representação de departamentos ministeriais ou de serviços públicos e bem assim do exercício de fiscalização ou controlo de dinheiros públicos.
2. 0 disposto no número anterior não abrange as remunerações provenientes de:
...........................................................................................................................
c) Actividade docente em instituições de ensino superior, não podendo o horário em tempo parcial ultrapassar um limite a fixar por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Educação;
.............................................................................................................................”.
Como se disse no parecer nº 54/90, de 11 de Outubro, “entre os artigos 12º do Decreto-Lei nº 184/89 e o (-) artigo 9º do Decreto-Lei nº 323/89 decorria uma relação de generalidade-especialidade. Enquanto aquele normativo se reportava à exclusividade relativa ao exercício da função pública em geral, ou seja quanto à generalidade dos funcionários ou agentes, este versa sobre tal matéria apenas em relação ao pessoal dirigente da função pública".
2.5.0 Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, veio estabelecer sobre o regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego na Administração Pública (artigo 1º).
0 artigo 31º do referido diploma dispõe, no seu nº 1, que não é permitida a acumulação de funções ou cargos públicos remunerados, salvo quando devidamente fundamentada em motivo de interesse público e no disposto nos números seguintes".
0 nº 2 do artigo 31º diz haver lugar à acumulação de funções ou cargos públicos nos casos aí previstos, o nº 3 diz não ser o disposto no nº 1 aplicável as remunerações aí especificadas, e os nºs 4 e 5 referem-se às autorizações necessárias às acumulações.
Como se diz no citado parecer nº 54/90 "o conteúdo do referido artigo 12º do Decreto-Lei nº 184/89 foi objecto de revogação tácita pelo disposto nos artigos 31º e 32º do Decreto-Lei nº 427/89", e existe uma “relação de generalidade - especialidade" entre o regime de acumulação e de incompatibilidade de funções previsto nos artigos 31º e 32º do Decreto-Lei nº 427/89 - "cujo universo subjectivo de aplicação e extensivo à generalidade de funcionários e agentes da Administração Pública" - e o previsto no artigo 9º do Decreto-Lei nº 323/89, "só aplicável ao pessoal dirigente da Função Pública, e que não foi revogado por aquele Decreto-Lei nº 427/89.
2.6. 0 artigo 120º da Constituição da República Portuguesa, na versão resultante da Lei Constitucional nº 1/89, de 8 de Julho, que se reporta ao estatuto dos titulares de cargos políticos, estabelece, sob o nº 2, que "A lei dispõe sobre os deveres, responsabilidades e incompatibilidades dos titulares de cargos políticos, bem como sobre os respectivos direitos, regalias e imunidades" (10) .
Até à publicação da Lei nº 9/90, de 1 de Março, inexistia a definição do regime de incompatibilidades no exercício de cargos políticos, a que o citado nº 2 do artigo 12º da Constituição da República Portuguesa se refere.
A Lei nº 9/90 velo definir tal regime (de incompatibilidades) dos titulares de "cargos políticos", tendo-se aproveitado a oportunidade para "alargar" tal regime aos titulares de "altos cargos públicos" (11) .
3.
3.1. Importa, pois, conhecer, na parte que releve para a economia do parecer, o regime fixado pela Lei nº 9/90, bem assim pela Lei nº 15/90, aqui também em causa.
3.2.1. Dispunha a Lei nº 9/90, de 1 de Março, na sua redacção originária:
Artigo 1º
Âmbito)
"1. São considerados titulares de cargos políticos e altos cargos públicos, para os efeitos da presente lei:
...............................................................................................................
e) Membros da Alta Autoridade para a Comunicação Social;
f) Governador e vice-governador civil;
.................................................................................................................
h) Presidente e vereador a tempo inteiro das câmaras municipais;
..................................................................................................................
2 - .............................................................................................
Artigo 2º
(Incompatibilidades)
"A titularidade dos cargos enumerados no artigo antecedente implica, durante a sua pendência, para além das previstas na Constituição, as seguintes incompatibilidades:
a) 0 exercício remunerado de quaisquer outras actividades profissionais ou de função pública que não derive do seu cargo e o exercício de actividades de representação profissional;
..................................................................................................................”.
Artigo 4º
(Excepção)
“ 1 - .........................................................................................................................
2 - Não se consideram sujeitos ao regime de incompatibilidades e impedimentos previstos nos artigos anteriores os docentes do ensino superior e os investigadores científicos ou similares que exerçam a título gratuito às suas funções.
....................................................................................................................”.
Artigo 10º
(Regime transitório)
"1- Os titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos em exercício à data da publicação da presente lei cumprirão as obrigações nela previstas nos 60 dias posteriores à respectiva entrada em vigor.
2 - Os titulares dos cargos indicados nas alíneas f) e h) do nº 1 do artigo 1º da presente lei não estão abrangidos pelas incompatibilidades referidas na alínea a) do artigo 2º até ao fim do seu actual mandato.
3 - Enquanto não tiver lugar a extinção do Conselho de Comunicação Social, nos termos da Constituição e da lei, são aplicáveis aos respectivos membros as disposições da presente lei".
A Lei nº 9/90 foi aprovada em 24 de Outubro de 1989, promulgada em 31 de Dezembro do mesmo ano e publicada em 1 de Março de 1990, entrando em vigor 60 dias após a sua publicação.
3.2.2. Na parte que se prende com a questão ora em causa, a Lei nº 9/90, na sua redacção originária, não deixava dúvidas: os membros da Alta Autoridade para a Comunicação Social podiam exercer funções de "docentes do ensino superior" e de "investigadores científicos ou similares", desde que a "título gratuito" - artigos 2º, alínea a), e 4º, nº 2.
Esta última norma excepcionava o exercício de tais funções do regime de incompatibilidades e impedimentos previstos nos artigos anteriores.
No que toca à finalidade do diploma (do regime fixado), importa destacar os seguintes passos dos respectivos trabalhos preparatórios:
"0 regime de incompatibilidades e impedimentos constitui uma necessidade iniludível com vista a assegurar o prestígio e uma absoluta dedicação às funções e, em consequência, um mais eficaz funcionamento dos negócios públicos" (exposição de motivos do Projecto de Lei nº 277/V, D.A.R., II Série, nº 91, de 9/7/88, págs. 1687 e 1688).
(...) 0 sentido das soluções reconduz-se ao inicial e todas elas radicam no objectivo essencial de "criar condições à realização da justiça, imparcialidade e dedicação no exercício dos cargos públicos e nesta vertente garantir o princípio da igualdade dos cidadãos face à Administração Pública e aos órgãos de soberania" (Deputado Sr. ALBERTO MARTINS (PS), D.A.R., I Série, nº 5, de 25/10/89, pág. 177).
A Assembleia da República entendeu, pois, que a docência gratuita (no ensino superior) não punha em causa os valores que o diploma pretendia salvaguardar relativamente ao exercício dos cargos políticos" e dos "altos cargos públicos".
3.3.1. Entre a aprovação (em 24/10/89) e a publicação (em 1/3/90) da Lei nº 9/90, foi apresentada na Assembleia da República a Proposta de Lei nº 126/V (12), visando regular "as atribuições orgânicas e o funcionamento da Alta Autoridade para a Comunicação Social".
Para a economia do parecer importa apontar as seguintes normas da referida Proposta de Lei, que foi mantida pela respectiva comissão (13):
Artigo 16º
(Direitos e regalias)
“1- ..........................................................................................................................
2 - Os membros da Alta Autoridade, quando não tenham qualquer acumulação com cargo ou função pública ou privada, beneficiam das seguintes garantias:
b)0 período correspondente ao exercício do mandato considera-se, para todos os efeitos legais, como prestado no lugar de origem, mantendo todos os direitos, subsídios, regalias sociais, remuneratórias e quaisquer outras correspondentes àquele lugar;
c)Quando a data do início do seu mandato se encontrassem investidos em cargo público de exercício temporário, por virtude de lei, acto ou contrato, ou em comissão de serviço, o respectivo prazo é suspenso pelo período correspondente ao do mandato;
3.3.2. A quando da votação na especialidade (14) , o PCP requereu a avocação do artigo 16º, tendo o Sr. deputado JOSÉ MAGALHÃES assim justificado tal avocação:
"( ... ) Esta proposta tem como fundamento o facto de que a possibilidade de acumulação de cargos, com exercício em part-time do cargo de membro da Alta Autoridade para a Comunicação Social, em nosso entender, debilita as condições de autonomia dos titulares da função. Portanto, consideramos que a ocupação deveria ser exclusiva".
A Sra. deputada LEONOR BELEZA respondeu dizendo que a Lei nº 9/90 submetia "os membros da Alta Autoridade para a Comunicação Social ao mesmo regime de incompatibilidades dos titulares de cargos políticos e dos titulares de altos cargos públicos" e que na referida Lei estava "previsto praticamente tudo o que o Partido Comunista pretendia, agora, consagrar por esta via".
Chamada a atenção, pelo Sr. deputado ALEXANDRE MANUEL (PRD), de que "não estava tudo previsto na lei a que se referiu, pois, "de facto, a lei tem algumas falhas e, para se dar dignidade ao órgão Alta Autoridade, seria muito importante que ficasse consagrado o princípio de exclusividade", a Sra. deputada LEONOR BELEZA reconheceu haver “um lapso" no texto do Projecto de Lei e da Comissão, declarando que a expressão "quando não tenham qualquer acumulação com cargo ou função pública ou privada", do nº 2 do artigo 16º, “não deverá lá constar".
E o Plenário veio a aceitar o texto proposto, com a eliminação de tal expressão.
3.3.3. Em conformidade, o corpo do nº 3 do artigo 16º da subsequente Lei nº 15/90, de 30 de Junho - correspondente ao nº 2 do artigo 16º da referida Proposta de Lei nº 126/V - ficou com a seguinte redacção:
3 - Os membros da Alta Autoridade beneficiam das seguintes garantias:
E as alíneas b) e c) desse nº 3 ficaram precisamente com a redacção das alíneas b) e c) do nº 2 do artigo 16º da referida Proposta de Lei.
3.3.4. Do exposto deve concluir-se que a Lei nº 15/90 remeteu para a Lei nº 9/90 a determinação das incompatibilidades e impedimentos a que ficariam sujeitos os membros da Alta Autoridade para a Comunicação Social.
As referidas alíneas b) e c) do nº 3 do artigo 16º da Lei nº 15/90 limitam-se a salvaguardar os direitos desses "membros" relativamente aos "lugares de origem", nada se dispondo, pois, quanto à possibilidade ou não de exercício cumulativo de cargos, se bem que os textos em causa mais se ajustem à ideia de exclusividade de funções na Alta Autoridade.
3.4.1. Cerca de um mês depois de publicada a Lei nº 9/90 e de aprovada (em 8 de Março de 1990) a Lei nº 15/90, o PSD apresentou na Assembleia da República um novo Projecto de Lei (nº 524/V) (15) o com o seguinte preâmbulo, na parte que ora mais pode interessar:
"1 - A Lei nº 9/90, de 1 de Março, que aprovou o novo regime de incompatibilidades de cargos políticos e altos cargos públicos, constitui um passo muito relevante na política de transparência, isenção e rigor que deve reger o exercício de tais cargos, quer pela dignificação das funções que ao Estado estão cometidas, quer pela salvaguarda do prestígio e da independência dos respectivos titulares. Reconhece-se, no entanto, que nem sempre a forma externa das normas reflectiu suficientemente bem a verdadeira intenção do legislador, pelo que, sem se pôr em causa a evidente bondade material das mesmas, se afigura necessário proceder a alguns ajustamentos formais, de modo que a letra da lei não induza a situações equívocas. Na verdade, nalguns casos pontuais a lei peca simultaneamente por defeito e por excesso, havendo assim que delimitar correctivamente tais situações.
"2 - Ao incluir os directores-gerais no âmbito dos titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos, a Lei nº 9/90, de 1 de Março, inibiu-os de exercer qualquer outra actividade remunerada, de natureza pública ou privada, com excepção das que derivam do seu cargo e das que derivam da representação profissional.
"Com esta norma, a Lei nº 9/90 afastou o regime que pouco tempo antes tinha sido definido no Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, que aprovou o estatuto do pessoal dirigente da função pública, e que coincidia, no essencial, com aquele que vinha vigorando desde 1979: a exclusividade de funções dirigentes como regra, admitindo-se corno excepções aquelas que o interesse público viesse justificando, nomeadamente as funções docentes nos estabelecimentos de ensino superior.
"3 - Por outro lado, corrigem-se ainda alguns lapsos técnicos ...............................
"4 - Finalmente, alarga-se o âmbito do regime transitório aos gestores públicos e aos directores-gerais, ou equiparados, por se entender que não devem alterar-se as condições do exercício dos actuais mandatos até estes findarem".
Com o articulado proposto alterava-se a redacção das alíneas i), i) e 1) do nº 1 do artigo 1º da Lei nº 9/90 - ficando com a redacção das actuais alíneas i), 1) e m) do mesmo preceito legal, segundo a Lei nº 56/90, que veio a ser publicada -, e introduziam-se outras alterações, nos artigos 1º, nºs 2 e 3, 4º, nº 2, e 10º, nº 2, importando destacar estas últimas normas, com a seguinte redacção:
Artigo 4º
“1 - .........................................................................................................................
2 - Não se consideram sujeitos ao regime de incompatibilidades e impedimentos previstos nos artigos anteriores os docentes do ensino superior e os investigadores científicos ou similares.
3 - ............................................................................................................................
4 - .............................................................................................................................
Artigo 10º
“1 - ............................................................................................................................
2 - Os actuais titulares dos cargos indicados na alínea f) do nº 1 do artigo 1º, bem como, até ao final do actual mandato, os titulares dos cargos indicados nas alíneas h), i), i) e 1) do nº 1 do mesmo artigo, não estão abrangidos pelas incompatibilidades referidas na alínea a) do artigo 2º".
0 referido projecto de lei foi aprovado, na generalidade, pelo plenário (16) , na especialidade, pela Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (17) , e votado e aprovado em plenário (18) .
Interessa acompanhar os respectivos trabalhos preparatórios da subjacente Lei nº 56/90, de 5 de Setembro.
3.4.2. Diz-se no parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (19) :
"1 - 0 projecto de lei sobre a incompatibilidade de cargos políticos e altos cargos públicos foi aprovado, por unanimidade, pela Assembleia da República na sua sessão plenária de 24 de Outubro de 1989 ......................
4 - 0 Grupo Parlamentar do PSD vem agora propor alterações ao texto legal, que, em grande medida, limitam o alcance ou a amplitude imediata das soluções em vigor .
5 - Do mesmo modo o diploma vem admitir o exercício remunerado de funções docentes ou investigação científica em acumulação.
0 que já era permitido a título gratuito será agora permitido com remuneração. Isto é, passa-se a consagrar o regime de compatibilidade entre o exercício de qualquer cargo político e alto cargo público com o exercício de funções docentes universitárias e de investigação (remunerado).
Chega-se, assim, na prática, à consagração de um regime especial ou excepcional de favor legal, cuja perspectiva pode apontar para uma situação de favorecimento para o exercício das funções docentes ou, noutra perspectiva também "legível", de favorecimento do exercício das funções políticas ou de altos cargos públicos.
6 - 0 diploma agora em apreço considera não abrangido pelo regime de incompatibilidade os actuais governadores e vice-governadores civis e presidente e vereador a tempo inteiro das câmaras municipais, tal como já o previa a lei vigente (ponto em relação ao qual a oposição se manifestou desfavoravelmente), mas alarga essa não incompatibilidade aos presidentes de institutos públicos autónomos, de empresa pública ou de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos; gestores públicos, membros do conselho de administração de sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos e vogais da direcção de institutos públicos autónomos, desde que exerçam funções executivas (cargos que agora especificam a anterior referência genérica a gestor público ou presidente de instituto público), director-geral e sub-director-geral ou equiparado.
.....................................................................................................................”.
3.4.3. Ao apresentar o Projecto de Lei (20) , disse o Sr. deputado GUILHERME SILVA (PSD):
"Alterou-se o nº 2 do artigo 4º, estabelecendo-se que os docentes do ensino superior, investigadores e similares não ficam sujeitos ao regime de incompatibilidades previsto na Lei nº 9/90.
"Infelizmente, o País não dispõe de valores, e quadros qualificados em tão vasto número que não tenhamos de introduzir alguma flexibilidade que impeça a fuga de elementos dos mais válidos cargos políticos e cargos públicos da maior importância. Igualmente, o ensino superior, a manter-se a lei nos termos actuais, iria ressentir-se, face ao natural afastamento de muitos dos seus mais qualificados docentes, que o interesse público não permite que se deixa consumar.
"Em relação à questão que levantou, de se correr aqui o risco de os membros do Governo poderem exercer funções docentes, o Sr. Deputado Alberto Martins sabe tão bem como eu que decorrem já hoje razões constitucionais de que essa situação não é lícita nem permitida, nem sequer a título gratuito, contrariamente ao que o diploma, que agora se altera, previa.
"Sr. Deputado Rui Silva, quero salientar que em relação a estas alterações, é evidente que a preocupação primeira por parte do PSD em relação aos efeitos que se previa na aplicação da Lei nº 9/90 diz respeito ao ensino superior. Não fazia, aliás, sentido que fosse permitido o exercício de funções docentes a título gratuito. Quem efectivamente presta actividade tem de ser remunerado por isso, e constatava-se que um leque vasto de elementos que exercem determinadas funções cumulam também com a actividade docente. Seria, de facto, uma perda extremamente grave se se consumasse a fuga das universidades e dos estabelecimentos de ensino superior de elementos. que estão nessa situação".
Disse o Sr. Deputado ALBERTO MARTINS (PS):
"Sr. Presidente, Sra. Deputados: Quanto ao exercício de funções docentes, o novo diploma deixa tudo como está e só retira do nº 2 do artigo 4º o exercício, a título gratuito, das funções docentes e de investigação.
"Isto é, a razão de ser do artigo, que era considerar não incompatível com as funções de cargos políticos e altos cargos públicos a docência e a investigação gratuita, por óbvias razões de interesse público, passa, por passe de mágica, a conduzir ao inverso e a compatibilizar as funções, mesmo que remuneradas.
"Ou melhor, os titulares de altos cargos públicos são estimulados a fazer uma "acumulaçãozinha universitária", ou, ao invés, os universitários só têm a ganhar remuneração acrescida em acumularem a sua docência com as funções de altos lugares administrativos. É um serviço público estimável e de lucro privado.
"Não sabemos se esta lei tem destinatário imediato, se é ad hominem.
"Em todo o caso, e para além da desfaçatez, é ridícula na sua preciosidade, nos seus fundamentos e parcialidade.
"Assim, pela lei das incompatibilidades respectivas, os deputados (membros do poder legislativo) que sejam docentes têm que trabalhar "à borla", os juizes, membros do poder judicial, que sejam docentes universitários têm de trabalhar "à borla", os membros do poder executivo e administradores públicos têm a benesse do PSD quanto ao direito à remuneração.
"Ao pretender alargar aos directores gerais, sub-directores e equiparados a possibilidade de acumulação com a docência universitária, a presente lei coloca-se à revelia de soluções que deveriam apontar tendencialmente para a exclusividade destes cargos, sem prejuízo da justa opção, no âmbito da Administração Pública, de um estatuto remuneratório melhorado que, por esta fórmula, é inquinada pelo recurso às soluções viciadas e expeditas das "acumulações consentidas"
Disse a Sra. deputada LEONOR BELEZA (PSD):
"Primeiro ponto: quero deixar claro que no texto que irá sair da Assembleia da República nenhum titular de cargo político pode desempenhar quaisquer outras actividades regulares remuneradas ou não, o que hoje não resulta da lei que está em vigor, que autoriza que, por exemplo, os membros do Governo possam desempenhar funções docentes no ensino superior, sem remuneração, e estou a referir-me à lei que está em vigor.
"Reconheço que algumas disposições não estão suficientemente clarificadas no projecto de lei que apresentámos, mas vamos rectificá-lo e deixaremos perfeitamente claro que os titulares de quaisquer cargos políticos, nomeadamente os membros do Governo, não podem desempenhar funções docentes, ou actividades regulares desse tipo, em qualquer outro sítio, remuneradas ou não".
............................................................................................................................
"Não é verdade que o texto apresentado pelo PSD permite a quaisquer titulares destes cargos desempenhar quaisquer funções. Não se pode confundir aquilo que tem a ver com uma norma de direito transitório, que, de facto, é ditada, em semelhança de razões com aquelas que já existiam no texto original, pelo facto de termos verificado que não é justo, no decurso do exercício de determinadas funções, alterar radicalmente a base em que as pessoas, porventura, aceitaram desempenhá-las. É- por isso que também aqui propomos alguma alteração, mas queremos aqui dizer, com toda a frontalidade e bem alto - para que não seja dito que o PSD escamoteou o que quer que seja -, que, de facto, consideramos que não seria justo fazer com que pessoas que aceitaram desempenhar determinadas funções em determinados pressupostos vissem a meio do mandato alterados, no fundamental, os pressupostos sobre os quais aceitaram.
"Quanto ao mais, Srs. Deputados, o sentido fundamental da lei aqui aprovada é mantido. Esse sentido fundamental é o de que os titulares de determinados cargos não devem poder desempenhar, de qualquer maneira, determinadas funções. Lembro, no entanto, que, em relação a muitos desses titulares, já existiam, e serão mantidas rigorosamente em vigor, regras que tinham a ver com incompatibilidades. Isso é verdade, nomeadamente, em relação aos directores-gerais, que tinham regras sobre incompatibilidades, aliás aprovadas muito pouco tempo antes de a Assembleia da República ter aprovado as regras que aqui estão."
Respondeu-lhe o Sr. Deputado JOSÉ MAGALHÃES (PCP):
"Admitamos que vão excluir o exercício de funções docentes, a título gratuito, a toda uma quantidade de pessoas que o podiam fazer utilmente para as universidades e escolas em causa ou vão colocar-lhes esta opção dura, e simples também, que é a de renunciarem ao exercício da sua função pública para se dedicarem de alma, coração e todas as partes orgânicas, ao ensino.
"Sra. Deputada pense muito bem nessa opção, porque nós excluímo-la quando fizemos a lei, por não ser realista.
"No meio de tudo isso, fica uma promessa: a de que virá uma lei dos gabinetes. Mas fica, sobretudo, a malfeitoria última anunciada, que é a da norma transitória. Dizem que não é justo alterar a lei no decurso do exercício de funções, Sra. Deputada, V. Exa. é completamente incoerente, porque só não quer alterar a aplicação das incompatibilidades aos titulares dos cargos indicados nas alíneas h), i), i) e 1) do nº 1 do artigo 1º.
"E os outros, Sra. Deputada? Nem sequer igualdade de critérios V V Exªs. têm! Então, digam: "não é uma cedência ao Primeiro-Ministro (que ele não quer), não é ao Ministro da República, não é aos membros dos governos regionais, não é ao alto Comissário, não é aos membros da Alta Autoridade para a Comunicação Social (que, coitada!, está moribunda ...), etc., mas, sim, aos outros. A pressão desses é que nos leva a ceder". Digam isso, e ficará inteiramente a nu a vulnerabilidade do PSD!
Como já se referiu cfr. notas (16),(17) e (18) -, o Projecto de Lei nº 524/V veio a ser aprovado, na generalidade, na sessão plenária de 15/15/90, e na especialidade, pela respectiva Comissão, nas suas reuniões de 30/5 a 8/6/90; e o texto final - aprovado pela Comissão - veio a ser votado e aprovado na sessão plenária de 4/6/90, apenas com votos favoráveis do PSD.
3.4.4. Na parte que ora interessa, dispôs a subsequente Lei nº 56/90, de 5 de Setembro:
"Artigo 1º. Os artigos 1º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º da Lei nº 9/90, de 1 de Março, passam a ter a seguinte redacção:
Artigo 1º
Âmbito
"1 -Para os efeitos da presente lei são considerados titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos:
a) Presidente da República;
b) Primeiro-Ministro e membros do Governo;
c) Ministro da República para as regiões autónomas;
d) Membro de governo regional;
e) Alto-Comissário contra a Corrupção;
f) Membro da Alta Autoridade para a Comunicação Social;
g) Governador e vice-governador civil:
h) Governador e secretário-adjunto do governador de Macau;
i) Presidente e vereador a tempo inteiro das cãmaras municipais;
j) Presidente de instituto público autónomo, de empresa pública ou de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos;
l) Gestor público, membro de conselho de administração de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos e vogal de direcção de instituto público autónomo, desde que exerçam funções executivas;
m) Director-geral e subdirector-geral ou equiparado.
2 . ...........................................................................................................................”.
Artigo 4º
Excepção
“1. ...........................................................................................................................
2 -Nos casos previstos nas alíneas e), f), g), i), i), 1) e m) do nº 1 do artigo 1º, o disposto na alínea a) do artigo 2º não obsta ao exercício de funções de docente do ensino superior e de investigador científico ou similar, nos termos previstos à data da entrada em vigor da presente lei.
..............................................................................................................................................................................”.
Artigo 8º
Regime transitório
"1 - Os titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos em exercício à data da publicação da presente lei devem cumprir as obrigações nela previstas nos 60 dias posteriores à sua entrada em vigor.
2 - Os titulares, aquando da entrada em vigor da presente lei, dos cargos referidos na alínea g) do nº 1 do artigo 1º, bem como, até ao fim do respectivo mandato, os então titulares dos cargos referidos nas alíneas i), i) e m), não estão abrangidos pelas incompatibilidades referidas na alínea a) do artigo 2º, continuando sujeitos ao regime de incompatibilidades vigente à data da entrada em vigor da presente lei.
3 - Enquanto não tiver lugar a extinção do Conselho de Comunicação Social, nos termos da Constituição e da lei, são aplicáveis aos respectivos membros as disposições da presente lei".
"Artigo 2º
"São revogados os artigos 9º, 10º e 11º da Lei nº 9/90, de 1 de Março."
Artigo 3º
“1 . ...........................................................................................................................
2 - Os efeitos da presente lei reportam-se à data da entrada em vigor da Lei nº 9/90, de 1 de Março, quanto aos titulares de cargos já abrangidos por aquela lei.
3 -Quanto aos restantes titulares, a presente lei só produz efeitos no prazo de 60 dias após a sua publicação".
4.
4.1. Os elementos recolhidos permitem-nos responder desde já à primeira questão posta, a de saber "se existe alguma incompatibilidade entre o exercício (cumulativo) das funções de membro da Alta Autoridade para a Comunicação Social e o desempenho de funções docentes remuneradas no Ensino Superior".
4.2. Como já se disse - cfr. Nº 3.2.2. -, na redacção originária da Lei nº 9/90, os membros da Alta Autoridade para a Comunicação Social podiam exercer funções docentes no Ensino Superior desde que - isto é, apenas - a título gratuito (artigos 2º, alínea a) e 4º, nº 2).
E também se concluiu - cfr. Nº 3.3.4 - que a Lei nº 15/90 remeteu para a Lei nº 9/90 a determinação das incompatibilidades e impedimentos a que ficariam sujeitos os membros da Alta Autoridade para a Comunicação Social.
A questão ora levantada vem posta à luz da redacção actual da Lei nº 9/90, introduzida pela Lei nº 56/90, sendo certo - artigo 2º, nº 2, da Lei nº 56/90 - que os efeitos desta Lei se reportam à data da entrada em vigor da Lei nº 9/90, quanto aos titulares de cargos já abrangidos por esta última Lei, caso dos membros da Alta Autoridade para a omunicação Social.
4.3.Como resultava claramente do Projecto de Lei nº 524/V - cfr. o nº 3.4.1. -, e se diz no parecer da respectiva Comissão - cfr. o nº 3.4.2. -,houve a intenção, por parte do PSD, que apresentou tal Projecto, de admitir o exercício remunerado de funções docentes ou investigação científica em acumulação com as de qualquer cargo político e ou alto cargo público, caso dos membros da Alta Autoridade para a Comunicação Social. Tal resultava da redacção proposta para o nº 2 do artigo 4º da Lei nº 9/90.
0 PSD, pela voz do Sr. deputado GUILHERME SILVA, justificou a introdução de tal alteração - evitar "a fuga de elementos dos mais válidos para cargos políticos e cargos públicos de maior importância" e ou o "afastamento de muitos doa mais qualificados docentes (...)”.
Tal medida foi muito contestada pelo PS (deputado Alberto Martins e PCP (deputado JOSÉ MAGALHÃES.
0 PSD, pela voz da Sra. deputada LEONOR BELEZA, reconheceu que algumas das disposições do projecto não estavam "suficientemente clarificadas", e, por isso, iriam rectificá-lo, deixando "Perfeitamente claro que os titulares de quaisquer cargos políticos (...) não podem desempenhar funções docentes ou actividades regulares desse tipo, em qualquer outro sítio, remuneradas ou não".
Mas, quanto aos demais cargos - "os altos cargos públicos" - o PSD manteve o regime (o texto) proposto, que foi aprovado apenas com votos do PSD.
Em consequência foi alterada a redacção do texto proposto para o nº 2 do artigo 4º, ficando com a actual redacção -cfr. o nº 3.4.4 -, de forma a afastar a incompatibilidade do exercício (cumulativo) de "funções de docente do ensino superior e de investigação científica ou similar" (apenas) aos titulares de altos cargos públicos previstos nas alíneas e), f) - "membro da Alta Autoridade para a Comunicação Social" g), i), i), 1) e m) do nº 1 do artigo 1º da Lei nº 9/90, devendo, no entanto esse exercício (de funções docentes) processar-se "nos termos previstos à data da entrada em vigor da presente lei" (Lei nº 9/90).
Quer isto dizer que os titulares dos referidos "altos cargos públicos" podiam vir a exercer, ou continuar a exercer, cumulativamente, "funções de docente do ensino superior e de investigador científico ou similar", mas sempre em conformidade com a lei. (geral ou especial) vigente à data da entrada em vigor da Lei nº 9/90 - 60 dias após a sua publicação, em 1 de Março de 1990 (cfr. artigos 2º, nº 2, da Lei nº 56/90, e 12º da Lei nº 9/90).
Logo, a solução da questão posta impõe o conhecimento do regime de incompatibilidades a que estão sujeitos os membros da Alta Autoridade para a Comunicação Social ou, noutros termos, do regime a que estava - e está - sujeito o exercício, em acumulação, de actividades docentes.
Tal regime estava - como ainda está - fixado no Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro (artigos 31º - acumulação de funções ou cargos públicos remunerados - e 32º - acumulação de funções públicas com actividades privadas), e, relativamente ao pessoal dirigente da Função Pública, no Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro (artigo 9º).
4.4.Dispõe, na parte que interessa, o artigo 31º do Decreto-Lei nº 427/89:
"1 -Não é permitida a acumulação de funções ou cargos públicos remunerados, salvo quando devidamente fundamentada em motivo de interesse público e no disposto nos números seguintes.
2 -Há lugar à acumulação de funções ou cargos públicos nos seguintes casos:
..............................................................................................................................
d)Actividades docentes, não podendo o respectivo horário ultrapassar o limite a fixar em despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Educação.
..............................................................................................................................
5 -No caso previsto na alínea d) do nº 2, a acumulação depende de requerimento do interessado e só pode ser autorizada se o horário a praticar como docente for compatível com o que competir ao cargo ou função principal.
6 -É permitida a acumulação de cargos públicos não remunerados quando fundamentada em motivo de interesse público."
E dispõe o artigo 9º do Decreto-Lei nº 323/89:
"1 -0 pessoal dirigente exerce funções em regime de exclusividade, não sendo permitido, durante a vigência da comissão de serviço, o exercício de outros cargos ou funções públicas remuneradas, salvo os que resultem de inerências ou de representação e, bem assim, do exercício de fiscalização ou controlo de dinheiros públicos.
2 -0 disposto no número anterior não abrange as remunerações provenientes de:
c)Actividade docente em instituições de ensino superior, não podendo o horário em tempo parcial ultrapassar um limite a fixar por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Educação;
Resulta das normas transcritas que o exercício cumulativo de funções (actividades) docentes remuneradas com qualquer outra função ou cargo públicos remunerados está sujeito às restrições (incompatibilidades) especificadas nessas normas.
Reportando-nos apenas ao regime do Decreto-Lei nº 427/89 - aplicável à Lic. (...) - deve notar-se que esse exercício cumulativo depende de requerimento do interessado; só pode ser autorizado se o horário a praticar como docente for compatível com o que competia ao cargo ou função principal; e, caso seja autorizado, não pode o respectivo horário - das funções (ou actividades) docentes - ultrapassar o limite a fixar em despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Educação.
Assim, respondendo à primeira questão, deverá concluir-se que a acumulação em causa deverá respeitar tais normas.
Nisso se traduz, a isso se reduz a discutida incompatibilidade legal.
5.
5.1. Pergunta-se de seguida, relativamente ao "concreto caso suscitado", se, "não operando a incompatibilidade, essa acumulação, por parte de quem exerça docência universitária, em regime de requisição, determina ou não a aplicabilidade, neste caso, do disposto no Despacho Conjunto nº 41/ME/90 (...) quanto ao limite do horário".
5.2. 0 referido despacho (21) foi publicado em conformidade com o disposto na alínea c) do nº 2 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 323/89, e na alínea d) do nº 2 artigo 31º do Decreto-Lei nº 427/89, devendo esta alínea d) - ora aqui em causa - ser interpretada conjuntamente com o nº 5 do mesmo artigo 31º.
Resulta destas últimas normas (do Decreto-Lei nº 427/ /89) que essas "actividades docentes" não são - não devem ser o cargo ou função principal (dos cargos acumulados) (22) .
E do referido Despacho Conjunto, muito especialmente o seu preâmbulo, também decorre que as "actividades docentes" não são o cargo principal.
Tal ocorre na situação em apreço: o cargo principal é o de "membro da Alta Autoridade para a Comunicação Social", por ser relativamente a esse "alto cargo público" que a lei comina o referido regime de incompatibilidades.
Assim sendo, e não distinguindo as referidas normas quanto ao regime de prestação do serviço docente, deverá responder-se afirmativamente à segunda questão posta, independentemente da situação - de requisitado - do agente em causa, como docente: o mesmo deverá ficar sujeito à disciplina do referido Despacho Conjunto.
5.3. Deve, no entanto, ter-se presente o que se disse no nº 4.4: o exercício cumulativo das funções em causa depende de requerimento do interessado; só pode ser autorizado se os horários forem compatíveis e haverá então lugar a redução, nos termos já apontados, do horário das funções docentes.
Para poder exercer, cumulativamente, em termos legais, as funções de "membro da A.A." e de "docente, deveria a Lic. (...) requerer e ver autorizada tal acumulação – nº 5 do artigo 31º do Decreto-Lei nº 427/89 -, ficando, então, necessariamente sujeita à disciplina do referido Despacho Conjunto.
E, como resulta do anteriormente exposto, a Lic. (...) não requereu superiormente o exercício, em acumulação, das funções docentes que vinha exercendo, à data do início de funções na Alta Autoridade para a Comunicação Social.
6.
6.1. A terceira e quarta questões postas, relativamente à possível reposição dos (ou parte dos) vencimentos auferidos pelo agente em causa, como docente, merecem tratamento conjunto.
6.2. Prevê e regula o Decreto-Lei nº 324/80, de 25 de Agosto, a reposição de importâncias indevidamente ou a mais recebidas dos cofres do Tesouro por quaisquer funcionários, agentes ou credores do Estado, podendo essa reposição efectivar-se por compensação, por dedução, em folha ou por pagamento através de guia (artigo 1º, nº 1).
Em casos excepcionais, o Ministro das Finanças e do Plano poderá determinar a relevação, total ou parcial, da reposição das quantias recebidas - artigo 4º, nº 1.
Mas haverá lugar a alguma reposição?
6.3. Como se concluiu, a Lic. (...), ao ser empossada como "membro da A.A.C.S.", viu suspenso o prazo - e, consequentemente, o exercício - das suas funções como docente, e não requereu, nem antes nem depois, o exercício cumulativo dessas funções.
Tendo continuado a exercer as referidas funções docentes, sem título - sem a autorização legal, prevista no nº 5 do artigo 31º do Decreto-Lei nº 427/85 -, constituiu-se a Lic. (...) numa situação muito próxima (semelhante) da de agente de facto (agente putativo) (23) , para efeitos remuneratórios.
De facto, a Lic. (...) continuou a exercer funções docentes de boa fé, com a concordância das respectivas autoridades académicas, no interesse público, e era tida, pacífica e publicamente, como agente regular.
Nesta conformidade, afigura-se que a Lic. (...) deve beneficiar de regime idêntico ao que a doutrina e a jurisprudência apontam para o caso do agente putativo que vê anulado o seu acto de provimento (anulável): "0 agente putativo (...) não tem de repor os vencimentos que haja recebido de boa fé (isto é, desconhecendo a ilegalidade, para a qual não contribuiu) e que retribuíram o trabalho prestado" (24) .
Tal solução afigura-se, de facto, a que melhor respeita o princípio da boa fé e a regra fundamental da retribuição do trabalho prestado (artigo 59º, nº 1, al. a) da C.R.P.), evitando, por outro lado, o enriquecimento sem causa, o locupletamente à custa alheia (artigo 473º, nº 1, do Código Civil), por parte do Estado.
Nesta conformidade, a Lic. (...) não tem de repor as remunerações que recebeu e a que teria direito, pelo efectivo exercício dessas funções docentes, como se tivessem sido regularmente prestadas, independentemente de não se ter respeitado a limitação de horário a que estaria sujeita, nos termos atrás apontados.
Mas quais as remunerações a que a Lic. (...) teria direito pelo exercício - em acumulação - de funções docentes, se tivesse requerido e obtida a necessária autorização?
6.4.Tendo a agente em causa exercido essas "funções docentes", em acumulação, com as de membro da Alta Autoridade para a Comunicação Social", é evidente que, como docente, não podia ser remunerada, nesse período de acumulação, com os vencimentos correspondentes ao regime de dedicação exclusiva (25)
Consequentemente, não se verificando tal situação, deverá repor a parte dos vencimentos a mais (indevidamente) recebidos (artigos 1º do Decreto-Lei nº 324/80 e 70º, nº 2, do Decreto-Lei nº 448//79, na redacção do Decreto-Lei nº 145/ /87), como, aliás, a docente em causa já reconheceu pretender fazer.
7.
Termos em que se conclui:
1. Nos termos do nº 2 do artigo 4º da Lei nº 9/90, de 1 de Março, na redacção da Lei n 56/90, de 5 de Setembro, os membros da Alta Autoridade para a Comunicação Social podem exercer cumulativamente funções de docente do ensino superior, ficando, embora sujeitos ao condicionalismo previsto nos nºs 2, alínea d) e 5 do artigo 31º do Decreto-Lei de 7 de Dezembro - requerimento do interessado, autorização, limitação do horário das actividades docentes;
2. Na situação de acumulação de funções referida na conclusão anterior, devidamente autorizada, há lugar à observância do disposto no Despacho Conjunto nº 41/ME/90, de 26 de Fevereiro de 1990, publicado no Diário da República, II Série, de 28 de Março de 1990, no que toca ao limite de horário das actividades docentes exercidas;
3. Por força do disposto nas disposições conjugadas do artigo 2º, alínea a), da Lei nº 9/90, de 1 de Março, e do artigo 16º, nº 3, alínea c), da Lei nº 15/90, de 30 de Junho, suspende-se o prazo da requisição para as funções de docente no ensino superior público feita ao abrigo do artigo 67º, nº 2, do Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei nº 139-A/90, de 28 de Abril, e, cumulativamente, o exercício das respectivas funções docentes exercidas nesse regime de requisição, por quem venha a tomar posse do cargo de membro da Alta Autoridade para a Comunicação Social;
4. 0 membro dessa Alta Autoridade referido na conclusão anterior que haja continuado a exercer as funções docentes aí mencionadas, de boa fé e com concordância das respectivas autoridades académicas, constituiu-se, para efeitos remuneratórios, numa situação semelhante à de "agente putativo".
5. Na situação referida na conclusão anterior, o agente em causa não tem de repor as remunerações já auferidas, correspondentes à actividade exercida como docente, muito embora tenha excedido o horário que deveria cumprir, em conformidade com o Despacho Conjunto referido na conclusão 2ª:
6. A situação de acumulação de funções referida nas conclusões anteriores não corresponde a uma situação de "dedicação exclusiva", prevista no artigo 70º do Decreto-Lei nº 448/79, de 13 de Novembro, na redacção do Decreto-Lei n- 145/87, de 24 de Março, pelo que, tendo sido auferidas remunerações correspondentes a essa situação - de "dedicação exclusiva" -, devem ser repostas as importâncias a mais recebidas.
NOTAS
(1) Diz-se nessa informação jurídica:
"0 exercício de funções docentes em regime de dedicação exclusiva e de Membro da Alta Autoridade para a Comunicação Social não é compatível.
"Efectivamente, os membros da Alta Autoridade são remunerados e recebem os demais abonos e regalias sociais de acordo com a tabela indiciária e o regime fixados para o cargo de director-geral, com a faculdade de optar pelas remunerações correspondentes ao lugar de origem (artº 16º da Lei nº 15/90, de 30 de Junho).
"Afigura-se-nos também que os membros da A.A. não podem acumular funções com outras da função pública, porquanto o artº 16º, na alínea c) do nº 3, estabelece que "quando à data do início do seu mandato se encontrem investidos em cargo público de exercício temporário ... ou em comissão de serviço, o respectivo prazo é suspenso pelo período correspondente ao do mandato.
"Conforme consta do ofício da Faculdade de Letras, a Lic. (...) é assistente convidada em regime de requisição.
"Assim e dado que não é possível uma dupla requisição (o exercício das suas funções como membro da Alta Autoridade sê-lo-á em regime de requisição ... ) parece-me que não poderá continuar a dar aulas na Faculdade de Letras como assistente convidada em regime de requisição.
"Deste modo, não se compreende como é que a Faculdade de Letras continua a abonar à Lic. (...), após a sua tomada de posse como Membro da Alta Autoridade, não só dos vencimentos mas também do aumento relativo à exclusividade, bem sabendo que o cargo que exerce é um alto cargo público e remunerado como o de director-geral.
"Com a tomada de posse como Membro da Alta Autoridade cessou automaticamente a requisição que a ligava à Faculdade de Letras, mantendo-se no entanto o vínculo à Escola onde será efectiva, e o direito de poder regressar posteriormente, no fim do mandato à Faculdade, se assim o desejar, (ver alínea d) do nº 3 do artº 16º da Lei nº 15/90, de 30 de Junho".
(2)Requisição ao abrigo do artigo 67Q do Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei nº 139-A/90, de 28 de Abril, conjugado com o Despacho nº 21/SEAM/90, de 30 de Abril, renovada até 31 de Agosto de 1992, segundo diz a Dra. (...), em exposição de 29/10/91, dirigida ao Senhor Presidente da A.A.C.S.
(3)Despacho Conjunto nº 41/ME/90, de 26/2/90, dos Ministérios das Finanças e da Educação;
"Considerando que os Decs.-Leis 323/89 e 427/89, respectivamente de 26-9 e 7-12, prevêem expressamente a possibilidade do pessoal dirigente e, bem assim, dos demais funcionários e agentes exercerem, em acumulação, actividades docentes em estabelecimentos de ensino superior, condicionando-as, todavia, a limite a fixar em despacho dos Ministros das Finanças e da Educação;
"Considerando a importância dessas funções e a necessidade de continuar a assegurar a colaboração prestada, em regime de acumulação, por funcionários e agentes de diversas categorias:
"Determina-se, ao abrigo da al. c) do nº 2 do artº 9º do Dec.-Lei 323/89, de 26-9, e da al. d) do nº 2 do artº 31º do Dec.-Lei 427/89, de 7-9, o seguinte:
"1 -0 limite de horário de actividades docentes exercidas em acumulação com o serviço prestado, quer na qualidade de pessoal dirigente, quer na de simples funcionário ou agente, não poderá ser superior a metade da duração do horário da actividade exercida em regime de tempo completo, arredondado, quando necessário, por excesso, para a unidade hora imediatamente superior.
"2 -A metade da duração do horário referida no número anterior inclui as horas correspondentes às componentes lectivas, de apoio a alunos e de preparação das aulas."
(4) Em exposição de 26/8/91, dirigida ao Conselho Directivo da Faculdade de Letras de Lisboa, a Dra. (...) pede que "seja encaminhado o processo de reposição das quantias que lhe foram abonadas, ao abrigo da exclusividade (..)" durante a acumulação de funções.
(5)"Manual de Direito Administrativo", tomo II, Coimbra, 1983. págs. 720 a 722.
Cfr., entre outros, os pareceres deste Conselho Consultivo nºs 61/84, de 20 de Dezembro de 1984, 75/89 de 22 de Fevereiro de 1990, e 54/90, de Outubro de 11 de Outubro de 1990, o primeiro publicado no "Diário da República", II Série, de 18/7/85, e no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 346, págs. 54 a 87, os restantes no "Diário da República", II Série, de 4/6/91, e 9/7/91, respectivamente.
(6)JOÃO ALFAIA, "Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público", vol. 1º, Lisboa, 1985, págs. 171 e segs.
(7) Parecer nº 100/82, de 22 de Julho de 1982, publicado no "Diário da República", II Série, de 25 de Junho de 1983, e no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 326, págs. 224 e segs.
(8)0 nº 1 corresponde, sem alteração, ao nº 1 do artigo 269º do texto resultante da 1ª revisão constitucional e, com alteração, ao nº 1 do artigo 170º da versão originária. Os nºs 4 e 5 correspondem, sem alteração, aos nºs 4 e 5 do artigo 269º resultante da 1ª revisão e aos nºs 4 e 5 do artigo 270º na versão originária.
(9)Cfr. o parecer deste corpo consultivo nº 75/89, citado supra, nota (5).
(10)Este normativo não diverge, salvo quanto ao modo de expressão, do anterior, inserido pela Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro.
(11)Este corpo consultivo já analisou algumas situações de "incompatibilidades de cargos políticos e altos cargos públicos", nos termos e para os fina da Lei nº 9/90, de 1 de Março, na redacção da Lei nº 56/90, de 5 de Setembro, mas não relativamente aos membros da Alta Autoridade para a Comunicação Social. E só num caso o cargo acumulado era o de "docente do ensino superior" - assistente do Instituto Superior de Ciências Sociais (parecer nº 54/90, citado supra nota (5). Cfr., ainda, os pareceres nºs. 26/90, de 28/7/90, 121/90, de 4/6/91, 125/90, de 10/10/91, e 76/91, de 5/12/91.
(12) A Proposta de Lei nº 126/V fora aprovada em Conselho de Ministros em 26/10/89 e está publicada no D.A.R., II Série- A, nº 11, de 6/1/90.
(13) D.A.R., II Série-A, nº 24 (Suplemento), de 10/3/90.
(14) D.A.R., I Série, nº 50, de 9/3/90.
(15) D.A.R., II Série- A, nº 35, de 26/4/90, pág. 1199.
(16) D.A.R., I.Série, nº 75, de 16/5/90, pág. 2515.
(17) D.A.R., II Séríe-A, nº 51, de 21/6/90.
(18) D.A.R., I Série, nº 89, de 22/6/90, pág. 3058.
(19) D.A.R., II Série-A, nº 38, de 5/5/90, pág. 1272.
(20) D.A.R., I Série, nº 71, de 5/5/90, págs. 2392 e segs. (discussão, na generalidade).
(21) 0 Despacho Conjunto nº 41/ME/90 encontra-se transcrito na nota (3).
(22) 0 mesmo se deverá concluir do regime fixado pelo Decreto-Lei nº 323/89, relativamente ao pessoal dirigente da Função Pública.
(23) Como escreveu MARCELLO CAETANO - Manual de Direito Administrativo, 9ª ed., tomo II, 1980, pág. 644:
"Mas é frequente a Administração ser servida por indivíduos que foram irregularmente ou extraordinariamente investidos nas funções e que, por isso, são meros agentes de facto.
Para que se esteja perante um agente de facto, é preciso tratar-se de indivíduo aceite pacífica e publicamente como agente administrativo e que exerça funções no interesse geral.
.......................................................................................................................................................
Os agentes de facto podem ser agentes necessários ou agentes putativos.
.......................................................................................................................................................
Agentes putativos são os indivíduos que em circunstâncias normais exercem funções administrativas de maneira a serem reputados em geral como agentes regulares, apesar de não estarem validamente providos nos respectivos cargos.
0 caso mais vulgar da situação de agente putativo é o que resulta do provimento em circunstâncias normais, por um acto jurídico ilegal, enquanto a invalidade não é declarada ou sanada (vício originário do provimento). 0 funcionário nomeado ilegalmente é um agente putativo, visto que a generalidade das pessoas não conhece (nem, conhecendo, poderia daí tirar efeitos práticos) o vício do acto de provimento e quando trata com ele no serviço reputa-o agente administrativo. Semelhante é a situação no caso de prolongação ilegal das funções públicas, para além da demissão ou da rescisão do contrato ou por virtude da perda de direitos políticos ou da nacionalidade portuguesa (vício superveniente ao provimento) (-).
(24) MARCELLO CAETANO, ob. e loc. cita., pág. 644, citando o acórdão do S.T.A., de 3/3/44 (Col., pág . 129). No sentido da não reposição das quantias recebidas pelo agente putativo vejam-se, entre outros, os pareceres nºs 122/80, de 6/11/80, e 48/85, de 25/7/85, deste corpo consultivo, o primeiro publicado no "Diário da República", II Série, de 17/9/81, e no B.M.J., nº 309, pág. 53, que consagram regra geralmente aceite pela doutrina e jurisprudência.
(25) Dispõe o artigo 70º do Decreto-Lei nº 448/79, de 13 de Novembro, na redacção do Decreto-Lei nº 145/87, de 24 de Março:
"1 - Consideram-se em regime de dedicação exclusiva os docentes referidos no artigo 2º, os leitores, os docentes convidados e os professores visitantes, em regime de tempo integral, que declarem renunciar ao exercício de qualquer função ou actividade remunerada, pública ou privada, incluindo o exercício de profissão liberal.
2 - A violação do compromisso referido no número anterior implica a reposição das importâncias efectivamente recebidas correspondentes à diferença entre o regime de tempo integral e o regime de dedicação exclusiva, para além da eventual responsabilidade disciplinar.
.“.
0 artigo 74º do Decreto-Lei nº 448/79, na redacção do Decreto-Lei nº 145/87, fixa os vencimentos dos docentes do ensino universitário em regime de dedicação exclusiva. E o nº 1 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 145/87 dispõe que "os vencimentos do pessoal docente em regime de tempo integral correspondem a dois terços dos valores fixados para as respectivas categorias quando em regime de dedicação exclusiva".