TUTELA ADMINISTRATIVA
CIRCUNSCRIÇÃO ADMINISTRATIVA
TUTELA CORRECTIVA
AUTORIZAÇÃO MINISTERIAL
TUTELA DE LEGALIDADE
ARRENDAMENTO
TUTELA DE DE MÉRITO
PRÉDIO URBANO
TUTELA INSPECTIVA
DESPEJO ADMINISTRATIVO
TUTELA SUBSTITUTIVA
RECURSO TITULAR
PESSOA COLECTIVA DE DIREITO PÚBLICO
AUTARQUIA LOCAL
AUTONOMIA LOCAL
INSPECÇÃO
PODER DE INSPECÇÃO
CONTROLO DE LEGALIDADE
GOVERNADOR CIVIL
CORPO ADMINISTRATIVO

1- O disposto no artigo 1 do Decreto-Lei n 45133, de 13 de Julho de 1963, enquanto faz depender de autorização prévia do Governo o exercício da faculdade de despedimento de arrendatários de prédios pertencentes às autarquias locais, configura tutela administrativa integrativa ou correctiva do Estado sobre as autarquias locais.
2- Tal norma, na medida em que a tutela aí configurada tenha apenas como objecto a verificação da legalidade dos despedimentos projectados, não é desconforme à Constituição da República, por não ofender o princípio da autonomia da administração local estabelecido no artigo 6 da lei fundamental, tal como ele deve ser entendido tendo em atenção a sujeição das autarquias locais à tutela administrativa prevista no artigo 243, n 1, do mesmo diploma.
3- A Lei n 27/96, de 1 de Agosto, não prevê, como tipo geral, a tutela integrativa ou correctiva, mas não revogou, nem expressa nem tacitamente, preceitos que especificamente a estabelecessem.
4- Consequentemente, em conformidade com as conclusões anteriores, o disposto no corpo do artigo 1 do Decreto-Lei n 45133 encontra-se em vigor.
5- Compete hoeje ao Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território conceder a autorização a que se refere a disposição legal indicada na conclusão anterior.

Senhor Secretário de Estado Adjunto do

Ministro da Administração Interna,


Excelência:






1.




Pretende-se que este Conselho Consultivo se pronuncie sobre a vigência do Decreto-Lei nº 45133, de 13 de Julho de 1963, em especial do seu artigo 1º, instituidor de uma forma de tutela correctiva, em face da Lei nº 27/96, de 1 de Agosto, do Regime do Arrendamento Urbano e da própria Constituição da República, e, no caso de se concluir pela referida manutenção em vigor, sobre qual a entidade competente para conceder a autorização exigida pelo referido artigo 1º para que os corpos administrativos possam proceder ao despedimento dos seus arrendatários, quando necessitem do prédio arrendado para instalação dos seus serviços ou de serviços do Estado cuja instalação constitua encargo seu, ou quando tenham de ser demolidos para execução de planos de urbanização, devidamente aprovados.


Cumpre, pois, emitir parecer com observância do carácter de urgência que foi atribuído à consulta.




2.


Vejamos com brevidade a génese e o contexto envolvente da problemática que deu origem ao pedido de parecer.




2.1. O Governador Civil do Distrito de Leiria submeteu à consideração de Vossa Excelência o problema respeitante à possibilidade de, nos termos do artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133, de 13 de Julho de 1963, proceder, como lhe era solicitado pelo Presidente da Câmara Municipal do Bombarral, ao despedimento e consequente despejo do arrendatário de metade de um barracão, e cuja demolição, no entender daquele órgão autárquico, se torna necessária para a abertura de um arruamento para o arranjo urbanístico da zona desportiva do Bombarral (1).




2.2. Da exposição dirigida ao Senhor Governador Civil de Leiria pelo Senhor Presidente da Câmara do Bombarral, é possível sumariar os seguintes elementos com interesse para a análise subsequente:


a) Por escritura pública celebrada em 28 de Dezembro de 1994, o município do Bombarral adquiriu a uma munícipe um determinado prédio urbano sito na vila e freguesia do Bombarral, inscrito na respectiva matriz predial urbana e descrito na respectiva Conservatória do Registo Predial, constando da citada escritura que a referida aquisição teve em vista a possibilidade de ser executado o arranjo urbanístico da zona do parque desportivo da citada vila;


b) Mediante nova escritura pública, celebrada em 28 de Março de 1995, foi rectificada a originária escritura de compra e venda, tendo o mencionado prédio sido objecto de discriminação, do que resultaram os prédios referidos como lotes A e B, a que passaram a corresponder inscrições e descrições individualizadas na respectiva matriz predial e na Conservatória do Registo Predial do Bombarral, respectivamente;


c) Parte do mencionado lote B, correspondente a um barracão, encontra-se dada de arrendamento a dois empresários em nome individual, sendo cada um deles arrendatário de metade desse barracão;


d) Tendo a Câmara Municipal do Bombarral chegado a acordo com um dos arrendatários, subsistem dificuldades não ultrapassadas com o Senhor Rogério João Pêgas, no que se refere à metade do barracão que traz arrendada, por cuja ocupação paga, a título de renda, a importância mensal de 13.480$00;


e) Depois de transcrever o disposto pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133 (2), que entende aplicável à situação em apreço, e de invocar o disposto na Lei nº 79/77, de 25 de Outubro, e a conclusão III do sumário do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 25 de Novembro de 1982, o Senhor Presidente da Câmara do Bombarral solicitou ao Senhor Governador Civil de Leiria autorização para proceder ao despedimento e consequente despejo do citado arrendatário, que ficaria com direito a indemnização a calcular de acordo com os artigos 2º e seguintes do Decreto-Lei nº 23465, de 18 de Janeiro de 1934 (3).




2.3. Apreciando a exposição acabada de resumir, o Secretário do Governo Civil de Leiria manifesta o entendimento de que continua actual a aludida conclusão do citado Acórdão do STA, pelo que, em sua opinião, compete ao Governador Civil dar a autorização a que se refere o artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133. Assim sendo, e porque considera que o caso concreto se enquadra na parte final do mencionado normativo (4), conclui parecer estarem criadas, sob o ponto de vista jurídico, as condições para que o Governador Civil dê a devida autorização para o despedimento do arrendatário por parte da Câmara Municipal, tendo lugar a devida indemnização.




2.4. Ouvida a Auditoria Jurídica do Ministério da Administração Interna, esta, depois de passar em exame o mencionado Acórdão do STA, bem como o parecer nº 132/82, de 12 de Janeiro de 1984, deste corpo consultivo, onde a sumariada posição do Secretário do Governo Civil também poderia encontrar apoio, equaciona algumas dificuldades resultantes das várias alterações legislativas ocorridas desde então, ao mesmo tempo que propõe, em face da complexidade e do melindre da matéria, que seja solicitada a intervenção muito urgente desta instância consultiva sobre as questões já enunciadas supra, no ponto 1.




2.5. Resulta com clareza dos termos da consulta que o objecto do parecer se restringe à questão da vigência do corpo do artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133, com atinência ao circunstancialismo previsto na sua parte final, ou seja, no respeitante à possibilidade de "os corpos administrativos" poderem "despedir os arrendatários dos seus prédios (...) urbanos (...) quando tenham de ser demolidos para execução de planos de urbanização, devidamente aprovados". Em simultâneo, problematiza-se a questão de saber qual a entidade competente para conceder a "autorização" exigida pela referida disposição legal.




3.


3.1. No cerne da temática da consulta coloca-se o instituto da tutela administrativa sobre as autarquias locais.




3.1.1. Entende-se por tutela administrativa o poder conferido ao órgão de uma pessoa colectiva de intervir na gestão de outra pessoa colectiva autónoma - autorizando ou aprovando os seus actos, ou, excepcionalmente, modificando-os, revogando-os ou suspendendo-os, fiscalizando os seus serviços ou suprindo a omissão dos seus deveres legais - no intuito de coordenar os interesses prosseguidos pelo órgão da pessoa jurídica sujeita à tutela com os interesses mais amplos representados pelo órgão tutelar (5). Ou, noutra acepção, e mais sucintamente, o "conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua intervenção" (6).


A tutela administrativa configura-se, nos dizeres de um autor, como um instituto de carácter excepcional em face da autonomia. Daí que, acrescenta esse autor (7), a necessidade de intervenção tutelar se não presuma e o conteúdo e o âmbito da tutela tenham necessariamente de estar previstos na lei, que não pode deixar de lhe definir a forma do seu exercício (8) (9).


Por outro lado, implicando a tutela administrativa poderes de intervenção de uma pessoa colectiva de direito público na gestão de outra pessoa colectiva diferente, facilmente se deduz que se trata de conceito distinto do de "hierarquia", com este totalmente inconfundível.


Do ponto de vista do conteúdo, é tradicional distinguir três espécies fundamentais de tutela administrativa: tutela correctiva, também designada tutela integrativa, tutela inspectiva e tutela substitutiva (ou supletiva) (10). Diz-se correctiva quando tem por objecto corrigir os inconvenientes que possam resultar do conteúdo dos actos projectados ou praticados pelos órgãos tutelados. Exerce-se sobre o mero projecto de acto submetido à autorização do órgão tutelar (tutela a priori ou preventiva), ou sobre a resolução já tomada mas cuja executoriedade depende de obtenção de aprovação, expressa ou tácita, do órgão tutelar (tutela a posteriori, também chamada repressiva). A tutela é inspectiva quando consiste no poder de fiscalizar os órgãos e os serviços da pessoa tutelada. É substitutiva ou supletiva quando o órgão tutelar tem o poder de suprir as omissões do órgão tutelado.




3.1.2. Estabelece o artigo 243º da Constituição da República (CRP) o seguinte:


"1 - A tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei.


"2 - As medidas tutelares restritivas da autonomia local são precedidas de parecer de um órgão autárquico, nos termos a definir por lei.


"3 - A dissolução de órgãos autárquicos resultantes de eleição directa só pode ter por causa acções ou omissões ilegais graves".


Comentando este artigo, escrevem, em síntese, Gomes Canotilho e Vital Moreira:


"Definido de uma forma positiva, o conceito constitucional de tutela designa uma função administrativa de controlo - por aí se distinguindo dos meios jurisdicionais de controlo (contencioso administrativo, etc) -, exercida de acordo com um procedimento juridicamente ordenado a tal efeito e apenas com a finalidade de verificar o cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos. Não se trata, por conseguinte, de assegurar uma superioridade abstracta do poder central sobre o poder local, mas de garantir a unidade da ordem jurídica e o respeito da legalidade democrática (a tutela como função do Estado de direito democrático). Estão portanto excluídas à partida formas de tutela incompatíveis com essa função constitucional, nomeadamente a tutela orientadora (instruções, recomendações), a tutela homologatória, a tutela substitutiva, o recurso tutelar" (11).


A tutela administrativa perfila-se estritamente como tutela de legalidade, consistindo na "verificação do cumprimento da lei" (nº 1 do artigo 243º).


Acrescentam os citados constitucionalistas que, "sendo sempre uma "ingerência" as medidas de tutela estão necessariamente sujeitas ao princípio da legalidade, só podendo ser tomadas nos casos e nas formas previstas na lei (nº 1, in fine)" (12). Trata-se de uma manifestação do princípio da tipicidade legal das medidas de tutela, de onde resulta o afastamento do princípio da oportunidade relativamente à própria adopção de medidas de tutela.


Segundo os referidos autores, "a Constituição não esclarece neste artigo quem são as entidades tutelares, ou seja, os detentores do poder de tutela, mas de outros preceitos constitucionais (artigos 202º, alínea d), e 229º, nº 1, alínea l)) decorre a imputação do poder de tutela aos órgãos de governo, o Governo central no caso das autarquias do continente, e os governos regionais, no caso das autarquias das respectivas regiões. Mas, no caso das autarquias do continente, nada impede a desconcentração do exercício do poder de tutela, diferindo-o a representantes periféricos do Governo (v. artigos 262º (13) e 291º, nº 3) (14)".




3.2. Analisou-se, no âmbito do citado Acórdão do STA de 25 de Novembro de 1982, a exacta natureza jurídica de um despacho do Ministro da Adminstração Interna, de 23 de Junho de 1980, que, nos termos do artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133, autorizou a Câmara Municipal de Coimbra a despedir os inquilinos de prédios que ocupavam parcelas constantes do plano aprovado para a remodelação da baixa de Coimbra.


Equacionava-se uma situação subsumível à figura da tutela correctiva (a priori), posto que a "correcção" se exercia sobre mero projecto de acto submetido à autorização do órgão tutelar. Ou seja, tratava-se de um caso, em que, à semelhança do que presentemente nos ocupa, o ente sujeito a tutela, pretendendo vir a tomar uma determinada decisão, solicitou para tal autorização, ou seja, anunciou uma intenção, tendo ficado a aguardá-la para, só depois, decidir.


No entanto, considerando a autonomia da pessoa tutelada, e tendo presentes os princípios já expostos, a propósito da mecânica do instituto de que se vem curando, a decisão final, nesta espécie, compete sempre àquela, continuando a reputar-se como sua própria.


Do que resulta, como se pondera no citado Acórdão, que "o acto de autorização proferido pelo ente tutelar é mera condição do exercício de competência própria da pessoa sujeita a tutela, não definindo com força obrigatória uma situação jurídica concreta" (15).


Neste específico campo encontra pleno cabimento a afirmação de que a liberdade é a regra e a tutela a excepção, pelo que a autoridade tutelar disporá apenas e só da competência que a lei expressamente lhe conferir.


Pode, assim, dizer-se que se retiram, desde logo, do aresto em apreciação as seguintes conclusões:


- O instituto da tutela administrativa pressupõe a autonomia da pessoa tutelada.


- Na tutela a priori, o acto de autorização proferido pelo ente tutelar constitui mera condição do exercício da competência própria da pessoa sujeita a tutela, não definindo com força obrigatória qualquer situação jurídica concreta, uma vez que a decisão final cabe sempre ao ente tutelado.




3.3. Passando à apreciação da autorização prévia prevista no artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133 (16) , escreve-se no mencionado aresto, o seguinte:


"Da leitura deste normativo decorria que um corpo administrativo que pretendesse despedir um arrendatário de um prédio seu, teria que previamente pedir autorização ao Ministro ali indicado.


"Esta necessidade de autorização prévia compreendia-se pelo facto de se estar perante actuações não consentidas, em princípio, por lei, considerando-se também a sua delicadeza e a necessidade de assegurar uma ponderada avaliação dos interesses em jogo, caucionada pela qualidade de terceiro do ente tutelar".


Trata-se de um exemplo típico de intervenção tutelar a priori.


O Acórdão em apreço conclui, ademais, que a tutela correctiva sobre as autarquias locais é figura admitida pela lei, competindo hoje ao Governador Civil (17).


Para alcançar tal conclusão, o aresto apoiou-se, designadamente, no disposto no artigo 91º e na alínea a) do artigo 92º da Lei nº 79/77, de 25 de Outubro, diploma então em vigor, que definiu as atribuições das autarquias e competências dos respectivos órgãos.


Sob a epígrafe "Tutela administrativa", estabelecia o artigo 91º (18):


"1 - Compete ao Governo o exercício da tutela administrativa, a qual, enquanto subsistir o distrito (19), será exercida através do governador civil na área da sua jurisdição.


"2 - A tutela inspectiva é superintendida pelos Ministros da Administração Interna e das Finanças e tem exclusivamente por objecto averiguar se são cumpridas as obrigações impostas por lei".


Por sua vez, o artigo 92º, epigrafado "Competência da autoridade tutelar", prescreve o seguinte:


"Enquanto autoridade tutelar, compete ao governador civil:


a) Velar pelo cumprimento das leis gerais do Estado por parte dos órgãos autárquicos;


b) Promover a realização de inquéritos, se necessário através dos serviços da Administração Central, à actividade dos órgãos autárquicos e respectivos serviços, precedendo parecer do conselho distrital (20)".


Observa-se, assim, que, como regra geral, o exercício de tutela sobre os corpos administrativos compete ao governador civil. Todavia, tratando-se de tutela inspectiva, já a mesma cabe aos Ministros da Administração Interna e das Finanças.


Pondera-se, a propósito, no referenciado aresto, que "o estabelecimento de entes tutelares distintos, um destes expressamente para uma forma precisa de tutela (a inspectiva), leva a concluir pela existência, pelo menos, daquele outro, o que é abonado até pela redacção da alínea a) do artigo 92º citado".




3.4. Também o parecer nº 132/82, de 12 de Janeiro de 1984, se debruçou sobre a temática suscitada pelo exercício de medidas de tutela consubstanciadas na autorização a que se refere o artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133, de 13 de Julho de 1963.


Em concreto, uma Câmara Municipal tinha adquirido um prédio rústico com a finalidade de o dividir em lotes para construção de habitações, existindo projecto aprovado pelos serviços próprios, incidindo um direito de arrendamento sobre esse prédio rústico. Convidado a despejar o prédio, o rendeiro recusou-se a fazê-lo, pelo que se problematizava a questão de saber se o citado diploma estaria ou não em vigor.


Depois de se aludir à distinção doutrinária entre tutela correctiva, inspectiva e substitutiva ou supletiva, escreveu-se, a propósito da situação em análise, no citado parecer, o seguinte:


"Estaríamos perante a modalidade de tutela correctiva, já que se exerce sobre um projecto de acto que se submete à autorização prévia do órgão tutelar (tutela a priori) (x). Ora, afigura-se perfeitamente conforme à Constituição que um pedido de autorização para despedimento de inquilinos ou arrendatários, que a lei faz depender da verificação de certas circunstâncias, possa ser precedido da verificação destas pela entidade tutelar.


"Não fica ofendido o princípio da autonomia (2x), nem o princípio da independência dos órgãos das autarquias locais pois que, uma vez concedida a autorização, a autarquia pode não vir a praticar o acto respectivo (3x).


"Simplesmente, atendendo às normas dos artigos 91º, nº 1, 92º e 114º, nº 3 (21), da Lei nº 79/77, de 25 de Outubro (Lei das Autarquias Locais), tal tipo de tutela, a correctiva, compete hoje ao Governador Civil.


"Às dúvidas que possam levantar-se sobre a pertinência actual de um tal pedido de autorização já se respondeu ser justificada "pelo facto de se estar perante actuações não consentidas, em princípio, por lei, considerando-se também a sua delicadeza e a necessidade de assegurar uma ponderada avaliação dos interesses em jogo, caucionada pela qualidade de terceiro do ente tutelar" (4x) (22)


Concluiu-se, em conformidade, no parecer que estamos agora a acompanhar que "o artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133, de 13 de Julho de 1963, que permite aos corpos administrativos o despedimento dos arrendatários dos seus prédios, em circunstâncias diferentes das regras gerais, mas em paralelismo com o regime fixado para os prédios do Estado, não ofende qualquer norma ou princípio constitucional" (conclusão 1ª).




3.4.1. Num outro aspecto terá ainda interesse acompanhar a doutrina do citado parecer nº 132/82. É que nele também se concluiu que "a remissão que aquele diploma (o Decreto-Lei nº 45133) efectuava para o disposto nos artigos 2º e seguintes do Decreto-Lei nº 23465, de 18 de Janeiro de 1934, deve hoje considerar-se reportada aos artigos 8º e seguintes do Decreto-Lei nº 507-A/79, de 24 de Dezembro" (23).


Este diploma teve o propósito de rever e concentrar a legislação relativa ao arrendamento de bens imóveis do domínio privado do Estado, a qual se encontrava dispersa e desactualizada.


Analisadas as normas dos artigos 8º e seguintes do referido Decreto-Lei nº 507-A/79, constataram-se as seguintes diferenças em relação ao Decreto-Lei nº 23465:


- O despedimento não decorre de mero arbítrio do Estado mas só se autoriza se os prédios se destinam a instalação dos seus serviços ou para outros fins de utilidade pública (aliás, em termos semelhantes ao que se dispunha no Decreto-Lei nº 45133 para os corpos administrativos);


- É concedido um prazo não inferior a seis meses para o arrendatário despejar o prédio;


- Os arrendatários têm sempre direito a ser indemnizados embora com recurso a critérios distintos.


Escreve-se, a este propósito, no parecer em apreço: "Em suma, posto que se mantenha a possibilidade de lançar mão do despejo administrativo ou policial no caso de o arrendatário não abandonar o prédio no termo do prazo fixado, o regime do Decreto-Lei nº 507-A/79 é amoldado em seu favor".


E, após o confronto das disposições do novo diploma com as do Decreto-Lei nº 23465, à luz e para os fins de indagar se a nova disciplina substituiu a anterior (artigo 7º do Código Civil), concluiu-se "sem margem para dúvidas que as regras dos artigos 1º a 7º do Decreto-Lei nº 23465 se encontram substituídas integralmente pelo Decreto-Lei nº 507-A/79, já o mesmo se não podendo dizer do artigo 8º - cedência de bens do Estado a título precário ou ocupação dos mesmos sem título (...)" (24).


Daí que se tenha concluído que a remissão que o § único do artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133 fazia para os artigos 2º e seguintes do Decreto-Lei nº 23465 deve passar a ser endereçada para os preceitos do Decreto-Lei nº 507-A/79 que substituíram aqueles (25).




4.


Atenta a evolução legislativa verificada desde que foram elaboradas as peças a cuja análise se procedeu, importará averiguar se se mantêm válidas as constatações então produzidas, ou se, pelo contrário, em face da normação hoje em vigor, as mesmas deverão ser corrigidas.




4.1. Com efeito os artigos 91º a 93º da Lei nº 79/77 foram revogados pela Lei nº 87/89, de 9 de Setembro (artigo 17º), que estabeleceu o regime jurídico da tutela administrativa das autarquias locais e das associações de municípios de direito público (artigo 1º). Por sua vez, a Lei nº 87/89 veio a ser recentemente revogada pela Lei nº 27/96, de 1 de Agosto (artigo 18, nº 1º), a qual, nos termos do seu artigo 1º, estabeleceu o regime jurídico da tutela administrativa a que ficam sujeitas as autarquias locais e entidades equiparadas, bem como o respectivo regime sancionatório. Complementarmente, e com o objectivo de definir qual o papel hoje atribuído ao governador civil, em matéria de tutela, tornar-se-á necessário prestar atenção ao disposto pelo Decreto-Lei nº 252/92, de 19 de Novembro, que definiu o estatuto e a competência dos governadores civis e aprovou o regime dos órgãos e serviços que deles dependem.


Por outro lado, importará apreciar as eventuais incidências, na economia da consulta, resultantes da publicação do Decreto-Lei nº 321-B/90, de 15 de Outubro, que aprovou o Regime do Arrendamento Urbano.




4.2. Vejamos, tendo presente os objectivos da análise que nos propusemos, as normas fundamentais dos diplomas acabados de elencar, começando pelos relativos ao regime jurídico da tutela do Estado sobre as autarquias locais.


Depois de, no artigo 1º, definir o âmbito do diploma, o artigo 2º da Lei nº 87/89, de 9 de Setembro (26), prescreve que a tutela administrativa consiste na verificação do cumprimento das leis e regulamentos por parte dos órgãos autárquicos e do funcionamento dos serviços das autarquias locais e associações de municípios, bem como na aplicação das medidas sancionatórias nos casos previstos no presente diploma.


A tutela exerce-se através de inspecções, inquéritos e sindicâncias (cfr. o artigo 4º), bem como através da recolha e análise de informações e esclarecimentos com interesse para a verificação do cumprimento das leis e regulamentos pelos órgãos e serviços das autarquias locais e associações de municípios (artigo 3º).


Ou seja, o regime estabelecido pela Lei nº 87/89 é "um regime de tutela administrativa com carácter inspectivo e sancionatório" (27) (28).


Com atinência ao objecto deste parecer, o artigo 5º prevê, sob a epígrafe "Titularidade", o seguinte:


"1 - A tutela administrativa cabe ao Governo, sendo assegurada pelo Ministro das Finanças e pelo Ministro do Planeamento e da Administração do Território, no domínio das respectivas áreas de competência.


"2 - Enquanto subsistir o distrito, compete ao governador civil exercer, na área da sua jurisdição, os poderes de tutela que lhe são conferidos pela presente lei".


Os artigos 6º e 7º definem as competências do Governo e do governador civil, respectivamente.


Ao Governo compete determinar a realização de inspecções, inquéritos e sindicâncias aos órgãos e serviços das autarquias locais e associações de municípios, nos termos da lei, por sua iniciativa, sob proposta do governador civil, ou a solicitação dos órgãos autárquicos, entidades ou organismos oficiais ou em consequência de queixas fundamentadas de particulares devidamente identificados (artigo 6º).


Por sua vez, atento o disposto no artigo 7º, compete ao governador civil: "a) Velar pelo cumprimento das leis e regulamentos por parte dos órgãos autárquicos; b) Promover a realização de inquéritos aos órgãos e serviços das autarquias locais e associações de municípios do respectivo distrito, a pedido dos respectivos órgãos deliberativos, aprovado pela maioria dos membros em efectividade de funções; c) Participar ao agente do Ministério Público junto dos tribunais competentes as irregularidades de que indiciariamente enfermem os actos dos órgãos e serviços das autarquias locais e associações de municípios ou dos seus titulares".


O artigo 17º revogou, como se disse, os artigos 91º a 93º da Lei nº 79/77 (29), o artigo 70º e o nº 2 do artigo 81º do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março (30).


Se cotejarmos as normas dos (revogados) artigos 91º e 92º da Lei nº 79/77 com as dos artigos 5º a 7º da Lei nº 87/89, reconhece-se uma assinalável identidade de objectivos, a par de algumas alterações, que podem ser apresentadas da seguinte forma:


a) Deixou de se falar em "superintendência da tutela inspectiva", como o fazia o nº 2 do artigo 91º da Lei nº 79/77, tendo passado a dizer-se que a tutela administrativa (que cabe ao Governo) "é assegurada pelo Ministro das Finanças e pelo Ministro do Planeamento e da Administração do Território, no domínio das respectivas áreas de competência. Contrariando, no entanto, este aparente alargamento do respectivo âmbito ou conteúdo, importará atentar no facto de o artigo 3º ter circunscrito a "tutela administrativa" à "tutela inspectiva";


b) Passou a elencar-se, antecedendo a do governador civil, a competência do Governo. Da análise do artigo 6º (31) extrai-se que a iniciativa para a realização de inspecções, inquéritos e sindicâncias - que sempre ao Governo compete determinar - pode pertencer: (a) ao próprio Governo; (b) ao governador civil (cfr. também a alínea b) do artigo 7º); (c) aos órgãos autárquicos; (d) a entidades ou organismos oficiais; (e) a particulares devidamente identificados;


c) No âmbito das competências em matéria de tutela administrativa por parte do governador civil, para além de algumas alterações introduzidas ao texto (que fora o das alíneas a) e b) do artigo 92º da Lei nº 79/77 (cfr. as alíneas a) e b) do artigo 7º da Lei de 89), aditou-se a de "participar ao agente do Ministério Público junto dos tribunais competentes as irregularidades de que indiciariamente enfermem os actos dos órgãos e serviços das autarquias locais e associações de municípios ou dos seus titulares" - alínea c) do artigo 7º.


No entanto, conforme resulta do entendimento sufragado no já mencionado Acórdão do STA de 25 de Novembro de 1982, e como melhor se verá oportunamente, apenas a partir da Lei nº 87/89 é possível asseverar pacificamente que se viria a optar, no figurino do próprio diploma, por um regime de tutela administrativa de natureza estritamente inspectiva - cfr. supra, ponto 3.3. e infra, ponto 7.3. Isto sem prejuízo de a tutela inspectiva desenhada na lei nº 79/77 já ter sido concebida como simples controlo de legalidade.




4.3. Vejamos agora as disposições hoje em vigor, constantes da Lei nº 27/96, sobre competências no âmbito do exercício da tutela administrativa sobre as autarquias locais.


Fixado o respectivo âmbito no nº 1 do artigo 1º, o artigo 2º, sob a epígrafe "Objecto", prescreve o seguinte: "A tutela administrativa consiste na verificação do cumprimento das leis e regulamentos por parte dos órgãos e dos serviços das autarquias locais e entidades equiparadas". Fórmula que, sem prejuízo de uma superior concisão, não difere em termos substanciais do disposto anteriormente.


Subordinado à epígrafe "Conteúdo", o artigo 3º estabelece que a tutela administrativa se exerce através da realização de inspecções, inquéritos e sindicâncias (nº 1). (32) Assim se circunscreve de forma clara a tutela administrativa à tutela inspectiva, o que, aliás, não constitui, como se viu, uma novidade relativamente ao regime da Lei nº 87/89.


Epigrafado de "Titularidade dos poderes de tutela", dispõe o artigo 5º:


"A tutela administrativa compete ao Governo, sendo assegurada, de forma articulada, pelos Ministros das Finanças e do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, no âmbito das respectivas competências".


Merecerá destaque, a omissão, nesta sede, de qualquer referência à competência do governador civil quanto ao exercício dos poderes de tutela.


Recorde-se, em contraste, a formulação constante do nº 2 do artigo 5º da revogada Lei nº 87/89. Aí se dizia que "Enquanto subsistir o distrito, compete ao governador civil exercer, na área da sua jurisdição, os poderes de tutela que lhe são conferidos pela presente lei" (Sublinhado agora).


Uma referência é, no entanto, endereçada ao governador civil, no contexto da Lei nº 27/96. Fá-la o nº 2 do artigo 18º.


Depois de o nº 1 ter cominado a revogação da Lei nº 87/89, de 9 de Setembro, bem como de todas as disposições especiais que prevejam fundamentos de perda de mandato ou de dissolução de órgãos autárquicos por remissão para o regime de tutela administrativa estabelecido por aquele diploma, o nº 2 prescreve o seguinte: "O disposto no número anterior não prejudica as competências legalmente atribuídas ao governador civil" (Sublinhado agora).


Ver-se-á oportunamente se, das alterações introduzidas, deverão (ou não) extrair-se consequências substanciais, no plano jurídico (33).


O que, desde já, se poderá concluir é que, quanto ao conceito e à natureza da tutela administrativa sobre as autarquias locais, não foram introduzidas alterações significativas ao modelo vertido na Lei nº 87/89, continuando a ser uma tutela de legalidade, de natureza inspectiva e sancionatória (artigos 2º, 3º, e 7º a 9º) (34).




5.


Modelo que, tendo sido, nas suas grandes linhas, herdado da Lei nº 79/77, de 25 de Outubro (artigo 91º, nº 2), viria a encontrar significativo reforço na redacção dada pela revisão constitucional de 1982 ao nº 1 do artigo 243º do texto fundamental, que ainda se mantém, por força da qual a tutela administrativa se perfila estritamente como tutela de legalidade (35).




5.1. Como se salientou em parecer desta instância consultiva, em data anterior à revisão constitucional de 1989 (36), a redução da tutela administrativa ao mero controlo da legalidade dos actos autárquicos não resultou directamente da norma do nº 1 do artigo 243º da Constituição, na sua versão originária, mas da legislação ordinária em consequência editada e do ordenamento constitucional saído da primeira revisão. Após o que se escreveu o seguinte:


"Na verdade, a Lei nº 79/77 (...) regulou o instituto nos seus artigos 91º a 93º, prevendo apenas, além da dissolução dos órgãos autárquicos (artigo 93º), a tutela inspectiva, com o exclusivo objecto de "averiguar se são cumpridas as obrigações impostas por lei" (artigo 91º, nº 2) e, portanto, concebendo-a como simples controlo de legalidade.


Depois de se referir que "a restrição parece haver sido constitucionalizada na revisão de 1982", atento o texto dado ao citado nº 1 do artigo 243º, e de se reconhecer que o Decreto-Lei nº 100/84 não incluiu nenhum preceito relativo à tutela administrativa, o parecer em apreço prossegue a análise nos seguintes termos: "Não há, pois, menção, nos normativos citados, à tutela correctiva - tão-pouco à tutela substitutiva -, acrescendo o facto de o artigo 114º, nº 1, da Lei nº 79/77 haver revogado expressamente o artigo 55º, §§ 1º a 6º, do Código Administrativo, onde várias hipóteses de tutela correctiva se previam genericamente (...)".


"Ora, se tal pode significar que a tutela correctiva - que mais concerne aos fins da consulta - não foi admitida como figura de carácter geral, já não impedirá, porém, o exercício de uma semelhante modalidade de tutela nos casos que a lei expressamente preveja e pelas formas nela estabelecidas, desde que traduzindo um controlo de legalidade (...).


"Este corpo consultivo teve mesmo o ensejo de considerar conforme à Constituição a tutela correctiva numa das suas possíveis modalidades" (37).


"E o Supremo Tribunal Administrativo pronunciou-se outrossim no sentido de que a Lei das Autarquias Locais, embora aludindo de forma directa apenas à tutela inspectiva, não pode deixar de ser interpretada em ordem a admitir também aquela forma de tutela" (38).


Termos em que se extraiu, no citado parecer, a seguinte conclusão:


"Os elementos hermenêuticos disponíveis não permitem afirmar que a tutela administrativa sobre as autarquias locais, na modalidade correctiva, traduzindo poderes de mera revogação de actos praticados por órgãos autárquicos, mediante o denominado "recurso tutelar", contraria os princípios da autonomia local consagrados na Constituição e na Lei das Autarquias Locais, desde que observados os parâmetros vertidos no artigo 243º, nº 1, do texto fundamental (controlo de mera legalidade; exercício nos casos e segundo as formas previstas na lei)".




5.2. Quanto ao fim, a tutela administrativa comporta duas espécies: tutela de mérito, "a que visa controlar o mérito das decisões administrativas da entidade tutelada", e a tutela de legalidade, que é aquela que "visa controlar a legalidade das decisões da entidade tutelada" (39).


Como escreve um autor, "depois da LAL, e sobretudo depois da revisão constitucional de 1982, a tutela do Governo sobre as autarquias locais em Portugal deixou de poder ser, como até aí, uma tutela de mérito e de legalidade, para passar a ser apenas uma tutela de legalidade (CRP, artigo 243º, nº 1)" (40).


Quanto ao conteúdo, assinala o mesmo autor as cinco modalidades seguintes: a) tutela integrativa, b) tutela inspectiva; c) tutela sancionatória; d) tutela revogatória; e) tutela substitutiva.


Destas modalidades importam agora as duas primeiras.


A tutela integrativa, designação que este autor prefere em vez de "tutela correctiva" (41), consiste no "poder de autorizar ou aprovar os actos da entidade tutelada".


Distingue-se, por isso, entre "tutela integrativa a priori", que consiste em autorizar a prática de actos, e tutela integrativa "a posteriori", que consiste no poder de aprovar os actos da entidade tutelada.


Encontrando-se a entidade tutelada sujeita a tutela integrativa, significa, no caso de tutela a priori, que essa entidade está condicionada no exercício da sua competência para a prática de um acto administrativo pelo exercício da tutela mediante o acto autorizativo da entidade tutelar, acto este que é condição de validade daquele outro.


Nesse caso, a entidade tutelada só pode praticar o acto depois de autorizado o respectivo projecto pela entidade tutelar.


No caso de tutela "a posteriori", o acto da entidade tutelada está condicionado na sua executoriedade pelo acto aprobatório da entidade tutelar. Então, a entidade tutelada pode praticar o acto mas não o pode executar sem haver sido aprovado pela entidade tutelar.


A tutela inspectiva consiste no "poder de fiscalização dos órgãos, serviços, documentos e contas da entidade tutelada", ou, mais simplesmente, no "poder de fiscalização da organização e funcionamento da entidade tutelada".




5.3. Como já se escreveu nesta instância consultiva (cfr. o parecer nº 83/92, de 22 de Outubro de 1993) (42), «em termos de texto, a definição constitucional da "tutela administrativa" sobre as autarquias locais que passou a constar do nº 1 do artigo 243º após a 1ª revisão constitucional não veda a "tutela correctiva" ou "tutela integrativa" seja na modalidade de tutela exercida " a priori" seja na modalidade "a posteriori".


«O texto, ditado por propósitos de delimitar a tutela administrativa, face à tensão entre o princípio constitucional fundamental da autonomia das autarquias locais estabelecido no nº 1 do artigo 6º e o princípio geral relativo ao poder local de sujeição das ditas autarquias à tutela administrativa, acolhido no artigo 243º, o que significa é definir o fim da tutela, "verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos"».




5.3.1. Como já se viu, este corpo consultivo tem vindo a reflectir, com certa frequência, sobre o sentido do regime da tutela administrativa, inclusive no aspecto constitucional (43).


Antes da 1ª revisão constitucional reconheceu-se que a Constituição não estabelecia expressamente quaisquer limites às medidas tutelares relativas às autarquias locais, entendendo-se, todavia, e não obstante isso, que a tutela tinha de ser de "natureza externa" dirigida à fiscalização da legalidade, não tendo como função controlar o mérito da administração local, a sua conformidade com os interesses gerais, tal como o Governo os entendesse, mas sim e apenas velar pela legalidade dessa administração (44).


Após a 1ª revisão constitucional entendeu-se, como já se viu, precisamente a propósito do despedimento de inquilinos previsto no artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133, que a tutela correctiva aí configurada, por não ofender nem o princípio da autonomia autárquica nem o princípio da independência dos órgãos das autarquias locais, era perfeitamente conforme à Constituição (45).


Mais tarde, e como também já se referiu, veio a afirmar-se que "os elementos hermenêuticos disponíveis não permitem afirmar que a tutela administrativa sobre as autarquias locais, traduzindo poderes de mera revogação de actos praticados por órgãos autárquicos, mediante o denominado 'recurso tutelar', contrarie os princípios da autonomia local consagrados na Constituição e na Lei das Autarquias Locais, desde que observados os parâmetros vertidos no artigo 243º, nº 1, do texto fundamental (controlo de mera legalidade; exercício nos casos e segundo as formas previstas na lei)" (46).


Posteriormente, ponderou-se no parecer nº 83/92 cujo estudo, atenta a sua importância para a economia da consulta, passamos a acompanhar, que a abertura textual do nº 1 do artigo 243º da Constituição à admissibilidade, do ponto de vista constitucional, da tutela correctiva ou integrativa não se afigura contrária, nem à evolução do texto nem à inserção contextual, ou seja, tendo em conta a correlação da tutela das autarquias com a sua também constitucionalmente afirmada autonomia.


Em sequência, escreveu-se o seguinte no citado parecer:
"A evolução do texto manifesta certamente a preocupação de definição constitucional dos limites da tutela administrativa sobre as autarquias.


"Da versão originária do nº 1 do artigo 243º, vaga, enquanto não estabelecia qualquer noção da tutela, passou-se ao texto actual, na 1ª revisão constitucional, que se contentou com delimitar o sentido do termo por referência tão-só ao fim.


"Cinge-se agora, de modo expresso, à verificação da legalidade, por evidente recusa do outro fim possível que seria o controlo do mérito da administração autárquica (x).


"Com esta baliza e com a consagração, que já vinha da versão originária, dos princípios da legalidade e da tipicidade das formas de tutela, se traça no artigo 243º, nº 1, do texto fundamental o afeiçoamento constitucional do conceito de tutela administrativa das autarquias locais.


"Confinada ao controlo de legalidade, a tutela integrativa ou correctiva, a priori ou a posteriori, ainda é "verificação do cumprimento da lei" e situa-se, em termos constitucionais, como modalidade admissível da tutela das autarquias locais."


5.3.2. Escreveu-se no recente parecer nº 55/96, de 23 de Janeiro de 1997, que a Constituição manifesta com clareza e frontalidade, logo ao delinear a estrutura do Estado Português, que deste constitui elemento essencial o poder local.


Com efeito, o nº 1 do artigo 6º da Constituição consagra na organização do Estado unitário entre outros princípios, o da "autonomia das autarquias locais", princípio que tem de ser entendido em conjunto com o disposto em outros preceitos: o artigo 202º, alínea d), que inclui na competência administrativa do Governo o exercício da "tutela sobre a administração autónoma", e o próprio artigo 243º, que sujeita as autarquias locais a tutela administrativa.


Já anteriormente este Conselho Consultivo se pronunciara sobre o sentido da autonomia do poder local, em termos que se afigura de manter aqui. Escreveu-se no parecer nº 27/88 (48), na esteira de um outro que de perto acompanhava (49):


"O princípio da autonomia do poder local está consignado no artigo 6º da Constituição da República, que, no Título VIII da sua Parte III, respeitante à organização do poder político, e sob a epígrafe "Poder Local", desenvolve as coordenadas em que aquele se materializa (x).


"Quer do texto contitucional quer da interpretação doutrinal que o analisa, retira-se a conclusão de que o princípio da autonomia do poder local se traduz no facto de as autarquias terem atribuições próprias, serem dotadas de órgãos representativos, possuírem meios financeiros e humanos e de estar garantida a não ingerência por parte do poder central, sem prejuízo do regime de tutela.


"Consagra o artigo 6º da Constituição o princípio da autonomia local, ao estatuir, no seu nº 1, que "o Estado é unitário e respeita na sua organização os princípios da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública".


"Esse princípio significa, designadamente, como observam Gomes Canotilho e Vital Moreira, que "as autarquias locais são formas de administração autónoma territorial, de descentralização territorial do Estado, dotadas de órgãos próprios, de atribuições específicas correspondentes a interesses próprios, e não meras formas de administração indirecta ou mediata do Estado. O que não exclui, em certos termos, a tutela estadual (cfr. artigo 243º)" (x1).


"Segundo estes autores - loc. cit. -, a garantia desse modo reconhecida implica uma certa policracia ou pluralismo de centros de poder, enquadrados numa complexa estrutura vertical de poder político e da administração.


"Como se salienta no citado Parecer nº 65/84, é com base nessa estrutura vertical do Estado, garantindo a autonomia local (e regional) no quadro descentralizador oposto às anteriores concepções de centralização e concentração política e administrativa, que se concebeu, no Título VIII, o Poder Local, reconhecendo-se às autarquias locais atribuições, organização e competência dos seus órgãos em consonância com a filosofia descentralizadora (artigo 239º), concedendo-se-lhes património e finanças próprias (artigo 240º) e, sem prejuízo das formas de tutela previstas no artigo 243º, criando quadros de pessoal próprio, nos termos do artigo 244º (x2).


"Como salienta um autor, a autonomia do Poder Local não deve ser, simplisticamente, encarada como contra-poder do Estado, antes se configurando como "garantia constitucional que assegura aos municípios um espaço de conformação autónoma, cujo conteúdo essencial não pode ser destruído pela administração estadual" (x3).


"Ou seja, a ênfase nos princípios constitucionais da autonomia local e da descentralização administrativa há-de ser temperada, nesta perspectiva, pela correcta valoração dos interesses em jogo, porventura conflituantes.


"Daí o não se ter chegado ao ponto de prescindir de qualquer forma de tutela administrativa (50)".


No encadeamento do precedente excurso escreve-se no citado parecer nº 83/92: "Não parece, em termos constitucionais, que a tutela integrativa ou correctiva de que nos vimos ocupando exceda aquele equilíbrio em que se insere o princípio da autonomia local, na organização do Estado, com sacrifício do núcleo essencial desta autonomia, ou seja, com desrespeito do princípio que a consagra no artigo 6º, nº 1, do texto da Constituição.


"Concluiremos, nesta parte, que não repugna, em termos constitucionais, uma tutela sobre as autarquias que, confinada à verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos, revestisse a modalidade de tutela correctiva ou integrativa, com o sentido supra registado (nº 2)".




5.4. Consideremos agora, aprofundando o que, a esse propósito, já oportunamente se ponderou, o problema de saber se, em termos de lei ordinária, é admissível esse tipo de tutela. A questão encontra-se tratada, em termos que iremos sucintamente acompanhar, no concernente ao regime instituído pela Lei nº 87/89, no parecer nº 83/92, de 22 de Outubro de 1993 (51).




5.4.1. Em síntese, o sentido da Lei nº 87/89 no tocante às modalidades de tutela afigura-se ser o de instituir um regime geral em que se não integra a tutela integrativa ou correctiva.


É isso que transparece do texto, onde tal modalidade não é contemplada, na sequência de um regime geral anterior cujo texto também a não previa, e perante um processo legislativo manifestamente preocupado com a questão dos limites da tutela mas em termos tais, que, sem embargo de concepções não coincidentes quanto à expressão desses limites, não revela intenção de admitir tal modalidade como parte do regime geral.




5.4.2. Mas, tal como se ponderou, com a devida justificação, no citado parecer nº 83/92, a solução negativa dada ao problema da admissibilidade da tutela integrativa ou correctiva no regime geral consagrado na Lei nº 87/89 não significa que esta lei tivesse querido banir a figura, se consagrada em textos onde especialmente fosse prevista.


Não o poderia querer significar para o futuro por via de paridade hierárquica das fontes em que solução diversa viesse a consagrar-se (52), nem o quis para o passado, podendo certamente a Lei nº 87/89 (mas não o tendo feito) revogar normas do direito anterior que admitiam casos específicos da tutela integrativa ou correctiva.


Como se escreve no parecer que estamos a acompanhar:


"Essa recusa de revogação parece, impressivamente, decorrer de dados objectivos do processo legislativo da Lei nº 87/89.


"O efeito revogatório da Lei nº 87/89 vem estabelecido de modo expresso no artigo 17º e confinado aos preceitos aí referidos.

"E se é certo que uma tal norma não contenderia, em princípio, com a revogação, tanto de normas incompatíveis com outras da lei nova ou com o sistema novo, no caso é, todavia, significativo, para aferir dos limites de revogação, a circunstância de essa ter sido uma questão patente nos trabalhos preparatórios.


"É que, não só foi rejeitado (...) o Projecto de Lei 132/V que inseria uma norma clara no sentido de eliminar do ordenamento, por revogação explícita, "todas as disposições contrárias às contidas na presente lei, incluindo as contidas em leis especiais", como na discussão na especialidade da Proposta de Lei 81/V, se votou e rejeitou uma proposta de substituição do texto que veio a inserir-se como artigo 17º da Lei nº 87/89, substituição essa cujo texto inseria a dita fórmula de revogação explícita das normas contrárias às do diploma em discussão que se contivessem em leis especiais. Isto é, o plenário da Assembleia da República, não só rejeitou uma tal norma ao rejeitar em bloco a Proposta de Lei em que vinha formulada como depois, especialmente confrontado com a mesma norma, agora de novo trazida à discussão na apreciação na especialidade do texto que veio a vingar, a não acolheu rejeitando-a em si mesma.


"Se é certo que nenhuma explicação ressalta quanto a tal rejeição - ninguém se pronunciou sobre isso no plenário da Assembleia - não será temerário supor uma atitude prudencial no sentido de não arriscar uma revogação tão lata, o que se amparará também na rejeição de outros textos demasiadamente vincados quanto aos limites da tutela, como aconteceu com aqueles em que se pretendeu sublinhar a admissibilidade da tutela "meramente inspectiva", conforme se viu (...).


"Sem esquecer, ainda, com o valor, certamente relativo, que isso tem, que na anterior lei dispondo, inclusive em geral, sobre a tutela das autarquias locais, se inserira uma norma revogatória geral (nº 3 do artigo 114) não obstante a revogação expressa de alguns dispositivos que consagravam formas de tutela correctiva no Código Administrativo - artigos 55º, §§ 1º a 6º (nº 1 do artigo 114º) (53).


"Em conclusão nesta parte, a Lei nº 87/89 não revogou normas especiais do direito anterior que estabeleciam formas de tutela, de legalidade, nas modalidades integrativa ou correctiva, sobre as autarquias locais".




5.4.3. Mas será que o panorama não se modificou, em face da nova lei da tutela administrativa?


Já oportunamente se disse, a propósito da Lei nº 27/96 que, quanto ao conceito e natureza da tutela administrativa sobre as autarquias locais, não foram introduzidas por este diploma alterações significativas ao regime vertido na Lei nº 87/89, continuando a ser uma tutela de legalidade, de natureza inspectiva e sancionatória (cfr. supra, ponto 4.3.).


Vejamos, porém, se os trabalhos preparatórios da Lei (hoje em vigor) conterão elementos susceptíveis de levar a alterar o mencionado entendimento.




5.4.3.1. O processo legislativo teve por base três textos: o Projecto de Lei nº 113/VII, apresentado pelo PCP (54), a Proposta de Lei nº 22/VII (55) e o Projecto de Lei nº 147/VII, apresentado pelo PSD (56).


O Projecto de Lei nº 113/VII contém uma nota justificativa, onde começa por se afirmar que a Lei nº 87/89 "não corresponde às exigências constitucionais de respeito pela autonomia do poder local, permitindo ingerências abusivas na vida dos órgãos autárquicos".


Após o que, reportando-se à primeira de sete questões que inventaria - relativa ao conceito de tutela administrativa -, se escreve o seguinte: "A tutela administrativa é meramente inspectiva e exerce-se somente através do controlo da legalidade.


"Fica excluído constitucionalmente qualquer poder de orientação da actividade dos órgãos autárquicos ou de substituição nas suas competências ou ainda que consubstanciem qualquer forma de controlo de mérito".


A propósito da questão relativa à competência do governador civil, acrescenta-se que "este projecto clarifica os limites de actuação do governador civil, explicitando que este não pode exercer funções que devem caber em exclusivo ao Governo".


Em conformidade, prescreviam os artigos 1º e 2º do Projecto de Lei:

"Artigo 1º


(Conceito e limites de tutela administrativa)


1 - A tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e dos seus titulares e tem natureza meramente inspectiva.


2 - A tutela administrativa exerce-se com respeito pelo princípio da autonomia do poder local, com exclusão de qualquer forma de tutela de mérito".


"Artigo 2º

(Poderes de tutela)


O exercício dos poderes de tutela cabe ao Governo, estando vedado ao governador civil a promoção directa de inquéritos".


Entretanto, a norma revogatória do artigo 11º estabelecia que "são revogadas todas as disposições legais contrárias à presente lei, incluindo as da Lei nº 87/89, de 9 de Setembro, e as disposições de leis especiais".


Ou seja, estava-se perante uma norma que claramente visava eliminar do ordenamento, por revogação explícita, todas as disposições contrárias às do projecto de diploma em discussão, incluindo as constantes de leis especiais.


Saliente-se que é bem diferente da norma revogatória do nº 1 do artigo 18º da Lei nº 27/96.




5.4.3.2. Foi diversa a intencionalidade que inspirou a apresentação da Proposta de Lei nº 22/VII. Como se pode ler na respectiva exposição de motivos, "não se pretende com a presente proposta de lei criar um novo regime de tutela administrativa, mas apenas definir, com clareza, o conteúdo da tutela e as formas do respectivo exercício, sem prejuízo da aplicação de sanções de outra natureza, designadamente penal ou civil".


O articulado corresponde, nas suas grandes linhas, e sem prejuízo de algumas relevantes diferenças, ao conteúdo e sistematização do texto que viria a ser o da Lei nº 27/96.


Refira-se, a título de exemplificação das diferenças entre o teor da Proposta e o que viria a ser o texto da Lei, o disposto no nº 1 do artigo 3º, a respeito do "conteúdo" da tutela administrativa. Segundo esta norma, a mesma "exerce-se através da realização de auditorias (57), inspecções, inquéritos e sindicâncias, bem como através da recolha e análise de informações e esclarecimentos com interesse para a verificação do cumprimento das leis e regulamentos".


No plano da norma revogatória, o artigo 17º da Proposta de Lei corresponde textualmente ao nº 1 do artigo 18º da Lei nº 27/96. A merecer sublinhado a norma do nº 2 do artigo 18º da Lei, inexistente na Proposta, segundo a qual a norma revogatória do nº 1 "não prejudica as competências legalmente atribuídas ao governador civil".




5.4.3.3. Também diferente foi a filosofia que presidiu à apresentação do Projecto de Lei nº 147/VII, acerca do "regime de controlo da legalidade no poder local".


Depois de se salientar que "decorridos quase sete anos sobre a data de entrada em vigor da Lei nº 87/89, de 9 de Setembro, é tempo de proceder a uma análise serena da sua execução e formular os caminhos de evolução do regime de acordo com aquilo que a experiência demonstrou ser necessário", lê-se o seguinte na respectiva "Nota justificativa":


"Um dos problemas suscitados pelos autarcas tem consistido na excessiva intervenção do Governo ou de serviços dele dependentes na apreciação da legalidade da actividade autárquica, em particular na possibilidade de aplicação da sanção de dissolução".


Em consonância com esta declarada preocupação, o projecto de lei em apreço limitou o controlo da legalidade à realização e recolha de informações e esclarecimentos, competindo ao Ministério Público fiscalizar a legalidade dos actos e contratos e ao Tribunal de Contas a fiscalização da legalidade das despesas, sempre reportadas aos órgãos e serviços das entidades abrangidas pelo projecto de lei (artigos 3º e 4º) (58).


Como se sublinha no relatório e parecer da Comissão de Administração do Território, Poder Local, Equipamento Social e Ambiente, a referida iniciativa legislativa visava "retirar ao Governo todas as competências de que dispõe em matéria de controlo de legalidade da actuação das entidades autárquicas, maxime, no plano inspectivo, para além de configurar um regime de controlo de legalidade da actuação das entidades autárquicas de natureza estritamente jurisdicional (v. artigos 3º e 4º) (...)" (59).


Este controlo jurisdicional previsto no Projecto de Lei nº 147/VII não pode ser configurado como um poder de natureza tutelar, porque a tutela é um poder de controlo administrativo, representando-se como um poder do Estado-Administração sobre a administração autónoma (60).


Dir-se-á por fim que, no que diz respeito à norma revogatória, o Projecto de Lei apresentado pelo PSD também dispunha que "são revogadas as disposições legais que contrariem o disposto na presente lei". Fórmula que, como se viu, não foi acolhida na Lei nº 27/96 (61).




5.4.4. A análise dos trabalhos preparatórios da Lei nº 27/96 leva a concluir em termos idênticos àqueles que atrás se sumariaram a propósito da Lei nº 87/89, sendo, aqui e agora, igualmente pertinentes as considerações oportunamente extractadas do parecer nº 83/92 - cfr. supra, ponto 5.4.2.


Ou seja: a Lei nº 27/96 não revogou normas especiais do direito anterior que estabeleciam formas de tutela, de legalidade, nas modalidades integrativa ou correctiva, sobre as autarquias locais.






6.

6.1. Vejamos complementarmente duas outras questões: a primeira consiste em saber se o corpo do artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133 se configura como expressão de "tutela correctiva", ou, em terminologia que se afigura mais apropriada, de "tutela integrativa"; a segunda reside em saber se o disposto no artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133 é ou não conforme à Constituição e à Lei nº 27/96.

Ainda aqui se irá acompanhar o mencionado parecer nº 83/92, que se debruçou sobre as questões ora elencadas em termos que se pensa deverem manter-se.




6.1.1. Quanto à primeira questão, comecemos por recordar o texto do corpo do artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133:


"Artigo 1º Os corpos administrativos podem, mediante autorização do Ministro do Interior, despedir os arrendatários dos seus prédios, rústicos, urbanos ou mistos, quando deles necessitem para instalação dos próprios serviços ou de serviços do Estado cuja instalação constituia seu encargo, ou quando tenham de ser demolidos para execução de planos de urbanização, devidamente aprovados.

§ único (...)"


Resposta afirmativa à supra citada questão encontra-se já no Parecer nº 132/82, de 12 de Janeiro de 1984 (62), que como de um caso de tutela correctiva entendeu a exigência de autorização governativa aí prevista.


Reitera-se esse entendimento.


Independentemente de saber qual a finalidade ou finalidades da intervenção governativa prévia "mediante autorização" do projecto de "despedimento" dos arrendatários dos prédios das autarquias locais, o que é manifesto é tratar-se de uma ingerência do Estado, por intermédio do Governo, na gestão de pessoas colectivas distintas - as autarquias locais - "corpos administrativos", na terminologia do Decreto-Lei nº 45133. E essa ingerência apresenta-se como prévia a um acto das autarquias - o "despedimento".


Como se entendeu no parecer citado, pelo contexto, esse acto autorizativo destina-se à verificação prévia das circunstâncias de que a lei faz depender o despedimento, isto é, destina-se, diremos, à verificação prévia do cumprimento da lei que confere a faculdade de despedir os arrendatários.


Escreve-se no parecer nº 83/92:


"Dir-se-á, ainda, que essa intervenção prévia do Governo é imperativa, suposto que as autarquias decidam ser do seu interesse pôr termo aos arrendamentos conforme o artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133. Na verdade, o despedimento está aí condicionado à autorização ministerial competente.


"A imperatividade da ingerência tutelar é manifesta mas não tem que ver com a liberdade de decisão quanto à utilização da faculdade de despedimento. Não é quanto à determinação do eventual uso desta faculdade que a ingerência se faz mas quanto ao seu uso efectivo. E quanto a este é patente que há uma ingerência exterior à autarquia, imperativa e condicionante desse uso, pois se as autarquias quiserem "despedir" não o podem fazer sem prévia autorização de outra pessoa colectiva - o Estado, por intermédio do Governo".


Em sintonia com estas considerações, considerara já o Supremo Tribunal Administrativo que "a deliberação do corpo administrativo sujeito à tutela a que se refere o artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133, de 13 de Julho de 1963, contraria a legalidade, se, não se conformando com a autorização ministerial, ordenar o despedimento para dar à parte do prédio destino diverso daquele para que fora obtido o consentimento" (63).


6.1.2. O segundo problema, recorde-se, consiste em saber se o disposto no artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133 é ou não conforme à Constituição e à Lei nº 27/96.


Pelo que se expôs tem de concluir-se pela conformidade constitucional do regime de tutela integrativa a priori instituída no artigo 1º do mencionado decreto-lei.


Trata-se aí, tão somente, de verificação prévia por parte do órgão tutelar da legalidade do acto projectado - o despedimento previsto no referido artigo 1º, subordinado, como aí se dispõe, à verificação dos pressupostos nele estabelecidos.


A conformidade constitucional desse caso de tutela foi, aliás, objecto de anterior parecer onde se concluiu afirmativamente (64).


Do ponto de vista da constitucionalidade desse caso de tutela administrativa expressamente se afirmou que "(...) afigura-se perfeitamente conforme à Constituição que o pedido de autorização para despedimento de inquilino ou arrendatário, que a lei faz depender da verificação de certas circunstâncias, possa ser precedida de verificação destas pela entidade tutelar" (65).


Aí se ponderou que nem ficava ofendido o princípio da autonomia nem o princípio da independência dos órgãos das autarquias locais.


O princípio da autonomia não pode entender-se desligado da tutela, como se alcança da conjugação do artigo 6º, nº 1, com o artigo 243º, nº 1, da Constituição, e a independência, manifestamente não afectada se entendida como o poder de decidir não praticar o acto autorizado, (66) sempre teria de ceder perante a precedência do juízo de legalidade por parte do órgão de tutela, no exercício desta, se tal juízo fosse negativo.


Significa isto que nem a autonomia do poder local nem a independência dos órgãos autárquicos são princípios absolutos no sistema constitucional de tal modo que, aplicados, implicassem a desconformidade do artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133 com a Constituição.


Do que se disse acerca do sentido e alcance da Lei nº 27/96 - como já se dissera no parecer nº 83/92 relativamente à Lei nº 87/89 -, deve concluir-se que nem a Lei nº 27/96 impede a instituição de tutela correctiva ou integrativa, embora a não preveja como figura geral do regime, nem pretendeu substituir, revogando-as, as normas anteriores que especificamente a previam.


Pelo que nem o disposto no artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133 é de todo incompatível com o sistema geral, no sentido de que este sistema não admitiria a possibilidade de tipos de tutela como o instituído nesse artigo, nem foi por essa lei revogado.




6.2. Do preâmbulo do Decreto-Lei nº 45133 ressalta o propósito claro de adoptar para os corpos administrativos, por "necessidade imperiosa", o mesmo regime de despedimento dos arrendatários do Estado.


O Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março (67), que estabeleceu o regime das atribuições e competências das autarquias locais e dos respectivos órgãos, não se refere expressamente à competência a que alude o artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133, mas salvaguarda-a (artigos 15º, nº 1, alínea v), 17º, alínea c), 27º, nº 1, alínea x), 28º, nº 1, alínea i), 39º, nº 1, alínea j), 51º, nº 4, alínea i), e 53º, nº 1, alínea l).


Por outro lado, o Regime do Arrendamento Urbano (RAU), aprovado pelo Decreto-Lei nº 321-B/90, de 15 de Outubro, salvaguardou os arrendamentos sujeitos, total ou parcialmente, a legislação especial - cfr. artigo 5º, nº 2, alínea f) (68). Como já acontecia, aliás, na vigência dos artigos 1083º e seguintes do Código Civil - cfr. artigo 1083º, nº 2, alínea d).


Logo, não resultou do RAU a derrogação da previsão constante do artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133, que permite aos corpos administrativos o despedimento dos arrendatários dos seus prédios, em condições diferentes das regras gerais (69), mas em paralelismo com o regime fixado para os prédios do Estado (70).




6.3. Reafirme-se, a propósito, como dado adjuvante para a compreensão do mecanismo tutelar em apreço, que, com a intervenção da entidade tutelar, fica mais acautelado o controlo da legalidade (e só dele cabe ao detentor do poder de tutela cuidar), daí advindo uma maior garantia de respeito pelos direitos dos administrados. Como justamente se salientou algures, a necessidade de autorização prévia compreende-se pelo facto de se estar perante actuações não consentidas, em princípio, por lei, "considerando-se também a sua delicadeza e a necessidade de assegurar uma ponderada avaliação dos interesses em jogo, caucionada pela qualidade de terceiro do ente tutelar".




7.


7.1. Escrevia Marcello Caetano que a circunscrição administrativa que servia de base à intervenção do Governo na administração política e civil de âmbito local era o distrito (71).


Estabelece, hoje, o artigo 291º da Constituição da República:


"1. Enquanto as regiões administrativas não estiverem concretamente instituídas, subsistirá a divisão distrital no espaço por elas não abrangido.


2. Haverá em cada distrito, em termos a definir por lei, uma assembleia deliberativa, composta por representantes dos municípios.


3. Compete ao governador civil, assistido por um conselho, representar o Governo e exercer os poderes de tutela na área do distrito" (sublinhado agora) (72).


Anotando este artigo, escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira: "Os distritos são as antigas entidades territoriais supramunicipais que a Constituição substituiu pelas regiões administrativas (artigos 238º-1 e 256º), e que se mantêm transitoriamente, enquanto aquelas não forem efectivamente instituídas". E, a propósito do governador civil, ponderam que é tradicionalmente um representante local do Governo, tendo, entre outras, funções de polícia e de tutela sobre a administração autárquica. A sua previsão constitucional nesta sede deve-se ao facto de a área tradicional de intervenção coincidir com o distrito, do qual, aliás, era também órgão. Com a instituição das regiões, será igualmente criado um representante regional do Governo (artigo 262º), que, previsivelmente, substituirá os governadores civis de âmbito distrital" (73).




7.2. Vejamos, atenta a economia da consulta, o que de mais saliente há a registar no Decreto-Lei nº 252/92, de 19 de Novembro, diploma que definiu o estatuto e a competência dos governadores civis e aprovou o regime dos órgãos e dos serviços que deles dependem (74).


Depois de se fazer uma referência ao disposto no artigo 291º da Constituição da República, reconhece-se no preâmbulo do diploma que "o actual estatuto do governador civil não está claramente definido, havendo todas as vantagens em homogeneizar, tanto quanto possível, o conjunto variado e difuso de diplomas em que se traduz a moldura legal da sua actuação e das suas competências".


E acrescenta-se, em seguida: "Simultaneamente, entende o Governo dever reforçar o papel de estímulo à cooperação exercida pelo governador civil relativamente aos serviços desconcentrados que se localizem no distrito. É por essa razão que se cria um órgão de carácter consultivo, cujas funções e composição são de natureza a permitir a consecução daquele objectivo" (75).


O diploma desdobra-se por nove capítulos, assim epigrafados:


- Capítulo I (artigos 1º a 3º) - "Disposições gerais";

- Capítulo II (artigos 4º e 5º) - "Das competências";

- Capítulo III (artigos 6º a 8º) - "Dos actos praticados pelo governador civil";

- Capítulo IV (artigos 9º a 12º) - "Da secretaria";

- Capítulo V (artigos 13º e 14º) - "Conselho consultivo";

- Capítulo VI (artigo 15º) - "Do gabinete de apoio pessoal";

- Capítulo VII (artigos 16º a 22º) - "Estatuto pessoal e remuneratório";

- Capítulo VIII (artigos 23º a 25º) - "Regime financeiro dos governos civis";

- Capítulo IX (artigos 26º a 29º) - "Disposições finais e transitórias".


Depois de o artigo 1º definir o "objecto" do diploma - estabelecimento do estatuto orgânico e pessoal, competências e regime dos actos praticados pelo governador civil, bem como a composição e competências dos órgãos consultivos e organização dos serviços dos governos civis - fixa-se, no artigo 2º, a seguinte "definição": "O governador civil é o órgão que representa o Governo na área do distrito, para além de outras competências que lhe são atribuídas".


Nos termos do nº 1 do artigo 3º, "o governador civil é nomeado e exonerado pelo Governo, em Conselho de Ministros, por proposta do Ministro da Administração Interna, de quem depende hierárquica e organicamente".


As competências do governador civil acham-se desenhadas no artigo 4º, repartindo-se pelas seguintes áreas:


a) representação do Governo - nº 1;

b) exercício de poderes de tutela - nº 2;

c) exercício de funções de polícia - nº 3;

d) exercício de funções de protecção civil - nº 4;

e) desempenho de funções diversas - nº 5.


Dispõe o nº 2, dotado de particular relevo no âmbito deste parecer, o seguinte:


"Compete ao governador civil, no exercício de poderes de tutela:

a) Velar pelo cumprimento das leis e regulamentos por parte dos órgãos autárquicos;


b) Promover a realização de inquéritos aos órgãos e serviços das autarquias locais e associações de municípios do respectivo distrito, mediante solicitação dos respectivos órgãos deliberativos aprovada pela maioria dos membros em efectividade de funções;


c) Participar ao agente do Ministério Público junto dos tribunais competentes as irregularidades de que indiciariamente enfermem os actos dos órgãos e serviços das autarquias locais e associações de municípios ou dos seus titulares".




7.3. A primeira constatação que cabe fazer é a da quase absoluta correspondência entre o nº 2 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 252/92 e o artigo 7º da Lei nº 87/89, diploma definidor da tutela administrativa das autarquias locais à data da publicação do decreto-lei de 92 (76).


Compreender-se-á, por isso, que o legislador de 1996 tenha decidido omitir na Lei nº 27/96 um artigo específico relativo à "competência do governador civil". Figurando ela no Decreto-Lei nº 252/92 - ou seja, na sede adequada, já que se trata do diploma definidor do estatuto e competência do governador civil - não se justificava a repetição do normativo na lei da tutela administrativa.


Nesses termos, parece não dever ser particularmente valorizada a diversa abordagem que, da matéria, é feita na Lei nº 27/96 em relação ao tratamento que lhe tinha sido dado pela Lei nº 87/89 (77).


Mas, a ser assim, deverá manter-se o entendimento perfilhado pelo STA, no âmbito do Acórdão de 25 de Novembro de 1982 (78), acompanhado por este Conselho, no parecer nº 132/82, de 12 de Janeiro de 1984 (79), segundo o qual passou a competir ao governador civil o exercício da tutela correctiva (ou integrativa), ou seja, a concessão da autorização a que se refere o artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133?


Recorde-se que, na defesa de tal entendimento, se encontrou apoio no disposto no artigo 91º, na alínea a) do artigo 92º e no nº 3 do artigo 114º, todos da Lei nº 79/77, de 25 de Outubro, nos termos expostos supra, nos pontos assinalados em nota, para que ora se remete.


Justificar-se-á rememorar o sentido fundamental das referidas disposições, no que agora nos interessa. Pode o mesmo ser assim condensado:


a) Apesar de o exercício da tutela administrativa competir ao Governo, a mesma seria exercida através do governador civil na área da sua jurisdição, quer dizer, no respectivo distrito - artigo 91º, nº 1;


b) A tutela inspectiva, que é configurada como tutela de mera legalidade, seria superintendida pelos Ministros da Administração Interna e das Finanças - artigo 91º, nº 2;


c) Competia ao governador civil velar pelo cumprimento das leis gerais do Estado por parte dos órgãos autárquicos - artigo 92º, alínea a).
Relembre-se ainda que, na base da construção sustentada no citado aresto pelo STA, esteve "o estabelecimento de entes tutelares distintos, um destes expressamente para uma forma precisa de tutela (a inspectiva), (circunstância que) leva a concluir pela existência, pelo menos, daquele outro (o governador civil), o que é abonado até pela redacção da alínea a) do artigo 92º citado".


É que, bem ou mal - questão que ora não interessa aprofundar - o STA considerou que, na disciplina dos artigos 91º a 93º da Lei nº 79/77, de 25 de Outubro, se previa, a par da tutela inspectiva, o exercício de outras formas de tutela, designadamente, da tutela correctiva.




7.4. Vejamos então o que terá mudado com a entrada em vigor da Lei nº 87/89.




7.4.1. A Lei nº 87/89 definiu com clareza um regime de tutela administrativa de natureza exclusivamente inspectiva (e sancionatória). E, em matéria de competência para o seu exercício, fixou as seguintes regras:

a) Cabe ao Governo, sendo assegurada, no domínio das respectivas áreas de competência, pelo Ministro das Finanças e da Administração do Território - artigo 5º, nº 1;


b) Todavia, enquanto subsistir o distrito, compete ao governador civil exercer, no respectivo distrito, "os poderes de tutela que lhe são conferidos pela presente lei".


Ora, aqui reside, tanto quanto se julga, o "saliens punctum" da dificuldade que se enfrenta.


Não disciplinando a Lei nº 87/89 senão a tutela inspectiva, não são conferidos ao governador civil pelo referido diploma quaisquer poderes relativamente à concessão da autorização exigida pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133. O qual, por sua vez, também não lhe comete tal competência, uma vez que a atribui ao Ministro do Interior.


Nem se diga que tal competência tutelar do governador civil sempre encontra fundamento no artigo 291º, nº 3, da Constituição da República. Tal norma mais não faz do que prescrever que compete ao governador civil exercer, na área do distrito, os poderes de tutela, no pressuposto de que os mesmos lhe foram normativamente cometidos. Quer dizer, nos termos, com o conteúdo e dentro dos limites que normativamente lhe forem fixados.


O titular do poder de tutela sobre a administração autónoma é o Governo, no exercício de funções administrativas - artigo 202º, alínea d) da Constituição da República.




7.4.2. Também a Lei nº 27/96 estabeleceu com clareza, como já se disse, um regime de tutela exclusivamente inspectiva (e sancionatória) de mera legalidade, cuja titularidade compete ao Governo, sendo assegurada pelos dois Ministros indicados no artigo 5º.


A única referência dirigida ao governador civil consta do artigo 18º (norma revogatória), cujo nº 2 prescreve que o disposto no número anterior (revogação da Lei nº 87/89 e de todas as disposições especiais que prevejam fundamentos de perda de mandato ou de dissolução de órgãos autárquicos) "não prejudica as competências legalmente atribuídas ao governador civil".


Não cabe nesta previsão o exercício da específica forma de tutela integrativa a que se refere o artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133, uma vez que este normativo o atribui ao Ministro do Interior.


Constituiria, além do mais, violentação dos princípios que regem o instituto da tutela administrativa (Pas de tutelle sans texte, pas de tutelle au delà du texte), pretender, na vigência de um quadro normativo diverso do traçado pela Lei nº 79/77, que, à revelia da disposição legal aplicável, o poder de tutela fosse exercido pelo governador civil e não pelo competente membro do Governo.




7.5. Qual seja esse membro do Governo competente para o exercício do poder de autorizar nos termos do citado artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133 é a questão que falta abordar.


Anteriormente a 25 de Abril de 1974, a competência, no seio do Governo, para o tratamento das matérias respeitantes à administração local autárquica, incluindo o exercício da actividade inspectiva sobre os corpos administrativos, pertencia ao Ministério do Interior (80), o que explica a razão de ser da atribuição ao respectivo titular do exercício do poder de autorizar, que lhe foi cometida pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133.


À data da entrada em vigor da Lei nº 79/77, competia ao Ministério da Administração Interna "ocupar-se dos assuntos relativos à administração local e ordenamento do território", a par dos respeitantes à manutenção da paz social - artigo 5º do Decreto-Lei nº 203/74, de 15 de Maio, que definiu o programa do Governo Provisório e estabeleceu a respectiva orgânica (80).


Compreende-se, pois, que, no âmbito da Lei nº 79/77, a tutela (inspectiva) fosse superintendida pelos Ministros da Administração Interna e das Finanças (artigo 91º, nº 2).


Com efeito, nos termos da Lei Orgânica do Ministério da Administração Interna, aprovada pelo Decreto-Lei nº 342/77, de 19 de Agosto, o MAI compreendia a Direcção-Geral da Acção Regional e Local e um Gabinete de Apoio às Autarquias Locais (artigo 1º, alíneas f) e g)), organismos incumbidos de exercer funções de acompanhamento, apoio, coordenação e compatibilização de planos e programas em relação às autarquias locais (artigos 19º, 20º e 21º). Para além disso, a Inspecção-Geral da Administração Interna (artigos 1º, alínea e) e 15º) era o organismo incumbido de preparar e executar as acções ligadas à competência do Governo quanto ao exercício da tutela inspectiva sobre a administração local autárquica.




7.6. Todavia, através do Decreto-Lei nº 497/85, de 17 de Dezembro, que aprovou a Lei Orgânica do X Governo Constitucional, foram introduzidas profundas alterações que afectaram as tradicionais competências do MAI, com a ablação de várias unidades orgânicas, que viriam a ser integradas no (então criado) Ministério do Plano e da Administração do Território (MPAT) - artigos 2º alíneas e) e f), 12º e 13º. Assim, no MPAT, que passou a compreender, entre outros, as Secretarias de Estado do Planeamento e Desenvolvimento Regional e da Administração Local e Ordenamento do Território, foram integrados, entre outros, a Inspecção-Geral da Administração Interna (82), a Direcção-Geral de Administração Local, o Centro de Estudos e Formação Autárquica, o Gabinete de Apoio às Autarquias Locais e os gabinetes de apoio técnico às autarquias locais (artigo 13º, nº 1, alíneas a) e b) e nº 2, alínea b)).


Ou seja, deslocou-se, a partir de então, para o MPAT a sede orgânica para o desempenho das funções governativas relativas às autarquias locais.


Em consonância com a orgânica do Governo, o Decreto-Lei nº 55/87, de 31 de Janeiro de 1987, aprovou a Lei Orgânica do MAI (83), definindo as suas atribuições e domínios de actuação (artigos 1º e 2º) de acordo com a nova moldura funcional já esboçada, dele excluindo toda e qualquer competência na área relativa à administração local autárquica.


Também em conformidade com a Lei Orgânica do Governo, o Decreto-Lei nº 130/86, de 7 de Junho, aprovou a Lei Orgânica do MPAT (84), nela reflectindo, com a importância específica que assume nas atribuições do Ministério, as competências relativas á administração local e ao ordenamento do território - cfr. artigos 1º, nº 1, alíneas d) (Inspecção-Geral da Administração do Território) (85), i) (Direcção-Geral da Administração Autárquica) (86) e j) (Direcção-Geral do Ordenamento do Território) (87).


A Inspecção-Geral da Administração do Território vem definida como sendo o organismo de exercício da tutela inspectiva do Governo sobre as autarquias locais e de fiscalização superior do MPAT (artigo 11º), tendo as atribuições elencadas no artigo 12º.


Daí que a Lei nº 87/89 tenha passado a colocar na titularidade do Ministro do Planeamento e da Administração do Território (a par do Ministro das Finanças) a tutela administrativa - artigo 5º, nº 1.


A situação manteve-se na vigência do XI e do XII Governos Constitucionais, cuja Lei Orgânica foi aprovada pelo Decreto-Lei nº 451/91, de 4 de Dezembro - artigos 2º, alíneas d) e f), 9º e 11º (88).


O Decreto-Lei nº 296-A/95, de 17 de Novembro (89), aprovou, entretanto, a Lei Orgânica do XIII Governo Constitucional, mantendo também inalterada a estrutura orgânica do Governo no que se refere às matérias que nos ocupam - artigos 2º, alíneas e) e f), 13º e 14º.


Enfim, a Lei Orgânica do Governo foi alterada pelo Decreto-Lei nº 23/96, de 20 de Março (90), que criou o Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território (MEPAT), que passou a integrar os serviços e organismos até então compreendidos no MPAT e no MES - artigo 1º, nº 1 -, sendo, em consequência, extintos os Ministérios do Planeamento e da Administração do Território e do Equipamento Social - artigo 2º, nº 1.


Por fusão da Inspecção-Geral das Obras Públicas, Transportes e Comunicações e da Inspecção-Geral da Administração do Território, foi criada a Inspecção-Geral do Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território - artigo 2º, nº 2.


Compreende-se, assim, que a Lei nº 27/96, de 1 de Agosto tenha atribuído a titularidade dos poderes de tutela administrativa ao Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território (além do Ministro das Finanças) - artigo 5º.


Resulta do excurso efectuado que não faria sentido, no actual quadro orgânico de composição do Governo e de atribuições funcionais dos seus membros, continuar a atribuir ao Ministro da Administração Interna a competência para conceder a autorização a que se refere o artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133.


É manifesto que tal competência pertence hoje ao Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território.




Conclusão:

8.


Termos em que se extraem as seguintes conclusões:


1ª - O disposto no artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133, de 13 de Julho de 1963, enquanto faz depender de autorização prévia do Governo o exercício da faculdade de despedimento de arrendatários de prédios pertencentes às autarquias locais, configura tutela administrativa integrativa ou correctiva do Estado sobre as autarquias locais.


2ª - Tal norma, na medida em que a tutela aí configurada tenha apenas como objecto a verificação da legalidade dos despedimentos projectados, não é desconforme à Constituição da República, por não ofender o princípio da autonomia da administração local estabelecido no artigo 6º da lei fundamental, tal como ele deve ser entendido tendo em atenção a sujeição das autarquias locais à tutela administrativa prevista no artigo 243º, nº 1, do mesmo diploma.


3ª - A Lei nº 27/96, de 1 de Agosto, não prevê, como tipo geral, a tutela integrativa ou correctiva, mas não revogou, nem expressa nem tacitamente, preceitos que especificamente a estabelecessem.


4ª - Consequentemente, em conformidade com as conclusões anteriores, o disposto no corpo do artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133 encontra-se em vigor.


5º - Compete hoje ao Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território conceder a autorização a que se refere a disposição legal indicada na conclusão anterior.

VOTO


(Luís Novais Lingnau da Silveira) - Votei vencido, no tocante às conclusões 2ª a 5ª.
Entendo, com efeito, que não vigora já a necessidade de autorização governamental prevista no artigo 1º do Decreto–Lei nº 45133.
O artigo 168º, alínea s) da Constituição reservou à competência da Assembleia da República a definição do “estatuto das autarquias locais”. Esse “estatuto” abrange, naturalmente, o regime geral da tutela (enquanto factor condicionante da autonomia que lhes é própria) e a admissão de eventuais desvios ou especialidades a esse regime geral, pois que de outro modo poderia resultar frustrado aquele desígnio básico.
É, aliás, compreensível esta perspectiva do legislador constitucional. Tratando-se de definir as relações entre o Governo e as autarquias locais, perante aquele autónomas, é natural que a emanação de tais regras caiba ao Órgão de Soberania que é o órgão legislativo por excelência, e no qual encontra expressão a vontade mais geral do Povo.
Em contraposição, não surgiria adequado, em termos políticos e jurídico-constitucionais, atribuir ao próprio Governo a faculdade de legislar acerca dos poderes de tutela de que ele mesmo deva poder ser titular em relação às autarquias locais.
Ao abrigo daquela norma constitucional, a Assembleia da República emanou a Lei nº 79/77, de 25/10 (Atribuições das autarquias e competência dos respectivos órgãos).
Deste diploma legal constava - ainda que não muito desenvolvido - um regime genérico para a tutela administrativa (artigos 91º a 93º).
Independentemente da questão de saber se essa é, ou não, a melhor solução em termos de política legislativa, afigura-se que o regime resultante da conjugação daqueles preceitos - cuja expressão literal não é, há que reconhecê-lo, muito perfeita - consistiu na instituição de uma tutela cingida aos aspectos de legalidade e de índole inspectiva.
E, dado que o artigo 114º, nº 3 da referida lei revogou “todas as disposições do Código Administrativo e de outra legislação ainda vigente contrárias à presente lei”, tem de concluir-se que por força desta norma cessou a vigência de preceitos que - como o do artigo 1º do Decreto–Lei nº 45133, na parte referente à autorização governamental - configuravam modalidades de tutela correctiva.
Esta, pois, a razão explicativa do facto de nem a Lei nº87/89, nem a Lei nº 27/96, terem revogado eventual legislação a elas anterior que instituísse formas de tutela não exclusivamente inspectiva. É que tais regras legais já haviam sido revogadas pela Lei nº 79/77.
Esta é, aliás, a posição que o Supremo Tribunal Administrativo vem assumindo sobre esta matéria há cerca de quase uma década - embora, antes, houvesse sustentado opinião divergente. É especialmente incisivo neste sentido o acórdão de 14 de Janeiro de 1988 (Bol.Min.Just., 373, págs. 356-365).
O que acaba de dizer-se vale - entenda-se - apenas no tocante a actos de tutela, ou seja, de mero controlo governamental de actividades da competência das autarquias locais. E não já quanto a actos da Administração Central com conteúdo próprio e que porventura tenham por objecto situações também reguladas por actos das autarquias, mas que exprimam, quanto a tais situações, a perspectiva do interesse geral da colectividade estadual.


_______________________

1) Cfr. o ofício, endereçado a Vossa Excelência pelo Secretário do Governo Civil, Pº G117796, de 29 de Outubro de 1996.

2) Que dispõe o seguinte: "Os corpos administrativos podem, mediante autorização do Ministro do Interior, despedir os arrendatários dos seus prédios, rústicos, urbanos ou mistos, quando deles necessitem para instalação dos próprios serviços ou de serviços do Estado cuja instalação constitua seu encargo, ou quando tenham de ser demolidos para execução de planos de urbanização devidamente aprovados". Nos termos do § único do referido artigo 1º, "nos casos a que se refere este artigo aplica-se o disposto nos artigos 2º e seguintes do Decreto-Lei nº 23465, de 18 de Janeiro de 1934".

3) Atento o disposto no § único do artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133, transcrito na nota anterior.

4) Escreve a propósito, o seguinte: "Há um plano de urbanização devidamente aprovado e o arrendatário de parte de um barracão cuja demolição é necessária, não chega a acordo com a Câmara Municipal" - cfr. Informação/Parecer de 2 de Setembro de 1996, dirigida ao Governador Civil.

5) Cfr. Sérvulo Correia, "Noções de Direito Administrativo", vol. I, Lisboa, 1982, pág. 202. Veja-se também Nuno da Silva Salgado, "A Tutela Administrativa sobre as Autarquias Locais - Lei nº 87/89, de 9 de Setembro", in Planeamento e Administração, Boletim da Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo, Ano I, nº 3, 2º semestre de 1989, págs. 63/75.

6) Diogo Freitas do Amaral, "Curso de Direito Administrativo", Livraria Almedina, 2ª edição (reimpressão), Vol. I, págs. 29/51, 309/328, 417/440, 451/520 e 692/725.

7) Nuno da Silva Salgado, loc. cit., pág. 65. Vejam-se ainda, do mesmo autor, "Tutela Administrativa sobre as Autarquias Locais - Perspectivas Futuras", in Boletim da Inspecção-Geral da Administração do Território, Ano 2, Número 4, Dezembro, 1989, págs. 3/41 e "Tutela Administrativa sobre as Autarquias Locais - Parecer sobre um projecto de lei", in Boletim da Inspecção-Geral da Administração do Território, Ano 3, Número 4, Dezembro, 1990, págs. 3/31.

8) É conhecido, neste âmbito, o brocardo francês "Pas de tutelle sans texte, pas de tutelle au delà du texte". Veja-se, a propósito, Fausto de Quadros, Anotação ao Acórdão da 1ª Secção do S.T.A., de 19/07/79, in "Revista da Ordem dos Advogados", ano 41, III, 1981, pág. 767.

9) Marcello Caetano, "Manual de Direito Administrativo", Tomo I, 10ª edição, revista e actualizada, tomo I, pág. 230. Cfr. também, entre muitos outros, Jean Rivero, "Direito Administrativo", Almedina, Coimbra, pág. 360, e Sérvulo Correia, "Noções...," I, pág. 204.

10) Freitas do Amaral distingue ainda duas outras modalidades de tutela, a que chama tutela sancionatória e tutela revogatória, consistindo a última no poder de revogar os actos administrativos praticados pela entidade tutelada e que só excepcionalmente existe na tutela administrativa. - Cfr infra, ponto 5.2.

11) "Constituição da República Portuguesa Anotada", 3ª edição revista, Coimbra Editora, anotação I ao artigo 243º, pág. 897.

12) Loc. cit. na nota anterior, anotação III ao referido artigo 243º.

13) Relativo aos representantes do Governo junto das regiões administrativas.

14) Segundo o qual: "Compete ao governador civil, assistido por um conselho, representar o Governo e exercer os poderes de tutela na área do distrito". Por sua vez, o nº 1 do referido artigo 291º (e não 295º, como, por lapso, se refere no local supra citado, anotação IV, pág. 898), prescreve que: "Enquanto as regiões administrativas não estiverem concretamente instituídas, subsistirá a divisão distrital no espaço por elas não abrangido". Veja-se infra, nota (72).

15) Ou seja, segundo o citado Acórdão, esta autorização em nada poderia obrigar a Câmara Municipal de Coimbra, não tendo, pois, definido com força obrigatória qualquer situação jurídica concreta. Com efeito, a resolução cabe sempre ao órgão tutelado, a este competindo a decisão do caso concreto, assumida no exercício de competência própria, sendo o acto de autorização simples condição do exercício desta, com as consequências daí decorrentes.

16) Outros arestos do Supremo Tribunal Administrativo haviam-se já pronunciado sobre a natureza jurídica da "autorização" prevista no artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133. Assim, no Acórdão de 4 de Dezembro de 1964 (Recurso nº 6912, 1ª Secção, Acórdãos Doutrinais, Ano IV, nº 40, pág. 455), o STA considerou que "por não revestir o carácter de definitivo é insusceptível de impugnação contenciosa autónoma o acto de autorização do órgão tutelar". Em consequência, entendeu-se que "o acto do Ministro do Interior que autoriza um corpo administrativo a despedir os arrendatários dos seus prédios não é assim contenciosamente impugnável".

17) Ponto III do sumário do Acórdão.

18) Os artigos 91º a 93º constituem o Capítulo V da Lei nº 79/77, sob a epígrafe "Da tutela administrativa".

19) Sobre o "distrito", cfr. o Capítulo IV (artigos 82º e seguintes) da Lei nº 79/77.

20) A respeito do conselho distrital, vejam-se os artigos 88º a 90º da citada Lei nº 79/77.

x) Cfr. Marcello Caetano, "Manual de Direito Administrativo", tomo I, 10ª edição, págs. 230/231.

2x) J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, em "Constituição da República Portuguesa, Anotada", 1978, pág. 41, dizem que a expressão autonomia ..."significa designadamente que as autarquias locais são formas de administração autónoma territorial, de descentralização territorial do Estado, dotadas de órgãos próprios, de atribuições específicas correspondentes a interesses próprios e não meras formas de administração indirecta ou mediata do Estado. O que não exclui, em certos termos, a tutela estadual".

3x) Neste sentido, e debruçando-se exactamente sobre um caso de pedido de autorização de uma Câmara Municipal, nos termos do Decreto-Lei nº 45133 - cfr. acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 25 de Novembro de 1982, em "Acórdãos Doutrinais", ano XXII, nº 255, pág. 334, onde se afirma que a Lei das Autarquias Locais (LAL) embora aluda de forma directa apenas à tutela inspectiva, não pode deixar de ser interpretada em ordem a admitir também a tutela correctiva.

21) Depois de os nºs 1 e 2 do artigo 114º revogarem expressamente inúmeras disposições do Código Administrativo (nº 1) e do Decreto-Lei nº 701-A/76 - diploma que estabeleceu as normas relativas à estrutura, competência e funcionamento dos órgãos do município e da freguesia - (nº 2), o nº 3 dispôs o seguinte: "Ficam igualmente revogadas todas as disposições do Código Administrativo e de outra legislação ainda vigente contrárias à presente lei".

4x) Cit. acórdão do Supremo Tribunal Adminsitrativo, de 25 de Novembro de 1982.

22) O parecer que ora se acompanha debruçou-se ainda sobre a problemática da compatibilização do despejo em curto prazo de um prédio urbano que constitua casa de habitação ou rústico com o direito à habitação consignado no artigo 65º da Constituição da República Portuguesa e um regime de arrendamento rural que garanta a estabilidade e os legítimos interesses do cultivador (hoje, artigo 99º, nº 1, da CRP). Trata-se, no entanto, de matéria que não se torna necessário desenvolver no presente parecer.

23) Designação rectificada no "Diário da República", I Série, nº 168, de 23 de Julho de 1980. Cfr., a este propósito, o parecer nº 107/80, de 29 de Julho de 1980, publicado no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 304, pág. 114, onde se esclarece esta questão.

24) Para o qual remete o artigo 2º do Decreto-Lei nº 45133, mas desprovido de interesse para o âmbito da consulta.

25) Cfr., no citado parecer, a parte final do ponto 3.

26) Na base da Lei nº 87/89 esteve a Proposta de lei nº 81/V, publicada no "Diário da Assembleia da República" (D.A.R.), V Legislatura, 2ª Sessão Legialativa (1988/89), II Série-A, nº 12, de 4 de Janeiro de 1989, pág. 442. O PCP apresentou um projecto de lei sobre a mesma matéria, o qual veio a ser rejeitado depois de discutido conjuntamente com a Proposta de Lei nº 81/V - cfr. D.A.R., I Série, nº 44, de 25 de Fevereiro de 1989, e nº 46, de 3 de Março do mesmo ano.

27) Como foi afirmado pelo Senhor Ministro do Planeamento e da Administração do Território, no Plenário da Assembleia da República, em intervenção destinada a sustentar a Proposta de Lei nº 81/V.

28) Procedendo à análise da Lei nº 87/89, de 9 de Setembro, pode ver-se o parecer nº 6/95, de 29 de Março de 1995, cujas conclusões 2ª e 3ª têm o seguinte teor: "2ª - A eficiência da Administração Pública pressupõe uma articulação dos seus vários órgãos, conseguida também através da tutela administrativa do Estado sobre as autarquias locais, nos termos do artigo 243º da C.R. e da Lei nº 87/89, de 9 de Setembro; 3 - Tal tutela caracteriza-se por ser de mera legalidade e inspectiva, estando prevista ainda a aplicação no seu âmbito das sanções da dissolução de órgão e da perda de mandato dos seus membros, pela prática de ilegalidades, por acção ou omissão, no âmbito da gestão autárquica".

29) Ou seja, os artigos que integravam o Capítulo V ("Da tutela administrativa").

30) O Decreto-Lei nº 100/84, diploma editado no uso de autorização legislativa, reviu a Lei nº 79/77, cujos artigos 1º a 81º e 97º a 115º revogou (cfr. artigo 97º), procedendo à actualização e reforço das atribuições das autarquias locais e da competência dos respectivos órgãos. O artigo 70º do Decreto-Lei nº 100/84 prescrevia acerca da "perda do mandato". Por sua vez, o nº 2 do artigo 81º, igualmente revogado pela lei de 1989, enunciava como causa de perda de mandato a intervenção do membro de órgão das autarquias locais em contrato celebrado por esse órgão, que não fosse de adesão, quando se verificasse causa de impedimento, nos termos do disposto no Decreto-Lei nº 370/83, de 6 de Outubro. Ainda aqui se deparava mais uma causa de perda de mandato, matéria que viria a ser disciplinada no artigo 9º da Lei nº 87/89.

31) O texto do artigo 6º insere, no entanto, tal competência nos limites da tutela inspectiva.

32) No nº 2, por sua vez, fixa-se, no âmbito do diploma, o sentido e alcance dos conceitos de "inspecção", inquérito" e "sindicância".

33) Cfr. infra, ponto 7.3.

34) Escreve-se o seguinte no parecer nº 6/95, já citado: "De notar que as autarquias locais estão sujeitas, ainda, a uma forma especial de tutela em matéria financeira, nos termos do Decreto-Lei nº 353/89, de 16 de Outubro, tutela que é exercida concretamente pela Inspecção-Geral de Finanças". Abordando desenvolvidamente temática vizinha, veja-se o recente parecer nº 55/96, de 23 de Janeiro de 1997. Em matéria de "tutela financeira" sobre as autarquias locais, veja-se também o Decreto-Lei nº 341/83, de 21 de Julho, que determinou o modelo orçamental e contabilístico das autarquias locais.

35) A redacção constante da versão originária do nº 1 do artigo 243º era a seguinte: "A tutela sobre as autarquias locais será exercida segundo as formas e nos casos previstos na lei, competindo no Continente ao Governo e nos Açores e na Madeira aos respectivos órgãos regionais". Pelo contrário, a partir de 1982, o referido preceito constitucional passou a estabelecer que "a tutela administrativa (...) consiste na verificação do cumprimento da lei (...) e é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei".

36) Parecer nº 90/85, de 12 de Janeiro de 1989, publicado no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 392, pág. 104.

37) Trata-se do já nosso conhecido parecer nº 132/82, de 12 de Janeiro de 1984, onde, como se viu, se apreciou a prática de actos municipais dependentes de autorização prévia do órgão tutelar.

38) Refere-se, entre outros, em nota, o Acórdão da 1ª Secção, de 25 de Novembro de 1982, já oportunamente assinalado com o devido detalhe. Não se desconhece a evolução posteriormente ocorrida na jurisprudência do STA, de que se pode dar como paradigma o Acórdão de 14 de Janeiro de 1988 - Processo nº 21260 - (Secção do Contencioso Administrativo), publicado no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 373, pág. 356. Não nos parece, no entanto, possível acompanhar o entendimento segundo o qual a norma do artigo 114º, nº 3, da Lei nº 79/77, de 25 de Outubro, teria revogado todas as normas que previam diversas formas de tutela, para além da tutela inspectiva. É que, não só não é nada claro que a Lei nº 79/77 tenha consagrado um modelo que implicasse a eliminação, pura e simples, de formas de tutela não inspectiva, caso em que a legislação anterior que as previsse não seria com ela (Lei nº 79/77) discrepante, mas também não se aceita que, da norma do referido nº 3 se pudesse extrair tal virtualidade, se se tiver aind
a presente a norma revogatória do nº 1 do mesmo artigo 114º, da qual resultou a revogação expressa de algumas disposições do Código Administrativo que previam formas concretas de tutela correctiva - cfr. infra, ponto 5.4.2.

39) Diogo Freitas do Amaral, "Curso de Direito Administrativo", vol. I, Almedina, Coimbra, 1986, págs. 692 e segs.

40) Loc. cit. na nota anterior, pág. 695.

41) A justificação da substituição terminológica pode ver-se na obra citada, a págs. 696, nota (3).

42) Parecer dotado de assinalável relevo no contexto do presente estudo, porque suscitado por um pedido de autorização formulado ao abrigo do disposto no artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133, de 13 de Julho de 1963.

43) Assinalam-se por exemplo, os Pareceres nºs 210/79, de 6.3.80, Boletim do Ministério da Justiça, nº 301, pág. 197; 93/80, de 23.10.80, mesmo Boletim nº 305, págs. 134 e segs.; 132/82, de 12.1.84, Diário da República, II Série, nº 146, de 26.6.84, págs. 5569 e segs., e citado Boletim nº 336, págs. 222 e segs.; 90/85, de 12.1.89, inédito; 53/87, de 22.10.87, mesmo Boletim, nº 377, págs. 131 e segs.; 120/87, de 11.2.88, mesmos Diário e série, nº 99, de 29.4.88, págs. 3918 e segs.; 101/88, de 9.2.89, mesmo Boletim, nº 384, pág. 85 e segs.; 2/89, de 27.4.89, inédito; 66/89, de 23.11.89, mesmos Diário e série, nº 69, de 23.3.90, págs. 2923 e segs., e Boletim, nº 393, págs. 41 e segs.; 107/89, de 22.2.90, circulado nos termos da Lei Orgânica do Ministério Público; 21/90, de 10.5.90, circulado nos termos da mesma lei; 126/90, de 24.10.91, mesmos Diário e série, nº 236, de 14.10.91, págs. 10177 e segs.; 82/92, de 10.3.93, inédito.

44) Parecer nº 210/79, retomado em citação, já depois da 1ª revisão constitucional, nos pareceres nºs 90/80 e 120/87.

45) Parecer nº 132/82 (nº 3.1), ulteriormente citado no Parecer nº 90/85 (Cap. II, nº 6 e nota 28).

46) Parecer nº 90/85 (conclusão 1ª e respectiva fundamentação - CAP. II, nº 6). Ulteriormente citado no Parecer nº 66/89, não chegou este, todavia, a repensar, por desnecessidade no contexto, a questão da admissibilidade actual da tutela correctiva, face à evolução legislativa posterior pela publicação da Lei nº 89/87 (cf. nº 3.3.3 deste parecer).

x) Mérito significa conveniência ou inconveniência, oportunidade ou inoportunidade, correcção ou incorrecção sob os aspectos, nomeadamente, administrativo, técnico, financeiro (cfr. FREITAS DO AMARAL, obra citada, pág. 695).

ROGÉRIO E. SOARES define mérito como "merecimento do acto em vista do fim que se propõe, o seu valor, a sua utilidade. É o sentido dos actos como bens. E juízo de mérito será, portanto, a avaliação da real complementaridade do acto em face do fim que serve" (Interesse Público, Legalidade e Mérito, Coimbra 1955, pág. 207). Para este autor o problema do mérito é "o problema dos meios e da sua conveniência e oportunidade - é sempre um problema económico" (idem, pág. 233).

47) Votado em 27.10.88, encontrando-se inédito.

48) Parecer nº 65/84, de 10 de Outubro de 1985, também inédito. O passo transcrito do Parecer nº 27/88 encontra-se reproduzido no Parecer nº 66/89 (3.1), que está publicado, como se referiu (supra, nota 38).

x) "Acompanhamos de perto, neste ponto, o Parecer nº 65/84, de 10 de Outubro de 1985, ainda inédito".

x1) "Cfr. Constituição da República Portuguesa Anotada, 2ª edição, 1º volume, Coimbra, 1984, págs. 86 e seguintes".

x2) "Vejam-se, a propósito das especificidades do regime jurídico do funcionalismo autárquico, os Pareceres nºs 151/83, de 14 de Março de 1985, publicado no Diário da República, II Série, nº 135, de 15 de Junho de 1985, pág. 5492, e 147/85, de 30 de Janeiro de 1986, publicado no Diário da República, II Série, nº 91, de 19 de Abril de 1986, pág. 3709".

x3) "GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, 3ª edição, Almedina, Coimbra, pág. 313".

49) As Leis Constitucionais nºs 1/89, de 8 de Julho, e 1/92, de 25 de Novembro, mantiveram a redacção dos citados artigos 6º, 239º, 240º, 243º e 244º da Constituição da República, segundo a Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro.

50) Não se justificando entrar nos detalhes respeitantes à análise dos trabalhos preparatórios relativos ao processo legislativo que esteve na génese da Lei nº 87/89, remetendo-se, a esse propósito, para o ponto 2.2.1. do aludido parecer.

51) Quanto ao direito futuro, ainda que a Lei nº 87/89 haja querido, como quis, instituir um regime de mera tutela inspectiva e sancionatória, é manifesto que, não se encontrando essa lei revestida de força vinculante quanto a diplomas subsequentes de igual força, nada impede, nos limites constitucionais, a introdução de outras formas de tutela diferentes das que ela prevê.

52) Cfr. supra, nota (38).

53) Publicado no Diário da Assembleia da República, II Série-A, VII Legislatura, 1ª sessão legislativa, nº 27, de 7 de Março de 1996, págs. 463 e segs.

54) Publicado no Diário da Assembleia da República, II Série-A, VII Legislatura, 1ª sessão legislativa, nº 35, de 7 de 18 de Abril de 1996, págs. 626 e segs.

55) Publicado no Diário da Assembleia da República, II Série-A, VII Legislatura, 1ª sessão legislativa, nº 39, de 4 de Maio de 1996, págs. 678 e segs.

56) Nos termos da alínea a) do nº 2 do mesmo artigo 3º da Proposta de Lei, a "auditoria consiste na análise da legalidade das operações financeiras, da organização e funcionamento dos serviços autárquicos e dos sistemas contabilístico e de controlo financeiro".

57) Veja-se, a propósito, o relatório e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, in Diário da Assembleia da República, II Série-A, número 40, de 9 de Maio de 1996, págs. 691 e segs.

58) Cfr. loc cit. na nota anterior, págs. 694 e segs. No indicado número do DAR, podem encontrar-se ainda os relatórios e pareceres da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e da Comissão de Administração do Território, Poder Local, Equipamento Social e Ambiente, relativos ao Projecto de Lei nº 113/VII - págs. 690 e 691 - e à Proposta de Lei nº 22/VII - págs. 695 e segs.

59) Refira-se que o citado relatório e parecer da Comissão de Administração do Território, Poder Local, Equipamento Social e Ambiente acerca do Projecto de Lei nº 147/VII rematava com o entendimento de que a indicada iniciativa legislativa suscita algumas dúvidas quanto à constitucionalidade do disposto nos seus artigos 3º e 4º. Isto pelas seguintes razões fundamentais: em primeiro lugar porque, ao prever a tutela enquanto poder administrativo de controlo, o artigo 243º da CRP "vincula o legislador a dotar esse comando de um conteúdo mínimo, designadamente sob o ponto de vista da função inspectiva"; em segundo lugar, porque os referidos normativos parecem conflituar com o disposto na alínea d) do artuigo 202º da CRP, segundo cuja parte final compete ao Governo no exercício das funções administrativas, exercer a tutela sobre a administração autónoma.

60) Quanto à discussão, na generalidade, das referidas iniciativas legislativas, feita em plenário, cfr. o Diário da Assembleia da República, I Série, nº 67 de 9 de Maio e de 1996, págs. 2185 e segs. Quanto à votação, na especialidade, do texto final apresentado pela Comissão de Administração do Território, Poder Local, Equipamento Social e Ambiente, relativo ao projacto de lei nº 113/VII e à Proposta de Lei nº 22/VII, veja-se o Diário da Assembleia da República, I Série, nº 88, de 28 de Junho de 1996, pág. 3012. O referido texto foi aprovado por unanimidade, com uma declaração de voto do Deputado Macário Correia (do PSD) que se absteve relativamente ao artigo 5º.

61) Publicado, como se viu, no Diário da República, II Série, nº 146, de 26.6.84, págs. 5569 e segs., homologado por despacho da Secretária de Estado da Administração Autárquica. Veja-se precisamente o nº 3.1 do parecer, págs. 5571 do Diário.

62) Do Sumário do Acórdão de 3 de Março de 1977, Recurso nº 10061, 1ª Secção, Apêndice ao Diário da República, de 30-06-1980, pág. 451. Em conexão com a doutrina emanente do aresto acabado de citar, entendera o STA, em Acórdão de 13 de Outubro de 1967 (Recurso nº 7463, 1ª Secção), abordando uma questão cuja matéria de facto era subsumível à previsão da primeira parte do corpo do artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133, de 13 de Julho de 1963, o seguinte: "I - A faculdade consentida aos corpos administrativos, pelo artigo 1º (...) de despedir os arrendatários dos seus prédios só pode ser exercida quando tiver por finalidade a instalação nesses prédios dos seus serviços ou de serviços do Estado cuja instalação seja encargo seu. II - Se aquela faculdade for exercida não para o fim imediato indicado na lei, mas para a demolição das construções existentes e construção futura de outros edifícios, tem de entender-se que o poder discricionário concedido foi desviado, na sua aplicação, das finalidades que levaram o legislad
or a atribuí-lo, verificando-se consequentemente o vício do desvio de poder" (in Acórdãos Doutrinais, Ano VI, nº 72, pág. 1754).

63) Parecer nº 132/82, nº 3.1.

64) Cfr. nº 3.1. Havia outros aspectos do artigo 1º a dilucidar em termos de constitucionalidade, sobre os quais se concluiu positivamente, sintetizando a conclusão 1ª: "O artigo 1º do Decreto-Lei nº 45133, de 13 de Julho de 1963, que permite aos corpos administrativos o despedimento dos arrendatários dos seus prédios, em circunstâncias diferentes das regras gerais, mas em paralelismo com o regime fixado para os prédios do Estado, não ofende qualquer norma ou princípio constitucional".

65) Aspecto encarado na justificação de constitucionalidade acolhida no parecer nº 132/82.

66) Diploma que veio a ser alterado pelas Leis nºs 25/85, de 12 de Agosto, 87/89, de 9 de Setembro, 18/91, de 12 de Junho, e 35/91, de 27 de Julho.

67) Nos termos do artigo 1º do RAU "arrendamento urbano" é o contrato pelo qual uma das partes concede à outra o gozo temporário de um prédio urbano, no todo ou em parte, mediante retribuição. De acordo com o nº 1 do artigo 5º, o arrendamento urbano rege-se pelo disposto no presente diploma e, no que não esteja em oposição com este, pelo regime geral da locação civil. O nº 2 elenca as diversas excepções ao princípio constante do nº 1, figurando, sob a alínea f), a relativa aos "arrendamentos sujeitos a legislação especial".

68) Acerca da cessação do arrendamento no RAU, cfr. os artigos 50º a 73º.

69) Aos arrendamentos de prédios do Estado também não é aplicável o RAU - cfr. a alínea a) do nº 2 do artigo 5º respectivo.

70) Segundo Marcelo Caetano "aos delegados do Governo (e não apenas de certa autoridade ou de certo serviço) nas circunscrições, que actuam como órgãos locais de administração geral e comum do Estado, dá-se tradicionalmente no nosso Direito a designação honorífica de magistrados administrativos". - cfr. "Manual", 10ª edição, tomo I, pág. 294.

71) O nº 3 do artigo 291º corresponde, sem alterações, ao nº 3 do artigo 295º da 1ª revisão constitucional e ao nº 3 do artigo 263º da versão originária do texto constitucional.

72) "Constituição da República Portuguesa Anotada", 3ª edição revista, Coimbra Editora, anotações I e V ao artigo 291º, págs. 1074 e 1075.

73) Para maiores desenvolvimentos no respeitante ao regime do Decreto-Lei nº 252/92, mormente no que diz respeito à análise das funções de polícia a cargo do governador civil, veja-se o parecer nº 52/93, de 2 de Dezembro de 1993, homologado por despacho do Senhor Ministro da Adminsitração Interna, de 4 de Fevereiro de 1994, publicado no "Diário da República", nº 116, de 19 de Maio de 1994, e no "Boletim do Ministério da Justiça, nº 433, pág. 6.

74) Trata-se do conselho consultivo a que se refere o capítulo V (artigos 13º e 14º) do diploma, órgão, porém, desprovido de específico relevo na economia deste parecer.

75) A diferença é mínima e meramente formal, tendo passado, na alínea b), a dizer-se "a pedido dos respectivos órgãos deliberativos", em vez de "mediante solicitação dos respectivos órgãos deliberativos".

76) Cfr. supra, ponto 4.3.

77) Cfr. supra, pontos 3.2. e 3.3.

78) Cfr. supra, ponto 3.4.

79) Vejam-se, verbi gratia, os artigos 4º do Decreto-Lei nº 36601, de 24 de Novembro de 1947, e os artigos 10º, 13º e 16º e seguintes do Decreto nº 36702, de 30 de Dezembro de 1947. Os serviços da Direcção-Geral de Administração Política e Civil distribuíam-se, aliás, por duas Repartições, a segunda das quais se ocupava justamente da "administração local" (artigo 10º), com as competências constantes do artigo 13º. Entretanto, o Decreto-Lei nº 320/73, de 28 de Junho, criou, no Ministério do Interior, a Direcção-Geral da Administração Local, em substituição da Direcção-Geral de Administração Política e Civil.

80) Veja-se também o Decreto-Lei nº 746/74, de 27 de Dezembro, que instituiu vários serviços no MAI, entre os quais a Direcção-Geral da Acção Regional - artigos 1º, nº 1, alínea b), e 7º, tendo paralelamente procedido à extinção de outros, entre os quais a Direcção-Geral da Administração Local - artigo 1º, nº 2.

81) O Decreto-Lei nº 227/95, de 11 de Setembro, posteriormente alterado pelo Decreto-Lei nº 154/96, de 31 de Agosto, viria, entretanto, a criar, no MAI, a Inspecção-Geral da Administração Interna (IGAI). No respectivo relatório preambular faz-se expressa referência ao facto de, em 1985, se ter procedido à integração da (então existente) Inspecção-Geral da Administração Interna no MPAT, posteriormente convertida em Inspecção-Geral da Administração do Território, pelo que o MAI deixou de dispor de um organismo de inspecção e fiscalização superior para actuar no domínio das suas atribuições e competências. Após o que se acrescenta o seguinte: "Todavia, a progressiva concentração no âmbito deste departamento governamental dos organismos e serviços com papel dominante no exercício da actividade de segurança interna, nos termos da Lei nº 20/87, de 12 de Junho, fez realçar a necessidade premente de o Ministério ser dotado de um serviço de inspecção e fiscalização especialmente vocacionado para o controlo da legalida
de, para a defesa dos cidadãos e para uma melhor e mais célere administração da justiça disciplinar nas situações de maior relevância social".

82) Alterada, entre outros, pelos Decretos-Leis nº 92/92, de 23 de Maio, 117/93, de 13 de Abril, e 120/93, de 16 de Abril.

83) À qual foram introduzidas alterações pelos Decretos-Leis nºs 355/86, de 24 de Outubro, 23/90, de 16 de Janeiro, 409/90, de 31 de Dezembro, e 243/94, de 26 de Setembro. Vejam-se também os Decretos-Leis nºs 272/91, de 7 de Agosto, 265/92, de 24 de Novembro, 366/93, de 28 de Outubro, 271/94, de 28 de Outubro, e 4/95, de 17 de Janeiro, diplomas que introduziram na estrutura orgânica do MPAT significativas alterações.

84) Cfr. ainda os artigos 11º a 13º.

85) Cfr. também o artigo 28º.

86) Cfr. os artigos 29º a 31º. Entretanto, o Decreto-Lei nº 271/94, de 28 de Outubro, aprovou a Lei Orgânica da Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano.

87) Alterado pelos Decretos-Leis nºs 77/92, de 6 de Maio, 185/92, de 25 de Agosto, 17/93, de 23 de Janeiro, 299/93, de 31 de Agosto, 33/94, de 8 de Fevereiro, e 258/94, de 22 de Outubro.

88) Rectificado, conforme declaração de rectificação nº 150/95, de 30 de Novembro, nos termos da qual, além do mais, no artigo 19º, é aditado o nº 1 com a seguinte redacção: "1 - É criado o Ministério do Equipamento Social (MES)".

89) Viria ainda a sofrer alterações, agora sem relevo, introduzidas pelo Decreto-Lei nº 43/96, de 10 de Maio.

CONST ART6 ART202 D ART229 N1 L ART239 ART240 ART243 ART262 ART291.
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DIR ADM * ADM PUBL / DIR CONST * ORG PODER POL.

DR285

11-12-1997

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107/1980, de 24.07.1980, 132/1982, de 12.01.1984, 90/1985, de 12.01.1989, 147/1985, de 30.01.1986, 66/1989, de 23.11.1989, 21/1990, de 10.05.1990, 126/1990, de 24.04.1991, 82/1992, de 10.03.1993, 83/1992, de 22.10.1993, 52/1993, de 02.12.1993, 6/1995, de 29.03.1995, 55/1996, de 23.01.1997