Senhor Procurador-Geral da República,
Excelência:
I
1. O Senhor Presidente da Câmara Municipal de Vila Verde solicitou a Vossa Excelência a emissão de parecer do Conselho Consultivo acerca da interpretação das alíneas a) a c) do artigo 9º, nº 2, da Lei nº 87/89, de 9 de Setembro.
Pretende que o Conselho se pronuncie «sobre se naquelas alíneas se compreende o «interesse» das cooperativas e colectividades sem fins lucrativos e de livre adesão que predominantemente cooperam com a autarquia na realização dos seus fins».
A Lei nº 87/89 veio definir um novo regime jurídico de tutela administrativa das autarquias locais e das associações de municípios de direito público, dispondo o artigo 9º nas citadas alíneas:
«Artigo 9º
Perda de mandato
1- Perdem o mandato os membros dos órgãos autárquicos que:
a) (...)
(...)
e) (...)
2 - Perdem igualmente o mandato os membros dos órgãos autárquicos que, no exercício das suas funções ou por causa delas, intervenham em processo administrativo, acto ou contrato de direito público ou privado quando:
a) Nele tenham interesse, por si, como representante ou como gestor de negócios de outra pessoa;
b) Por si, ou como representante de outra pessoa, nele tenha interesse o seu cônjuge, algum parente ou afim em linha recta ou até ao 2º grau da linha colateral, bem como qualquer pessoa com quem viva em economia comum;
c) Por si, ou como representante de outra pessoa, tenha interesse em questão semelhante à que deve ser decidida ou quando tal situação se verifique em relação a pessoa abrangida pela alínea anterior;
d) (...)
(...)
h) (...)
3 - (...)
4 - (...)»
2. Na exposição do Senhor Presidente da Câmara de Vila Verde, datada de 17 de Janeiro de 1996, relatam-se os factos que estão na origem do pedido de parecer, relacionados com o exercício das suas funções como presidente da câmara e como presidente da direcção da Cooperativa Agrícola de Vila Verde.
Em Outubro de 1994, vereador a tempo inteiro e cumulando há mais de dez anos com as funções de presidente da direcção da Cooperativa, assumiu a presidência da Câmara por perda de mandato do anterior presidente.
Logo que tal se verificou, o exponente comunicou aos demais directores, em reunião da direcção da Cooperativa, que suspendia as funções efectivas nesse órgão. O acréscimo de trabalho na Câmara e a eventual precariedade na titularidade da presidência - pendia de recurso a decisão judicial de perda de mandato do antecessor -, foram as razões aduzidas.
Em 28 de Novembro de 1994, na qualidade de presidente da câmara, exarou despacho de deferimento no pedido de informação prévia de construção de uma loja de produtos alimentares e de consumo apresentado por LIDL Portugal & Cª - Lojas Alimentares, a implantar num terreno sobrante anexo às instalações e sede social da Cooperativa Agrícola, que aquela sociedade prometera comprar.
O respectivo processo encontrava-se instruído com os necessários pareceres técnicos, todos favoráveis e emitidos em face do PDM, que, por sua vez, já então colhera o parecer favorável da Comissão Interministerial, aguardando aprovação da Assembleia Municipal. A capacidade (sic) do terreno para construção encontrava-se prevista nesse plano.
Em 16 de Janeiro e 13 de Março de 1995 a câmara municipal deliberou por unanimidade, respectivamente, aprovar definitivamente o projecto de arquitectura e deferir o pedido de licenciamento de construção da referida loja da LIDL, tendo o exponente participado nas duas deliberações.
Em Abril de 1995, uma crise na direcção da Cooperativa foi provocada pela demissão de dois directores efectivos e o exponente reassumiu a actividade no mesmo órgão.
Por virtude desta crise, a escritura de transmissão do terreno só viria a realizar-se em 20 de Junho de 1995.
3. Conclui o Senhor Presidente da Câmara de Vila Verde, em face das circunstâncias descritas, não serem aplicáveis as alíneas a) a c) do nº 2 do artigo 9º da Lei nº 87/89, de 9 de Setembro, «quando o interesse autárquico se identifica com a função social desempenhada por uma colectividade ou cooperativa de âmbito local, por se verificar coincidência dos objectivos, porquanto estas predominantemente cooperam com a realização dos fins da Administração» (1).
4. Vossa Excelência, considerando que a problemática interessa às atribuições do Ministério Público, dignou-se solicitar o parecer deste Conselho Consultivo.
Cumpre emiti-lo.
II
Determinadas questões afloram na exposição que importa na medida do possível esclarecer previamente, de modo a conseguir um quadro suficientemente preciso de abordagem na problemática nuclear posta à nossa consideração.
1. O exponente assumiu em Outubro de 1994 o cargo de presidente da câmara de Vila Verde e por esse facto suspendeu as funções que vinha exercendo como presidente também da direcção da Cooperativa Agrícola.
Reassumiu-as em Abril de 1995, continuando simultaneamente a exercer as de presidente da câmara.
Pode, pois, assomar ao espírito desde logo a questão de saber se o exercício deste cargo é compatível com o desempenho das funções de presidente da direcção da Cooperativa (2).
Cremos dever responder-se afirmativamente.
1.1. O «Estatuto dos Eleitos Locais» definido pela Lei nº 29/87, de 30 de Junho, declarava no artigo 3º, nº 1 que «as funções desempenhadas pelos eleitos locais em regime de permanência» (3) eram incompatíveis, «com a actividade de agentes ou funcionários da administração central, regional ou local ou com o exercício da actividade de pessoa colectiva de direito público ou trabalhador de empresa pública ou nacionalizada».
O preceito em causa deve, porém, considerar-se tacitamente revogado pelo menos face ao artigo 6º, nº 1, da Lei nº 64/93, de 28 de Agosto (4), diploma que, redefinindo o regime jurídico geral de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos, estabeleceu no aludido preceito uma disciplina específica de incompatibilidade dos autarcas:
«Artigo 6º
Autarcas
1 - Os presidentes e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial, podem exercer outras actividades, devendo comunicá-las, quando de exercício continuado, quanto à sua natureza e identificação, ao Tribunal Constitucional e à assembleia municipal, na primeira reunião desta a seguir ao início do mandato ou previamente à entrada em funções nas actividades não autárquicas.
2 - O disposto no número anterior não revoga os regimes de incompatibilidade e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou actividades profissionais».
Do nº 1 do artigo 6º resulta, por conseguinte, que os presidentes da câmara podem exercer quaisquer «actividades de natureza pública ou privada», compreendendo, quer «tarefas pontuais ou esporádicas», quer mesmo «actuações de tipo regular e duradouro» (5).
Eventual limitação a este regime resulta tão-somente, por força do nº 2 do mesmo artigo, das leis especiais que consideram incompatível com o exercício de certos cargos ou actividades profissionais, públicas ou privadas, o desempenho das mencionadas funções autárquicas (6).
1.2. Mas, no regime das cooperativas não se vislumbra nenhuma incompatibilidade semelhante.
Apenas os artigos 39º e 62º do Código Cooperativo vigente ao tempo dos factos (7) dispunham, numa tónica inteiramente diversa:
«Artigo 39º
(Incompatibilidades)
1 - Nenhum cooperador pode pertencer simultaneamente à mesa da assembleia geral, à direcção ou ao conselho fiscal de uma cooperativa.
2 - Não podem ser eleitos para o mesmo órgão social da cooperativa ou ser simultaneamente titulares da direcção e do conselho fiscal os cônjuges, as pessoas que vivam em comunhão de facto, os parentes ou afins em linha recta e os irmãos» (8).
«Artigo 62º
(Proibições impostas aos directores, aos gerentes e
outros mandatários e aos membros do conselho fiscal)
Os directores, os gerentes e outros mandatários e os membros do conselho fiscal, não podem negociar por conta própria, directamente ou por interposta pessoa, com a cooperativa, nem exercer pessoalmente actividade económica idêntica ou similar à desta, salvo, no último caso, mediante autorização da assembleia geral.»
1.3. Tudo aponta, numa palavra, no sentido de que o cargo de presidente da câmara de Vila Verde não era incompatível com o cargo de presidente da direcção da Cooperativa Agrícola da mesma localidade.
As questões implicadas na consulta não tocam, por conseguinte, o cerne da temática e da teoria das incompatibilidades.
2 Considere-se sob um outro prisma a problemática submetida à apreciação do Conselho.
Os actos referidos na exposição do Senhor Presidente da Câmara de Vila Verde relacionam-se intimamente com o regime de licenciamento municipal de obras particulares.
2.1. O Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, veio redefinir esse regime, substituindo a disciplina centrada, durante duas décadas, no Decreto-Lei nº 166/70, de 15 de Abril.
Menos de um ano volvido, o novo diploma seria alterado por ratificação mediante a Lei nº 29/92, de 5 de Setembro.
Mais tarde, o Decreto-Lei nº 250/94, de 15 de Outubro, introduzia-lhe, por seu turno, extensas modificações, republicando em anexo a versão actualizada.
Interessa também ao esclarecimento da consulta deixar sucinto registo de aspectos deste regime directamente implicados nos actos aludidos.
2.2. Estão sujeitas a licenciamento municipal, entre outras, «todas as obras de construção civil» (artigo 1º, nº 1, alínea a)) - e será decerto este o caso da loja de produtos alimentares a edificar no terreno da Cooperativa Agrícola, referida na exposição -, sendo o licenciamento da competência da câmara municipal (artigo 2.º, nº 1).
O processo de licenciamento obedece à tramitação prevista no Capítulo II - artigos 10º a 50º-A -, variando esta conforme a construção, na data da entrada do requerimento, se situe em área abrangida por plano de pormenor ou alvará de loteamento, plano de urbanização ou plano director municipal, válidos nos termos da lei, ou não abrangida mesmo por qualquer plano municipal de ordenamento do território ou alvará de loteamento em vigor (artigo 4.º, nºs 1 e 2 ).
Assim, se a área estiver abrangida por plano director municipal, torna-se aplicável a tramitação definida na Secção III do Capítulo II (artigos 37.º a 41.º) (9).
2.3. O pedido de informação prévia é dirigido ao presidente da câmara, devendo o requerimento obedecer a certos requisitos e apresentar-se instruído com determinados elementos (artigos 10.º e 11.º, aplicáveis por remissão do n.º 1 do artigo 37.º).
Trata-se, na noção do artigo 10.º, nº 1, de «informação sobre a possibilidade de realizar determinada obra sujeita a licenciamento municipal e respectivos condicionamentos urbanísticos, nomeada-mente relativos a infra-estruturas, servidões administrativas e restrições de utilidade pública, índices urbanísticos, cérceas, afastamentos e demais condicionamentos que impendam sobre a utilização do lote, do terreno, do edifício ou da fracção autónoma».
Compete à câmara municipal «promover a consulta às entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações condicionem a informação a prestar», pareceres que «só têm carácter vinculativo quando se fundamentem em condicionamentos legais ou regulamentares» (artigo 32.º, nºs 1, 2 e 3, ex vi do n.º 2 do artigo 37.º).
A não recepção de parecer dentro do prazo legal «entende-se como parecer favorável» (artigos 32.º, nº 4, e 37.º, nº 2, conjugados).
A câmara municipal delibera finalmente sobre o pedido de informação prévia no prazo máximo de 23 dias (artigo 38.º, nº 1).
Sendo, assim, a competência da câmara, mas afirmando o Senhor Presidente que deferiu ele o pedido em 28 de Novembro de 1994, então é que o acto terá sido praticado por delegação, em matéria que, de resto, não se afigura indelegável face ao disposto nos artigos 51.º, 52.º e 53.º, alínea j), da lei das autarquias aprovada pelo Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março (10).
Revertendo ao regime de licenciamento municipal, cabe, em todo o caso, avaliar o significado e os efeitos jurídicos, na perspectiva do procedimento conducente à obtenção da licença de construção, da decisão / deliberação do pedido de informação prévia.
Interessa sumariar três aspectos.
No caso de deliberação desfavorável, «a câmara municipal indica, sempre que possível, os termos em que a mesma pode ser revista, por forma a serem cumpridas as normas estabelecidas, designadamente as constantes do plano director municipal, válido nos termos da lei» (artigo 38.º, nº 4).
Em segundo lugar, a deliberação da câmara «é constitutiva de direitos», devendo obrigatoriamente constar da respectiva notificação «a indicação das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações, bem como a respectiva natureza condicionem a licença a emitir e dos prazos legais para a respectiva emissão» (artigo 12.º, n.º 3, aplicável por remissão do artigo 37º , n.º 1).
Por último, dispõe conexamente o artigo 13.º (também aplicável por força do artigo 37.º, n.º 1) que «o conteúdo da informação prévia prestada pela câmara municipal é vinculativo para um eventual pedido de licenciamento, desde que este seja apresentado dentro do prazo de um ano relativamente à data da sua comunicação ao requerente».
2.4. O pedido de licenciamento é o acto que desencadeia, de facto, o processo de concessão da licença propriamente dito, de cuja tramitação pormenorizada se pode neste momento prescindir.
Observe-se apenas que o requerimento respectivo, dirigido ao presidente da câmara, obedece aos requisitos indicados no artigo 14.º (artigo 39.º, nº 1), devendo ser instruído, além do mais, com o denominado «projecto de arquitectura», que inclui, designadamente, memória descritiva, plantas, cortes, alçados e pormenores de execução (artigos 15.º e 40º, conjugados).
Compete à câmara municipal promover, também aqui, «a consulta às entidades que, nos termos da legislação em vigor, devam emitir parecer, autorização ou aprovação relativamente àquele projecto», tendo os pareceres carácter vinculativo tão-somente «quando se fundamentem em condicionamentos legais ou regulamentares» (artigos 35.º, nºs 1 e 6, e 39.º, n.º 2, conjugados).
De novo, a não recepção do parecer dentro do prazo legal «entende-se como parecer favorável» (artigos 35.º, n.º 7, e 39.º, n.º 2).
À câmara municipal compete deliberar sobre o projecto de arquitectura no prazo legal (artigo 41.º, nºs 2, 3 e 4).
Foi esta a deliberação tomada por unanimidade pela Câmara Municipal de Vila Verde, a 16 de Janeiro de 1995, na qual o seu presidente também participou.
Para se aferir da importância de tal deliberação, basta notar que nenhum tipo de trabalho pode ter início sem a aprovação do projecto de arquitectura (artigo 1.º, n.º 2).
Por isso se compreende que os chamados «projectos das especialidades» necessários à execução da obra só possam «ser apresentados uma vez aprovado, expressa ou tacitamente, o projecto de arquitectura» (artigos 15º, nº 4, e 40º), e a falta de apresentação do requerimento de aprovação daqueles projectos no prazo legal «implica a caducidade da aprovação do projecto de arquitectura e o arquivamento oficioso do processo» (artigos 17º-A e 39º, nº 1).
2.5. Prosseguindo, todavia, este, a câmara municipal delibera oportunamente sobre o pedido de licenciamento, consubstanciando o deferimento a licença de construção (artigos 20º, nºs 1, 2 e 3, e 39º, nº 1).
Parece ter sido esta a deliberação da Câmara Municipal de Vila Verde, de 13 de Março de 1995, aludida em último lugar na exposição.
Embora o processo de licenciamento não fique concluído com a deliberação da licença, o acto é, indubitavelmente, de crucial importância no escopo prático-jurídico da realização da obra.
Considere-se apenas a subsequente emissão do alvará de licença de construção - condição de eficácia da licença -, cuja recusa pode basear-se na inexistência ou caducidade da licença (artigos 21º, nºs 1 e 4, e 39º, nº 1).
3. Em que consiste precisamente, face ao exposto, o problema que está nas preocupações da consulta?
Os factos aduzidos na exposição, e únicos disponíveis, dizem-nos, na linearidade que nuclearmente interessa, que a sociedade LIDL Portugal e Cª - Lojas Alimentares prometeu comprar um terreno à Cooperativa Agrícola de Vila Verde, pretendendo aí construir uma loja de produtos alimentares e de consumo.
O presidente da direcção da Cooperativa suspendeu o exercício efectivo deste cargo logo que, por perda de mandato do antecessor, assumiu as funções de presidente da câmara municipal de Vila Verde.
Correndo nesta câmara o processo de licenciamento de construção da referida loja, o presidente em exercício deferiu, por delegação, o pedido de informação prévia apresentado pela LIDL, votando mais tarde, outrossim, as deliberações da câmara de aprovação do projecto de arquitectura e de deferimento da licença.
O problema que os aludidos factos suscitam é, portanto, o de saber se o presidente da câmara se encontrava impedido de praticar estes actos à luz do artigo 9º, nº 2, alínea a), da Lei nº 87/89, de 9 de Setembro.
Isto é, sob pena de perda do mandato, por neles ter interesse, em derradeiro termo, a título pessoal ou como representante ou gestor de negócios da Cooperativa.
É, aliás, o elemento interesse, comum às alíneas b) e c), que explica a citação destas na exposição, tudo o mais autorizando a considerá-las desprovidas de autonomia no âmbito da consulta.
III
O problema em equação reconduz-se à temática do conflito de interesses no específico sector da Administração activa e da realização prática do princípio da imparcialidade que rege a actividade administrativa.
1. A ideia-força da imparcialidade foi inclusivamente aureolada de dignidade constitucional e tem o seu assento no actual artigo 266º, nº 2, da lei fundamental (11):
«Artigo 266º
Princípios fundamentais
1. A Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
2. Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade.»
Em comentário a este preceito, ponderou-se (12):
«O princípio da imparcialidade respeita essencialmente às relações entre a administração pública e os particulares, podendo circunscrever-se a dois aspectos fundamentais: (a) o primeiro, relacionado com os princípios constitucionais consagrados no nº 1, consiste em que no conflito entre o interesse público e os interesses particulares, a administração deve proceder com isenção na determinação da prevalência do interesse público, de modo a não sacrificar desnecessária e desproporcionadamente os interesses particulares (imparcialidade na aplicação do princípio da proporcionalidade); (b) o segundo refere-se à actuação da Administração em face dos vários cidadãos, exigindo-se igualdade de tratamento dos interesses dos cidadãos através de um critério uniforme de prossecução do interesse público. O princípio da imparcialidade, que se relaciona, embora não se confunda, com o princípio da igualdade, deve, por outro lado, distinguir-se do princípio da neutralidade, pois a Administração não pode conceber-se como neutra
l em relação à prossecução do interesse público.
«A garantia da imparcialidade da Administração implica, entre outras coisas, o estabelecimento de impedimentos dos titulares de órgãos e agentes administrativos para intervirem em assuntos em que tenham interesse pessoal, directo ou indirecto.» (13)
No cumprimento do nº 2 do artigo 266º, visando declaradamente dar concretização ao «princípio da imparcialidade na acção da Administração Pública», foi publicado o Decreto-Lei nº 370/83, de 6 de Outubro, que pretendeu consagrar - consoante a motivação vertida na nota preambular - «um sistema tanto quanto possível minucioso de situação de colisão entre interesses particulares dos mencionados titulares de órgãos públicos [ «da administração central, regional e local ou dos institutos ou empresas públicas»] e o desempenho das funções públicas que lhes cabem».
Nesse conspecto estabeleceu o diploma todo um sistema de impedimentos, escusas e suspeições dos citados titulares, e, apesar de expressamente revogado pelo artigo 4º do Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro, que aprovou o Código do Procedimento Administrativo, os seus dez artigos foram substancialmente reproduzidos na Secção VI - «Das garantias de imparcialidade», artigos 44º a 51º -, do Capítulo I, da Parte II.
Resultou assim que o Código, enunciando o princípio da imparcialidade no artigo 6º - «No exercício da sua actividade, a Administração Pública deve tratar de forma justa e imparcial todos os que com ela entrem em relação» -, definiu nos aludidos artigos uma série de garantias, com relevo para o complexo dos impedimentos, tendentes a concretizá-lo finalisticamente.
Entre eles, o artigo 44º, alínea a), preceito homólogo, no seu nível próprio de generalidade, do artigo 9º, nº 2, alínea a), da Lei nº 87/89, que se transcreve na redacção dada pelo artigo 1º da Lei nº 6/96, de 31 de Janeiro:
«Artigo 44º
Casos de impedimento
1- Nenhum titular de órgão ou agente da Administração Pública pode intervir em procedimento administrativo ou em acto ou contrato de direito público ou privado da Administração Pública, nos seguintes casos:
a) Quando nele tenha interesse, por si, como representante ou como gestor de negócios de outra pessoa;
b) (...)
(...)
g) (...)
2 - (...)"
Visa-se, afinal - observou-se em precedente parecer deste Conselho sobre o tema em análise (14) - «proteger a independência das funções e, do mesmo passo, manter na acção administrativa a moralidade, objectividade e serenidade que lhe deva imprimir o cariz indiscutível do interesse geral - o que mais não é do que a afloração, em Estado Democrático de Direito, do princípio segundo o qual os agentes públicos não devem encontrar-se em situação de confronto entre o interesse próprio, de natureza pessoal, e os interesses do Estado ou dos entes públicos que representem e que lhes compete defender».
«Pretende-se, assim, acautelar a independência do poder local - como corolário do princípio constitucional consignado no nº 2 do artigo 266º -, ditada pela necessidade de manter a integridade do prestígio da administração local mormente quando, ao contratar no desempenho normal das suas atribuições, possa haver perigo de colisão entre interesses públicos e particulares».
2. A ponderação colhe em pleno numa teleologia de inelegibilidades e incompatibilidades, mas é igualmente sugestiva no domínio dos impedimentos e dos conflitos de interesses que a estes subjazem.
Se a independência no exercício das funções, a moralidade, objectividade e serenidade, o prestígio da acção administrativa se pretendem ali assegurar como valores abstractos na consecução do interesse público, na segunda hipótese procura-se preservá-los nos casos concretos em que o titular, agente ou representante se apresenta já portador de um interesse concorrencial com o interesse público que lhe compete funcionalmente prosseguir (15).
Quando tal sucede, o titular ou agente fica pura e simplesmente proibido de intervir no procedimento, ou de praticar o acto administrativo que virtualmente lhe competia, sendo-lhe vedado optar por outra actuação.
«La valutazione normativa - pondera, justamente, EMILIO BETTI (16) - che importa la prevalenza dell’un tipo di interessi sugli altri, in conflitto o in concorso con quelli, è logicamente una valutazione comparativa (che è altresì tipica) circa il merito della tutela giuridica secondo le vedute politico-legislative dell’ordinamento in cui si compie (C. Civ. 1322).
«Onde giustamente si é ravvisato il contenuto di ogni norma giuridica, nel campo del diritto privato, in un giudizio legislativo di valore circa dati conflitti d’interessi (-), e si è detto che «la réglementation est une appréciation» (-): valutazione comparativa degli interessi in giuoco e in conflitto, che l’ interprete è chiamato a scoprire nella nomogenesi della norma, e quindi a riprodurre nella massima di decisione».
Essa «valoração normativa», na hipótese de que nos ocupamos, confere, pois, prevalência incondicional ao interesse público.
O agente deve abster-se de intervir em homenagem a este interesse, e o interesse (privado) contraposto obterá, quando muito, «ocasional satisfação» (17).
Pretende-se, por outras palavras, evitar a exposição do interesse público ao perigo de danos resultantes do facto de a sua prossecução ser confiada ao portador de interesses conflituantes (18).
Discute, na verdade, a teoria do conflito de interesses se o conflito deve ser «actual» ou se basta que seja «eventual», ou «potencial», isto é, se se exige um conflito verdadeiro e próprio ou se será suficiente o simples perigo de um conflito.
Na primeira hipótese, o conflito traduz-se num prejuízo efectivo (conflito directo); na segunda há apenas o perigo de futuro prejuízo (conflito indirecto).
Se boas razões concorrem pela doutrina que opta pela simples possibilidade de um dano, rejeitando a exigência de actualidade, anotar-se-á, em todo o caso, ser nesta linha a «valoração normativa» dos preceitos que é nosso mister interpretar.
Ademais, o próprio conceito de «interesse» apresenta, em geral, dificuldades de densificação teórica não despiciendas, na perspectiva da consulta limitadas praticamente ao interesse conflituante com o interesse público, posto que o conteúdo deste se apresenta perfeitamente delineado.
Afirma-se entre nós (19) que a delimitação do conceito se há-de fazer em função de dois parâmetros: «por um lado, trata-se de garantir a objectividade e utilidade pública da decisão administrativa em vista da (melhor) prossecução do interesse público, e por outro lado, de assegurar a imparcialidade e a transparência dessa decisão, face àqueles que nela estão interessados e face à colectividade administrativa em geral. O interesse aqui tido em vista é, em princípio, de natureza material, mas podem também, em certas situações, ser atendíveis interesses morais».
«As situações de interesse impeditivo de intervenções no procedimento - que devem ser avaliadas em concreto, não vindo tipificadas na lei - respeitam à própria pessoa do titular do órgão (eventualmente como mandatário ou gestor de negócios de outrem) (...)».
Restam, apesar de tudo, aporias teoréticas.
E isso porque as noções correntes «são aproximativas e imprecisas (20), defeitos normalmente imputáveis à «errónea impostação» do conceito em termos psicológicos, conducente à identificação do interesse com a «necessidade» e com o «desejo», noções, precisamente, psicológicas, inadequadas à percepção da essência normativa.
Esta intuir-se-ia nuclearmente na relação de acessibilidade entre um sujeito e um bem ou situação, idóneos ao suprimento de carências e à satisfação de exigências do sujeito.
Na «vocação do sujeito para um objecto considerado idóneo à sua satisfação».
E permitiria superar a noção psicológica em favor, justamente, de uma acepção normativa de interesse, entendido agora como «exigência de bens ou valores a realizar ou a proteger no mundo social».
Só assim se tornaria, aliás, possível e legítima «a ponderação de interesses» e «a definição da sua ordem de preferência» consoante critérios «juridicamente relevantes na órbita de certo ordenamento».
Emergem e defrontam-se na vida de relação, efectivamente, interesses em permanente mutação, divergindo e contrastando, numa afirmação exigente de realização e protecção de bens ou valores que não podem ser satisfeitos em paridade de tratamento, mas tão-somen-te de forma diferenciada, segundo determinada hierarquia de subordinação.
E eis então a ordem jurídica a intervir, no «rasto da consciência social», para definir uma semelhante escala, implicando aquela «valoração normativa» de que há pouco se falava (21).
3. Cabe nesta construção perguntar que bens ou valores da mundividência relacional da Cooperativa Agrícola podem acaso considerar-se implicados no processo de licenciamento da construção da loja da LIDL, de modo que a realização e satisfação desses interesses deva, como quer que seja, imputar-se à intervenção do presidente da câmara nos actos procedimentais oportunamente analisados.
A verdade é que se desconhecem os termos da promessa de compra e a configuração contratual de interesses à luz das cláusulas da compra e venda.
Até que ponto havia, na realidade, interesse da Cooperativa Agrícola em que a compradora obtivesse a licença?
A sorte do contrato, dos direitos e obrigações emergentes estava de algum modo condicionada à consecução da licença?
E dispôs a Cooperativa de alguma intervenção no processo, atentas as concretas circunstâncias em que foi desencadeado?
Tudo interrogações que os factos disponíveis não permitem responder de forma a poder afirmar-se a existência de um interesse da Cooperativa Agrícola de Vila Verde no licenciamento em questão, condição necessária do dever de abstenção do presidente da câmara com fundamento no artigo 9º, nº 2, alínea a), da Lei nº 87/89, de 9 de Setembro.
4. Admita-se, todavia, por hipótese, que um semelhante interesse existia.
Não parece que a circunstancial coincidência, só por si, entre o interesse público e o interesse próprio prosseguido pelo agente justifique, como a exposição admite, a cessação do dever de abstenção.
É da própria teleologia dos impedimentos e das colisões de interesses que estes intentam solucionar.
Está em causa a independência, moralidade e prestígio no exercício da actividade administrativa.
Arredada está, por outro lado, a exigência de um efectivo e actual prejuízo do interesse público.
A valoração normativa confere ao interesse público incondicional prevalência, e o mecanismo intrumental do impedimento furta ao agente qualquer opcional ponderação dos interesses em presença, proibindo-lhe rotundamente a intervenção.
Conclusão:
IV
Do exposto se conclui:
1. Os membros dos órgãos autárquicos no exercício das suas funções ou por causa delas devem abster-se de intervir, sob pena de perda do mandato, em processo administrativo, acto ou contrato de direito público ou privado, quando nele tenham interesse, por si, ou como representantes ou gestores de negócios de outra pessoa, nos termos do artigo 9.º, n.º 2, alínea a), da Lei n.º 87/89, de 9 de Setembro (cfr., em geral, o artigo 44º, alínea a), do Código do Procedimento Administrativo);
2. Os impedimentos, tal como o tipificado na conclusão anterior, visam salvaguardar a independência, moralidade, objectividade e prestígio da actividade administrativa, nos casos concretos em que o titular de órgão ou o agente administrativo se apresenta portador de interesse conflituante com o interesse público que lhe compete funcionalmente prosseguir, implicando um incondicional dever de abstenção;
3. Os elementos de facto presentes ao Conselho Consultivo não permitem afirmar a existência de um interesse da Cooperativa Agrícola de Vila Verde no processo de licenciamento de construção analisado no parecer, que impusesse ao presidente da câmara esse dever de abstenção quanto aos actos procedimentais da sua competência.
____________________________________
1) Observe-se que a Lei nº 87/89 foi entretanto revogada pela Lei nº 27/96, de 1 de Agosto, que instituiu um novo regime de tutela administrativa das autarquias locais. A questão vem, todavia, equacionada em face daquele diploma, sendo ele que provavelmente se aplica aos factos relatados, pelo que na exposição subsequente se abstrai da nova Lei.
2) O titular exercera igualmente, em acumulação com estas últimas, as funções de vereador a tempo inteiro na mesma Câmara, mas o período de tempo que releva no âmbito da consulta, segundo os elementos de facto apresentados ao Conselho, é apenas o que vai de Outubro de 1994 - assunção das funções de presidente da câmara - até 20 de Julho de 1995, no máximo - data da transmissão do terreno em que se erigiria a construção antes licenciada.
3) Entre os quais os presidentes das câmaras municipais, precisamente, conforme o artigo 2º, nº 1, alínea a), do mesmo diploma.
4) Neste sentido, com outros desenvolvimentos, o parecer do Conselho Consultivo nº 52/94, de 17 de Agosto de 1975 (pontos 2.8. a 2.13. e conclusão nº 1º), «Diário da República», II Série, nº 217, de 18 de Setembro de 1996.
Cfr. também JOSÉ DA SILVA PAIXÃO/CARLOS A. F. CADILHA, Legislação da Administração Local, Coimbra, 1993, pág. 206.
5) Assim se interpretou o inciso no citado parecer nº 52/94 (ponto 3.1.; cfr. ainda as conclusões nºs. 2º e 3º).
6) Neste entendimento, uma vez mais o parecer nº 52/94 (pontos 3.3. e 4.2.), exemplificando, quanto às funções públicas, com os casos do pessoal dirigente - que exerce, em princípio, sob regime de exclusividade (artigo 9º, nº 1, do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro) - e dos docentes universitários - sujeitos ao regime de dedicação exclusiva nos termos do artigo 70º do Estatuto da Carreira Docente Universitária, aprovado pelo Decreto-Lei nº 448/79, de 17 de Setembro, na redacção da Lei nº 6/87, de 27 de Janeiro; e, recordando, no tocante às actividades privadas, o artigo 69º, nº 1, alínea f), do Estatuto da Ordem dos Advogados, aprovado pelo Decreto-Lei nº 84/84, de 16 de Março, que declara incompatível com o exercício da advocacia o desempenho do cargo de presidente da Câmara.
É certo que o regime de incompatibilidades dos autarcas se modificou mediante as alterações introduzidas, nomeadamente, nos artigos 1º, 4º, e 6º da Lei nº 64/93, pelo artigo 1º da Lei nº 28/95, de 18 de Agosto - em vigor a partir desta mesma data -, mas, nos termos do seu artigo 4º, a nova disciplina apenas se tornou aplicável "a partir do início de novo mandato ou exercício de funções" dos titulares respectivos, perspectiva que os dados da consulta não permitem estudar. As alterações resultantes da Lei nº 42/96, de 31 de Agosto, são outrossim sem relevo na economia da consulta.
Finalmente, a Lei nº 12/96, de 18 de Abril, veio definir um novo regime de incompatibilidades para os altos cargos públicos, mas o presidente da câmara passara, pela referida Lei nº 28/95, a ser considerado como cargo político (artigo 1º, nºs. 1 e 2, alínea f), da Lei nº 64/93, na nova redacção introduzida por esse diploma legal).
7) O Código fora aprovado pelo Decreto-Lei nº 454/80, de 9 de Outubro, ratificado pela Lei nº 1/83, de 10 de Janeiro.
Entretanto, o Decreto-Lei nº 51/96, de 7 de Setembro, aprovou, revogando aquele, um novo Código Cooperativo, vigente desde 1 de Janeiro de 1997 (artigo 94º, nº 1).
Aos artigos 39º e 62º do revogado Código correspondem agora, grosso modo, os artigos 42º e 64º.
8) Nenhum dos números do artigo mantém a redacção original. A do nº 1 foi introduzida pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 238/81, de 10 de Agosto; a do nº 2 pelo artigo 1º da citada Lei de ratificação nº 1/83.
9) Permita-se paradigmaticamente o recurso a essa tramitação, embora flua da exposição que o plano director municipal de Vila Verde não tinha ainda atingido, em 28 de Novembro de 1994, o último estádio de aperfeiçoamento normativo.
A alternativa consistiria em descrever os trâmites procedimentais delineados na Secção IV (artigos 42.º a 47.º) para as «áreas não abrangidas por plano municipal de ordenamento do território ou alvará de loteamento».
Todavia, as particularidades deste modelo relativamente àquele são em boa verdade despiciendas na óptica em que nos situamos: uma certa ampliação de prazos; o suprimento da falta de plano director mediante o recurso a determinados elementos e índices urbanísticos, ou a parâmetros definidos nos instrumentos de urbanismo em vigor.
10) Aproveite-se o ensejo para deixar registo das especialidades sobressalientes de regime das decisões delegadas do presidente da câmara (artigo 52º, nºs 4 a 8, do Decreto-Lei n.º 100/84): esta deve, na reunião imediatamente subsequente, ser por ele informada dessas decisões; a câmara pode, a todo o tempo, fazer cessar a delegação, mesmo quando tácita; os actos praticados no uso de delegação são revogáveis pela câmara, nos termos previstos na lei para a revogação pelo autor do acto; dessas decisões cabe recurso para o plenário da câmara, sem prejuízo do recurso contencioso; o aludido recurso pode ter por fundamento a ilegalidade, inoportunidade ou inconveniência da decisão e será apreciado na primeira reunião da câmara municipal após a sua recepção.
11) A redacção do nº 2 é a da 2ª revisão - Lei Constitucional nº 1/89, de 8 de Julho -, a qual se mantém, com o aditamento, in fine, da expressão «e da boa-fé», levado a efeito pelo artigo 180º da Lei Constitucional nº 1/97, de 20 de Setembro, que procedeu à 4ª revisão.
12) GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição revista, Coimbra, 1993, pág. 925.
13) Acerca do princípio da imparcialidade podem consultar-se, além dos autores citados infra, nota 15, as obras gerais: FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, (vol. II), Lições aos alunos do curso de Direito, no ano lectivo de 1987-88, Lisboa, 1988, págs. 200 e segs.; SÉRVULO CORREIA, Noções de Direito Administrativo, vol. I, Lisboa, s/d, págs. 251 e segs.; MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, vol. I, 2ª Reimpressão, Coimbra, 1984, págs. 380 e seguintes.
No período imediatamente anterior à Constituição de 1976, VIEIRA DE ANDRADE, A Imparcialidade da Administração como Princípio Constitucional, Separata do vol. XLIX (1974) do «Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra», págs. 5 e seguintes; mais recentemente, MARIA TERESA DE MELO RIBEIRO, O Princípio da Imparcialidade da Administração Pública, Coimbra, 1996.
Deste corpo consultivo refiram-se apenas os mais recentes pareceres: nº 45/90, de 9 de Novembro de 1990, e nº 45/90 Complementar, de 13 de Fevereiro de 1992, «Boletim do Ministério da Justiça», nº 416 (Maio de 1992), págs. 87 e segs. e 97 e segs., respectivamente; nº 90/90, de 25 de Outubro de 1990, «Boletim» citado, nº 401 (Dezembro de 1990), págs. 51 e segs.; nº 86/90, de 29 de Outubro de 1992, «Diário da República», II Série, nº 244, de 18 de Outubro de 1993, págs. 10871 e segs.; nº 35/92, de 9 de Junho de 1994, inédito, que por momentos se acompanha.
14) Parecer nº 45/90, citado na nota precedente.
15) MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/PEDRO COSTA GONÇALVES/JOÃO PACHECO DE AMORIM, Código do Procedimento Administrativo, 2ª edição, Coimbra, 1997, págs. 243 e seguinte.
16) EMÍLIO BETTI, Interesse (Teoria Generale), «Novissimo Digesto Italiano», vol. VIII, Torino, 1965, págs. 839 e seguinte.
17) BETTI, op. cit., pág. 840.
18) Parecer nº 40/90, de 7 de Novembro de 1971, «Diário da República», II Série, de 23.7.1992, pág. 6762 (ponto VI), que por instantes se segue com adaptações.
19) ESTEVES DE OLIVEIRA, et alii, op. cit., págs. 247 e seguinte.
20) BETTI, op. cit. , págs. 838 e seguinte, que de novo se acompanha.
21) No sentido exposto, BETTI, ibidem.