Senhor Ministro da Justiça,
Excelência:
1 - Solicitou Vossa Excelência parecer técnico sobre um "Projecto de Acordo de Cooperação na área da segurança, enviado pelo Sr. Embaixador da República Árabe do Egipto em Portugal ao Sr. Ministro da Administração Interna", bem como a sua tradução.
Cumpre, por isso, emitir o respectivo Parecer (1).
2 - A matéria de cooperação entre os Estados no combate à grande criminalidade organizada assume hoje em dia a primeira linha das preocupações dos Estados democráticos.
Efectivamente, aquele tipo de crime deixou de estar confinado às fronteiras de cada um dos Estados, não só pela permeabilidade que em geral elas apresentam, - mesmo quando a sua eliminação em relação a mobilidade das pessoas não é uma realidade -, mas sobretudo pela capacidade organizativa e o poder económico de que se revestem os que se dedicam a tal actividade criminosa.
Por isso, diversos instrumentos internacionais de carácter multilateral a nível mundial e regional vieram consagrar a cooperação internacional no combate à grande criminalidade.
Portugal é, desde há muito, membro activo nesta luta, subscrevendo diversos instrumentos internacionais multilaterais, nomeadamente a "Convenção das Nações Unidas contra o Tráfico Ilícito de Estupefacientes e Substâncias Psicotrópicas de 1988", aprovada para ratificação pela Resolução da Assembleia da República nº 29/91, e ratificada pelo Decreto do Presidente da República nº 19/91, de 6 de Setembro, a "Convenção Europeia para a Repressão do Terrorismo", aprovada para ratificação pela Lei nº 19/81, de 18 de Agosto, e a "Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen", de 14 de Junho de 1985, aprovada para ratificação pela Resolução da Assembleia da República nº 35/93, e ratificada pelo Decreto do Presidente da República nº 55/93, de 25 de Novembro.
No âmbito bilateral, a título exemplificativo, refiram-se:
- Acordo entre o Governo da República Portuguesa e o Governo do Reino de Espanha sobre Cooperação em matéria de Luta contra a Droga, assinado em Lisboa em 27 de Janeiro de 1987 (2);
- Protocolo de Acordo sobre Cooperação Policial entre a República Portuguesa e o Reino de Espanha (3);
- O Acordo entre o Governo da República Poruguesa e o Governo do Reino de Marrocos sobre Cooperação no Domínio da Luta contra o terrorismo e a criminalidade organizada (4);
- Acordo entre o Governo da República Portuguesa e o Governo da República da Venezuela sobre Prevenção, Controlo, Fiscalização e Repressão do Consumo Indevido e Tráfico Ilícito de Estupefacientes e Substâncias Psicotrópicas (5);
- Acordo bilateral de Cooperação entre a República Portuguesa e a República de Angola no domínio do combate ao Tráfico Ilícito de Estupefacientes, Substâncias Psicotrópicas e Criminalidade Conexa (6);
- O Acordo especial de Cooperação entre a República Portuguesa e a República de Angola em matéria de Segurança Interna (7);
- O Acordo de Cooperação entre o Governo da República Portuguesa e o Governo da Federação da Rússia no domínio do combate à criminalidade", que está pronto para a assinatura.
Todos estes instrumentos poderão ser úteis fontes de inspiração para a concretização do "Projecto" em análise, porquanto não se descortinam impedimentos de natureza jurídico-constitucional.
3 - O texto do "Projecto de Acordo de Cooperação em Matéria de segurança entre o Governo da República Árabe do Egipto e o Governo da República Portuguesa" desenvolve-se por doze artigos .
Veja-se o conteúdo de todos eles, com os comentários que se oferecem.
3. 1 - O artigo 1º, que consagra a cooperação entre as Partes, desdobra-se em quatro áreas:
a) Troca de informações sobre crimes contra a segurança conjunta das duas Partes;
b) Crimes de terrorismo: troca de informações sobre a actividade terrorista, seus membros, métodos e técnicas, bem como a experiência em matérias de protecção de zonas sensíveis;
c) Crimes transnacionais e organizados: troca de informações e dados sobre estes crimes, a estrutura organizativa dos grupos actuantes, bem como as técnicas e as informações que garantam o combate a este tipo crime;
d) Produção ilícita, tráfico e abuso de drogas e substâncias psicotrópicas: troca de informações e de dados sobre este tipo de crimes e o seu combate, e auxílio mútuo em questões operacionais, incluindo técnicas de investigação como a "Entrega Controlada", para além da troca de bibliografia e legislação.
Este artigo, na sua aparente generalidade, coloca no entanto duas dificuldades que importa dissecar.
3.1 .1 - A primeira relaciona-se com a troca de dados, - (informáticos, presume-se) -, prevista relativamente aos crimes transnacionais e organizados e especialmente, a prostituição, jogo ilícito, pornografia, contrabando, lavagem de dinheiro, falsificação de documentos, contrabando de armas, antiguidades e objectos de arte e comércio ilegal de veículos.
Ao estudar a "Convenção que cria um serviço europeu de polícia - Europol", o Parecer nº 76/95 (8), ocupou-se da matéria, em termos que importa recordar:
«1. Sobre a utilização da informática prescreve o artigo 35º da CRP:
"1. Todos os cidadãos têm o direito de tomar conhecimento dos dados constantes de ficheiros ou registos informáticos a seu respeito e do fim a que se destinam, podendo exigir a sua rectificação, sem prejuízo do disposto na lei sobre segredo de Estado e segredo de justiça.
2. É proibido o acesso a ficheiros e registos informáticos para conhecimento de dados pessoais relativos a terceiros e respectiva interconexão, salvo em casos excepcionais previstos na lei.
3. A informática não pode ser utilizada para tratamento de dados referentes a convicções filosóficas ou políticas, filiação partidária ou sindical, fé religiosa ou vida privada, salvo quando se trate do processamento de dados estatísticos não individualmente identificáveis.
4. A lei define o conceito de dados pessoais para efeitos de registo informático, bem como de bases e bancos de dados e respectivas condições de acesso, constituição e utilização por entidades públicas e privadas.
5. É proibida a atribuição de um número nacional único aos cidadãos.
6. A lei define o regime aplicável aos fluxos de dados transfronteiras, estabelecendo formas adequadas de protecção de dados pessoais e de outros cuja salvaguarda se justifique por razões de interesse nacional".
«2. Resulta dos nºs 1 a 5 do artigo transcrito, em geral, os direitos fundamentais de acesso das pessoas aos registos informáticos para conhecimento dos seus dados pessoais deles constantes e da sua complementação e/ou rectificação, de sigilo em relação aos responsáveis pelos ficheiros automatizados e o respeito quanto aos dados pessoais informatizados e de não interconexão, ao não tratamento informático de alguns dados pessoais, e de não adopção do número nacional único (x)
«Sob o nº 6 remete-se para a lei ordinária o regime aplicável ao fluxo de dados transfronteiras, designadamente o estabelecimento de formas adequadas de protecção de dados pessoais e outros cuja salvaguarda se justifique por razões de interesse nacional.
«3. A Recomendação nº R(87)15 do Comité de Ministros do Conselho da Europa versa sobre a regulamentação da utilização de dados de natureza pessoal no sector policial.
«Nela se refere que a comunicação de dados a autoridades estrangeiras deverá limitar-se aos serviços de polícia e que não deverá ser permitida desde que não releve de uma disposição legal do direito interno ou internacional ou, na falta de lei, se a comunicação for necessária à prevenção de um perigo grave ou à repressão de infracção grave de direito comum desde que isso não viole as normas internas relativas à protecção da pessoa em causa (5.4.).
«Sem prejuízo do direito interno de origem interna e internacional, os pedidos de comunicação de dados deverão conter indicação do órgão ou pessoa donde emanam assim como o seu objecto e motivo (5.5.1.).
«Os dados só poderão ser utilizados para os fins referidos no instrumento do pedido (5.5.III.).
«4. Em concretização do referido dispositivo constitucional, rege a Lei nº 10/91, de 29 de Abril, sobre a protecção de dados pessoais face à informática (x1)
«Consideram-se dados pessoais as informações relativas a pessoa singular identificada ou identificável, e ficheiro automatizado o conjunto estruturado de informações objecto de tratamento automatizado, centralizado ou repartido por vários locais, o tratamento automatizado, o registo de dados, aplicação a estes de operações lógicas ou aritméticas e sua modificação, supressão, extracção ou difusão, e fluxos de dados transfronteiras a sua circulação através de fronteiras nacionais (artigo 2º, alíneas a), d) g) e i)).
«A lei é aplicável, em regra, à constituição e manutenção de ficheiros automatizados, de bases de dados e de bancos de dados pessoais e aos suportes informáticos respectivos, excepcionando-se, além do mais, os ficheiros de dados pessoais constituídos e mantidos sob a responsabilidade do sistema de Informação da República Portuguesa (artigo 3º).
«É vedado, além do mais, o tratamento automatizado de dados pessoais relativos a condenações em processo criminal, suspeitas de actividades ilícitas e à situação patrimonial e financeira, salvo se efectuado por serviços públicos, nos termos da lei, com garantias de não discriminação e prévio parecer da Comissão Nacional de Protecção de dados Pessoais Informatizados CNPDPI (artigos 11º, nº 1, alínea b), e 3).
«O regime referido é aplicável aos fluxos transfronteiras de dados pessoais, automaticamente tratados ou que se destinem a sê-lo, qualquer que seja o suporte utilizado.
«Os fluxos transfronteiras de dados pessoais entre Partes Contratantes da Convenção para a Protecção das Pessoas relativamente ao Tratamento Automatizado de Dados de Carácter Pessoal são assegurados nos termos e com as garantias nela previstos.
«Carecem de prévia autorização da CNPDPI os fluxos transfronteiras de dados pessoais que se destinem a Estados que não sejam Parte da supracitada Convenção, por forma a assegurar a adequada protecção.
«É, porém, proibido, em qualquer caso, o fluxo transfronteiras de dados pessoais se houver fundadas razões para crer que a sua transferência para um outro Estado visa iludir as proibições ou os condicionalismos previstos na lei ou a sua utilização ilícita (artigo 33º).
«4. A Convenção para a Protecção das Pessoas relativamente ao Tratamento Automatizado de dados de Carácter Pessoal a que o nº 2 do artigo 33º da Lei nº 10/91 se reporta já vincula a República Portuguesa (x2).
«Visa garantir, no território de cada Parte, a todas as pessoas singulares, seja qual for a sua nacionalidade ou residência, o respeito pelos seus direitos e liberdades fundamentais, e especialmente pelo seu direito à vida privada, face ao tratamento automatizado dos dados de carácter pessoal que lhes dizem respeito (artigo 1º).
«Os dados de carácter pessoal que sejam objecto de um tratamento automatizado devem ser obtidos e tratados de forma leal e lícita, registados para finalidades determinadas e legítimas, não podendo ser utilizados de modo incompatível com essas finalidades, adequados, pertinentes e não excessivos em relação às finalidades para as quais foram registados, exactos e, se necessário, actualizados, e conservados de forma que permitam a identificação das pessoas a que respeitem por um período que não exceda o tempo necessário às finalidades determinantes do seu registo (artigo 5º).
«A regra é no sentido de que uma Parte não pode, com a exclusiva finalidade de protecção da vida privada, proibir ou submeter a autorização especial os fluxos transfronteiros de dados de carácter pessoal com destino ao território de uma outra Parte (artigo 12º, nº 2).
«Mas qualquer das partes pode, porém, derrogar esse regime na medida em que a sua legislação preveja uma regulamentação específica para certa categoria de dados de carácter pessoal ou de ficheiros automatizados de dados de carácter pessoal, em virtude da natureza desses dados ou ficheiros, salvo se a regulamentação da outra Parte previr uma protecção equivalente, ou quando a transferência for efectuada a partir do seu território para o território de um Estado não contratante, através do território de uma outra Parte, a fim de evitar que essas transferências se subtraiam à legislação da Parte referida».
3. 1. 2 - A segunda dificuldade respeita às "entregas controladas", previstas no nº 3 da alínea d) do artigo 1º do Projecto:
«Auxílio mútuo em questões operacionais, incluindo técnicas de investigação como a "Entrega Controlada", conforme for acordado entre as duas Partes em casos específicos».
A "entrega controlada", pelos riscos que envolve, tem sido objecto de tratamento jurídico e doutrinal profundo, sendo cuidadosamente delineada no nosso ordenamento jurídico.
O Parecer nº 50/94 (9) teve oportunidade de estudar toda esta questão em moldes que importa conhecer:
«É possível, á luz da legislação de combate ao tráfico ilícito de estupefacientes, efectuar entregas controladas de bens ou produtos provenientes das infracções previstas nos artigos 21º, 22º, 24º e 25º (do Decreto-Lei nº 15/93)?
«5.1. Enquanto o artigo 21º pune o "tráfico e outras actividades ilícitas", em termos que correspondem aos do (revogado) artigo 23º do Decreto-Lei nº 430/83, o artigo 22º é um preceito novo, cuja fonte radica na Convenção das Nações Unidas de 1988 (artigos 3º, nº 1, a) IV) c), II), e 13º), a qual impunha a adopção de medidas adequadas ao controlo e fiscalização dos precursores, produtos químicos e solventes, substâncias utilizáveis no fabrico de estupefacientes e de psicotrópicos, que muito têm contribuído para o aumento do fabrico clandestino de estupefacientes e de substâncias psicotrópicas.
«Daí que o artigo 22º, sob a epígrafe "Precursores", puna determinadas actividades respeitantes a "equipamento, materiais ou substâncias inscritas nas tabelas V e VI".
«Por seu turno, o artigo 24º prevê a agravação das penas cominadas nos artigos 21º e 22º, ao passo que o artigo 25º pune, menos severamente, o "tráfico de menor gravidade".
«5.2. A Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen, cujo capítulo VI (artigos 70º a 76º) é dedicado aos "Estupefacientes", contém uma norma específica sobre as aqui chamadas "entregas vigiadas" (x3). Reza assim o artigo 73º:
"1. De acordo com a respectiva Constituição e ordem jurídica nacional, as Partes Contratantes comprometem-se a tomar medidas no sentido de permitir as entregas vigiadas no tráfico ilícito de estupefacientes e de substâncias psicotrópicas.
2. A decisão do recurso a entregas vigiadas será tomada caso a caso com base na autorização prévia de cada Parte Contratante em causa.
3. Cada Parte Contratante manterá a direcção e o controlo da operação no seu território, encontrando-se habilitada para intervir".
«5.3. Também a Convenção das Nações Unidas de 1988 se refere às entregas controladas, definindo-as nos termos seguintes:
"A expressão
(x4) designa a técnica que consiste em permitir que remessas ilícitas ou suspeitas de estupefacientes, substâncias psicotrópicas, substâncias das Tabelas I e II anexas à presente Convenção, ou de substâncias em substituição daquelas, deixem o território de um ou mais países, o atravessem ou entrem nesse território, com o conhecimento e sob a vigilância das respectivas autoridades competentes, com o fim de identificar as pessoas envolvidas na prática de infracções estabelecidas de acordo com o nº 1 do artigo 3º da Convenção" (artigo 1º, alínea g)).
«E o artigo 11º da mesma Convenção sob a epígrafe "Entregas controladas" (x5) dispõe como segue:
"1 - Se os princípios fundamentais dos respectivos sistemas jurídicos internos o permitirem, as Partes podem adoptar, dentro das suas possibilidades, as medidas necessárias para permitir o recurso adequado a entregas controladas a nível internacional, com base em acordos ou protocolos que tenham celebrado entre si, a fim de identificar as pessoas implicadas nas infracções estabelecidas de acordo com o nº 1 do artigo 3º e de instaurar processo contra elas.
2 - A decisão de recorrer a entregas controladas é tomada caso a caso e pode, quando necessário, atender a protocolos e compromissos financeiros no que diz respeito ao exercício de competência pelas Partes interessadas.
3 - As remessas ilícitas cuja entrega controlada tenha sido acordada podem, com o consentimento das Partes interessadas, ser interceptadas e autorizadas a prosseguir intactas ou depois de os estupefacientes ou substâncias psicotrópicas que continham terem sido retirados ou substituídos, total ou parcialmente".
«Não se duvida, face aos termos deste preceito, maxime do seu nº 3, e da respectiva definição, que apenas estão previstas as remessas/entregas de estupefacientes ou substâncias psicotrópicas.
«5.4. Em Espanha, e com o objectivo de (também) dar cumprimento ao disposto no citado artigo 73º da Convenção de Schengen, a Lei Orgânica 7/1992, de 23 de Dezembro, modificou a Ley de Enjuiciamiento Criminal, aditando um artigo 263 bis, com a seguinte redacção:
"El Juez de Instrucción competente y el Ministerio Fiscal, así como los Jefes de las Unidades Orgánicas de Policía Judicial de ámbito provincial y sus mandos superiores, podrán autorizar la circulación o entrega vigilada de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas, así como de otras sustancias prohibidas. Para adoptar estas medidas se tendrá en cuenta su necesidad a los fines de la investigación en relación con la importancia del delito y con las possibilidades de vigilância.
2) Se entenderá por circulación o entrega vigilada la técnica consistente en permitir que remesas ilícitas o sospechosas de drogas y sustancias a que se refiere el párrafo anterior o sustancias por las que se hayan sustituido las anteriormente mencionadas, circulen por territorio español o salgan o entren de él sin interferência obstativa de la autoridad o sus agentes y bajo su vigilancia, con el fin de descubrir o identificar a las personas involucradas en la comisión de algún delito relativo a dichas drogas o sustancias o de prestar auxilio a autoridades extranjeras con esos mismos fines.
3) El recurso a la entrega vigilada se hará caso por caso y, en el plano internacional, se adecuará a lo dispuesto en los tratados internacionales.
Los funcionarios de la Polícia Judicial darán cuenta inmediata a la Fiscalía Especial para la prevención y represión del tráfico ilegal de drogas y, si existiere procedimento judicial abierto, al Juez de Instrucción competente".
«5.5. Em França, a Lei nº 91-1264, de 19 de Dezembro de 1991 - relativa ao reforço da luta contra o tráfico de estupefacientes -, introduziu modificações nos artigos L.627-7, al . 2, do "Code de la Santé Publique", e 67 bis , do "Code des douanes", a propósito das quais JEAN PRADEL escreve (x6):
"- Les art. L.627-7, al. 1er, c. santé publ. et 67 bis, al. 1er, c. douanes visent ce qu'il est convenu d'appeler les "livraisons surveillées" ou action de suivre le parcours emprunté par la drogue et ses porteurs depuis leur entrée sur le territoire national jusqu'à la livraison en vue d'identifier et d'interpeller ces porteurs. Le procédé est très utile car, en retardant l'arrestation des intermédiaires et la saisie des produits, policiers, gendarmes et douaniers ont des chances d'appréhender les véritables maîtres du trafic. En outre, il est à l'abri de la critique au point de vue juridique puisque l'agent chargé de suivre les livraisons de drogue se cantonne dans un rôle purement passif d'accompagnateur ou d'observateur en sorte que sa responsabilité pénale ne peut pas être engagée ni au titre de la complicité de trafic, ni même au titre de l'art.62 c. pén. qui réprime celui qui ayant connaissance d'un crime n'en aura pas averti les autoriés alors qu'il était encore possible d'en limiter les effets: en effet le trafic de drogue est seulement un délit. De même encore, l'art. 40 c.pr.pén. qui impose à tout fonctionnaire de dénoncer au parquet les infractions dont il a eu connaissance dans l'exercice de ses fonctions n'a pas de portée en l'espèce puisqu'il est dépourvu de sanction pénale.
Quoiqu'elle ne soit pas illégale, le législateur de 1991 a entendu légaliser la pratique de la livraison surveillée. En cela, il met notre droit positif en conformité avec deux engagements internationaux de la France. C'est d'abord la Convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 [...]
C'est ensuite la Convention des Nations Unies...".
«5.5.1. Permita-se um parêntesis para referir que este Professor (x7) distingue as operações de "livraison surveillée" - "qui ne sont pas délictueuses en elles - mêmes" e que, por isso, "les agents de l'autorité doivent seulement le procureur de la République" - dos "actes pénalements interdits ("les livraisons contrôlées et les infiltrations dans les réseaux de drogue"), em que "un simple avis ne suffit plus, une étant nécessaire".
«5.5.2. Distinção que CRISTINA DE MAGLIE (x8), reportando-se à legislação francesa, estabelece nas seguintes termos:
"Livraisons surveillées", consistenti nell'attività delle autorità doganale o di polizia giudiziaria, che si limitano a seguire e documentare, senza intervenire, le transazioni illecite nel gruppo criminale;
"Livraisons controlées ", che integrano una «5.6. O Decreto-Lei nº 430/83, de 13 de Dezembro (x9), previa já esta realidade no artigo 51º, sob a epígrafe "Estupefacientes e substâncias psicotrópicas em trânsito":
"1 - Pode ser autorizada, caso a caso, pelo juiz de instrução ou pelo procurador da República, consoante a fase do processo, a não actuação da Polícia Judiciária sobre os portadores de substâncias estupefacientes ou psicotrópicas em trânsito por Portugal, com a finalidade de proporcionar, em colaboração com o país ou países de trânsito , a identificação e arguição do maior número de participantes nas diversas operações de tráfico e distribuição, mas sem prejuízo do exercício da acção penal pelos factos aos quais a lei portuguesa é aplicável.
2 - A autorização só será concedida, a pedido de país destinatário, desde que:
a) Seja conhecido detalhadamente o itinerário provável dos traficantes e a identificação suficiente destes;
b) Seja garantida pelas autoridades competentes dos países de destino e dos países de trânsito a segurança das substâncias contra riscos de fuga ou extravio;
c) Seja assegurado pelas autoridades competentes dos países de destino ou trânsito que a sua legislação prevê as sanções penais adequadas contra os arguidos e que a acção penal será exercida;
d) As autoridades judiciárias competentes dos países de destino ou trânsito se comprometam a comunicar, com urgência, informação pormenorizada sobre os resultados da operação e os pormenores da acção desenvolvida por cada um dos agentes da prática dos crimes, especialmente dos que agiram em Portugal.
3 - Apesar de concedida a autorização mencionada anteriormente, a Polícia Judiciária intervirá se as margens de segurança tiverem diminuído sensivelmente, se se verificar alteração imprevista de itinerário ou qualquer outra circunstância que dificulte a futura apreensão das substâncias e a captura dos arguidos. Se aquela intervenção não tiver sido comunicada previamente à entidade que concedeu a autorização, sê-lo-á nas 24 horas seguintes, mediante relato escrito.
4 - O não cumprimento das obrigações assumidas pelos países de destino ou trânsito pode constituir fundamento de recusa de autorização em pedidos futuros.
5 - Os contactos internacionais serão efectuados através da Polícia Judiciária, pelo Gabinete Nacional da Interpol.
6 - Os pedidos de autorização referidos nos nºs. 1 e 2 serão presentes a despacho dos magistrados dos tribunais de instrução criminal de Lisboa, Porto ou Coimbra".
«5.6.1. Como esta disposição foi, na sua essência, retomada no vigente Decreto-Lei nº 15/93, interessará conhecer o comentário que, a seu propósito, então produziu LOURENÇO MARTINS (x10):
"1 - Esta disposição simboliza o esforço de adaptação que as autoridades nacionais devem fazer de modo a encontrarem formas de resposta, cada vez mais eficazes, contra os traficantes de droga.
A técnica das entregas controladas é conhecida e praticada em muitos países, umas vezes à sombra de texto legal, outras vezes mesmo sem texto legal, particularmente naqueles em que vigora já o princípio da oportunidade em termos amplos.
Embora correndo o risco de uma certa formalização que determinará um decréscimo na rapidez da preparação da operação e, por outro lado, a exposição do método ao conhecimento público, a consagração em dispositivo legal era imprescindível para que pudesse ser praticado. A finalidade deste instrumento de actuação é a de chegar aos organizadores, chefes dos bandos ou, pelo menos, aos principais distribuidores, ultrapassando os simples "correios".
A divisão de Estupefacientes, por intermédio da Comissão dos Estupefacientes, das Nações Unidas, consultou os Governos dos Estados membros sobre as suas experiências e propostas neste campo .
O risco maior de tais operações, reconhece-se, residirá na possibilidade de extravio da droga, que depois se introduz no mercado ilícito, ao mesmo tempo que fica em cheque a credibilidade das autoridades respectivas. Por isso alguns países, entre eles o Reino Unido, prevêem a hipótese de substituição da droga por substância inofensiva. Então a vigilância poderá ser mais discreta e sem a tensão resultante do risco da perda.
2 - Repare-se que só o país destinatário e não também os países de trânsito, pode pedir a não intervenção.
É natural que as garantias exigidas para a concessão da autorização impliquem diligências várias entre as autoridades judiciais dos dois países acarretando alguma morosidade. Bastará, segundo se crê, que essas garantias sejam transmitidas de forma fidedigna pela via Interpol. Uma exigência excessiva , por exemplo quanto ao disposto na alínea b), e até mesmo na alínea a), pode levar ao indeferimento.
3 - A possibilidade de intervenção aqui prevista justifica-se inteiramente, para além de ser uma manifestação do princípio da soberania de cada Estado sobre o seu território.
4 - A obrigação prevista na alínea d) é de importância decisiva para um eficaz exercício da acção penal no nosso país".
«5.7. Esta disciplina transitou, sem alterações de relevo (x11), para o actual artigo 61º (este epigrafado de "Entregas controladas") do seguinte teor:
"1. Pode ser autorizada, caso a caso, pelo Ministério Público, a não actuação da Polícia Judiciária sobre os portadores de substâncias estupefacientes ou psicotrópicas em trânsito por Portugal, com a finalidade de proporcionar, em colaboração com o país ou países destinatários e outros eventuais países de trânsito, a identificação e arguição do maior número de participantes nas diversas operações de tráfico e distribuição, mas sem prejuízo do exercício da acção penal pelos factos aos quais a lei portuguesa é aplicável.
2 . A autorização só é concedida, a pedido de país destinatário, desde que:
a) Seja conhecido detalhadamente o itinerário provável dos portadores e a identificação suficiente destes;
b) Seja garantida pelas autoridades competentes dos países de destino e dos países de trânsito a segurança das substâncias contra riscos de fuga ou extravio;
c) Seja assegurado pelas autoridades competentes dos países de destino ou trânsito que a sua legislação prevê as sanções penais adequadas contra os arguidos e que a acção penal será exercida;
d) As autoridades judiciárias competentes dos países de destino ou de trânsito se comprometam a comunicar, com urgência, informação e os pormenores da acção desenvolvida por cada um dos agentes da prática dos crimes, especialmente dos que agiram em Portugal.
3. Apesar de concedida a autorização mencionada anteriormente, a Polícia Judiciária intervém se as margens de segurança tiverem diminuído sensivelmente, se se verificar alteração imprevista de itinerário ou qualquer outra circunstância que dificulte a futura apreensão das substâncias e a captura dos agentes; se aquela intervenção não tiver sito comunicada previamente à entidade que concedeu a autorização, é-o nas 24 horas seguintes, mediante relato escrito.
4. Por acordo com o país de destino, as substâncias em trânsito podem ser substituídas parcialmente por outras inócuas, de tal se lavrando o respectivo auto.
5. O não cumprimento das obrigações assumidas pelos países de destino ou de trânsito pode constituir fundamento de recusa de autorização em pedidos futuros.
6. Os contactos internacionais são efectuados através da Polícia Judiciária, pelo Gabinete Nacional da Interpol.
7. Qualquer outra entidade que receba pedidos de entregas controladas, nomeadamente a Direcção-Geral das Alfândegas, através do Conselho de Cooperação Aduaneira, ou das suas congéneres estrangeiras, e sem prejuízo do tratamento da informação de índole aduaneira, deve dirigir imediatamente esses pedidos para a Polícia Judiciária, para efeito de execução .
8. Os pedidos de entregas, controladas são presentes a despacho do magistrado do Ministério Público competente da comarca de Lisboa".
«5.7.1. No respectivo comentário, ponderou agora LOURENÇO MARTINS (x12):
"Há quem levante dúvidas sobre a constitucionalidade desta disposição, a qual poderia atentar contra o nº 6 do artigo 32º da CRP: sendo um meio enganoso de obtenção de prova o artigo 126º do CPP fulminá-lo-ia de nulidade (x13).
Não partilhamos, com o devido respeito, de tais dúvidas.
Se é certo que as autoridades judiciárias e os órgãos de polícia criminal têm o dever de prevenir a prática de crimes, cabe-lhes igualmente descobrir os que já foram ou estão a ser praticados.
Em regra, a técnica das entregas controladas aplica-se às redes de traficantes, isto é, à criminalidade organizada. Se os "correios", viajando de avião ou de barco, por hipótese da América do Sul para a Holanda, fazendo escala em Portugal, onde a droga é transbordada para um meio de transporte terrestre, estão indubitavelmente a praticar o crime de tráfico, outros elementos da rede que se encontrem na Holanda já iniciaram a sua participação no crime, através das instruções de encomenda e outros actos destinados a despistar as autoridades e a colocar a droga no mercado clandestino. Tentar descobri-los constitui um dever para as autoridades.
Onde está o meio enganoso?
Poderá sim ocorrer que alguns intervenientes da rede, actuando sem conhecimento dos actos anteriores, não tivessem praticado qualquer crime se as autoridades tivessem actuado em Portugal. Todavia, a sua eventual ligação a uma associação de traficantes já os terá colocado dentro do círculo criminoso que as autoridades devem procurar descobrir.
Embora de pouco peso, não deixará de impressionar ainda a circunstância de a «sede» da técnica residir hoje, posto que rodeada de algumas cautelas, num instrumento de direito internacional de tão larga aceitação.
Também se alerta para o facto de o preceito só ser aplicável entre países e não no território nacional (-).
Mas não se vê obstáculo a que Portugal funcione, na cadeia do trânsito de droga, na veste de país destinatário. Se há informação de que "o correio" vai transitar pelo Reino Unido mas que o seu destino é Portugal , o espírito subjacente à técnica aponta para que as autoridades portuguesas acertem com o Reino Unido de modo a que este não intervenha e sejam capturados os elementos da rede a actuar no nosso país. Funcionará a regra geral da jurisdição nacional quanto aos crimes praticados no país.
E também nada se oporá a que, uma vez desembarcado no aeroporto de Lisboa, um «correio» que se dirige a outros elementos actuando na cidade do Porto, seja vigiado e seguido de modo a controlar as entregas e capturar os outros intervenientes na operação, porventura naquela cidade".
«5.8. Tendo, hoje, assento em instrumentos de direito internacional, as "entregas controladas" encontram-se expressamente previstas em várias sistemas jurídicos.
«Reconhece-se, na verdade, que se trata de uma "técnica investigatória" eficaz, permitindo ir mais fundo na emaranhada teia dos traficantes, visando atingir os verdadeiros "chefes" da droga, e, assim, o cerne da organização.
«Mas se assim é, também se reconhece, por outro lado, que ela encerra em si graves riscos, apresentando-se como potencialmente geradora de perigos de vária ordem.
«5.8.1. O Decreto-Lei nº 430/83 previu-a no artigo 51º e na respectiva anotação LOURENÇO MARTINS não deixou de acentuar que "a consagração em dispositivo legal era imprescindível para que pudesse ser praticada" (cfr. ponto 5.6.1.).
«Consagração limitada, inquestionavelmente, às entregas/re-messas de estupefacientes e substâncias psicotrópicas, e definida em termos muito precisos.
«Basta atentar que se exige sempre uma autorização casuística, subordinada a requisitos estritos, rodeando-se ainda de grandes cautelas as operações de acompanhamento e vigilância.
«5.8.2. Como vimos, esta disciplina transitou, na sua essência, para o actual artigo 61º, cumprindo tão-só salientar, neste contexto, que a previsão legal continua circunscrita a estupefacientes e substâncias psicotrópicas (em sintonia, aliás, com os instrumentos de direito internacional).
«Assim sendo, devem entender-se excluídas do campo de aplicação da referida norma as "entregas controladas de bens ou produtos provenientes das infracções previstas nos artigos 21º, 22º, 24º e 25º" (x14).
«E isto é assim, quando é certo que o Decreto-Lei nº 15/93 passou a punir, no artigo 23º, a "conversão, transferência ou dissimulação de bens ou produtos" - ou seja, "o branqueamento" de capitais provenientes da droga (x15)».
3. 2 - O artigo 2º estabelece a cooperação e assistência «na busca e captura de fugitivos ou de criminosos procurados pelos crimes referidos no artigo anterior» (10).
Esta temática relacionada com a cooperação e entreajuda judiciária internacional deve ser vista à luz do Decreto-Lei nº 43/91, de 22 de Janeiro.
A cooperação judiciária internacional releva da competência das autoridades judiciárias do Estado requerente nas vertentes da extradição, da transmissão de processos penais, da execução de sentenças penais, da transferência de pessoas condenadas a penas ou medidas de segurança privativas de liberdade, da vigilância de pessoas condenadas ou libertadas condicionalmente e do auxílio judiciário geral em matéria penal (artigos 1º e 2º, nº 2) (11).
A sua aplicação subordina-se à protecção dos interesses da soberania, da segurança, da ordem pública e de outros interesses da República Portuguesa, constitucionalmente definidos, e a cooperação nele regulada releva do princípio da reciprocidade (artigos 2º, nº 1, e 4º, nº 1).
As referidas formas de cooperação regem-se pelas normas dos tratados, convenções e acordos internacionais que vinculem o Estado português e, na sua falta ou insuficiência, pelas disposições do diploma em causa e, subsidiariamente, pelas disposições de Código de Processo Penal (artigo 3º).
O auxílio judiciário geral em matéria penal compreende, além do mais, a notificação de documentos, a obtenção de meios de prova, as revistas, buscas e apreensões, a notificação de suspeitos, arguidos, testemunhas ou peritos e a audição dos mesmos, o trânsito de pessoas e as informações sobre o direito português ou estrangeiro e as relativas aos antecedentes penais de suspeitos, arguidos e condenados (artigo 135º, nºs 1 e 2) (12).
Todo este condicionalismo jurídico deve estar presente quando se aceitar a consagração pretendida pelo disposto no artigo 2º do "Projecto".
3. 3 - O artigo 3º ocupa-se da prevenção de actos terroristas e de crimes transnacionais e organizados.
A sua redacção é, no entanto, tão vaga e genérica que se duvida da sua utilidade (13).
3. 4 - O conteúdo do artigo 4º, consagrando a "troca" de peritos e de profissionais (14), bem como de experiências não suscita qualquer comentário.
3. 5 - Os artigo 5º - cooperação no domínio da formação -, e 6º - intercâmbio de publicações -, não apresentam dificuldades.
3. 6 - O artigo 7º estabelece uma Comissão conjunta de "promoção e fiscalização" do Acordo.
A criação de uma comissão neste tipo de acordos para assegurar a sua realização nas melhores condições é frequente (15).
O que se afigura excessivo é atribuir-lhe uma missão de fiscalização, tarefa que, na sua rigidez, poderá vir a revelar-se melindrosa.
3. 7 - O artigo 8º consagra a confidencialidade dos dados classificados de confidenciais por qualquer das Partes e o princípio de que o material e equipamento cedido por uma das Partes não poderá ser cedido a um terceiro.
Sobre a confidencialidade, ver o que se consignou supra no ponto nº 3. 1. 1.
Note-se ainda que em certos casos, como os relativos ao "branqueamento de capitais", proíbe-se às entidades financeiras e membros dos respectivos órgãos e outros que nelas exerçam funções, a comunicação, aos clientes, de certas informações prestadas às autoridades judiciárias a coberto dos seus deveres de colaboração - nº 4 do artigo 10º do Decreto-Lei nº 313/93, de 15 de Setembro.
Nesta área tão sensível porque não inserir, por exemplo, uma cláusula como a prevista no Acordo com a Federação da Rússia:
«Em matéria relativa à protecção de dados de natureza pesoal, as Partes comprometem-se a prestar reciprocamente cooperação nos termos e com as limitações decorrentes das disposições nacionais ou internacionais em vigor nesta matéria».
3. 8 - Nos artigos 9º a 12º definem-se as cláusulas finais de estilo.
Pensa-se que elas devem ser completadas com uma cláusula sobre diferendos (16).
4 - Pelo que acima se consignou, poder-se-á afirmar que o texto apresentado para análise constitui uma base de trabalho para um "Acordo" de cooperação em matéria de segurança com a República Árabe do Egipto, mas que existe ainda um caminho a percorrer para se chegar a um texto satisfatório (17).
Conclusão:
5 - Pelo exposto, formulam-se as seguintes conclusões.
1º - Não existem obstáculos de natureza jurídico-constitucional que obstem à celebração de um acordo entre o Governo Português e o Governo da República Árabe do Egipto em matéria de segurança.
2º - O texto do "Projecto" para o Acordo referido na conclusão anterior merece as observações constantes da parte expositiva deste Parecer.
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1) A tradução segue em anexo.
O texto inglês do projecto contém algumas deficiências que tornaram difícil a apresentação de um texto em português escorreito.
Como o "Projecto" necessita e deve ser melhorado, será sempre possível que, a final, se venha a obter uma versão onde tudo isto possa ser superado.
2) Aprovado pelo Decreto do Governo nº 22/87, de 25 de Junho.
3) Aprovado pelo Decreto nº 48/92, de 12 de Dezembro.
4) Aprovado pelo Decreto nº 18/94, de 30 de Junho.
5) Aprovado pelo Decreto nº 10/95, de 28 de Abril.
6) Aprovado para ratificação pela Resolução da Assembleia da República nº 8/97, e ratificada pelo Decreto do Presidente da República nº 8/97, de 28 de Fevereiro.
7) Aprovado pelo Decreto nº 25/97, de 31 de Maio.
8) De 8 de Março de 1996.
"x) J.J.GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA obra citada, págs. 215 e 216.
Sobre esta matéria, veja-se, ainda, o parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria--Geral da República, nº 95/87, de 10 de Maio de 1990, publicado no "Diário da República", II Série, de 17 de Dezembro de 1990."
"x1) Alterada pela Lei nº 28/94, de 29 de Agosto.
Sobre esta matéria, veja-se o Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, nº 23/95, de 8 de Junho de 1995, e JOSÉ AUGUSTO SACADURA GARCIA MARQUES, "Informática e Liberdades", Alguns Subsídios Complementares", Separata da Revista do Ministério Público, nº 27, Lisboa, 1986; "Informática e Vida Privada", Separata do "Boletim do Ministério da Justiça", nº 373, Lisboa, 1988; Legislar Sobre Protecção de dados Pessoais em Portugal, do artigo 35º da Constituição à Lei nº 10/91, de 29 de Abril", Legislação, Cadernos de Ciência e Legislação", INA, nº 8, Dezembro de 1993, págs. 37 a 64; "A Lei nº 10/91, de 29 de Abril - Lei de Protecção de Dados Pessoais Face à Informática", Colóquio Informático e Tribunais, Bases de Dados Administrativos e Jurídicos", Separata do "Boletim do Ministério da Justiça, nºs 47 e 48, Lisboa, 1991, págs. 331 a 422; e "A Propósito da Protecção de Dados Pessoais face à Informática: Três Situações Hipotéticas", Lisboa, 1995."
"x2) Foi aprovada, para ratificação, pela Resolução da Assembleia da República, nº 23/93, e ratificada pelo Decreto do Presidente da República, nº 21/93, ambos de 9 de Julho."
9) De 22 de Junho de 1995.
"x3) Na versão francesa "livraisons surveillées".
"x4) "Livraison surveillée", na versão francesa.
Na referida Convenção do Conselho da Europa relativa ao Branqueamento, não se contém qualquer disposição específica sobre entregas controladas."
"x5) "Livraisons surveillées", na versão francesa."
"x6) "Trafic de drogue, provocation délictueuse des agents de l'autorité et permission de la loi" (Commentaire de la loi nº 91-1264 du 19 déc.1991), Recueil Dalloz Sirey, nº 29, 3 setembre 1992, pág. 231."
"x7) Loc.cit., pág. 233."
"x8) "Gli Infiltrati Nelle Organizzazioni Criminali: Due Ipotesi di Impunità", Revista Italiana de Diritto e Procedura Penale, Nueva serie - Anno XXXVI, Fasc. 3 - Luglio/Settembre 1993, Giuffrè Editore, pág. 1052."
"x9) Diploma expressamente revogado pelo Decreto-Lei nº 15/93 (cfr. artigo 75º, alínea a))."
"x10) "Droga - Prevenção e Tratamento, Combate ao Tráfico", Livraria Almedina, 1984, págs. 152-153."
"x11) Porventura a mais significativa residirá no (novo) nº 4, ao dispor que as substâncias em trânsito podem ser substituídas parcialmente por outras inócuas."
"x12) "Droga e Direito", cit., págs. 286-287."
"x13) V.MOURAZ LOPES, Sub Judice, nº 3, 1992, pág. 108."
"x14) Conclusão extraída face ao quadro legal vigente, e que não pode ser entendida como uma tomada de posição sobre se, de jure constituendo, uma medida semelhante não deverá ser estendida ao domínio do branqueamento de capitais."
"x15) O Decreto-Lei nº 15/93 não abrange o branqueamento de capitais provenientes de outras actividades criminosas."
10) O texto necessita de ser melhorado para eliminar a antinomia entre "fugitivo" e "criminoso"; note-se que um fugitivo só poderá ser capturado porque é criminoso.
11) Sobre esta matéria, pode ver-se MANUEL ANTÓNIO LOPES ROCHA e TERESA ALVES MARTINS, "Cooperação Judiciária Internacional em Matéria Penal, Comentários", Lisboa, 1992.
12) Sobre a "Convenção entre os Estados-membros das Comunidades Europeias sobre a Execução de Condenações Penais Estrangeiras", veja-se o Parecer da Procuradoria--Geral da República, nº 63/92, de 21 de Dezembro de 1993.
13) Cfr., por exemplo, a técnica utilizada para consagrar a prevenção no "Acordo" com a Federação da Rússia .
14) Referiu-se já a necessidade de introduzir aperfeiçoamentos ao nível do texto. Este artigo é um bom exemplo: na sua aproximação literal, os peritos surgem como se fossem uma mercadoria objecto de troca.
15) Cfr. o capítulo III do Acordo com o Reino de Marrocos, aprovado pelo Decreto nº 18/94.
16) No Acordo com a Federação da Rússia, dispõe-se no artigo 11º:
«As Partes signatárias obrigam-se a resolver qualquer diferendo relacionado com a interpretação ou aplicação deste Acordo com espírito de amizade e compreensão mútua».
17) Não cabe no âmbito deste Parecer indicar o método a utilizar para tanto, mas existe suficiente experiência na matéria para as diversas opções; vejam-se, por exemplo, os recentes acordos com a República de Angola, o Reino de Marrocos e a Federação da Rússia.