Senhor Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território ,
Excelência:
1
1.1. Determinou Vossa Excelência à Direcção-Geral da Administração Autárquica (DGAA) que fossem propostos os procedimentos adequados à satisfação dos créditos da Caixa Geral de Aposentações (CGA) e do Montepio dos Servidores do Estado (MSE) sobre as autarquias locais, decorrentes do co-financiamento destas para o sistema de aposentação e sobrevivência, em conformidade com o disposto no artigo 56º da Lei nº 114/88, de 30 de Dezembro ([1]).
Evidenciadas pela DGAA as dificuldades financeiras das entidades devedoras, haverá que encontrar, segundo esta, uma solução que ponha termo à precariedade das «decisões dilatórias e suspensivas entretando tomadas». Na ausência de negociação entre os Municípios e a «Caixa», a suspensão da publicação da lista de aposentados acarretaria o pagamento de pensões transitórias pelas autarquias locais aos respectivos funcionários.
Mas sendo em si mesma inexequível a medida a que se refere o nº 5 do artigo 56 da Lei nº 114/88, de 30 de Dezembro - garantia destas dívidas sobre as transferências do Orçamento do Estado - colocou-se a questão da vigência do artigo 140º do Estatuto da Aposentação, a qual veio a ser afirmada em dois pareceres deste Conselho Consultivo ([2]).
Três razões afastariam, na opinião da DGAA, a «legitimidade para a cobrança de juros de mora»:
a obrigação que impende sobre a autarquia está definida previa-mente na lei, em termos inequívocos, certos e determinados, não havendo contenciosidade no apuramento da existência, da concretização do montante ([3]);
a CGA e o MSE, então instituições anexas à Caixa Geral de Depósitos, integravam-se no sector público financeiro do Estado, sendo certo que era o Orçamento do Estado que em última instância assegurava o equilíbrio financeiro dessas instituições;
não existe preceito legal específico que ordene a aplicação de juros de mora a estas dívidas, e tendo em conta o mecanismo de coercibilidade proveniente do disposto no aludido artigo 140º do EA a isenção de juros decorre ainda da 2ª parte do nº 6 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 49168, de 5 de Agosto de 1969.
1.2. «Perante as dúvidas suscitadas, designadamente no que toca aos juros de mora», Vossa Excelência solicitou à DGAA que delimitasse o âmbito de uma consulta a submeter à Procuradoria-Geral da República ([4]).
O que veio a ser feito nos moldes seguintes:
«2. Por um lado, diz-se que o Conselho Consultivo da Procurado-ria–Geral da República analisou exaustivamente o preceito contido no artº 140º do Estatuto de Aposentação, aprovado pelo Decre-to–Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro.
2.1. Nessa época e sobre a cronologia do preceito em causa, então a PGR apelou para a vertente da coercibilidade nele ínsita, quanto às dívidas das autarquias locais, mediante o recurso às deduções legais - procedimento ou mecanismo paralelo e em sintonia com outros, que, também, importavam a retenção ou a dedução nas receitas municipais; portanto um meio semelhante ao previsto, a título de exemplo, no elenco focado na nota 7 do Parecer nº 52/90, publicado no DR, II Série, nº 262, de 12.11.92.
Serve isto para destacar que na elencagem aí comparativa e exemplificadamente considerada, em caso algum vêm consagrados juros de mora, parecendo que seria suficiente para o cumprimento da obrigação a utilização do meio coercivo respectivo, previsto legalmente.
Nesta óptica e porque o artº 140º do Estatuto da Aposentação, continua a representar um instrumento de coercibilidade, previsto em legislação especial, o reembolso da Caixa, através deste procedimento legal, afastaria a sujeição a juros de mora das dívidas vencidas e constituídas a favor da Caixa pela contribuição das autarquias locais no financiamento do sistema de aposentação, pois que tal corresponde a uma situação de isenção de juros de mora contemplada no nº 6 do artº 2º do Decreto-Lei nº 49168, de 5 de Agosto de 1969.
2.2. Mas, por outra banda, parece legítimo afirmar-se que a garantia especial, estabelecida na Lei nº 114/88 e legislação subsequente e o meio coercivo de efectivar essa garantia, estabelecido no artº 140º do E.A. não constituem mecanismos que, por si só, isentem do pagamento de juros de mora (sem que a lei expressamente o refira) consubstanciando-se na expressão «... outro procedimento relativo à falta de pagamento nos prazos estabelecidos» a que alude o já referido nº 6 do artigo 2º.
Pois que, o conceito de mora afere-se pela imputabilidade ao devedor do atraso do pagamento, como decorre do artº 804º do Código Civil.
Bem como, inexiste disposição legal que, em termos genéricos, isente as autarquias locais do pagamento de juros de mora e não existe lei especial que, no caso vertente, isente as aludidas dívidas do pagamento de juros de mora.
«3. Resolvida a questão anterior, queda, ainda, por esclarecer qual o meio adequado para proceder ao reembolso da Caixa, sem pôr em risco a autonomia financeira dos Municípios, na ausência de acordo negocial entre as partes envolvidas.
«Neste tocante há quem propenda para a solução da emissão do Despacho Conjunto pelas entidades da tutela, no qual seriam estipulados os limites máximos, quer em termos de percentagem do FEF a cativar quer em termos de prazo de liquidação da dívida e, em alternativa, há quem proponha a via da inclusão de preceito legal nas futuras Leis do Orçamento do Estado, onde será determinada a percentagem de retenção das verbas do FEF que caberão aos Municípios devedores para reembolsar a Caixa».
Em conformidade, dignou-se Vossa Excelência solicitar o parecer deste Conselho Consultivo que cumpre, portanto, emitir.
2
Por ordem cronológica vejamos as disposições legais atinentes à matéria.
Dispõe-se no artigo 1º («Incidência») do Decreto-Lei nº 49168, de 5 de Agosto de 1969 ([5]):
«1. São sujeitas a juros de mora as dívidas ao Estado, aos seus serviços ou organismos autónomos e às autarquias locais, seja qual for a forma da sua liquidação e cobrança, provenientes de:
a) Contribuições, impostos, taxas e outros rendimentos quando pagos depois do prazo da cobrança à boca do cofre;
...............................................................................................».
E no artigo 2º ([6]):
«Estão isentos de juros de mora:
1º. O Estado e qualquer dos seus serviços, estabelecimentos e organismos, ainda que personalizados, compreendidos os órgãos de coordenação da assistência;
2º. As dívidas provenientes de taxa militar, nos termos dos artigos 20º e 21º do regulamento aprovado pelo Decreto nº 39146, de 24 de Março de 1953;
3º As dívidas resultantes de empréstimos efectuados por serviços do Estado, regulados por cláusulas especiais constantes dos respectivos contratos;
4º As dívidas provenientes de foros, quando haja mora no cumprimento, nos termos da alínea a) do artigo 1499º do Código Civil;
5º. As dívidas que sejam pagas pelas pessoas subsidiariamente responsáveis, nos termos do § 1º do artigo 150º do Código de Processo das Contribuições e Impostos;
6º. As dívidas abrangidas por legislação especial em que se faça expressa referência, quer à não incidência de juros de mora, quer a outro procedimento relativo à falta de pagamento nos prazos estabelecidos.»
Por seu lado, no artigo 140º do Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro (Estatuto da Aposentação) estipula-se:
«As dívidas dos corpos administrativos à Caixa Geral de Aposentações, quando não sejam satisfeitas voluntariamente, serão cobradas, a requisição da mesma Caixa, através da Direcção-Geral da Fazenda Pública, por meio de desconto nas percentagens adicionais às contribuições e impostos do Estado.»
Vê-se do artigo 56º da Lei nº 114/88, de 30 de Dezembro de 1988, (Orçamento do Estado para 1989), que:
«1. Visando atingir os princípios da universalidade e da proporcionalidade na comparticipação da Administração Pública para o financiamento dos sistemas de aposentação e sobrevivência dos seus funcionários e agentes, todas as autarquias locais e respectivos serviços municipalizados, bem como todos os serviços e organismos da administração pública regional, passarão a contribuir, a partir da entrada em vigor do Orçamento do Estado, para a Caixa Geral de Aposentações e para o Montepio dos Servidores do Estado, sem prejuízo das quotizações em vigor a cargo daqueles funcionários e agentes.
2. A contribuição devida pelas entidades a que se refere o número anterior será feita de modo que, progressivamente e num prazo de três anos, venha a igualizar as quotas deduzidas nas remunerações dos respectivos funcionários e agentes, fixando-se aquela, para o ano de 1989, em 3,5% e 0,5% das remunerações brutas destes, revertendo, respectivamente, para a Caixa Geral de Aposentações e para o Montepio dos Servidores do Estado.
3. Com a entrada em vigor do Orçamento do Estado para 1989, a Caixa Geral de Aposentações e o Montepio dos Servidores do Estado passam a ser inteiramente responsáveis pelos encargos com a aposentação e sobrevivência dos funcionários e agentes das autarquias locais, incluindo os municípios e respectivos serviços municipalizados, em que se arrecadavam as quotas suportadas pelos funcionários, cumprido que esteja o disposto no número seguinte.
4. As quotas respeitantes às pensões referidas nos números anteriores, arrecadadas e acumuladas pelas autarquias locais e respectivos servi-ços municipalizados, até à entrada em vigor do Orçamento do Estado para 1989, serão remetidas à Caixa Geral de Aposentações, caso a caso, aquando da fixação da respectiva pensão de aposentação.
5. As transferências do Orçamento do Estado para as autarquias locais servirão de garantia relativamente às dívidas vencidas e constituídas a favor da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado» (sublinhado agora).
Finalmente, o artigo 8º do Decreto-Lei nº 277/93, de 10 de Agosto:
«As dívidas à CGA por parte de entidades com autonomia administrativa e financeira estão sujeitas a juros de mora à taxa consagrada na lei fiscal».
Resumem-se a duas as questões colocadas:
a) Vencem juros as dívidas das autarquias locais decorrentes do novo sistema de co-financiamento de pensões imposto pelo artigo 56º da Lei nº 114/88, de 30 de Dezembro?
b) Com ou sem juros, e na ausência de acordo entre as partes - «Caixa» e autarquias -, qual o meio adequado de proceder ao reembolso da Caixa sem pôr em risco a autonomia financeira dos municípios?
Responder-lhes-emos por ordem inversa, pelas razões que adiante melhor se verão.
3
Como resulta do que já se disse, as questões surgem relacionadas com posições anteriores assumidas por este corpo consultivo ([7]).
Convém, por isso, conhecer com algum pormenor essas posições, avaliando da sua manutenção ou não, nomeadamente, perante legislação emitida posteriormente.
3.1.1. No Parecer nº 14/88 discutiu-se a vigência do artigo 140º do Estatuto da Aposentação, estando em causa a cobrança de uma dívida do Município do Porto, proveniente do encargo com pensões de aposentação, nos termos do artigo 63º daquele Estatuto ([8]).
Já na parte «resolutiva» do parecer ([9]), sublinhava-se que a autonomia financeira constitucionalmente consagrada significa «a disponibilidade por cada município de receitas próprias entre as quais impostos que instituam e cobrem, e o direito de elaborar e aprovar livremente o seu orçamento», não significando, ao invés, a isenção de cumprimento pontual das dívidas e encargos assumidos ou impostos por lei «nem imunidade a meios coercivos para pagamento de dívidas vencidas não voluntariamente satisfeitas».
Após a revogação da Parte III (Finanças Locais) do Código Administrativo, pelo artigo 27º da Lei nº 1/79, de 2 de Janeiro, algumas normas esparsas permitiam deduções legais, designadamente para garantia do pagamento de dívidas das autarquias às empresas não financeiras do sector público.
A propósito do que se estipula no artigo 56º da Lei nº 114/88, disse-se:
«Um tal tipo de garantia, com objecto que pode dizer-se idêntico, já era previsto no artigo 140º do Estatuto da Aposentação para segurança dos encargos que então as autarquias tinham para com a Caixa no sistema ao tempo em vigor quanto a encargos com a aposentação do pessoal autárquico.
«A Lei nº 114/88 se alterou algo quanto aos bens garantes dos encargos em dívida não tocou na parte da norma que estabelecia o meio coercivo de efectivar a garantia».
Aceite essa separação das duas componentes da norma, o Parecer fundamenta assim a tese da não revogação do artigo 140º do E.A.:
«3.5.1. Já se disse que não houve revogação expressa do artigo 140º do Estatuto da Aposentação, pelo que a sua revogação só poderia consistir numa revogação tácita, por incompatibilidade das velhas e novas disposições ou numa revogação de sistema, isto é, em virtude de o novo regime ter substituído, na globalidade, o antigo (x).
A eventual existência de incompatibilidade de normas teria de se procurar entre o regime do artigo 140º do Estatuto da Aposentação e o do artigo 56º da Lei nº 114/88 (Lei que aprovou o Orçamento do Estado para 1989). Ora, apesar da diversidade de objecto de garantia - pelo artigo 140º do Estatuto da Aposentação os adicionais às contribuições e impostos do Estado, pelo artigo 56º citado as transferências do Orçamento do Estado - não se poderá negar a similitude das situações: a garantia incide, num caso e noutro, em certas receitas das autarquias. Não se trataria, então, de incompatibilidade mas de substituição de regimes.
Só que, como se salientou supra, (...) a nova lei nada dispôs quanto ao instrumento coercitivo a utilizar pela Caixa, aspecto que em termos pragmáticos não assumia importância menor.
Ficaria, assim, por demonstrar a absorção de todo o regime anterior pelo mais moderno.
Diz CASTRO MENDES (x1):
«A revogação de sistema verifica-se quando, embora não haja revogação expressa nem tácita, no entanto a intenção do legislador é que certo diploma passe a ser o único e completo texto de regulamentação de certa matéria.
Apurada que é essa intenção do legislador, mesmo pormenores das leis antigas, não revogadas expressamente nem incompatíveis em rigor com a lei nova, se devem considerar feridos de uma revogação de sistema» (sublinhado agora).
Não se pode afirmar, com um mínimo de segurança, que o regime da lei orçamental tenha substituído o do artigo 140º do Estatuto da Aposentação. Não se revela essa intenção legislativa.
«3.5.2. É certo que os adicionais às contribuições e impostos que suportavam o desconto desapareceram.
Nem por isso, no entanto, se há-de argumentar pela revogação do artigo 140º do Estatuto da Aposentação.
Na verdade, o artigo 24º da Lei nº 1/79, de 2 de Janeiro (Lei das Finanças Locais), ao mesmo tempo que revogava quase integral-mente a Parte III - «Das finanças locais» - Código Administrativo, incluindo os artigos 671º e 686º, declarava a abolição dos adicionais. Todavia, o que se verificou foi a sua progressiva incorporação nos impostos directos do Estado e, por outro lado, a transferência total ou parcial de alguns destes para os municípios, na clara intenção de conferir substância ao almejado reforço da sua autonomia financeira (no preâmbulo do Decreto-Lei nº 98/84, de 29 de Março, denota-se a preocupação de que as autarquias «possam gerar um máximo de receitas próprias, para o que se sugeriu a via do aumento do número de impostos locais»). Semelhantemente se apresentam, nesta óptica, as disposições dos artigos 5º, da aludida Lei nº 1/79, 3º, alínea a), do Decreto–Lei nº 98/84, 4º, alíneas a) e b) da actual Lei das Finanças Locais, a Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro.
«Pensa-se ser correcto afirmar que o punctum saliens do artigo 140º do Estatuto da Aposentação está menos no momento garantia que a receita da autarquia apresenta para a Caixa do que no modo expedito de cobrança, aproveitando o facto de o Estado servir de «cobrador» (...).
«Ora, o Estado continuou a cobrar dívidas do mesmo tipo das autarquias. Dir-se-ia até que a uma potência mais elevada.
«Segundo o artigo 6º da Lei nº 1/79, os impostos cuja receita passava a ser arrecadada pelo município seriam liquidados pela repartição de finanças respectiva, cobrados pela tesouraria da Fazenda Pública territorialmente competente, e o produto da cobrança enviado, no mês seguinte, ao município que a ele tinha direito.
«Previa-se, então, um período transitório, no máximo de dois anos, para a transferência da cobrança de alguns impostos (de turismo e incêndio) do Estado para as autarquias.
«De igual modo se dispôs no artigo 4º do Decreto-Lei nº 98/84, de 29 de Março, esclarecendo-se que a transferência do produto da cobrança para a autarquia será efectuada até 15 do mês seguinte, não podendo os encargos de cobrança exceder determinada percentagem.
O sistema é repetido, com algumas especificações pontuais, no artigo 7º da vigente Lei nº 1/87.
Em suma, desaparecidos embora os adicionais a certos impostos que as autarquias podiam lançar, nem por isso desapareceu a cobrança de certas receitas das autarquias, do mesmo tipo, através dos serviços de Estado. Pelo contrário, tal cobrança ampliou-se.
Logo, o conteúdo essencial das disposições do artigo 140º do Estatuto da Aposentação não se pode dizer atingido pelo desaparecimento dos «adicionais», substituídos, assim, por uma realidade de sinal mais englobante».
Procurando conciliar aquele artigo 140º do E.A. com a Lei nº 114/88, acrescentou-se:
«3.5.3. Como já se frisou, no artigo 17º da vigente lei das Finanças Locais prevê-se a dedução sobre as transferências do Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF) para pagamento de «dívidas às entidades não financeiras do sector público», dívidas essas definidas por sentença transitada em julgado (norma idêntica à do artigo 28º do antecedente Decreto-Lei nº 98/84).
No tratamento sectorial que foi sendo dado a tais dívidas e a outras atrás mencionadas, rodeando de garantias essas situações de endividamento por parte das autarquias, jamais se referiram as dívidas à Caixa Geral de Aposentações. Por outro lado, o objecto da garantia traduzia-se no direito às transferências do Orçamento do Estado a título de participações daquelas no FEF e não em outras receitas, designadamente de impostos pertencentes às autarquias.
Dir-se-ia, assim, que no novo regime o legislador quis afastar outras fórmulas de dedução de dívidas das autarquias sobre certos créditos ao Estado.
Mas não procede tal argumentação.
«Desde logo, a natureza fragmentária da regulamentação das diversas situações denuncia um casuísmo incompatível com uma ordenação sistémica.
Aliás, a alusão a dívidas de entidades não financeiras do sector público deixava manifestamente de fora a Caixa Geral de Aposentações, instituição anexa à Caixa Geral de Depósitos.
Será, antes, mais adequado falar em diversas normas, especiais para cada situação ou tipo de situações, que se mantêm de pé ao lado umas das outras, não tendo o legislador manifestado a intenção de fixar um princípio ou directriz aplicável a todas as situações de idêntica natureza.
«3.5.4. Com a entrada em vigor do aludido artigo 56º da Lei nº 114/88, de 30 de Dezembro, muito provável será que boa parte da matéria da cobrança de dívidas das autarquias à Caixa Geral de Aposentações caia no âmbito de tal diploma.
No entanto, como atrás se demonstrou, não são coincidentes as suas áreas de previsão e regulamentação, pelo que sempre poderá sobrar campo de aplicação para o artigo 140º do Estatuto da Aposentação».
Extraíram-se, em conformidade, as seguintes conclusões:
«1ª. O artigo 140º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro, contém duas disposições
a) uma, instituindo uma garantia especial a favor da Caixa Geral de Aposentações para assegurar o pagamento das dívidas dos corpos administrativos aí previstas, incidindo sobre as percentagens adicionais às contribuições e impostos do Estado, cobradas através das tesourarias da Fazenda Pública;
b) outra, estabelecendo um meio coercivo de efectivar tal garantia, mediante dedução das importâncias garantidas, não satisfeitas voluntariamente, no produto daqueles adicionais, por requisição da Caixa à então Direcção-Geral da Fazenda Pública.
2ª. Embora os adicionais tenham sido eliminados como receita municipal, a essa realidade substituiu-se uma outra, mais ampla, quer pela incorporação dos mesmos nos impostos respectivos, ora afectados às autarquias, quer pela transferência de vários impostos para o domínio financeiro das mesmas;
3ª. A vigente Lei das Finanças Locais - Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro -, tal como os diplomas antecedentes, manteve para os impostos o sistema de cobrança anteriormente praticado para os adicionais, ou seja, através das tesourarias da Fazenda Pública territorialmente competentes e posterior remessa ao município titular dos rendimentos;
4ª. Não tendo sido revogado, expressa, tacitamente ou por outra forma, mantém-se em vigor o disposto no artigo 140º do Estatuto de Aposentação, interpretado nos termos da conclusão 2ª, e aplicável na medida em que se situe fora do âmbito de previsão do nº 5 do artigo 56º da Lei nº 114/88, de 30 de Dezembro».
3.2. A emissão do Parecer nº 52/90, a que também se fez referência, conexiona-se com o Parecer nº 14/88, acabado de mencionar.
Com efeito, admitida a coexistência do disposto no artigo 140º do EA com o regime do artigo 56º, nº 5 da Lei nº 114/88 (agora reafirmado no artigo 53º da Lei nº 101/89, de 28 de Dezembro, que aprova o OE para 1990 ([10]) , perguntava-se: situados no domínio de aplicação do regime previsto nestas leis orçamentais e não se referindo qual o meio coercitivo da efectivação da garantia constituída pelas verbas do FEF, haveria de se recorrer previamente à via jurisdicional (ponto de vista da DGAA) ou podia a Caixa requisitar a retenção das verbas em falta à entidade que superintende sobre o FEF?
Extracta-se o essencial da argumentação desenvolvida e as conclu-sões alcançadas:
«... o sistema de relações entre a Caixa e as autarquias quanto ao modelo de comparticipação destas nos encargos com a aposentação dos funcionários alterou-se (entenda-se, a partir de 1988) para o futuro. De um sistema de cobertura, total ou parcial, para cada pen-são calculada, passou-se a um processo de comparticipação finan-ceira global, fazendo o orçamento das autarquias participar também no esforço financeiro da Caixa, visando atingir princípios de uni-versalidade e proporcionalidade na comparticipação da Administração Pública no financiamento dos sistemas de aposentação e sobrevivên-cia.
«No entanto, por referência ao modelo sistemático do Estatuto da Aposentação (comparticipação, garantia, efectivação da garantia), persistiu identidade no tipo de garantia, apesar da diversidade do objecto: a garantia que era constituída por certas receitas das autarquias cobradas pelo Estado, é agora constituída, também, por certas receitas das autarquias, igualmente arrecadadas e transferidas pelo Estado - as verbas do Fundo de Equilíbrio Financeiro, a transferir do Orçamento do Estado para as autarquias locais».
Dirigido ao artigo 140º do EA, afirmou-se:
«Contém-se, assim, na norma um duplo comando, simultaneamente complementar e independente. A modificação da realidade material (da definição substancial) da garantia não afectará necessariamente o segmento de natureza adjectiva, se se mantiver a realidade jurídica garantida - no caso certas dívidas entre sujeitos determinados, estru-turadas dentro de um mesmo sistema essencialmente mantido na respectiva conformação lógica e teleológica.
O sistema estabelecido a partir do artigo 56º da Lei nº 114/88 não constitui, com efeito, um sistema acabado, completamente sobreposto ao do Estatuto da Aposentação.
Não se pode, pois, dizer que tenha havido revogação sistemática das disposições anteriores que disciplinavam sobre a matéria. Apenas assim se poderia concluir apurando-se ser inequívoca intenção do legislador passar para um novo diploma a regulamentação completa de certa matéria (...)».
E mais adiante:
«Mas, dívidas das autarquias à Caixa como contribuição daquelas para o financiamento do sistema de aposentação, eram (são) tanto as que encontram a fonte de definição no artigo 63º do Estatuto da Aposentação, como também, agora, as que resultam do método de determinação da contribuição financeira das autarquias prevista nos artigos 56º da Lei nº 114/88 e 53º da Lei nº 101/89.
«Nenhuma razão lógica ou teleológica (e muito menos sistemática) se interpõe no sentido de excluir a aplicabilidade da norma do artigo 140º do Estatuto da Aposentação, na respectiva disposição de exequibilidade adjectiva, às dívidas (a estas dívidas) das autarquias à Caixa Geral de Aposentações, que constitui precisamente a realidade material e intersubjectiva pressuposta àquela exequibilidade.
«A remodelação (substancial) da garantia instituída - aliás com idêntica conformação material - no quadro de previsão da norma e na respectiva inserção sistemática, como se salientou, apresenta-se com independência em relação à vertente, dir-se-ia executória da norma, que daquela é necessário complemento».
«E não seria necessária a definição prévia da dívida por sentença judicial - como se exige através do artigo 17º da Lei nº 1/87 (Lei das Finanças Locais) - uma vez que não estão em causa os pressupostos da sua existência, exigibilidade e concretização.
«Na verdade - continua o Parecer nº 52/90 - «nos limites do artigo 56º da Lei nº 114/84 e 53º da Lei nº 101/89, a obrigação das autarquias (traduzida na contribuição financeira para o sistema de aposentação) está previamente definida na lei em termos inequívocos, certos e determinados, tanto na respectiva existência, como na concretização quantitativa através do estabelecimento de coeficientes percentuais sobre montantes certos».
Concluiu-se, pois, que não tendo aquelas leis fixado qualquer meio de efectivar a garantia especial que instituíram, no caso de incumprimento pelas autarquias, havia que aplicar o disposto no artigo 140º do EA, «quanto às regras de exequibilidade que estabelece, às dívidas vencidas e constituídas a favor da Caixa Geral de Aposentações, resultantes da contribuição das autarquias no funcionamento do sistema de aposentação» (conclusões 3ª e 5ª).
4
Em termos lógicos - como adiante melhor se constatará - há que encarar, primeiramente, a resposta à segunda questão, isto é, saber, na ausência de acordo entre a Caixa e as autarquias, qual o meio de proceder ao reembolso da dívida à Caixa sem ferir o princípio da autonomia financeira das autarquias.
Mas posta assim a questão, e não havendo evolução legislativa que o impeça, a resposta encontra-se dada através do Parecer nº 52/90, como resulta do que se deixou exposto e respectivas conclusões.
A não ser que a interpretação seguida - obtida, é certo, por maioria - devesse ser revista, o que não sucede.
No entanto, alguns pontos merecem ser considerados.
4.1. Não só a Caixa Geral de Depósitos, Crédito e Previdência como a Caixa Geral de Aposentações e o Montepio dos Servidores do Estado evoluiram recentemente para um modelo jurídico diferente, que lhes acentua a autonomia face ao estatuto anterior eivado de certa miscigenação ([11]).
Nos termos do Decreto-Lei nº 277/93, de 10 de Agosto, a Caixa Ge-ral de Aposentações (CGA) - entidade responsável pela gestão do re-gime de segurança social dos funcionários públicos e agentes vincu-lados à administração central, regional e local - que nunca possuiu um regime jurídico autónomo da CGD, libertou-se dessa ligação.
Aliás, sendo parte das prestações sociais pagas pela CGA suportadas pelo Orçamento do Estado, «em nome dos princípios da transparência das contas públicas, e também da sã concorrência no âmbito do sistema financeiro, importa definir claramente o regime jurídico da CGA, autonomizando-o face à CGD» (do preâmbulo).
Passou assim a CGA a ser «uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira e com património próprio», continuando a ter «por escopo a gestão do regime de segurança social do funcionalismo público em matéria de pensões» (nº 1 do artigo 1º).
Do mesmo passo, o Montepio dos Servidores do Estado foi incorporado na CGA, «a qual assume a totalidade das respectivas atribuições, bem como o activo e o passivo patrimonial daquela instituição» (nº 2 do mesmo preceito) ([12]).
Note-se que no artigo 3º desse diploma orgânico da CGA, ao elencarem-se as competências do seu conselho de administração logo se lhe comete, em primeiro lugar, a obrigação de «executar e fazer cumprir todas as normas que regulam o objecto da actividade da CGA, em particular o Estatuto da Aposentação do Funcionalismo Público» (alínea a)) ([13]).
No entanto, essa acentuada autonomia da CGA como pessoa colectiva de direito público não escapa ao controlo do Governo, em particular do Ministério das Finanças. O conselho de administração é designado pelo Conselho de Ministros, sob proposta do Ministro das Finanças, sendo este que designa o revisor oficial de contas que integra o conselho fiscal (nºs 1 e 2 do artigo 2º). O Conselho de administração «prestará, obrigatoriamente, ao Ministério das Finanças todas as informações que este lhe solicite sobre os seus serviços e operações» (nº 3 do mesmo artigo).
Quer o orçamento anual quer o relatório de actividades e demais documentação de prestação de contas devem ser submetidos à aprovação do Ministro das Finanças (artigo 6º).
Aquela evolução «autonomista» da CGA não só não levou ao abandono da observância da legislação substantiva e adjectiva que regia as pensões como, por outro lado, se manteve o pendor de submissão ao direito público.
Posto que não integrada na CGD - instituição anexa a esta, assim a cognominava o anterior modelo -, é evidente a tutela da Administração Pública, através do Ministério das Finanças.
Sendo assim, e apesar da evolução orgânica verificada, em nada ficou afectada a conclusão a que se chegara sobre a aplicabilidade do mecanismo adjectivo previsto no artigo 140º do EA no tocante às dívidas vencidas e constituídas a favor da CGA resultantes da contribuição das autarquias locais para o co-financiamento do novo sistema de aposentação.
Resta acrescentar que a disciplina do nº 5 do artigo 56º citado viria a ser reiterada nas Leis do Orçamento que se lhe seguiram, concretamente através do artigo 53º da Lei nº 101/89, de 29 de Dezembro - (Orçamento do Estado para 1990), artigo 53º da Lei nº 65/90, de 28 de Dezembro, (OE para 1991), artigo 24º da Lei nº 402/92, de 9 de Março (OE para 1992), artigo 20º da Lei nº 30-C/92, de 28 de Dezembro (OE para 1993), e, finalmente, do artigo 18º da Lei nº 75/93, de 20 de Dezembro, (OE para 1994).
4.2. Haverá então que apreciar se o mecanismo de coercibilidade por que nos decidimos atinge o princípio da autonomia financeira das autarquias locais ou qualquer outro constitucionalmente consagrado.
O regime jurídico das finanças locais foi objecto de análise aprofundada no Parecer nº 14/88 para a qual agora fundamentalmente se remete ([14]).
Dispondo as autarquias locais de «património e finanças próprios» - artigo 240º da Constituição da República - confiou-se à lei ordinária o estabelecimento do regime das finanças locais (nº 2 do mesmo preceito).
Entretanto, e de acordo com o artigo 254º,
«Os municípios participam, por direito próprio e nos termos definidos pela lei, nas receitas provenientes dos impostos directos».
Tal participação, em termos práticos, traduz-se ou na afectação de impostos locais ou na afectação das receitas provenientes do Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF) distribuídas de acordo com regras adrede estatuídas - cfr. os artigos 8º, 9º e 10º da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, a mencionada Lei das Finanças Locais ([15]) .
4.2.1. Um eventual conflito com a Constituição por causa das deduções a efectuar sobre o montante do FEF, a que a autarquia tem direito, pode logo colocar-se, como já se deixou intuído - supra, ponto 3.2. -, no tocante a saber se a fixação do montante em dívida, pela via administrativa, isto é, através da indicação que a CGA fornece à DGAA, fere o disposto nos artigos 205º e 206º, invadindo a esfera da reserva jurisdicional.
Sob autorização legislativa ([16]), foi emitido o Decreto-Lei nº 103–B/89, de 4 de Abril, destinado a estabelecer as condições de regularização das dívidas dos municípios à EDP podendo ser retidos certos montantes relativamente à receita da sisa de transacções ocorridas na área do município e até 10% das verbas do FEF respeitantes ao município devedor.
Naquele diploma, para além de se propor a negociação entre as partes envolvidas para obtenção de acordo, prevê-se ainda um mecanismo alternativo, em que se inclui no respectivo artigo 5º uma «comissão de avaliação dos débitos», «precedendo solicitação formulada por qualquer das partes». Certo que, o montante proposto pela comissão pode ser aceite por despacho conjunto dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território, e da Indústria e Energia, relevando ele, então, para efeito de retenção e transferência de quantias para a EDP.
Ora, esta possibilidade de retenção de verbas pelo Governo a favor da EDP, ia contra o estabelecido no artigo 17º da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro (Lei das Finanças Locais), nos termos do qual, «quando os municípios tenham dívidas às entidades não financeiras do sector público, pode ser deduzida uma parcela às suas transferências correntes e de capital, até ao limite de 15%, desde que aquelas dívidas se encontrem definidas por sentença judicial transitada em julgado».
Várias decisões governamentais, proferidas ao abrigo do Decreto–Lei nº 103-B/89 supra referido, foram objecto de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, que se pronunciou pela inconstitucionalidade dos preceitos com base nos quais era feita a retenção de verbas (artigos 4º, nºs 1 e 3). Fundamentalmente, por se considerar violado o princípio da reserva da função jurisdicional dos tribunais consagrado na Constituição ([17]).
Nos termos da jurisprudência seguida por aquele Supremo Tribunal «há acto jurisdicional quando a sua prática se destina a realizar o próprio interesse público da composição de interesses, tendo como fim específico, portanto, como alguns referem, a realização do direito e da justiça; e há acto administrativo quando a composição dos interesses em causa tem em vista a prossecução de qualquer dos interesses públicos que ao Estado incumbe realizar, representando aquela composição, pois, um simples meio ou instrumento para satisfação desse outro interesse».
Nos casos subjacentes àquelas decisões, o Governo surgia não como entidade administrativa que prossegue os interesses que constitucionalmente lhe estão confiados - v. artigo 266º, nº 1, da Constituição -, mas como órgão que dirime conflitos de interesses alheios, usurpando o poder dos tribunais - nºs 1 e 2 do artigo 205º que aglutinou os correspondentes artigos 205º e 206º, da 1ª revisão constitucional ([18]).
4.2.2. Mais próximo, porém, do caso que nos ocupa se revelará o Acórdão nº 361/91 do Tribunal Constitucional ([19]), pondo a descoberto o confronto da retenção de receitas do FEF com o princípio da autonomia das autarquias.
Estava em causa a fiscalização abstracta sucessiva do artigo 46º da Lei nº 101/89, de 29 de Dezembro, onde se estipulava que no ano de 1990 seria retida a percentagem de 0,25% do FEF e inscrita no orçamento das comissões de coordenação regional para custear as despesas com o pessoal técnico dos GAT (Gabinetes Técnicos de Apoio, a fornecer às autarquias). Atentar–se-ia contra os princípios da autonomia das autarquias locais e da autonomia financeira - artigos 6º, nº 1 e 240º, da Constituição da República.
Depois de caracterizados os GAT como serviços públicos integrados na administração central do Estado, dependentes organicamente das Comissões de Coordenação Regionais (sendo estas, por sua vez, serviços regionais não personalizados dependentes do Ministério do Plano e da Administração do Território), o acórdão debruça-se sobre o princípio da autonomia financeira consagrado no artigo 240º da CRP.
As autarquias devem dispor de meios financeiros suficientes para poderem desempenhar-se das competências que decorrem das suas atribuições constitucionais e legais, meios esses previstos na lei e que não abarcam quaisquer formas de subsídio ou comparti-cipação concedida individualizadamente pela Administração Central.
As receitas das autarquias incluem obrigatoriamente as originadas na gestão do seu património e as cobradas pela utilização dos seus serviços, participando os municípios, «por direito próprio e nos termos definidos pela lei, nas receitas provenientes dos impostos directos» (artigo 254º da Constituição).
O tribunal concluiu pela não declaração de inconstitucionalidade: nenhuma imposição constitucional existe «no que toca ao montante do FEF ou ao seu modo de cálculo», embora a lei não o possa reduzir a um montante tal que impeça «a justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias» a que se refere o nº 2 do artigo 240º da CRP.
De qualquer modo, «o legislador não é livre de proceder à retenção, em certo ano económico, de uma qualquer percentagem do FEF, para a afectar a quaisquer despesas do Estado».
No entanto, no caso sub judicio a percentagem retida era exígua, insusceptível de atingir as exigências da autonomia local, no plano financeiro, não sendo desproporcionada ou intolerável ([20]) .
Também o Acórdão nº 452/87 ([21]) se pronunciou em termos cujo interesse agora importa sublinhar. Concluiu que a afectação de certas receitas autárquicas a determinadas despesas «é constitucionalmente admissível, respeitados que sejam certos limites - limites que decorrem da necessidade de deixar sempre intocado o núcleo essencial da autonomia e da inadmissibilidade de proceder à afectação de receitas, desnecessária ou injustificadamente, ou, ainda, em termos desproporcionados. E, assim, não será de admitir uma afectação de receitas sistemática - uma afectação de receitas tal que vá atingir o núcleo essencial da autonomia. E, do mesmo passo, será constitucionalmente ilegítima uma afectação de receitas sem qualquer justificação ou fundamento material ou que se revele excessiva».
Na ideia de autonomia estaria sempre implicada «uma maior ou menor dose de liberdade na realização das despesas» ([22]).
4.2.3. A autonomia local pressupõe a existência de comunidades humanas identificáveis pelo território e unidas pela solidariedade de interesses circunscritos, as quais, agindo através dos seus repre-sentantes eleitos para gerir esse círculo de interesses, garantirão à partida um maior dinamismo na prossecução dos mesmos, de par com a possibilidade de um controlo mais estreito por parte dos residentes.
Constatando no conceito de autonomia uma evidente complexidade, J. CASALTA NABAIS ([23]) aponta-lhe as componentes da autonomia normativa, da autonomia política, da autoadministração, da autonomia administrativa e da autonomia financeira. Especificamente sobre esta - que estará sempre na raiz de uma efectiva autonomia das comunidades locais - afirma que estas «apenas terão condições de autonomia na medida em que disponham de receitas suficientes para a prossecução integral dos seus interesses próprios, receitas aplicáveis livremente, segundo orçamento privativo próprio, às despesas decididas por exclusiva autoridade dos órgãos da respectiva comunidade local». O que não significa que todas as suas receitas sejam próprias, logo se reconhece, mesmo em tese geral.
4.2.4. É chegada a altura de atinar no caso concreto: a cobrança das dívidas das autarquias à CGA em virtude das suas responsabilida-des de co-financiamento dos sistemas de aposentação e sobre-vivência dos seus funcionários e agentes pode efectuar-se mediante dedução nas transferências do FEF, sem ofensa das regras constitucionais da função jurisdicional (artigo 205º, nºs 1 e 2 da CRP) e da autonomia das autarquias locais, maxime da sua autonomia financeira?
Cremos que nem uma nem outra das imposições constitucionais fica em crise.
No que toca à usurpação da função jurisdicional ([24]), repisaremos o que atrás se disse - supra, ponto 3.2. - quanto à certeza e determinação das dívidas em foco. É manifesta a falta de litigiosidade das contribuições que as autarquias são obrigadas a entregar à CGA, uma vez que os seus montantes se encontram fixados através das respectivas percentagens dos descontos a efectuar ([25]) .
Incumbe ao Estado organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurança social que protegerá os cidadãos em situações várias de carência ou diminuição dos seus rendimentos, nomeadamente na doença e na velhice - artigo 63º, nºs 2 e 4, da CRP.
Para a viabilização desse interesse público o sistema organizacional desenhado para a Administração estadual (regional) e autárquica, implica uma comparticipação proporcional das autarquias (e restantes entidades) para a CGA (e o então MSE) a fim de que esta possa assumir a responsabilidade total pelas pensões de aposentação e sobrevivência dos funcionários e agentes das autarquias locais.
E de acordo com os nºs 3 e 4 do citado artigo 56º da Lei nº 114/88 ([26]), para que esse novo sistema possa ser executado, os montantes das quotas arrecadadas e acumuladas pelas autarquias locais e respectivos serviços municipalizados terão de ser remetidos à CGA.
Aliás, tanto quanto se recolhe dos elementos juntos ao pedido de consulta as dificuldades no pagamento das dívidas apenas têm que ver com a incapacidade financeira das autarquias locais.
Tratar-se-á, neste caso, não de decidir algo que se apresenta como litigioso, mas antes de encontrar uma fórmula de execução da lei.
Situação bem diferente, por exemplo, do pagamento de dívidas das autarquias à EDP por fornecimento de energia eléctrica, onde estão em causa interesses e objectivos de índole contratual, e em que a controvérsia se inicia desde logo pelo montante devido, em desencontros e dissensos que se situam, por vezes, nos milhares e até milhões de contos ([27]) .
Também no que respeita a eventual ofensa do princípio da autonomia local, designadamente da financeira, não se vê que ela exista pelo simples facto de a autarquia local ficar privada de uma parte das receitas provenientes do FEF com vista ao pagamento destas dívidas de segurança social.
Ponto é que, no entanto, essa retenção não afecte o núcleo essencial daquela autonomia, o que só no contexto concreto da dimensão financeira de cada autarquia e da dívida respectiva se poderá avaliar.
Não existindo um limite fixado na lei, e na ausência de acordo, poderá, a título indicativo, lançar-se mão do limite de 15% a que se refere o artigo 17º da Lei das Finanças Locais, ([28]) tendo sempre em conta que o FEF, para além de um simples recurso financeiro que se adita a outros, preenche ainda o papel de instrumento de «justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias», bem como de instrumento de «necessária correcção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau» (nº 2 do artigo 240º da CRP).
E não se esqueça também a desigualdade que pode ser cavada entre municípios através das posições diferenciadas assumidas face aos seus encargos, permitindo-se aos municípios incumpridores aplicarem os fundos que «libertaram» em outras áreas das suas atribuições.
4.2.5. A entidade consulente alude a duas vias alternativas como meio de reembolsar a CGA, para além do acordo negocial: uma seria a emissão de despacho conjunto pelas entidades da tutela (os Ministérios das Finanças, e do Planeamento e Administração do Território) no qual se estipulassem os limites máximos dos montantes do FEF a cativar e os prazos de liquidação; a outra consistiria na inclusão de um preceito legal nas futuras leis do OE, em que se fixaria a percentagem de retenção das verbas do FEF que impenderia sobre os municípios devedores para reembolso da CGA.
A conclusão a que chegámos aponta claramente para a vantagem de a lei indicar com precisão o limite máximo da retenção permitida, correlacionando-a, nomeadamente, com a possibilidade de haver retenções a outros títulos ([29]).
Evidentemente que a oportunidade poderia ser aproveitada para aclarar legislativamente o problema do mecanismo adjectivo da cobrança.
5
Abordemos então agora a segunda das questões colocadas, qual seja a de saber se as dívidas das autarquias locais nos termos do artigo 56º da Lei nº 114/88 vencem juros.
5.1. Os juros são «frutos civis constituídos por coisas fungíveis, que representam o rendimento de uma obrigação de capital» ([30]).
Haverá que distinguir essencialmente entre juros remuneratórios e de mora, sendo os primeiros estipulados como retribuição da utilidade proporcionada por um empréstimo, e os últimos dirigidos a compensar o prejuízo, decorrente do atraso no pagamento duma dívida vencida ([31]) .
Os juros de mora, como resulta dos termos, estão ligados a uma situação de mora do devedor. Este considera-se constituído em mora, «quando, por causa que lhe seja imputável, a prestação ainda possível não foi efectuada no tempo devido» (nº 2 do artigo 804º do Código Civil). Ora, o principal efeito da «simples mora», é, no dizer do nº 1 do preceito citado, a obrigação de reparação dos danos causados ao credor. No entanto, estando em causa obrigações pecuniárias, o artigo 806º do Código Civil estabelece uma presunção juris et de jure, de que a indemnização corresponde aos juros contados a partir do dia da constituição em mora.
Se por um lado se prescinde da averiguação da ocorrência do efectivo prejuízo, e do nexo de causalidade entre este e a mora, bem pois como dos parâmetros dos artigos 562º e seguintes do Código Civil, para a liquidação da obrigação de indemnizar, nem por isso se abstrai do propósito ínsito na exigibilidade dos juros, que é o de compensar o credor por um decurso de tempo sem que seja feito o devido pagamento.
Os juros legais ou convencionados sem se fixar a taxa ou o seu montante, civis e comerciais, calculam-se com base numa taxa fixada em portaria conjunta dos Ministros da Justiça e das Finanças (artigo 559º do Código Civil), que é presentemente de 15% ao ano ([32]).
5.2. Como se viu - supra, ponto 2 -, a matéria dos juros de mora das dívidas ao Estado, aos seus serviços ou organismos autónomos, é objecto de regulação própria, o Decreto-Lei nº 49168, de 5 de Agosto de 1969.
Todavia, de acordo com o transcrito artigo 8º do Decreto-Lei nº 277/93, de 10 de Agosto, vencem juros as dívidas à CGA por parte de entidades com autonomia administrativa e financeira.
Preceito este que resolveria a questão se entendido como um regime especial em face daqueloutro diploma geral, sem prejuízo, evidentemente, das regras a observar na sua aplicação temporal.
O que apreciaremos de seguida.
5.2.1. Previna-se, desde logo, que na interpretação dos artigos 1º (dívidas sujeitas a juros) e 2º (isenções), do Decreto-Lei nº 49168, intercede um relacionamento coerente.
Não se especificando no artigo 2º quais as dívidas a que se reporta a isenção, «impõe-se concluir, por forma a salvaguardar a unidade do sistema e dar um sentido lógico a tal disposição, que se teve em vista, apenas, isenções relativas aos juros de mora previstos no artigo antecedente, devidos, relativamente a determinadas dívidas, às entidades aí referidas - Estado, seus serviços ou organismos autónomos...» ([33]).
Mas perguntar-se-á, então, se as dívidas das autarquias locais à CGA caberiam na previsão do artigo 1º do Decreto-Lei nº 49168.
Antes do mais, sendo a CGA um instituto público ([34]) corresponderá àquilo que o diploma, no corpo do dito artigo 1º, designa por «organismo autónomo do Estado».
Depois, no tocante à caracterização das dívidas pela sua proveniência, integrar-se-ão, as ora em análise, na previsão da alínea a).
Trata-se de «contribuições, impostos, taxas e outros rendimentos quando pagos depois do prazo da cobrança à boca do cofre».
Não é clara a intenção do legislador quanto à extensão do conceito «outros rendimentos». CORREIA DAS NEVES ([35]) defende que «em princípio, tratar-se-á de rendimentos ainda de natureza fiscal ou tributária», valendo-se entre o mais da interpretação que fora dada a idêntica expressão do artigo 144º do Código de Processo das Contribuições e Impostos ([36]).
Dúvidas não subsistirão de que o preceito no seu conjunto abrange as dívidas de carácter tributário, e como tal deverão ser tomadas as de que a CGA é credora. Quer se lhes atribua uma natureza fiscal estrita ou parafiscal. ([37]).
São prestações obrigatórias não sancionatórias que advêm da «soberania fiscal» do Estado e por aí incluídas no âmbito da tributação. Mas, subsiste em relação às dívidas para com a CGA a característica de serem receitas consignadas a uma função social, e de que só um instituto público («in casu» a Caixa) beneficia. Nessa medida assumirão do ponto de vista material um carácter parafiscal (37-A).
Aceite que estas dívidas das autarquias à CGA cabem no âmbito do artigo 1º do diploma em análise, haverá agora que ver se configuram algum caso de isenção previsto no artigo 2º.
5.2.2. Percorrendo o disposto no artigo 2º do Decreto-Lei nº 49168, e comparando o nº 1 desse preceito com a disposição algo simétrica da alínea a) do nº 1 do artigo 1º, logo se verifica que pelo critério subjectivo aí plasmado as autarquias, como tais, não estão isentas de juros.
A haver isenção respeitante às dívidas da administração autárquica terá ela que procurar-se nos parágrafos seguintes. A respectiva leitura leva-nos a admitir como possível uma isenção com base no nº 6º, cujo conteúdo, recorde-se, é:
dívidas abrangidas por legislação especial em que se faça expressa referência à não incidência de juros de mora;
dívidas abrangidas por legislação especial em que se faça expressa referência a outro procedimento relativo à falta de pagamento nos prazos estabelecidos.
Ora, no tocante à primeira circunstância, não só inexiste disposição legal que estabeleça a não incidência de juros de mora, como pelo artigo 8º do Decreto-Lei nº 277/93, de 10 de Agosto, se vem afirmar a sujeição a juros das dívidas à CGA «por parte de entidades com autonomia administrativa e financeira».
Assim sendo, do que se trata é de saber se, no caso em apreço, deverá lançar-se mão dum dispositivo que consagre «outro procedimento relativo à falta de pagamento nos prazos estabelecidos» (sublinhado agora).
A resposta encontra-se facilitada pela conclusão a que chegámos quanto à outra questão, que agora melhor se percebe tenha sido tratada em primeiro lugar.
A CGA goza de um procedimento simples e expedito de cobrança das dívidas das autarquias locais para o co-financiamento dos encargos com as pensões de aposentação e sobrevivência, quer através das deduções nas transferências do FEF, quer pela utilização do regime do artigo 140º do EA, se for caso disso.
Sendo assim, tais dívidas devem considerar-se isentas de juros de mora, pois não se justificaria, principalmente no âmbito dos entes públicos, a cumulação dos dois mecanismos.
Por isso, não fica ao critério da CGA a ponderação do que lhe seja mais conveniente: a cobrança da dívida mediante os instrumentos aludidos ou o deixar arrastar da situação de modo a fazer «render» os seus créditos.
5.3. Mas então - interrogar-se-á - qual o relevo a atribuir ao artigo 8º do Decreto-Lei nº 277/93, que parece bem talhado para resolver afirmativamente uma situação deste tipo?
Ninguém duvidará que as autarquias locais preenchem o requisito de entidades que gozam de autonomia administrativa e financeira, tal como se exige naquela norma, pelo que estariam sujeitas a juros de mora à taxa consagrada na lei fiscal.
Só que brigaria com a harmonia do sistema jurídico a manutenção dos dois mecanismos, isto é, por um lado, a existência de uma forma expedita de cobrança da dívida e, por outro, o pagamento de juros por parte da autarquia devedora. Ainda que apenas aplicados para o futuro.
Na verdade, para além de uma função (normal) indemnizatória dos juros, estes poderão ainda prosseguir um fim repressivo ou sancionatório. Nomeadamente, a taxa progressiva dos juros, passando além da função meramente reparadora, assume-se com uma finalidade essencialmente coactiva ([38]).
Careceria, pois, de utilidade a imposição de juros dirigidos a coagir o devedor a pagar quando é certo que o credor dispõe de um mecanismo que leva ao mesmo resultado. É do senso comum não usar meios mais onerosos quando se pode alcançar o mesmo resultado usando os menos gravosos para o sujeito visado.
Se olharmos pelo lado positivo da duplicidade dos meios logo ocorreria a ideia de afastar a «honra e proveito» contrária ao equilíbrio de interesses, nomeadamente entre pessoas colectivas públicas.
Deste modo, a estipulação de juros a que se refere o citado artigo 8º do Decreto-Lei nº 277/93, não se aplicará a estas dívidas das autarquias locais em razão do que se deixou exposto havendo que interpretar restritivamente o preceito. O legislador magis dixit quam voluit.
E nem por isso tal disposição se esgota na sua aplicação.
6
Em harmonia, extraem-se as seguintes conclusões:
1ª. A evolução orgânica da Caixa Geral de Aposentações, consagrada no Decreto-Lei nº 277/93, de 10 de Agosto, não prejudicou as conclusões alcançadas nos Pareceres deste Conselho Consultivo, nºs 14/88 e 52/90, que se reafirmam quer quanto à vigência do artigo 140º do Estatuto da Aposentação quer quanto à possibilidade de uso do mecanismo adjectivo aí previsto para cobrança das dívidas de co–financiamento das autarquias locais no novo sistema de aposentação previsto a partir do artigo 56º da Lei nº 114/88, de 30 de Dezembro;
2ª. A fixação administrativa do montante dessas dívidas das autarquias locais, que aliás se limita a aplicar uma percentagem estabelecida na lei, não fere o princípio da reserva jurisdicional;
3ª. Também não resultará ferido o princípio constitucional da autonomia local, designadamente no plano financeiro, pela retenção de certos montantes do FEF a que as autarquias têm direito, desde que, no caso concreto de cada autarquia, não seja atingido o núcleo essencial daquela autonomia, podendo servir de valor indicativo o limite de 15% a que se refere o artigo 17º da Lei das Finanças Locais;
4ª. Por razões de certeza de procedimentos, há vantagem em que a lei (orçamental) fixe o limite máximo da percentagem susceptível de retenção, podendo correlacioná-la com retenções operadas a outros títulos;
5ª. Atendendo ao que se refere na conclusão 1ª e ao disposto no nº 6 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 49168, de 5 de Agosto de 1969, não vencem juros as dívidas das autarquias à CGA.
VOTOS
(José Adriano Machado Souto de Moura) – Vencido quanto às conclusões 1ª, 4ª e 5ª e respectiva fundamentação.
Elaborei um projecto de parecer em que optei por considerar que o artigo 140º do Estatuto da Aposentação, todo ele, deixara de estar em vigor com a publicação da Lei nº 1/79, de 2 de Janeiro. Em que defendi, que a garantia de pagamento das dívidas das autarquias locais à C.G.A. teria que ser complementada, com um modo de procedimento até ao momento inexistente da efectivação dessa garantia, que só podia ser estipulado por lei. Em que, finalmente, propendi a achar que as dívidas em causa venciam juros, nos termos do artigo 8º do Decreto-Lei nº 277/93, de 10 de Agosto.
Nas conclusões que produzi no referido projecto de parecer, segui uma metodologia que respeitou a ordem utilizada pela entidade consulente para formular as questões. Primeiro, a de se saber se as dívidas em causa vencem juros, e depois a de se apurar o meio próprio para reembolsar a Caixa Geral de Aposentações. Tais conclusões foram as seguintes:
1ª As dívidas das autarquias locais já vencidas, e que se tenham constituído a favor da Caixa Geral de Aposentações, incluem-se no âmbito de aplicação definido pelo artigo 1º do Decreto-Lei 49168, de 5.8.69;
2ª Tais dívidas vencem juros, porque não correspondem a nenhuma situação de isenção prevista no artigo 2º do diploma, facto que veio a ser confirmado com a exigência de juros nas dívidas à Caixa Geral de Aposentações, estabelecida pelo artigo 8º do Decreto-Lei nº 277/93, de 10 de Agosto;
3ª O nº 5 do artigo 56º do Decreto-Lei nº 114/88, de 30 de Dezembro, elege para garantia do pagamento dessas dívidas, as transferências do Orçamento do Estado para as autarquias locais, sem indicar nenhum modo de procedimento para efectivação da dita garantia;
4ª Face à inexistência de qualquer meio especial de cobrança, das dívidas das autarquias à Caixa Geral de Aposentações, compete a sua cobrança coerciva aos tribunais tributários de 1ª instância de Lisboa, por força das disposições combinadas do artigo 61º, nº 1, do Decreto-Lei nº 48953, de 5.4.69, artigo 17º do Decreto-Lei nº 693/70, de 31.12.70, artigo 62º, nº 2, alínea c) do Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril, e artigo 9º, nº 1, do Decreto-Lei nº 287/93, de 20 de Agosto;
5ª A determinação dum meio próprio de cobrança das dívidas das autarquias locais à Caixa Geral de Aposentações, deverá operar—se através da lei, a qual poderá ser a Lei de Aprovação do Orçamento do Estado».
A posição assumida fundamentou-se numa argumentação que passa a resumir-se e que vejo razão para abandonar:
a) As dívidas das autarquias locais à C.G.A. estarão abrangidas na previsão do artigo 1º do DecretoLei nº 49/68, de 5 de Agosto de 1968, já que, sendo a C.G.A. um instituto público, é seguro que o preceito no seu conjunto abrange também as dívidas de carácter tributário, e como tal deverão considerar-se as ora em apreço, quer se lhes atribua natureza fiscal estrita ou parafiscal.
b) No elenco de situações seriadas no artigo 2º do diploma, só existe uma nos termos do qual se poderão isentar de juros as dívidas das autarquias à C.G.A., e resulta de, de acordo com o § 6º do preceito, haver «outro procedimento relativo à falta de pagamento nos prazos estabelecidos».
c) Neste caso, a razão da isenção estará em que a cobrança de juros se mostraria desnecessária, por não haver que prosseguir através deles, quer um propósito indemnizatório, quer sancionatório-compulsivo. A entidade credora face ao «procedimento» de cobrança de que beneficiava obtinha um pagamento rápido e certo, tornando os juros inúteis.
d) O artigo 140º do DecretoLei nº 498/72, de 9 de Dezembro consagrou um «procedimento», consistente na requisição pela C.G.A. à então Direcção Geral da Fazenda Pública, do desconto do montante das dívidas nos «adicionais» dos impostos, a arrecadar pelas autarquias, desconto que seria levado a cabo pelas Repartições da Fazenda Pública.
Com a eliminação dos “adicionais» pela Lei 1/79, de 2 de Janeiro, o mecanismo previsto de cobrança coerciva perdeu objecto, sem que fosse possível utilizá-lo em relação a outras receitas fiscais das autarquias (quais receitas?) por inexistência de lei que o previsse. Certo que, o princípio da autonomia financeira das autarquias, não implica só a existência de receitas próprias, como também a escolha pelos órgãos autárquicos competentes, das receitas que hão-se solver as dívidas que se vençam.
e) Quando, nove anos depois do desaparecimento dos adicionais, o nº 5 do artigo 56º, da Lei nº 114/88, de 30 de Dezembro, cria uma nova garantia consistente nas transferências do Orçamento do Estado para as autarquias, (F.E.F.), omitiu qual o procedimento a adoptar para que a garantia se efectivasse, não se estipulando, entre o mais, que percentagem do FEF poderia ser retida. Sendo certo que nenhum auxílio poderia ser dado pelo artigo 140º do DecretoLei nº 498/72, já que alterada a garantia da dívida, (antes receitas fiscais, depois F.E.F.), se mostrou obviamente inutilizável o mecanismo ali previsto. Daí aliás que as dívidas se tenham acumulado, sem que a CGA dispusesse de facto, de qualquer procedimento de cobrança, e daí, também, a razão de ser deste parecer.
f) Porque se entende não existir qualquer procedimento concreto de cobrança coerciva, que pudesse ter sido utilizado, por isso é que, à face do § 6º do artigo 2º do DecretoLei nº 49/68, de 5 de Agosto de 1968, se não está perante qualquer caso de isenção de juros de mora. O que só veio a ser confirmado pelo artigo 8º do DecretoLei nº 277/93, de 10 de Agosto, aplicável portanto às dívidas já vencidas, para cuja cobrança não foi criado um meio coercivo seguro e expedito.
g) A criação dum mecanismo de cobrança coerciva utilizável na prática, haverá de operar-se através da lei, nomeadamente quanto à percentagem do F.E.F. a reter, sob pena de poder entrar em crise o princípio constitucional da autonomia financeira das autarquias locais. Aliás, tal matéria prende-se directamente com o regime das finanças locais que é da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República. (Cfr. artigo 168º, al. 5) da Constituição da República).
(Fernando João Ferreira Ramos) – Vencido quanto às conclusões 1ª e 5ª em conformidade com o entendimento já perfilhado nos pareceres nºs 14/88 e 52/90, referidos na conclusão 1ª.
(Salvador Pereira Nunes da Costa) – Vencido nos termos constantes do voto de vencido do meu Exmº Colega Dr. Souto de Moura).
(Luís Novais Lingnau da Silveira) – Vencido nos termos constantes do voto de vencido do meu Exmº Colega Dr. Souto de Moura).
([1]) Do mapa anexo à Informação Técnica nº 64/CAs/ac/DAJ/93/06.11.3, de 23.06.93, da DGAA consta que, em Março de 1993, o montante global das dívidas (repartidas por 44 municípios) atingia a verba de 1.686.417.746$00.
([2]) Pareceres nº 14/88, de 28.09.89, publicado no DR, II Série, nº 63, de 16.03.91 e nº 52/90, de 22.11.90, no DR, II Série, nº 262, de 12.11.92.
([3]) Como se afirmara no citado Parecer nº 52/90.
([4]) O que foi feito através da Informação Técnica nº 103/CAs/ac/DAJ/93/0.6.11.3, subscrita pela mesma jurista que preparara a mencionada na nota (1).
([5]) Conforme se diz no preâmbulo, importava rever, após a reforma dos impostos directos, «a matéria respeitante a juros de mora, regulada ainda pelo artigo 139º do Decreto com força de lei nº 16731, de 13 de Abril de 1929».
([6]) Transcreveremos o artigo na íntegra apesar de revogados alguns dos seus números, v. g., 2º e 4º.
([7]) São os pareceres referidos na nota (2).
([8]) O nº 2 do artigo 63º já fazia recair sobre os Municípios de Lisboa e Porto e Serviços Municipalizados a responsabilidade pelos encargos com a aposentação do seu pessoal subscritor da Caixa quanto ao tempo de serviço que lhe tivesse sido prestado.
([9]) Ponto 3.4. e segs.
(x) Cfr. sobre tais conceitos, v. g., J. CASTRO MENDES, Introdução ao Estudo do Direito, Lisboa, 1984, págs. 114 e segs.; J. OLIVEIRA ASCENSÃO, O Direito - Introdução e Teoria Geral, 4ª edição, Lisboa, 1987, págs. 237 e segs.
(x1) Cfr. op. cit., pág. 116.
[10]) E diplomas posteriores como adiante se indica.
([11]) A situação anterior da CGA foi estudada circunstanciadamente no Parecer nº 111/87, de 28.09.89, publicado no DR., II Série, de 26.01.90, no seu ponto 3.
([12]) Logo de seguida, mas em estreita sintonia, a CGD afastava-se, por seu lado, da ligação à CGA e MSE sendo transformada, mediante o Decreto-Lei nº 287/93, de 20 de Agosto, numa sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, assumindo-se como instituição sujeita a regras de direito privado, ou melhor, submetida a regras idênticas às que regem as empresas privadas do sector da actividade bancária.
([13]) No artigo 9º do diploma que transformou a CGD em sociedade anónima, referido na nota anterior, ordena-se a revogação do Decreto-Lei nº 48953, de 5.04.69, «salvo no que respeita à sua aplicação à Caixa Geral de Aposentações», pelo que esta continua a gozar de certos privilégios de natureza pública, como são por exemplo, os que constam dos artigos 58º a 62º no tocante a certas isenções, representação em juízo, cobrança coerciva de dívidas.
([14]) Cfr. o ponto 3.
Sobre o regime financeiro das autarquias locais poderão ver-se, v.g.:
A. SOUSA FRANCO, in «Finanças Públicas e Direito Financeiro», volume I, Coimbra, 1991, págs. 209 e segs. e, sobretudo, «Finanças do Sector Público, Introdução aos Subsectores Institucionais», Lisboa, AAFDL, 1991, págs. 453 e segs.
A. CÂNDIDO OLIVEIRA, Direito das Autarquias Locais, Coimbra, 1993, págs. 323 e segs. DIOGO FREITAS DO AMARAL, in «Curso de Direito Administrativo», vol. I, Coimbra, 1992, págs. 487 e segs. VASCO VALDEZ MATIAS, «Sistemas Fiscais das Autarquias», Lisboa, 1987, especialmente págs. 79 e segs.
([15]) Alterada pelo Decreto-Lei nº 470-B/88, de 19 de Dezembro (rectificado no DR, I Série, nº 49, Suplemento, de 28.02.89).
([16]) Artigo 48º do citado Decreto-Lei nº 144/88, de 30 de Dezembro.
([17]) Assim nos Recursos nº 27994, nº 27593, e nº 27998, com acórdãos respectivamente de 12.3.91, 25.2.92, e 25.6.92.
A apreciação da questão está pendente no Tribunal Constitucional não sendo ainda conhecida qualquer decisão.
([18]) Cfr. especialmente o citado Recurso nº 27998.
([19]) De 9.07.91, publicado no DR, II Série, nº 8, de 10.01.92.
([20]) É certo ser a própria Constituição - nº 3 do artigo 244º - a prever que o Estado apoie as autarquias locais tecnicamente e em meios humanos, como se frisou mais de uma vez no acórdão.
([21]) Publicado no DR, I Série, nº 1, de 2 de Janeiro de 1988.
Discutia-se a constitucionalidade da norma do artigo 18º do Decreto-Lei nº 317/85, de 2 de Agosto, que impunha aos municípios o destino das receitas camarárias provenientes das taxas de registo, licenciamento, detenção, posse e circulação de cães.
([22]) Cita J. CASALTA NABAIS, Considerações sobre a Autonomia Financeira das Universidades Portuguesas, Separata do BFD, Coimbra, 1987, pág. 45. No caso, não teria havido violação do princípio da autonomia das autarquias locais.
([23]) A Autonomia Local (Alguns aspectos gerais), Separata do BFDC - «Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queiró» -, Coimbra, 1990, págs. 79 e segs.
([24]) Recorde-se ainda o disposto no artigo 17º da Lei das Finanças Locais sob a epígrafe «Dívidas ao sector público»: «Quando os municípios tenham dívidas às entidades não financeiras do sector público, pode ser deduzida uma parcela às suas transferências correntes e de capital, até ao limite de 15%, desde que aquelas dívidas se encontrem definidas por sentença judicial transitada em julgado».
([25]) Os descontos para a CGA e MSE eram de 3,5% e 0,5%, respectivamente, segundo o OE 89, de 5% e 1%, para o OE 89, e 6,5% e 1,5%, no OE 91.
Era propósito expresso no nº 2 do artigo 56º da Lei nº 114/88, que as contribuições das autarquias e outras entidades, «progressivamente e num prazo de três anos» viessem a igualizar as quotas deduzidas nas remunerações dos respectivos funcionários e agentes (diga-se, entretanto aumentadas).
([26]) É sabido que as leis orçamentais podem conter - ainda que numa técnica legislativa incorrecta - normas que ultrapassem o período da anualidade, os chamados «chevaliers budgétaires» ou «riders» - cfr. Pareceres nº.160/88, de 9.03.89., e nº 16/92, de 23.04.92, não homologados.
([27]) Para J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição revista, Coimbra, 1993, pág. 88, é questionável «a possibilidade de a lei admitir a retenção unilateral de recursos a que as autarquias tenham direito por transferência do Orçamento do Estado, para efeito de pagamento de dívidas das respectivas autarquias a terceiras entidades nomeadamente a empresas públicas».
([28]) Claro que a retenção não se poderá alhear de outras deduções que estejam a incidir sobre o FEF, nomeadamente para as empresas públicas credoras das autarquias locais, a fim de se evitar a colisão com o núcleo essencial da autonomia.
([29]) A inclusão de um tal preceito na lei aprovadora do OE pode apresentar a conveniência de, em cada ano, se poder proceder a uma avaliação concreta e actualizada da situação financeira global das autarquias e da própria CGA e do impacto dos respectivos pagamentos.
([30]) Cfr. ANTUNES VARELA, Das Obrigações em Geral, vol. I, Coimbra, 7ª edição, pág. 867 e artigo 212º do Código Civil, sobre frutos.
([31]) Tendo em conta a função desempenhada pelos juros, fala-se também de «juros compensatórios», sobretudo no domínio tributário, para designar o ressarcimento do prejuízo, advindo do atraso na declaração, participação ou manifesto do contribuinte, com vista ao processo de liquidação do imposto (assim o artigo 83º do Decreto-Lei nº 154/91, de 23 de Abril - Código de Processo Tributário).
Ou de «juros indemnizatórios» querendo aludir-se aos «que se destinam a indemnizar o contribuinte quando, em reclamação graciosa ou processo judicial, se determine que houve erro imputável aos serviços e também quando, por motivo imputável aos serviços, não seja cumprido o prazo legal de restituição oficiosa do imposto (artigos 19º, alínea d) e 24º nºs 1 e 2 do Código de Processo Tributário)» cit. MARIA ALDINA MOREIRA, entrada «Juros» in «Dicionário Jurídico da Administração Pública», Lisboa, 1993, pág. 349.
Por último, vem-se apelidando de «juros compulsórios» a sanção pecuniária compulsória do artigo 829º-A do Código Civil, introduzido pelo Decreto-Lei nº 262/83, de 16 de Junho.
([32]) Cfr. a Portaria nº 339/87, de 23 de Abril.
([33]) Parecer nº 70/91, de 7.11.91, não homologado.
Cfr. também, os Pareceres nºs 10/84, 27/84, 80/84 e 14/85, o segundo publicado no DR, II Série, de 20.09.84 e no BMJ nº 341, pág. 74.
([34]) O artigo 1º do Decreto-Lei nº 277/93, de 10 de Agosto, considera a CGA «uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira e com património próprio», como se viu.
A CGA, já antes deste diploma ser publicado, enquanto serviço anexo à Caixa Geral de Depósitos, Crédito e Previdência, deveria ser tida por «organismo autónomo» para efeito do artigo 1º do Decreto-Lei nº 49168, de 5 de Agosto de 1969.
([35]) Manual de Juros, Estudo Jurídico de Utilidade Prática, Coimbra, 1989, pág. 205.
([36]) «A cobrança coerciva das dívidas do Estado, provenientes de contribuições, impostos, multas fiscais, reposições, taxas e outros rendimentos, incluídos os adicionais cobrados cumulativamente, realiza-se através do processo de execução fiscal.
§ único. ..............................................................................................».
([37]) Em relação às contribuições para a segurança social em geral os autores vêm discutindo a sua natureza de imposto, designadamente a partir do facto da prestação estar a cargo do trabalhador ou da entidade patronal. Inclina-se para esta natureza em qualquer dos casos LEITE CAMPOS (in v. g. «Imposto», «Polis, Enciclopédia Verbo da Sociedade e do Estado», 3º vol. pág. 426). TEIXEIRA RIBEIRO aceita a contribuição do trabalhador como taxa ou prémio de seguro (in «Lições de Finanças Públicas», Coimbra, 1991, pág. 311 e nota (1)).
Por outro lado, depois de caracterizar os tributos parafiscais em geral, SOUSA FRANCO atribui às contribuições para a segurança social a natureza de «tributos parafiscais», independentemente de, do ponto de vista financeiro, se estar perante um imposto, uma taxa, ou uma contribuição em sentido técnico. Não deixa porém de reconhecer terem assumido, ao menos dum ponto de vista formal, a natureza fiscal, pelo facto da sua inclusão no Orçamento do Estado, na sequência do artigo 108º da Constituição da República (in «Finanças Públicas e Direito Financeiro», Coimbra, 1992, vol. II, págs. 74 a 77).
([37-A]) Poderia questionar-se se tal classificação será extensiva ao que se dispõe no nº 4 do artigo 56º do Decreto-Lei nº 114/88 (quotas arrecadadas e acumuladas pelas autarquias).
([38]) Cfr. Parecer nº 16/68, de 30.05.68, publicado no DG de 22.08.68 e no BMJ nº 184, pág. 105; CARDOSO DA COSTA, Curso de Direito Fiscal, Coimbra, 1970, págs. 307/8.