SENHOR SECRETÁRIO DE ESTADO DA
SEGURANÇA SOCIAL,
EXCELÊNCIA:
1.
"O artigo 12º do Decreto-Lei nº 140-D/86, de 14 de Junho, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 295/ /86, de 19 de Setembro, confere aos contribuintes do regime geral de segurança social cuja actividade não tenha fim lucrativo' a redução de 3,5% na taxa de contribuições que lhes corresponde".
"O nº 2 do mesmo artigo faz uma enunciação não taxativa de entidades que, sem prejuízo de prova em contrário, se devem considerar como prosseguindo fins não lucrativos".
"Por sua vez, o artigo 12º-A do mesmo diploma vem sujeitar as referidas entidades à apresentação de requerimento para concessão da redução da taxa, o qual deve ser 'acompanhado de cópia autenticada do instrumento jurídico da sua constituição, dos estatutos ou de outro documento que, inequivocamente, comprove os fins não lucrativos que prosseguem".
"Posteriormente, foi publicado o Despacho nº 57/SESS/ /86, de 29 de Setembro - Diário da República, II Série, nº 245, de 23.10.86, que, no seu nº 4, diz expressamente:
"4. Considera-se como documento que inequivocamente comprova os fins não lucrativos prosseguidos pelas entidades contribuintes o que certifique, conforme os casos, uma das seguintes situações:
a) a respectiva declaração de utilidade pública;
b) o seu enquadramento entre as entidades enunciadas no nº 2 do artigo 12º do Decreto-Lei nº 295/86, de 19/9".
"Com base nos normativos acima referidos e no disposto no nº 2 do artigo 3º da Lei nº 9/79, de 19 de Março e no nº 1 do artigo 8º do Decreto-Lei nº 533/80, de 21 de Novembro, vem sendo requerido pelos estabelecimentos de ensino particular que se integram no sistema nacional de ensino o reconhecimento do direito a redução da taxa contributiva a que estão obrigados na qualidade de entidades contribuintes do regime geral de segurança social" (1 .
Por se considerar que a matéria não é líquida e "tem melindre atentos, por um lado, os interesses do sistema de segurança social e, por outro lado, as prerrogativas legalmente reconhecidas aos referidos estabelecimentos de ensino particular", Vossa Excelência dignou-se solicitar a emissão de parecer.
Cumpre, assim, emiti-lo.
2.
O Decreto-Lei nº 140-D/86, de 14 de Junho, criou uma "taxa social única, com unificação dos descontos para a Segurança Social e o Fundo de Desemprego.
No artigo 1º fixou as taxas de contribuição a pagar pelos trabalhadores e pelas entidades patronais, respectivamente, 11% e 24% das remunerações por trabalho prestado - contribuição-regra -, e enunciou, nos artigos 4º a 12º, algumas particularidades na fixação de taxas relativamente às situações concretamente contempladas (2 .
Integrado nesse elenco e estabelecendo especificidades de taxas relativamente a contribuições por trabalho prestado, dispõe, por sua vez, o artigo 12º (3 :
"1 - Os contribuintes do regime geral de segurança social cuja actividade não tenha fim lucrativo podem beneficiar da redução de 3,5% na taxa de contribuições sobre as remunerações por trabalho que lhes seja prestado a partir da entrada em vigor do presente diploma.
2 - Para efeitos do disposto no número anterior consideram-se como não tendo fim lucrativo, sem prejuízo de prova em contrário, nomeadamente as seguintes entidades:
a) Instituições de previdência;
b) Instituições particulares de solidariedade social;
c) Instituições personalizadas do Estado;
d) Instituições de utilidade pública do Estado;
e) Associações;
f) Fundações;
g) Cooperativas;
h) Sindicatos;
i) Uniões, federações e confederações;
j) Ordens profissionais;
l) Partidos políticos;
m) Casas do povo;
n) Caixas de crédito agrícola mútuo.
3 - As entidades a que se referem os nºs 1 e 2 só podem beneficiar da redução da taxa contributiva desde que tenham a sua situação contributiva regularizada perante a Segurança Social.
4 - Da aplicação da redução da taxa contributiva prevista no nº 1 não pode resultar a fixação de taxa inferior à que, nas mesmas situações, era aplicável para o regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem, anteriormente à entrada em vigor do presente diploma.
5 - Não podem, também, ser aplicadas taxas inferiores às que sejam determinadas em legislação especial desde que estas sejam menores do que a taxa resultante da aplicação da redução de 3,5% à taxa prevista para as entidades patronais no nº 1 do artigo 1º".
Elemento-fonte da redução na taxa de contribuições sobre as remunerações por trabalho é a natureza da actividade dos contribuintes do regime geral da Segurança Social aos quais o trabalho seja prestado.
A redução pressupõe que a actividade desses contribuintes não tenha fim lucrativo.
Impõe-se, assim, precisar o significado contido na expressão utilizada na norma 'actividade que não tenha fim lucrativo' ou, por delimitação do contrário, actividade com fim lucrativo.
3.
No diploma que contemplava o regime de quotizações para o Fundo de Desemprego era utilizado já este conceito de actividade com fim lucrativo.
Com efeito, o artigo 1º do Decreto-Lei nº 45 080, de 20 de Junho de 1963 prescrevia:
"Artigo 1º - Todas as pessoas, singulares ou colectivas, nacionais ou estrangeiras, que exerçam, no continente da República ou ilhas adjacentes, actividade com fim lucrativo na qual ocupem um ou mais empregados, as salariados ou quaisquer outros servidores concorrerão, em cada mês, para o Fundo de Desemprego, com 1 por cento das importâncias que despenderem em ordenados, salários, vencimentos (...) e outras remunerações fixas ou eventuais (...)" (4 .
No domínio da vigência deste diploma, este Conselho teve ensejo de ponderar sobre a definição do conceito de "fim lucrativo" (5 .
Uma actividade tem fim lucrativo quando foi planeada com o objectivo de o produto dos preços praticados pela actividade ou serviço prestado cobrir os custos dos fornecimentos e foi gizada com o objectivo de haver de produzir uma margem de benefício entre as receitas e as despesas de exploração.
Na delimitação do conceito tem sido também salientado (6 ser coisa diferente uma actividade exercida com fim lucrativo e a finalidade lucrativa visada pela própria pessoa, como razão última da respectiva constituição (no caso de pessoa colectiva).
Para a prossecução dos fins últimos de interesse público visados por certas entidades, estas exercem, ou podem exercer actividades - meio com inegável fim lucrativo.
"Com efeito (7, o artigo 1º do Decreto-Lei nº 450/80 alude as actividades que se exercem com fim lucrativo, e não à finalidade lucrativa visada pela própria pessoa, singular ou colectiva".
"É, de resto, sabido que, para o desempenho das suas funções as pessoas colectivas têm muitas vezes que praticar actos de natureza variada, sem ligação directa e imediata com os seus fins , contanto que sejam praticados na intenção de realizar qualquer dos fins colectivos" (8 .
"O próprio Decreto-Lei nº 45 080 claramente admite essa possibilidade, ao isentar de contribuição para o Fundo de Desemprego "os estabelecimentos ou obras do Estado ou de corpos administrativos" (alínea b) do artigo 4º). Na verdade, se o Estado e as autarquias locais, como pessoas colectivas de direito público, visam indubitavelmente a prossecução de determinados interesses públicos, a excepção contida na alínea b) do artigo 4º só se compreende uma vez que se lhes reconheça a faculdade de exercer também actividades lucrativas".
"Acerca do conceito de lucro, escreve o Prof. MARCELLO CAETANO:
"Diz-se com frequência que os serviços públicos não de vem ter carácter lucrativo, mas é necessário esclarecer o sentido da proposição. Se por lucro se entende a margem de benefício resultante da diferença entre o preço cobrado e a importância pela qual ficou ao serviço a prestação fornecida (o custo da produção), tem de rejeitar-se essa afirmação pois é aconselhável e até indispensável que nos serviços económicos se vendam as prestações por preços acima dos custos a fim de permitir o auto financiamento destinado à renovação e ampliação do estabelecimento, interessar o pessoal na eficiência do trabalho e constituir reservas na previsão de tempos difíceis".
"O lucro que não deve ser procurado é o lucro fiscal, isto é, um rendimento constante e o mais alto possível para alimentar as receitas das entidades públicas e acorrer a despesas com outros serviços ("x ".
Nesta perspectiva, existirá uma actividade com fins lucrativos se foi planeada com o objectivo de o produto dos preços praticados pelos serviços prestados cobrir o custo do funcionamento.
E, também, será indiferente apurar se determinada actividade obteve ou não lucros; o que importa é saber se foi pensada e criada com o objectivo de haver uma margem de benefício entre as receitas e as despesas de exploração (9 .
4
- A Lei nº 9/79, de 19 de Março, estabelece as bases gerais do ensino particular e cooperativo.
Depois de estatuir serem de interesse público as "actividades e os estabelecimentos de ensino enquadrados no âmbito do sistema nacional de educação" - artigo 2º-, considera, no nº 1 do artigo 3º, para efeitos desta lei, as seguintes escolas:
"a - Escolas públicas - aquelas cujo funcionamento seja da responsabilidade exclusiva do Estado, das regiões autónomas, das autarquias locais ou de outra pessoa de direito público;
b - Escolas particulares - aquelas cuja criação e funcionamento seja da responsabilidade de pessoas singulares ou colectivas de natureza privada;
c - Escolas cooperativas - aquelas que forem constituídas de acordo com as disposições legais respectivas.
Nos termos do artigo 6º, o Estado coordena e apoia o ensino nas escolas particulares e cooperativas, competindo-lhe neste âmbito, designadamente, conceder autorização para a criação e assegurar-se do normal funcionamento das escolas particulares e cooperativas, proporcionar-lhes o apoio pedagógico e técnico necessário ao seu efectivo funcionamento, garantir o nível pedagógico e científico dos programas e métodos, de acordo com as orientações gerais da política-educativa e conceder subsídios e celebrar contratos para o funcionamento das escolas particulares e cooperativas, de forma a garantir progressivamente a igualdade de condições de frequência com o ensino público nos níveis gratuitos e a atenuar as desigualdades existentes nos níveis não gratuitos - artigo 6º, nº 2, alíneas a), b), c) e d).
Dispõe, por sua vez, o artigo 7º da Lei nº 9/79:
"1 - Podem requerer autorização para a criação de escolas particulares e de escolas cooperativas as pessoas singulares ou colectivas que se encontrem nas condições legalmente exigidas.
2 - A concessão de licenças para a criação de escolas particulares de ensino obedece aos seguintes requisitos fundamentais:
a) Possuir o requerente grau académico bastante para reger cursos de categoria não inferior ao curso de nível mais elevado a ministrar na escola, ou, quando pessoa colectiva, oferecer quem possua esse grau;
b) Estar a escola dotada de instalações e de equipamento suficiente e adequado aos objectivos que se propõe;
c) Comprometer-se o requerente a recrutar pessoal docente com as habilitações legalmente exigidas".
O apoio do Estado às escolas particulares e cooperativas de modo a que as desigualdades sociais, económicas e geográficas não constituam entrave à consecução dos objectivos nacionais de educação será concretizado, nos termos do artigo 8º da Lei nº 9/79, através de celebração de contratos e concessão de subsídios.
Para a celebração dos referidos contratos prevê o artigo 8º, nº 2, as seguintes modalidades:
- contratos com estabelecimentos que, integrando-se nos objectivos e planos do Sistema Nacional de Educação e sem prejuízo da respectiva autonomia institucional e administrativa, se localizem em áreas carenciadas da rede pública escolar;
- contratos com estabelecimentos que obedeçam aos mesmos requisitos, mas que se encontrem localiza dos em áreas suficientemente equipadas de estabelecimentos públicos;
- contratos com estabelecimentos em que, para além dos planos nacionais de ensino aos vários níveis, sejam ministradas outras matérias no quadro de experiências de actualização pedagógica e educativa".
O Decreto-Lei nº 553/80, de 21 de Dezembro, aprovou o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo (10 .
Inscreveu-se na intencionalidade deste diploma definir um quadro regulamentar e orientador maleável, tendo em vista (11 "a criação de um conjunto coerente de normas que, sem a preocupação de exaustividade prescritiva, proporcionem estímulo e encorajamento à iniciativa particular e a desejável explicitação de projectos educativos próprios", salvaguardando-se "a consagração das linhas essenciais à liberdade e à responsabilidade de criação, gestão e orientação de estabelecimentos de serviço, bem como à efectivação da igualdade de oportunidades no acesso à educação".
Este diploma rege o exercício da actividade dos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo, com excepção das escolas de nível superior e das modalidades de ensino por ele expressamente excluídas (12 (13.
No artigo 3º, nº 1, considera serem estabelecimentos de ensino particular as instituições criadas por pessoas singulares ou colectivas privadas em que se ministre ensino colectivo a mais de cinco alunos ou em que se desenvolvam actividades regulares de carácter educativo, competindo ao Estado, nos termos do artigo 4º, alínea b), homologar a criação desses estabelecimentos de ensino particular e autorizar o respectivo funcionamento (14 .
Ao Estado compete (como se previa na Lei nº 9/79) apoiar os estabelecimentos de ensino particular através da celebração de contratos e da concessão de subsídios e de outros benefícios fiscais e financeiros e promover progressivamente o acesso às escolas particulares em condições de igualdade com as públicas - artigo 4º, alíneas f) e g).
O apoio financeiro do Estado às escolas particulares corporiza-se essencialmente através dos vários tipos de contratos previstos nos artigos 13º a 20º do referido diploma.
Nas modalidades de contratos previstas - contrato de associação, simples, ou de patrocínio - estabelecem-se critérios de comparticipação pública na manutenção das escolas particulares, que vão desde a atribuição de um subsídio, por aluno, igual ao custo da manutenção e funcionamento por aluno nas escolas públicas de nível e grau equivalente (nos contratos de associação), até à assunção de uma percentagem das despesas de funciona mento não inferior a 50% (no contrato de patrocínio).
Para além das formas de apoio estabelecidas nos contratos, o Estado pode conceder às escolas particulares que se integrem nos objectivos do sistema educativo subsídios especiais de arranque, de inovação pedagógica, de viabilização financeira, de ampliação de instalações, de apetrechamento ou reapetrechamento, de apoio a actividades circum-escolares e outros devida mente justificados - artigo 22º.
Nos termos do artigo 81º, nºs 1 e 2, os alunos das es colas particulares podem estar sujeitos ao pagamento de propinas de matrícula e frequência, e podem ter direito a isenção e redução de propinas, de acordo com os subsídios recebidos pelas escolas.
Na definição dos apoios às escolas particulares, interessa, especialmente, por último, referir o disposto nos artigos 8º, nº 1 e 9º, do mencionado Decreto-Lei nº 553/80.
Aí se dispõe que as escolas particulares que se enquadrem nos objectivos do sistema educativo, bem como as sociedades, associações ou fundações que tenham como finalidade dominante a criação ou manutenção de estabelecimentos de ensino particular, gozam das prerro gativas das pessoas colectivas de utilidade pública e, consequentemente, são abrangidas pela Lei nº 2/78, de 17 de Janeiro - artigo 8º, nº 1.
As entidades proprietárias de estabelecimentos de ensino particular que se enquadrem nos objectivos do sistema educativo, abrangidas pelo artigo 8º, beneficiam, no que se refere aos respectivos estabelecimentos de ensino, das isenções fiscais previstas no artigo 1º, da Lei nº 2/78, de 17 de Janeiro. É o que disciplina o artigo 9º (15 .
5
O Decreto-Lei nº 441-A/82, de 6 de Novembro (16 , definiu as bases em que assenta o sector cooperativo de ensino.
Define as cooperativas de ensino como "as que tenham por objecto principal a manutenção de um estabeleci mento de ensino - artigo 2º, nº 1 -, prevê a concessão de subsídios destinados à aquisição de imobilizações corpóreas - artigo 25º -, e, quanto àquelas que funcio nem nos termos do Código Cooperativo e se enquadrem nos objectivos do sistema educativo", a concessão dos apoios previstos no nº 1, do artigo 8º e no artigo 9º do Decreto-Lei nº 553/80 - artigo 18º (17 .
Os excedentes anuais líquidos gerados pelas cooperativas de ensino terão a aplicação prevista no artigo 71º do Código Cooperativo, que prevê a sua distribuição pelos cooperadores, depois da compensação das perdas dos exercícios anteriores ou da reconstituição da reserva legal, a que haja lugar.
6 -
Os elementos recolhidos permitem já uma aproximação à questão concretamente colocada na consulta - saber se a actividade dos estabelecimentos de ensino particular pode ser considerada sem fim lucrativo, nos termos e para os efeitos da redução da taxa social única (contribuição patronal) prevista no artigo 12º do Decreto- -Lei nº 140-D/86.
Questão que, em outro enquadramento normativo, mas com actualidade, pela substancial identidade de situações, foi já objecto de apreciação neste Conselho (18 .
Aplicando os princípios enunciados, haverá actividade com fim lucrativo se os estabelecimentos de ensino foram criados e são de facto explorados de forma a que as contribuições previstas cubram o custo do funcionamento, havendo ou podendo haver, um excedente de exploração, ou seja, uma diferença entre as receitas e as despesas resultantes dessa exploração que permita a conservação, renovação e possível ampliação dos estabelecimentos e, eventualmente, a constituição de reservas e a obtenção ou distribuição de proveitos pelo titular, ou pelos titulares do estabelecimento.
Não existe, com efeito, princípio que afaste a possibilidade de instituição de estabelecimentos de ensino particular com o objectivo de obter proveitos pelo exercício desta actividade.
A própria multiplicidade de hipóteses de titularidade do estabelecimento de ensino particular aponta, segundo a normalidade das coisas, neste sentido.
Embora com exigências legalmente determinadas de qualificação pessoal (idoneidade civil e pedagógica, grau académico adequado para as pessoas singulares que criem uma escola particular ou - pelo menos - para um dos membros da administração, no caso de pessoas colectivas - artigo 24º, do Decreto-Lei nº 553/80), é livre a criação de escolas particulares por pessoas singulares ou colectivas privadas - artigo 23º, nº 1, do referido diploma.
Deste modo, uma pessoa singular, ou uma pessoa colectiva constituída sob a forma de sociedade comercial, associação ou fundação, ou cooperativa, podem criar escolas particulares que, uma vez homologadas e autorizadas a funcionar, nos termos do Estatuto do Ensino Particu lar e Cooperativo, ministram ensino integrado no sistema nacional de educação, com os direitos e deveres inerentes, consagrados no Estatuto.
Não é, porém, conatural à instituição de estabeleci mentos de ensino particular a presença ou a ausência de uma actividade lucrativa. A criação de uma escola particular, com o sentido que vem expresso no Decreto-Lei nº 553/80, e o desenvolvimento da respectiva actividade de ensino, podem ser pensados em termos de gestão administrativa e financeira de modo a que as compensações pelos serviços que presta (sejam prestações pagas pelos alunos, propinas, ou apoios financeiros directos do Estado) cubram o custo da exploração e mesmo criem excedentes que possam constituir reservas ou revertam em benefício da entidade que instituiu a escola.
No caso de sociedades que sejam constituídas tendo como finalidade a criação de um estabelecimento de ensino particular, a finalidade lucrativa andará mesmo materialmente associada à actividade projectada (19 .
Mas, também, nenhum princípio obsta a que mesmo uma escola criada por uma pessoa colectiva sem finalidade lucrativa possa constituir actividade administrada e gerida de modo a que o produto do serviço que presta cubra as despesas de exploração e permita criar excedentes de resultado.
A mesma ideia valerá, naturalmente, quanto a um estabelecimento de ensino criado por uma pessoa singular.
Ver-se-á, deste modo, que a existência da finalidade lucrativa na actividade desenvolvida por estabeleci mentos de ensino particular não se pode concluir ou constatar pela da própria actividade a se, mas, fundamentalmente, pelo modo como foi concebida e se desenvolve.
7
- O benefício de redução na taxa social única previsto no referido artigo 12º, nº 1, do Decreto-Lei nº 140-D/86, é concedido por acto da Administração, verificados os pressupostos de que depende, apreciados através de procedimento apropriadamente previsto.
Determina-se, com efeito, no artigo 12º-A daquele diploma (20 :
"1 - Para beneficiarem da redução da taxa referida no artigo anterior, as entidades contribuintes devem apresentar na instituição de segurança social que as abranja requerimento acompanhado de cópia autenticada do instrumento jurídico da sua constituição, dos estatutos ou de outro documento que, inequivocamente, comprove os fins não lucrativos que prosseguem.
2 - A apresentação do requerimento a que se refere o número anterior determina a aplicação da taxa reduzida a partir do mês seguinte ao do requerimento, sem prejuízo do pagamento do valor da diferença entre aquela taxa e a taxa normal se se verificar o indeferimento do pedido".
A entidade que se considere nas condições previstas para poder beneficiar da redução (actividade que não tenha fins lucrativos), deve, pois, requerê-la, apresentando documentação (prova) do pressuposto de que depende a respectiva concessão. Esta a regra geral.
Pode, porém, não ser necessária a documentação directa da finalidade não lucrativa da actividade desenvolvida, mas apenas a prova de determinada qualidade - natureza estatutária - da entidade requerente, da qual a lei permite deduzir, juris tantum, a inexistência de fim lucrativo. São as hipóteses enumeradas nas diversas alíneas do nº 2 do artigo 12º do Decreto-Lei nº 140-D/ /86.
É neste momento processual que deve ser considerado o Despacho 57/SESS/86, de 29 de Setembro de 1986 (21 , referido no pedido de consulta como um dos elementos invocados pelos estabelecimentos de ensino particular a solicitarem a redução da taxa prevista no artigo 12º do mencionado diploma.
Transcreve-se, na íntegra esse despacho:
"O art. 12º-A do Dec.-Lei 295/86, de 19-9, regula o processo administrativo de redução da taxa contributiva dos contribuintes do regime geral da segurança social cuja actividade não tenha fins lucrativos.
Muito embora se infira da letra da lei ser da competência dos centros regionais o deferimento do requerimento, considera-se conveniente esclarecê-lo de modo explícito, tendo em vista evitar eventuais dilações na apreciação do processo, bem como definir desde já alguns procedimentos administrativos.
Por outro lado, considera-se conveniente clarificar e simplificar os procedimentos relativos à comprovação dos fins não lucrativos das entidades a que se refere aquele artigo.
Nestes termos, determino o seguinte:
1 - O deferimento dos requerimentos de redução de taxas contributivas legalmente previstas compete aos órgãos directivos das instituições de segurança social.
2 - As instituições devem comunicar o despacho que o requerimento mereceu no prazo de 30 dias, a contar, conforme os casos, da data do mesmo ou da data da recepção do último documento a que diz respeito.
3 - Não são exigíveis os documentos de prova previstos no nº 1 do art. 12º-A do Dec.-Lei 295/86, de 19-9, quando os mesmos forem já do conhecimento das instituições de segurança social, designadamente por força da aplicação das normas sobre o registo das instituições particulares de solidariedade social do âmbito da segurança social.
4 - Considera-se como documento que inequivocamente comprova os fins não lucrativos prosseguidos pelas entidades contribuintes o que certifique, conforme os casos, uma das seguintes situações:
a) A respectiva declaração de utilidade pública;
b) O seu enquadramento entre as entidades enunciadas no nº 2 do art. 12º do Dec.-Lei 295/ /86, de 19-9.".
Para além da clarificação de problemas de competência para conceder o benefício da redução da taxa (que o Despacho considera inferir-se da letra da lei), institui, essencialmente, modos administrativos destina dos a clarificar e simplificar os procedimentos relativos à comprovação dos fins não lucrativos das entidades que pretendem beneficiar da redução prevista no mencionado artigo 12º. Contém, pois, regras instrumentais de actuação do artigo 12º-A do Decreto-Lei nº 140-D/86.
Todavia, a regra 4ª deste Despacho pode ultrapassar, na respectiva formulação literal, a mera natureza instrumental, permitindo, em algumas aplicações concretas, invasão da disciplina legal sobre a verificação dos pressupostos de concessão do benefício de redução da taxa social única.
Nessa medida, o Despacho pode estar ferido de ilegalidade.
É o que se apurará de seguida.
Ao considerar como documento que inequivocamente com- prova os fins não lucrativos aquele que certifique, ou a declaração de utilidade pública da entidade requerente (22 , ou o seu enquadramento entre as entidades enunciadas no nº 2 do artigo 12º do Decreto-Lei nº 295/ /86, de 19 de Setembro, o Despacho vincula a Administração a considerar demonstrado, num como noutro caso, e inequivocamente, o pressuposto de que depende a concessão de redução. E, na medida correspondente, cria para as entidades requerentes as consequentes expectativas.
No entanto, a disciplina legal dos pressupostos de redução fica aquém da amplitude possibilitada pelos termos processuais da regra 4ª do Despacho mencionado.
A circunstância de uma entidade (que só pode ser, nesta hipótese, uma associação ou fundação) beneficiar da declaração de utilidade pública, não significa, apenas por isso, que não possa desenvolver actividades gizadas de tal forma que, segundo o sentido atrás ensaiado, sejam de considerar como tendo fim lucrativo.
Neste limite, não beneficiariam de redução, por falta do respectivo pressuposto material, apesar da declaração de utilidade pública.
Por outro lado, a lei admite apenas juris tantum ("sem prejuízo de prova em contrário") a finalidade não lucrativa das actividades desenvolvidas pelas entidades enumeradas no artigo 12º, nº 2, alíneas a) a n) do Decreto-Lei 140-D/86. Considerando que o enquadramento nessa enumeração demonstra inequivocamente o pressuposto legal, a referida regra 4ª, b), vai além da disciplina normativa, renunciando a Administração à possibilidade, prevista na lei, da prova, mesmo nessas hipóteses, da existência de actividades desenvolvidas com finalidade lucrativa, consequentemente sem direito a redução.
8
Como se salientou, e resulta do artigo 3º, nº 2, da Lei nº 9/29 e do artigo 8º, nº 1, e 9º do Decreto-Lei nº 553/80, as escolas particulares que se enquadrem nos objectivos do sistema educativo, bem como as sociedades, associações e fundações que tenham como finalidade dominante a criação ou manutenção de estabelecimentos de ensino particular, gozam das prerrogativas das pessoas colectivas de utilidade pública.
Como assim, nesta equiparação ex lege, e na atribuição de prerrogativas, estaria incluída, também, a susceptibilidade de, nos termos do mencionado Despacho, regra 4ª, alínea a), os estabelecimentos de ensino particular demonstrarem a finalidade não lucrativa. Se a declaração de utilidade pública constituísse elemento de demonstração do pressuposto de que depende a redução da taxa, do mesmo modo se concluiria quanto a entidades, que, sem serem sujeitos dessa declaração, todavia gozam, ope legis, das mesmas prerrogativas.
Este entendimento, claro e preciso no contexto do Despacho, depara, contudo, com as objecções de legalidade perspectivadas.
E, assim, na medida em que os estabelecimentos de ensino particular possam ser (quando sejam) criados, geri dos e administrados com o objectivo de gerar excedentes de exploração, não podem deixar de ser considerados como desenvolvendo actividade com fim lucrativo, conse quentemente sem enquadrarem os pressupostos de redução da taxa social única, e não obstante gozarem das prerrogativas das pessoas colectivas de utilidade pública (23 .
De idêntico modo haverá que raciocinar quando se trate de cooperativas de ensino, ou de associações ou fundações que sejam titulares de escolas particulares.
Facilitada, é certo, a demonstração da finalidade não lucrativa (as associações, as fundações e as cooperativas vêm enumeradas nas alíneas e), f) e g) do nº 2 do artigo 12º do Decreto-Lei nº 140-D/86), a lei admite, todavia, a possibilidade de prova em contrário.
Porém, pela própria formulação da norma, a prova que contrarie a presunção da inexistência do fim lucrativo apenas poderá (logicamente, deverá), ser feita pela Administração, e os termos do Despacho referido - regra 4ª, b), pressupõem que a Administração não criou meca nismos procedimentais com esta finalidade.
CONCLUSÕES:
9
Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1ª. Nos termos do artigo 12º, nº 1, do Decreto-Lei nº 140-D/86, de 14 de Junho, na redacção do artigo 1º do Decreto-Lei nº 295/86, de 19 de Junho, os contribuintes do regime geral da segurança social cuja actividade não tenha fim lucrativo podem beneficiar de redução de 3,5%, na taxa de contribuição sobre remunerações por trabalho que lhes seja prestado;
2ª. Para os efeitos da redução prevista no artigo 12º, do referido diploma, actividade que não tenha fim lucrativo será aquela que não foi planeada por forma a que o produto da exploração exceda o respectivo custo;
3ª. Os estabelecimentos de ensino particular e cooperativo a que se refere o Decreto-Lei nº 553/80, de 4 de Novembro (Estatuto do Ensino Particular e Co operativo), exercerão uma actividade com fim lucrativo, quando a respectiva exploração tiver sido planeada por forma a permitir uma margem de benefício entre as receitas a obter e o custo da exploração;
4ª. Os estabelecimentos de ensino particular e cooperativo que se integram no sistema nacional de educação gozam das prerrogativas das pessoas colectivas de utilidade pública;
5ª. O Despacho 57/SESS/86, de 29 de Setembro de 1986, do Secretário de Estado da Segurança Social, ao considerar, na regra 4ª, alínea a), como documento que inequivocamente comprova os fins não lucrativos para efeitos da redução da taxa referida na conclusão 1ª., aquele que certifique a declaração de utilidade pública, possibilita uma decisão po sitiva sobre a concessão da referida redução, não obstante o exercício de actividades com fim lucrativo desenvolvidas pela pessoa colectiva à qual tenha sido atribuída aquela declaração;
6ª. O Despacho referido na conclusão anterior, ao considerar, na regra 4ª, alínea b) como documento que inequivocamente comprova os fins não lucrativos, para efeitos da redução da taxa referida na conclusão 1ª., o que certifique o enquadramento das entidades contribuintes entre as entidades enunciadas no artigo 12º, nº 2 do Decreto-Lei nº 295/86, de 19 de Setembro, possibilita uma decisão positiva sobre a concessão da referida redução sem admitir a possibilidade, prevista da lei, de prova em contrário;
7ª. Consequentemente, nesta medida, está ferido de ilegalidade;
8ª. Um estabelecimento de ensino particular integrado no sistema nacional de educação, não pode, apenas por gozar das prerrogativas das pessoas colectivas de utilidade pública, beneficiar de redução da taxa referida na conclusão 1ª., se a actividade exercida tiver sido planeada de forma a gerar excedentes de exploração, nos termos da conclusão 3ª.
___________________________________________
(1 Transcreve-se o enunciado do tema da consulta, do ofício de Vossa Excelência nº 3 663.
(2 Pessoal de serviço doméstico, taxas de contribuição dos membros do clero e associações religiosas, empregados bancários e Companhia Portuguesa Rádio Marconi.
(3 Na redacção do artigo 1º do Decreto-Lei nº 295/86, de 19 de Setembro.
(4 Anteriormente, dispunha o artigo 20º do Decreto nº 21 699, de 19 de Setembro de 1932, que "todos os que empreguem normalmente um ou mais empregados ou operários em indústria ou comércio concorrerão em cada mês, para o Fundo de Desemprego, com 1 por cento da importância paga, em salários, vencimentos, gratificações, percentagens, subsídios, prémios, diuturnidades ou quaisquer outras remunerações, fixas ou eventuais, e, correspondentemente, cada um dos empregados ou operários, com 2 por cento do que no mesmo mês receber, sob qualquer daquelas rubricas (...)".
Das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 45 080, de 20 de Junho de 1963, saliente-se o abandono da referência a "indústria ou comércio" como índice de determinação da contribuição, sendo a referência substituída pela locução "actividade com fim lucrativo".
(5 Pareceres nºº 58/63, de 28 de Dezembro de 1963 (não publicado); 19/69, de 18 de Dezembro de 1969, publicado no Diário do Governo, II Série, de 25 de Junho de 1970; 36/71, de 17 de Dezembro de 1971, publicado no Diário do Governo, II Série, de 18 de Fevereiro de 1972, 2/73, de 5 de Abril de 1973, publicado no Boletim do Ministério da Justiça, nº 228, pág. 63 e 35/85, de 30 de Maio de 1985, publicado no Boletim do Ministério da Justiça, nº 349, pág. 211.
(6 Cfr., v. g., os Pareceres nºs 36/71 (descontos para o Fundo de Desemprego no Teatro Municipal de S. Luís) e 2/73 (empresa pública Correios e Telecomunicações de Portugal).
(7 Transcreve-se do parecer nº 36/71, que, como se salientou, analisava o conceito no quadro da formulação contida no artigo 1º do Decreto-Lei nº 45 020, que regulara as contribuições para o Fundo de Desemprego.
(8 Cfr., também, MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, 9ª edição, tomo I, págs. 197-199.
("xCfr. op. cit. Manual de Direito Administrativo, tomo II, 8ª edição, págs. 1001 e 1002 (9ª edição, págs. 1083-1084)".
(9 Cfr., Parecer nº 36/71, cit.
(10 Dando cumprimento ao artigo 17º da Lei nº 9/79 que constituía injunção legislativa dirigida ao Governo
(11 Do preâmbulo.
(12 A aplicabilidade ao ensino superior da Lei nº 9/79 ficou logo suspensa até à publicação do decreto-lei regulador da aplicação dos respectivos princípios às escolas de nível superior - artigo 4º, nº 2.
O Decreto-Lei nº 271/89, de 19 de Agosto, constitui o Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo.
(13 Enumeradas nas várias alíneas do nº 3, do artigo 3º.
(14 Ressalvado o estabelecido na Concordata entre a Santa Sé e o Estado Português.
(15 O artigo 1º da Lei nº 2/78 previa a possibilidade de concessão às pessoas colectivas de utilidade pública das seguintes isenções fiscais: imposto de selo, sucessões e doações, contribuição predial, impostos alfandegários e isenção de custas judiciais.
Esta disposição foi substituída pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 260-D/81, de 2 de Setembro, diploma que revogou (artigo 7º, nº 1) a Lei nº 2/78.
(16 O Decreto-Lei nº 441-A/82 revogou o Decreto-Lei nº 310/81, de 17 de Novembro, que regulamentava as cooperativas de ensino.
(17 Cfr. supra, ponto 4, in fine e expressa concessão dos privilégios das pessoas colectivas de utilidade pública, nomeadamente isenções fiscais.
(18 Parecer nº 35/85, cit. nota (5), abordando precisamente a actividade dos estabelecimentos de ensino particular perante a quotização para o Fundo de Desemprego.
Acompanha-se, por isso, a metodologia seguida neste parecer.
Cfr., também, sobre o mesmo tema, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (Pleno), de 28 de Março de 1984, in, Acórdãos Doutrinais, Ano XXIV, (Março de 1985), nº 279, pág. 300.
(19 Cfr., sobre o critério do lucro como finalidade associada à constituição de sociedades, v. g. FERRER CORREIA, Lições de Direito Comercial, vol. II, Sociedades Comerciais, Doutrina-Geral, 1968, (vol. II), págs. 9 e 15-28; PINTO FURTADO, Curso de Direito das Sociedades, 1983, págs. 52-53; J. GIRON TENA, Derecho de Sociedades, tomo I, 1976, págs. 31 e segs. e YVES GUYON, Droit des Affaires, 2ª ed., económica, 1982, págs. 107-119.
(20 Disposição introduzida pelo Decreto-Lei nº 295/86.
(21 Despacho do Secretário de Estado da Segurança Social, publicado no Diário da República, II Série, nº 245, de 23 de Setembro de 1986.
(22 "São pessoas colectivas de utilidade pública as associações ou fundações que prossigam fins de interesse geral, ou da comunidade nacional ou de qualquer região ou circunscrição, cooperando com a Administração Central ou a Administração Local, em termos de merecerem da parte desta administração a declaração de "utilidade pública" - artigo 1º, nº 1, do Decreto-Lei nº 460/77, de 7 de Novembro.
Cfr., sobre o conceito, FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, I, pág.
(23 Segundo o disposto no artigo 13º-A do Decreto-Lei nº 140-D/86, "o pessoal docente dos estabelecimentos de ensino particular ou cooperativo integrado no sistema nacional de educação fica sujeito à taxa de 8%".
Este pessoal contribui, pois, segundo uma taxa reduzida em relação à taxa normal.
Não se pode, porém, extrair desta norma qualquer imediata relação com a contribuição das entidades empregadoras; a redução de que possam beneficiar tem pressupostos próprios fixados em outras disposição.