Senhor Procurador-Geral da República
Excelência:
1.1. Os consulados de Portugal e as secções consulares junto das missões diplomáticas portuguesas no estrangeiro são serviços externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, integrados na estrutura orgânica deste ministério como, de resto, é explicito o Decreto-Lei nº 529/85, de 31 de Dezembro - conhecido por lei orgânica do M.N.E. - ao enumerar no artigo 3º, epigrafado "órgãos e serviços", os serviços externos através dos quais se exercem no estrangeiro as atribuições desse departamento: missões diplomáticas, representações permanentes, postos consulares e missões temporárias (cfr. o nº3 do citado artigo 3º).
Não são, por conseguinte, pessoas jurídicas.
Ainda recentemente este corpo consultivo teve oportunidade de o sublinhar, colhendo, do mesmo passo, o ensinamento de MARCELLO CAETANO:
“... em vez de serem centros autónomos de interesses, realizáveis por uma vontade ao seu serviço, aos quais o Direito atribua a qualidade jurídica que lhes permita ser sujeitos de relações jurídicas - escreveu-se (1) - são serviços públicos que podem ser definidos como "organizações permanentes de actividades humanas para o desempenho regular de certa pessoa colectiva de direito público [no caso, o Estado] sob a direcção dos respectivos órgãos" [no caso, o Governo, através do Ministério dos Negócios Estrangeiros] e porque são serviços públicos, "o seu objecto consiste em facultar por modo regular e contínuo a quantos deles careçam os meios idóneos para satisfação de uma necessidade colectiva individualmente sentida" (x1).
Por isso que todos os direitos e obrigações que não sejam imputados a entidades personalizadas e resultem de actividades desenvolvidas sob a gerência ou dependência imediata dos Ministros são considerados do Estado.
Ou seja,, e circunscrevendo-nos ao âmbito que nos interessa, os consulados e as secções consulares nacionais (2), como serviços externos do MNE, são serviços públicos do Estado Português junto de outros Estados, directamente dependentes daquele Ministério e destituídos de autonomia administrativa e financeira.
Muito genericamente - pois mais não interessa à inteligência do parecer - aos cônsules são reconhecidas atribuições essencialmente administrativas onde, a par dos interesses gerais do País que lhes cumpre acautelar e promover, está confiada a protecção dos interesses dos próprios nacionais no estrangeiro.
No exercício das suas funções, os cônsules cobram emolumentos e arrecadam rendimentos vários, funcionando como exactores da fazenda Pública, e estando, por conseguinte, submetidos a uma especifica disciplina de escrituração e prestação de contas contida no capítulo XVII - Da contabilidade consular - do Regulamento Consular Português, aprovado pelo Decreto nº 6462, de 7 de Março de 1920,e publicado na 1 Série do Diário do Governo de 21 do mesmo mês, em vigor na sua essencialidade.
O artigo 628º do diploma contém um rol extenso de rendimentos arrecadados nos postos consulares que constituem receita pública, como tal devendo ser escriturados; o preceito imediato cuida de outras receitas também a escriturar, como operações de tesouraria.
As respectivas contas, uma vez que as receitas referidas devem ser depositadas nos cofres do Estado, devem ser remetidas à Direcção-Geral do Tribunal de Contas como dispõe o artigo 15º do Decreto nº 26 341, de 7 de Fevereiro de 1936, no prazo especial a que alude a alínea b) do artigo 10º do Decreto-Lei nº 29 174, de 24 de Novembro de 1938, ou seja, até 31 de Maio do ano seguinte àquele a que respeitem, ou, nas hipóteses previstas na parte final do artigo 14º e seu § único do diploma de 1936, referentes a substituição dos responsáveis, no prazo de 90 dias, tratando-se de consulado da Europa, e no de 120 dias, tratando-se de outro qualquer.
0 destino dessas receitas nem sempre acompanha a tramitação decorrente da lei.
Com efeito, o produto das cobranças efectuadas e por vezes utilizado para pagamento de despesas, sem que previamente se efectue o seu depósito nos cofres do Estado, acrescendo que por vezes não há cobertura orçamental para os dispêndios feitos; a Direcção-geral do Tesouro, por seu lado, reforça os cofres consulares, mas os entraves burocráticos e a morosidade de processamentos usualmente não se compadecem com a urgente necessidade de fazer face às despesas surgidas.
Do exposto resulta que os funcionários consulares vão dando satisfação aos encargos assumidos com os dinheiros destinados aos cofres do Estado, registando-os como "despesas a liquidar".
Trata-se de um recurso que implica a não entrega atempada dos dinheiros públicos naqueles cofres e, eventualmente, importa na assunção e realização das despesas sem cabimento no correspondente crédito orçamental e na fuga ao controlo da Contabilidade Pública, enquanto que os reforços adiantados pelo Tesouro podem não estar previstos no Orçamento do Estado nem ter em conta se as despesas pagas por conta dos saldos existentes nos cofres vêm a ser posteriormente regularizadas, ou não.
Segundo consta de um estudo junto aos autos - que, de resto, se tem seguido na medida do necessário para a correcta equacionação dos dados em questão - em 1987 as despesas a liquidar, não regularizadas, ascendiam a cerca de oito milhões de contos.
1.2. A prática descrita encontra base legal, incipiente que seja, no artigo 647º do Regulamento Consular.
Reza o seu corpo:
"Quando ocorra despesa urgente, que não esteja previamente ordenada nos termos do artigo anterior (que trata da classificação das despesas orçamentais), a que o funcionário seja obrigado por disposições legais ou instruções superiores, tais como telegramas, socorros, etc., poderá o funcionário consular pagá-las pelo cofre a seu cargo, enviando contas periódicas ao Ministério dos Negócios Estrangeiros, em relações formuladas por despesas de natureza idêntica, sendo a remessa feita por ofício por cada uma das contas" (sublinhado nosso).
Não será difícil sustentar a natureza excepcional da medida prevista neste artigo, como meio de solucionar situações anómalas, compreendendo-se, não obstante a realidade política, social e económica de hoje ser tão diversa que torna obsoleto e anacrónico o expediente criado por um Regulamento velho de setenta anos, que se não aceite uma interpretação extensiva abusiva do preceito.
Na verdade, a sua banalização proporciona perigos evidentes - o que vem preocupando crescentemente o Tribunal de Contas.
Este, nomeadamente a partir da Resolução adoptada em sessão plenária de 10 de Julho de 1986, tem procurado pôr termo à situação de irregularidade verificada, de particular gravidade, em seu critério, determinando -após fixar um prazo suplementar para apresentação das contas dos consulados, relativas a 1985 - que, de futuro, se cumpram os prazos e se não dê destino diferente daquele que a lei concede aos dinheiros cobrados. Só nos termos restritos da lei poderão ser assumidos encargos por "despesas a liquidar", havendo que acatar o disposto na Constituição da República - artigos 108º e 164º -, na Lei nº 40/83, de 13) de Dezembro (Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado) e nas normas de contabilidade para que esta lei geralmente remete, incluindo o artigo 35º do Decreto com força de lei nº 22 257, de 25 de Fevereiro de 1933.
Mediante essa resolução, a observância estrita das disposições citadas deveria começar a efectivar-se a partir de 1 de Janeiro de 1987.
Não obstante os progressos feitos e o empenhamento das várias partes interessadas, incluindo o MNE, a regularização empreendida não foi ainda alcançada pelo que o assunto tem sido objecto de várias outras resoluções do mesmo Tribunal, como sejam as adoptadas nas sessões extraordinárias especiais de 30 de Maio e de 7 de Julho de 1988.
Nestas comete-se à Direcção-Geral do Tribunal de Contas o encargo de proceder ao acompanhamento do cumprimento do então determinado, de elaborar relatórios correspondentes e de proceder a outras diligências com vista ao julgamento das contas apresentadas pelos cônsules, como exactores da Fazenda Pública, e à fiscalização das despesas efectuadas enquanto serviços simples integrados no MNE.
Concretamente, a Direcção-Geral foi incumbida pelo Tribunal de solicitar aos consulados o envio até ao dia 15 de cada mês das relações de "despesas a liquidar" registadas no mês anterior.
Nem todos os consulados procederam em conformidade pelo que o Presidente do Tribunal ordenou a instauração dos competentes processos de multa por falta da remessa dos elementos solicitados, nos termos do artigo 27º do Decreto-Lei nº 26 341, de 7 de Fevereiro de 1936, e dos artigos 7º e 12º do Decreto-Lei nº 29 174, de 24 de Novembro de 1938.
E é neste ponto que se detectam divergências de critérios, face à reacção do MNE, e se coloca o cerne da consulta:
- tem o Tribunal de Contas competência para, em sede de controlo de despesas, relativamente a gerências em curso, determinar a remessa mensal por parte das entidades consulares das relações de "despesas a liquidar" efectuadas no mês anterior (modelo C.19)?
1.3. No seu parecer nº 41/1988, de 14 de Dezembro de 1988, a auditoria jurídica do MNE entende que não.
Em exposição feita a Vossa Excelência, a 26 de Abril último, o procurador-geral adjunto em funções no Tribunal de Contas pensa que sim.
No entanto, com o objectivo de evitar tomadas de posição contraditórias por parte do Ministério Público este último magistrado dirigiu-se a Vossa Excelência solicitando orientação sobre o assunto, anunciando que requereria até esclarecimento do problema a sustação dos processos de transgressão.
Tendo Vossa Excelência ordenado que fosse ouvido o Conselho Consultivo cumpre emitir parecer.
2.1. No plano constitucional, o Tribunal de Contas é enunciado como uma das categorias de Tribunais existentes no ordenamento jurídico nacional: artigo 212º, nº1, alínea c), da Constituição da República.
Compete-lhe, de acordo com o artigo 219º do mesmo texto, "dar parecer sobre a Conta Geral do Estado, fiscalizar a legalidade das despesas públicas e julgar as contas que a lei manda submeter-lhe".
Trata-se, por conseguinte, de um Tribunal de natureza especifica: não só o seu presidente é nomeado e exonerado pelo Presidente da República - Constituição, artigo 136º, alínea m) - como lhe é atribuída uma competência híbrida, só parcialmente vertida no exercício da função jurisdicional.
Não terá perdido actualidade o que, a este propósito, já foi ponderado por este corpo consultivo.
Observou-se no parecer nº 245/78, de 15 de Fevereiro de 1979 (3):
"Em parecer recente deste Conselho Consultivo (x2), salientou-se que das três modalidades de competência desse Tribunal apenas uma, a de julgar as contas que a lei manda submeter-lhe, implica o exercício da função jurisdicional em termos idênticos aos dos outros tribunais.
“Neste domínio - escreveu-se então - o Tribunal de Contas, árbitro superior dos interesses da Administração e do seu funcionamento, investiga a regularidade das contas sujeitas à sua apreciação para o efeito de apurar e definir a responsabilidade pessoal do seu autor, encarregado, por lei, de receber e pagar dinheiros públicos, proferindo, a final, uma decisão sobre a concreta situação jurídica deste em termos de o considerar quite com a pessoa jurídica a que as contas respeitam ou seu credor, quando for caso disso, ou a definir a sua responsabilidade pecuniária, por irregularidades cometidas, declarando-o devedor do respectivo montante por meio de decisão através da qual se efectiva essa responsabilidade, para que é título executivo bastante".
"Quando exercita qualquer das outras competências - dar parecer sobre a Conta Geral do Estado e fiscalizar a legalidade das despesas públicas - o Tribunal de Contas "só nominalmente funciona como Tribunal" (x3), pois, ao emitir aquele parecer, apenas intervém, embora com um elemento de valia, no processo de fiscalização política da actividade financeira da Administração, que culmina com a apreciação das contas do Estado pela Assembleia da República - artigo 165º, alínea d), da Constituição da República [inalterada pela Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro]; e ao fiscalizar a legalidade das despesas públicas desempenha uma função de natureza meramente administrativa, correspondente à fiscalização preventiva (a priori) da legalidade das despesas públicas, na fase em que elas são ordenadas, por contraposição à fiscalização jurídico-repressiva (a posteriori), de natureza jurisdicional, que também lhe cabe, como se viu, no âmbito da competência de "julgar as contas que a lei mandar submeter-lhe".
"Pode, deste modo, concluir-se, que o Tribunal de Contas, é um órgão de natureza mista: por um lado, tribunal, no rigor do conceito, quando, no exercício de uma verdadeira e própria função jurisdicional, julga as contas que a lei manda submeter-lhe; por outro lado, simples órgão da Administração, enquanto efectua a fiscalização preventiva da legalidade das despesas públicas e intervém, com eficácia consultiva, no processo de apreciação das contas do Estado (x4)
0 apontado hibridismo não põe em causa, como é óbvio, a natureza do Tribunal de Contas como tribunal, até porque não é da essência dos tribunais o desempenho exclusivo de funções jurisdicionais, bastando atentar nas funções de natureza administrativa e mesmo política que a legislação constitucional ou a ordinária lhe reconhecem.
Do exposto resulta que a fiscalização da legalidade das despesas pública constitui uma das vertentes em que o Tribunal de Contas desenvolve a sua actividade.
Essa fiscalização é normalmente tipificada na verificação da conformidade legal do acto gerador da despesa e do cabimento orçamental desta e pode desdobrar-se mediante um controlo preventivo, recorrendo ao visto [prévio], ou através de um controlo sucessivo, seja pela via do exame e conferência das despesas dos "serviços simples dos Ministérios", o que faz anualmente, findo o ano económico, seja por via do parecer a emitir sobre a execução do Orçamento do Estado com expressão na Conta Geral do Estado (4).
A fiscalização preventiva é, claramente, de natureza administrativa.
Expressa através do visto este configura-se, essencialmente, como uma averiguação, autenticada pelos juízes de serviço, da conformidade do acto ou documento com a lei, tendo por objectivo verificar se os documentos a ele sujeitos estão conformes com a lei em vigor e se os encargos dela resultantes têm cabimento em verba orçamental legalmente aplicável, bem como, tratando-se de contratos, se as suas condições são as mais vantajosas para o Estado (artigo 1º, nº2, do Decreto-Lei nº 146-C/80, de 22 de Maio).
Só no caso de desacordo sobre a concessão do visto ou de se entender haver lugar a recusa será o assunto submetido ao Tribunal em sessão plena (artigo 18º, nº5, do citado diploma).
Porém, se a actividade financeira já decorreu, isto é, se já se fizeram despesas ou se cobraram receitas, a análise das contas é feita a posteriori e, nestes casos, representa-se como tipicamente jurisdicional a actuação do Tribunal.
A função jurisdicional do Tribunal de Contas consiste "no julgamento das contas apresentadas no final do ano, ou no termo de uma gerência, por todos os funcionários que tenham tido à sua guarda dinheiros públicos, e pela generalidade das entidades que integram a Administração Pública, incluindo as autarquias locais" (5).
Se bem que se não dirima qualquer conflito, estabelece o Tribunal de Contas, no exercício dessa sua função, “uma situação pela qual é definida a adequação de determinado acto à lei, em termos de independência e de imparcialidade" o que parece reforçar a componente jurisdicional da competência complexa deste órgão (6).
A exposição feita, se bem que a traços gerais, habilitar-nos-á a melhor compreender as teses em confronto, cuja enunciação integrará a fase subsequente do nosso trabalho, para, finalmente, se emitir um juízo.
2.2.1. Para a auditoria jurídica do MNE a exigência de apresentação mensal de um mapa de contabilidade com a natureza do constante do modelo C19 (mero instrumento interno, visando o acompanhamento pelos serviços centrais dos adiantamentos eventualmente realizados pelos cofres consulares e fiscalização da sua legitimidade) pretendendo-se desse modo, preventivamente, um controlo permanente relativo a gerências em curso, é destituída de fundamento legal.
E certo, admite-se, que o artigo 17º do Decreto nº 26 341, de 7 de Fevereiro de 1936, ao impor a todos os funcionários e serviços a remessa aos responsáveis pela prestação de contas e ao Tribunal de Constas e sua Direcção-Geral "os documentos, certidões e informações da sua competência que lhes forem solicitados e sejam necessários para a organização ou demonstração das referidas contas" não parece abonar a tese defendida, até porque logo o artigo 27º do mesmo diploma estabelece poder aquele Tribunal requisitar a quaisquer serviços a remessa dos documentos e informações que julgar necessários para a elaboração do relatório e decisão sobre as contas públicas, bem como fixar os prazos em que essa remessa poderá efectuar-se, sob pena de se sujeitar à punição com a multa prevista no artigo 7º do Decreto-Lei nº 29 174, de 24 de Novembro de 1938.
No entanto, as decisões do Tribunal de Contas só se tornam obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas, prevalecendo sobre as de quaisquer outras autoridades - de harmonia, aliás, com o nº2 do artigo 210º da Constituição da República - se tomadas no exercício das suas funções jurisdicionais, ou seja, quando julga contas e fiscaliza a legalidade das despesas, não assim no caso em apreço, atendendo ao objectivo visado e ao momento em que é exigida a remessa dos elementos em causa.
De resto, mesmo que se considerasse a resolução de 10 de Julho de 1986 como emanação do poder jurisdicional do Tribunal de Contas, considerada a especialidade deste, a exercer-se apenas no âmbito dos termos legais que lhe são definidos, também lhe faleceria enquadramento legal para uma fiscalização da gerência em curso, não se devendo o intérprete esquecer que a fiscalização jurisdicional da execução orçamental deve ser efectuada nos termos da legislação aplicável (artigo 21º, nº2, da Lei nº 40/83, de 13 de Dezembro), que a não prevê.
2.2.2. Já para o representante do Ministério Público junto do Tribunal de Contas a actuação deste órgão se lhe afigura "legalmente correcta".
E, em abono desse entendimento, argumenta:
- compete ao Tribunal de Contas não apenas julgar contas mas muitas outras funções como seja a de "verificar e conferir as despesas realizadas pelos diversos Ministérios por forma a tornar efectivas responsabilidades pelas despesas pagas que estiverem erradamente classificadas ou não tenham cabimento nas importâncias autorizadas" (artigo 6º, nº 10, do Decreto nº 22 257, de 25 de Fevereiro de 1933) e a de dar parecer sobre a Conta Geral do Estado (artigo 219º da Constituição);
- pode o Tribunal de Contas requisitar os documentos, certidões e informações "necessários para a organização ou documentação das referidas contas" (artigo 17º do Decreto nº 26 341, de 7 de Fevereiro de 1936) requisitar os documentos e informações "que julgar necessárias para a elaboração do relatório e decisão sobre as contas públicas" (artigo 27º do mesmo diploma) e bem assim "requisitar aos serviços públicos todos os documentos de despesa que julgar conveniente examinar, ou ordenar que se proceda ao exame e verificação deles nos respectivos arquivos ...” ( § 1º do mesmo artigo 27º);
- os consulados e secções consulares prestam contas enquanto exactores da Fazenda Nacional, ou seja, enquanto cobram e entregam nos cofres do Estado receitas públicas, devendo, quanto às despesas que efectuam, ser fiscalizadas como serviços integrados que são, sem autonomia administrativa e financeira;
- o controlo feito sobre relações de despesas feitas no mês anterior nunca pode ser apelidado de "preventiva" e, de resto, ao Tribunal de Contas também é atribuída competência para a fiscalização prévia de despesas públicas.
Para este magistrado, como se depreende do exposto já a Resolução em causa tem enquadramento legal justificativo da iniciativa adoptada.
Equacionados os dados do problema resta, agora, tentar alcançar a solução correcta.
3
3.1. Cremos que a competência jurisdicional do Tribunal de Contas não deve ser perspectivada numa óptica redutora.
0 Decreto nº 22 257, de 25 de Fevereiro de 1933, sobre organização, jurisdição, competência e atribuições do Tribunal de Contas, ainda em vigor se bem que em parte actualizado, confere-lhe competência para, além do mais, verificar e conferir as despesas realizadas pelos diversos Ministérios, de acordo com o artigo 6º, nº 10.
Este dispositivo tem de entender-se amplamente, como já se observou "pois o seu âmbito compreende não só as responsabilidades ali apontadas como as que promanam de infracção aos preceitos legais que regulem a realização e o pagamento das despesas públicas" (7).
Consequentemente, o Tribunal recorre ao exame e verificação dos documentos de despesa dos Ministérios com os meios legais que o sistema instituído lhe permite, nomeadamente através da requisição a quaisquer serviços da remessa dos documentos e informações que julgar necessários para elaborar o seu relatório e a decisão sobre as contas públicas ou, mais genericamente, mediante o cumprimento por parte de quaisquer funcionários e serviços da obrigação de lhe enviarem os documentos, certidões e informações da sua competência que lhes forem solicitados e sejam necessários para a organização das contas sujeitas ao seu julgamento - consoante os já por mais de uma vez citados artigos 17º e 27º e seu § 1º do Decreto nº 26 341.
Numa dogmática conceitual rigorosa uma actividade deste tipo, mesmo ulterior à cobrança da receita ou à contracção da despesa, socorrendo-se de elementos de facto como fase preparatória da decisão a tomar - acto jurisdicional por excelência - será, senão puramente administrativa, pelo menos contaminada por elementos de carácter administrativo.
Mas também muito dificilmente não se verá nela uma projecção da função jurisdicional.
0 certo é que estando em causa valores que entroncam na própria legalidade democrática, será inaceitável "qualquer modelo de entidade fiscalizadora superior que não detenha o poder jurisdicional e se limite à audiência e à emissão de relatórios e recomendações" (8).
Numa obra ainda hoje tida como o livro fundamental sobre o Tribunal de Contas (9), o controlo judiciário das despesas por este Tribunal afirma-se respeitar à fase de pagamento e tem expressão no julgamento das contas respectivas. O controlo preventivo propõe-se evitar erros, desvios ou infracções e o controlo sucessivo apura esses erros, desvios ou infracções, finalizando por uma condenação a repor pelo jogo das responsabilidades a plenitude do direito ofendido, dada a postergação das leis e a imperatividade da restituição (10).
Para este fim ser alcançado, isto é, para o efeito de julgamento, o Tribunal pode, aliás de harmonia com o nº5 do artigo 6º do Decreto nº 22 257, investigar tudo o que tenha relação com o património do Estado, finanças públicas, saídas de fundos, aplicação ou destino de materiais, no que se refere aos serviços sujeitos à sua jurisdição, investigação esta que assume "o aspecto de elemento de instrução do processo de contas" (11).
A fiscalização dos documentos de despesa dos serviços simples dos Ministérios filia-se na competência do Tribunal de Contas em sede de controlo sucessivo e se, em rigor, a tarefa é administrativa nem por isso deixa de se integrar no que se poderá qualificar de actos inspectivos ou de administração judicial.
E também nesta perspectiva que se deverão compreender as resoluções adoptadas nas sessões extraordinárias de 30 de Maio e 7 de Julho de 1988, já aludidas supra (ponto 1.2), ou seja, segundo um critério finalístico em que a face administrativa da função jurisdicional adquire a preponderância necessária para o bom desempenho desta.
Por outras palavras, nesta sua actividade, o Tribunal de Contas não estará a desempenhar uma função estritamente jurisdicional em sentido material - e, consequentemente, neutra - mas também não se circunscreve à fiscalização política da actividade financeira da Administração ou administrativa do controlo preventivo da legalidade.
Não está, por exemplo, a emitir instruções, ao abrigo do artigo 13º do Decreto nº 26 341, sobre a organização e demonstração das contas das instituições de segurança social, como ilustra a sua deliberação publicada no Diário da República, 1ª Série, nº10, de 12 de Janeiro último, ou sobre a própria organização e documentação das contas dos consulados, constantes das instruções publicadas na 1ª Série no Diário do Governo, nº 226, de 20 de Outubro de 1949.
Está, sim, face a despesas já consumadas, a estabelecer regras que o ajudem na decisão a lavrar, ou, se se preferir, a tutelar os valores que a função jurisdicional se propõe proteger, de acordo com o artigo 206º da Constituição: assegurar a defesa dos dinheiros e interesses legítimos dos cidadãos e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados (tutela dos direitos), e bem assim reprimir de um modo geral as violações da legalidade democrática (tutela do Direito) (12).
A instrumentalidade dos actos do juiz, das decisões do tribunal, predispondo à decisão, comungam de jurisdicionalidade. Como já se observou, "o quid specificum do acto jurisdicional reside em que ele não apenas pressupõe mas é necessariamente praticado para resolver uma questão de direito. Se, ao tomar-se uma decisão, a partir de uma situação de facto traduzida numa questão de direito [...] se actua, por força da lei, para se conseguir a produção de um resultado prático diferente da paz jurídica decorrente da resolução dessa questão de direito, então não estaremos perante um acto jurisdicional, estaremos sim perante um acto administrativo (AFONSO QUEIRO, Lições de Direito Administrativo, nº51). Decisões dos tribunais, enquanto tais, são aquelas que são proferidas para resolver questões de direito, tendentes a restabelecer a "paz jurídica". Também podem considerar-se aquelas outras que, embora se não reconduzam propriamente à prática de acto jurisdicional, tenham com ele alguma similitude" (13) (sublinhado agora).
Ora, o artigo 219º da Constituição concebe o Tribunal de Contas como órgão destinado a exercer uma função de fiscalização, no domínio das finanças públicas, de carácter essencialmente jurídico e contabilístico, a que correspondem as noções de "legalidade das despesas" e "julgamento das contas".
No julgamento da conta está em causa o controlo da veracidade e da justificação legal das respectivas verbas, bem como da conformidade do seu resultado final, em função do que ou se atesta tal conformidade, ou se verifica a existência de faltas, desvios ou omissões, exigindo-se a correspondente responsabilidade a quem ela couber (14).
A esta luz se há-de entender, também, o disposto no artigo 21º, nº2, da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado (LEOE - Lei nº 40/83, de 13 de Dezembro), segundo o qual, "a fiscalização jurisdicional da execução orçamental compete ao Tribunal de Contas e deve ser efectuada nos termos da legislação aplicável".
Consoante o artigo 18º do mesmo diploma, nenhuma despesa pode ser efectuada sem que, além de ser legal, se encontre suficientemente discriminada no Orçamento do Estado e tenha cabimento no correspondente crédito orçamental (nº2), sem ser previamente justificada quanto à sua eficácia, eficiência e pertinência (nº3) e nenhum encargo pode ser assumido sem que a correspondente despesa obedeça a esses requisitos (nº4).
Em sede do controlo sucessivo e de julgamento de contas, a fiscalização da execução orçamental cabe, assim, ao Tribunal de Contas.
3.2. Que o problema das "despesas a liquidar" dos consulados não é de hoje atestam-no as Instruções de 1949 acima citadas.
Também a recente introdução de métodos selectivos, de simplificação burocrática e processual, destinados a aliviar a acção jurisdicional do Tribunal de Contas, tem ressalvado as contas dos agentes consulares: cfr. os artigos 1º, nº2, do Decreto-Lei nº 18/81, de 28 de Janeiro, e 2º, alínea a), do Decreto-Lei nº 313/82, de 5 de Agosto.
A gestão financeira dos serviços diplomáticos e consulares tem, inclusivamente, merecido individualizado tratamento quer quanto a limites de despesas, quer quanto ao subsequente processamento, nos mais recentes diplomas de execução dos Orçamentos do Estado: vejam-se os artigos 25º do Decreto-Lei nº 100-A/87, de 5 de Março, diploma que pôs em execução o O.E. para 1987, 17º do Decreto-Lei nº 67/88, de 2 de Março, para 1988, e 19º do Decreto-Lei nº 79/89, de 11 de Março de 1989.
Nenhum destes dispositivos põe, no entanto, em causa a intervenção do Tribunal de Contas nos termos por este deliberados em 10 de Julho de 1986.
Muito pelo contrário, se dúvidas houvesse quanto à extensão da dimensão fiscalizadora a posteriori do Tribunal, finalísticamente orientada ao exercício da sua função jurisdicional, a legalidade do resolvido, nos parâmetros da gestão económica-financeira, é evidente ao considerar-se um preceito como é o nº4 do artigo 6º daquele Decreto-Lei nº 313/82, segundo o qual:
"4 - 0 Tribunal (de Contas) emitirá as instruções de carácter genérico ou específico que considerar necessárias à apreciação da gestão económica-financeira e patrimonial a que alude o presente artigo (15), podendo igualmente solicitar a entidades externas a realização das tarefas indispensáveis a tal apreciação, sempre que as mesmas não possam ser desempenhadas pelos serviços de apoio permanente ao Tribunal".
Por outro lado, a iniciativa adoptada ficou a dever-se à própria gravidade do problema que talvez só por via político-legislativa encontre solução, não obstante os malogrados esforços já feitos, a ponto de ter sido criada uma comissão Interministerial pelo MNE, que deixou de reunir a partir dos finais do primeiro trimestre de 1987 (16).
4
Concluindo:
1º. A resolução do Tribunal de Contas, adoptada em sessão plenária de 10 de Julho de 1986, e as que subsequentemente a complementaram, visando, em sede de controlo sucessivo, fiscalizar o destino do produto das receitas públicas cobradas pelos consulados e secções consulares junto das missões diplomáticas portuguesas no estrangeiro, na qualidade de exactores da Fazenda Pública, e escrituradas em conta de "despesas a liquidar", é legalmente correcta, pois integra-se no âmbito da fiscalização jurisdicional que àquele Tribunal compete exercer;
(Abílio Padrão Gonçalves)
Vencido pelas razões seguintes:
Vê-se dos artigos 14º e 15º do Decreto nº 26 341, de 7 de Fevereiro de 1936, que as contas são prestadas anualmente, até certa data, e, dos artigos 17º e 27º do mesmo diploma legal, que os serviços são obrigados a remeter ao Tribunal de Contas os documentos, certidões e informações que lhes forem solicitados ou requisitados e que sejam necessários "para a organização ou demonstração das referidas contas"(artigo 17º) e "elaboração do relatório e decisão sobre as contas públicas" (artigo 27º).
Resulta, pois, dessas normas que só depois da (anual) prestação de contas poderá o Tribunal de Contas solicitar documentos de despesas (ou outros), que interessem à "organização ou demonstração das referidas contas".
Nessa conformidade deverá ser interpretada a norma do nº10 do artigo 6º do Decreto nº 22 257, de 25 de Fevereiro de 1933: só depois de apresentadas as contas poderá o Tribunal de Contas "verificar e conferir as despesas realizadas pelos diversos Ministérios", solicitando, então, os documentos que estejam em falta e interessem à verificação das despesas.
Nenhuma outra norma, nomeadamente do Decreto-Lei nº 313/82, de 5 de Agosto, se opõe a tal entendimento.
Consequentemente, não tem fundamento legal a exigência, pelo Tribunal de Contas, relativamente a gerências em curso, da remessa mensal das relações de "despesas a liquidar" efectuadas no mês anterior, por parte das entidades consulares.
(António Gomes Lourenço Martins)
Vencido, pelas razões que sumariamente se indicam.
0 Tribunal de Contas, através da Direcção-Geral, solicitou aos consulados o envio mensal de relações de "despesas a liquidar", até certo prazo, no propósito manifesto de reforçar o controlo de certos encargos saídos dos cofres consulares a partir do ano de 1988. Pela não observância daquela solicitação (instrução) foram instaurados "processos de multa", nos termos do artigo 7º do Decreto-Lei nº 29 174, de 24.11.1938, aos agentes que a não acataram.
Passando em revista os dispositivos dos artigos 13º, 17º, 27º e 28º, do Decreto nº 26 341, de 7.02.1936, artigos 7º e 12º do Decreto-Lei nº 29 174, de 24.11.1938, nºs. 5º, 10º, 12º e 13º, do artigo 6º do Decreto nº 22 257, de 25.02.1933 (competência do Tribunal de Contas) não se detecta, devidamente tipificada, a hipótese de infracção e correspondente multa pela não observância de instruções do Tribunal de Contas , desligadas da apreciação e julgamento, a posteriori, das contas relativas às receitas e despesas públicas.
A falta de remessa de documentos e informações, nos prazos legais, é punível nos termos do artigo 12º dos citados Decreto-Lei nº 29 174 e artigo 27º do Decreto nº 26 341, desde que "necessários para a elaboração do relatório e decisão sobre as contas públicas".
Ainda que se esteja a prosseguir uma lídima intenção de controlo e transparência na cobrança e uso dos dinheiros públicos, não existe diploma legal que permita ao Tribunal de Contas fixar exigências de que resulte, autonomamente, a possibilidade de aplicação da pena de multa-nullum crimen, nulla poena sine lege.
Tão pouco se encontrará apoio, para aquela exigência, no Decreto-Lei nº 313/82, de 5 de Agosto.
Com efeito, o seu preâmbulo é esclarecedor. Reafirmado, desde logo, que "ao Tribunal de Contas compete julgar as contas que a lei determinar" .... cabendo à Direcção-Geral, seu órgão de apoio técnico e executivo, "os trabalhos preparatórios do julgamento, ou seja, o exame, conferência e liquidação das contas", anotam-se mais adiante os dois principais objectivos do diploma: simplificação e aceleração da preparação e julgamento das contas; primeiro passo para que, no futuro, o tribunal estenda a sua fiscalização, "à apreciação da gestão económica-financeira e patrimonial das entidades legalmente sujeitas à prestação de contas".
Com esta última finalidade o Tribunal de Contas pode emitir as instruções consideradas necessárias, conforme se dispõe no nº4 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 313/82, citado no ponto 3.2. do parecer. Mas daí, com o devido respeito, não se extrai que a eventual violação de tais instruções deva ser objecto de procedimento em separado anterior à apreciação das contas, como ora se pretenderia, e não nos limites do artigo 7º do aludido Decreto-Lei nº 29 174.
Aliás, se bem lemos a Resolução de 10 de Julho de 1986, do Tribunal de Contas, nem sequer seria forçoso que, para a sua execução, a Direcção-Geral do Tribunal de Contas tivesse de adoptar a directriz que veio a emitir.
Entende-se, pois, que para além da atempada apresentação das contas dos consulados portugueses - a sua não apresentação culposa, essa sim, é sancionável -, aspecto igualmente focado no ponto 1º daquela Resolução do Tribunal de Contas, não será lícito dela retirar a consequência de outro procedimento.
Como remata o parecer, porventura só pela via legislativa se encontrará remédio para questão tão grave e que, de forma aguda, se vem inscrevendo nas preocupações do Tribunal de Contas.
(1) Parecer nº 8/86, de 27-2-86, inédito.
(x1) "Cfr., MARCELLO CAETANO, obra citada [trata-se do Manual de Direito Administrativo, 10ª edição, reimpressão, Coimbra], vol. I, págs. 175 e segs. e 237 e segs.".
(2) O artigo 13º, nº2, do citado Decreto-Lei nº 529/85 classifica os postos consulares em consulados de carreira, secções consulares das missões diplomáticas e consulados honorários. Optamos por utilizar a expressão mais corrente sendo certo que não existem, no concreto caso, especialidades de regime.
(3) Publicado na II Série do Diário da República, nº 113, de 17-5-79, e no Boletim do Ministério da Justiça, nº 288, págs. 201 e seguintes.
(x2) "Parecer nº 101/77, de 16 de Junho, no Diário da República,2ª Série, de 19 de Outubro de 1977".
Também publicado no citado Boletim, nº 277, págs. 53 e segs..
(x3) "Do parecer citado".
(x4) "0 artigo 2º do Decreto nº 22 257, de 25 de Fevereiro de 1933, refere que o Tribunal de Contas "tem a categoria do Supremo Tribunal de Justiça e no desempenho das suas atribuições é independente de qualquer outra função da administração pública".
(4) Cfr., neste sentido, J.J.GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA - Constituição da República Portuguesa anotada, 2ª ed., 2º vol., Coimbra, 1985, pág. 337; CARLOS MORENO - "O Tribunal de Contas e o Controlo das Despesas Públicas" in -Revista da Administração Pública, nº23 (Janeiro/Março de 1984),págs. 42 a 51.
(5) DIOGO FREITAS DO AMARAL - Curso de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 1986, pág. 292.
(6) A.L. SOUSA FRANCO Finanças Públicas e Direito Financeiro, Coimbra, 1987, págs. 409 e 416.
(7) José Morais Cascalho - Tribunal de Contas, Lisboa, s/d, págs. 52 e 53.
(8) PINHEIRO FARINHA - "O Tribunal de Contas na Administração Portuguesa", in - Democracia e Liberdade, nº11, pág. 31.
(9) SOUSA FRANCO, ob. cit., pág. 416, nota (1), ao referir-se à obra referenciada na nota seguinte.
(10) ERNESTO DA TRINDADE PEREIRA - O Tribunal de Contas, Lisboa, 1962, págs. 45 e segs..
(11) - Autor e obra citadas na nota anterior, pág. 126.
(12) Cfr., a este propósito, BAPTISTA MACHADO - -Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, reimpressão, Coimbra, 1985, págs. 139 e segs. e 144 e segs..
(13) Cfr. o acórdão do Tribunal Constitucional nº 266/86, de 29-7-86, in Diário da República, II Série, nº 277, de 2-12-86.
(14) Cfr. o acórdão do Tribunal Constitucional nº 461/87, de 16-12-87, na 1ª Série do mesmo jornal, nº12, de 15-2-88.
(15) Refere-se à gestão económica-financeira e patrimonial das entidades legalmente obrigadas à prestação de contas ao Tribunal de Contas.
(16) Marginalmente, e no plano do direito a constituir, cumprirá consignar que a proposta de lei de reforma do Tribunal de Contas – nº 86/V -, já votada na especialidade pela respectiva Comissão e objecto de votação global final no plenário, revela-se ainda mais impressiva e inequívoca a este propósito: com vista ao julgamento das contas e à emissão de pareceres sobre os serviços simples, além de outros, o Tribunal pode, em qualquer momento, proceder à fiscalização sucessiva da legalidade da arrecadação das receitas e da realização das despesas dos serviços e organismos sujeitos a prestações de contas, exigir a coadjuvação de todas as entidade públicas e privadas, aplicar multas pela não prestação de informações pedidas, não remessa dos documentos solicitados ou não comparência para a prestação de declarações (cfr. os artigos 16º, nºs. 2 e 4, 31º, e 48º, nº1 e alínea e)). (Cfr. DAR, 2ª Série A, nºs. 22 e 28 de 4.3.89 e 7.4.89, respectivamente).