Senhor Secretário da Indústria
Excelência:
1
Em concurso aberto em 1987 para ingresso na categoria de estagiário de investigação do Laboratório Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial (LNETI) levantaram-se dúvidas sobre a legalidade da inclusão, no aviso de abertura, da exigência de média de curso não inferior a 14 valores.
Perante opiniões divergentes, dignou-se Vossa Excelência solicitar o parecer da Procuradoria-Geral da República.
Cumpre, pois, emiti-lo.
2
Começaremos por explicitar as opiniões adiantadas e os seus fundamentos.
2.1. Uma vez prestadas as provas do concurso referido, o Senhor vice-presidente do LNETI foi confrontado, no momento da homologação dos resultados, com o facto de um júri ter admitido e classificado candidatos que não possuíam aquela média de curso de 14 valores.
Ouvida a Assessoria Jurídica do LNETI, entendeu (1) que o processo de concurso, além da irregularidade, sem consequências, de o aviso de abertura não ter sido aprovado pelo Ministro da Indústria e Energia, enfermava de ilegalidade ao incluir aquela exigência de média mínima de licenciatura.
Com efeito, do nº1 do artigo 24º do Decreto-Lei nº 44/84, de 3 de Fevereiro (2) , resultava que os requisitos especiais são os legalmente definidos, preceito que assenta no consignado no artigo 47º da Constituição da República.
Invoca-se, em apoio, o Parecer da Procuradoria-Geral da República nº 391/86 (3) e um acórdão do Conselho de Estado francês.
Nem o artigo 6º do Decreto-Lei nº 415/80, de 28 de Setembro, nem o artigo 5º do Decreto Regulamentar nº 8/81, de 20 de Fevereiro (aplicação ao LNETI do regime da carreira de investigação), contemplam aquela exigência.
Se os requisitos de habilitações literárias flutuassem segundo o critério da entidade que abre o concurso quebrar-se-ia o princípio da igualdade de oportunidades no acesso à Função Pública.
Logo, o júri, que é independente, procedeu correctamente, mas a entidade que emitiu o aviso, por razões de coerência, pode não homologar a classificação dos candidatos com nota de curso inferior a 14 valores, ficando aberta a via do recurso.
O Senhor vice-presidente do LNETI, seguindo esta sugestão da Assessoria Jurídica, homologou apenas as classificações dos candidatos com aquela média mínima de curso "pois doutro modo - no seu entender - se estaria a cometer uma enorme injustiça relativamente a candidatos excluídos por outros júris e não estaria a respeitar-se o princípio da igualdade consagrado na alínea a) do artigo 4º do Decreto-Lei nº 44/84, de 3 de Fevereiro" (4)
2.2. Um dos candidatos recorreu hierarquicamente do despacho que o excluiu por aquela razão, tendo sido solicitado o parecer da Auditoria Jurídica.
Apelando ás mesmas razões da Assessoria Jurídica do LNETI, concluiu igualmente a Auditoria Jurídica pela ilegalidade da exigência da média mínima de 14 valores, devendo o concurso "ser anulado "ab initio", dando-se provimento ao recurso interposto..." (5)
Vossa Excelência despachou no sentido de tal parecer ser comunicado ao LNETI.
2.3. Decidiu então o Senhor vice-presidente do LNETI consultar um jurista exterior, Professor da Faculdade de Direito (6) .
Este parecer assenta a resposta fundamentalmente na análise da lei orgânica do LNETI - o Decreto-Lei nº 361/79, de 1 de Setembro - que classifica como entidade da Administração indirecta do Estado, com a natureza de serviço público personalizado.
E a resposta no sentido de que a lei não impede que o LNETI limite a admissão a concurso de licenciados com classificação igual ou superior a 14 valores".
Por dois argumentos principais.
Nos termos do nº1 do artigo 61º do Decreto-Lei nº 361/79, o LNETI pode pormenorizar os requisitos de admissão, e referindo-se esse preceito a "licenciatura adequada à área científica e tecnológica", o LNETI, no uso de um poder discricionário de "integrar o conceito vago e indeterminado de "licenciatura adequada", entendeu correctamente Que a licenciatura adequada para esse fim devia ser a licenciatura com o mínimo de 14 valores.
Em segundo lugar, ao abrigo da autonomia científica conferida pelo nº2 do artigo 2º da sua lei orgânica, o LNETI tem a faculdade de impor requisitos especiais sem violar o requisito geral da licenciatura. O "poder discricionário na apreciação da capacidade científica do pessoal de investigação em concursos" é reconhecido ao LNETI em vários preceitos do Decreto-Lei nº 361/79: alíneas e) e f) do nº1 e nº3 do artigo 61º (7). Logo, dentro do mesmo espírito, o LNETI tem competência para especificar os requisitos da licenciatura.
Para a hipótese - admitida como académica no parecer em causa - de não se aceitar aquela posição, a lei orgânica do LNETI prevê ainda dois mecanismos para consagrar expressamente a solução pretendida: o regulamento a editar de acordo com o artigo 66º ou o disposto no artigo 84º -resolução de dúvidas e casos omissos, em matéria de pessoal, mediante despacho conjunto dos Ministros da Indústria e Tecnologia, Finanças e do Plano e Secretário de Estado da Administração Pública, hoje do Ministro da Tutela e do Secretário de Estado do Orçamento.
O parecer refuta ainda os fundamentos da Informação da Assessoria Jurídica (8) .
Não foi infringido no concurso o princípio da igualdade a que se refere o artigo 47º, nº2, da CRP "nem em termos absolutos nem em termos relativos". Por um lado, "a classificação mínima foi exigida a todos os candidatos"; por outro, a filosofia da lei, ao aludir a requisitos gerais e especiais para cada concurso não impõe que os requisitos a exigir aos candidatos a todos os concursos sejam os mesmos.
E também não foi infringido o disposto no nº1 do artigo 24º do Decreto-Lei nº 44/84, de 3 de Fevereiro, ao referir-se a "requisitos especiais legalmente definidos" porquanto o "direito da Função Pública e a prática administrativa nesta matéria ... mostram que por requisitos especiais" se entendem os requisitos novos em relação aos chamados "gerais".
Seria evidentemente exagerado conceber a exigência da média mínima de 14 valores como "requisito especial". Com ela o LNETI "esta apenas a adequar a licenciatura às exigências de uma melhor qualidade do concurso" no exercício da autonomia científica conferida expressamente pela lei (9) .
Concluiu-se pela regularidade legal do procedimento do LNETI que o Ministro da Tutela pode confirmar por directiva a dirigir-lhe (10).
2.4. Através do Memorando nº 5/89, de 20 de Março de 1989, o vice-presidente do LNETI sugeriu ao Presidente, de acordo com as conclusões do Parecer emitido pelo Professor Fausto de Quadros, que o Ministro da Tutela proferisse despacho orientador consagrando a tese defendida por este, e fosse indeferido o recurso pendente.
Alertando a Directora dos Serviços Administrativos, incumbida de preparar o projecto de despacho orientador, para o facto de tal despacho não arredar definitivamente duvidas, dadas as divergências já suscitadas e a não vinculação à doutrina ora defendida, opina que seja pedido o parecer deste Corpo Consultivo "único órgão cujo parecer, desde que homologado pelo Senhor Secretário de Estado, se tornará vinculativo para o LNETI".
Historiados os momentos relevantes do pedido de consulta, prossigamos.
3
Começar-se-à por esclarecer alguma réstea de mal entendido que recaia sobre o valor e eficácia dos pareceres do Conselho Consultivo.
Haverá, pois, que recordar o que se disse muito recentemente (11) a este propósito.
Nos termos do artigo 40º, nº1, da Lei nº 47/86, de 15 de Outubro (Lei Orgânica do Ministério Público), "quando homologados pelos membros do Governo ou entidades que os tenham solicitado, ou a cujo sector respeite o assunto apreciado, os pareceres do Conselho Consultivo sobre disposições de ordem genérica são publicados no Diário da República para valerem como interpretação oficial, perante os respectivos serviços, das matérias que se destinam a esclarecer".
Entendeu-se que um serviço personalizado público devia obediência à doutrina genérica de um parecer do Conselho Consultivo, uma vez homologado pelo membro do Governo que superintende sobre o mesmo.
Como adiante melhor se verá o LNETI, ainda que dotado de autonomia administrativa e financeira, personalidade jurídica e património próprio, não deixava de se apresentar como um serviço central do Ministério da Indústria e Tecnologia (artigo 7º, nºs 1 e 2, alínea a), do Decreto-Lei nº 548/77, de 31 de Dezembro). Hoje, a nova lei orgânica do Ministério da Indústria e Energia classifica-o de instituto público - artigo 16º do Decreto-Lei nº 206/89, de 27 de Junho.
Assim, a interpretação a que se chegar, uma vez homologada, deve ser observada pelo LNETI.
Aspecto diferente será o da sua aceitação ou não pelos concorrentes. Em caso negativo, ergue-se a via do recurso que só uma decisão jurisdicional vai, em princípio, encerrar.
4
4.1. O concurso externo de ingresso foi aberto por Aviso publicado no Diário da República, 2ª Série, de 30.12.87, autorizado por despacho do Secretário de Estado da Indústria, de 4.11.87, subordinado “às disposições aplicáveis do Decreto Regulamentar 8/81, de 20-2. e do Decreto-Lei nº 44/84, de 3-2-, designadamente o preceituado no nº2 do seu artigo 8º", para preencher os seguintes lugares:
"Candidatura A - um estagiário de investigação, licenciado em Engenharia Mecânica, com média de curso não inferior a 14 valores.
Candidatura B - um estagiário de investigação, licenciado em Engenharia Electrotécnica (Comp. Sist.), com média de curso não inferior a 14 valores" (sublinhados agora).
Nesse aviso indica-se ainda o período de validade do concurso, forma de provimento dos lugares, local de trabalho, requisitos especiais (12) e condições, de frequência, seu tipo (documental), júri e formalidades do estilo no tocante à apresentação das candidaturas.
O concurso era aberto também a indivíduos não vinculados à função pública devendo os concorrentes satisfazer as condições gerais previstas no nº3 do artigo 24º do citado Decreto-Lei nº 44/84.
Pelo Despacho Ministerial nº 44/87, publicado no Diário da República, 2ª Série, de 13.11.87 (13) , o Ministro da Indústria e Energia delegara no secretário-geral, directores-gerais e funcionários de categoria equiparada, a competência para a abertura de concursos de recrutamento e promoção "sem prejuízo das competências dos Secretários de Estado da Indústria e da Energia", afirmando-se expressamente que ficaram excluídos dessas delegações os concursos externos de ingresso a autorizar por despacho ministerial, caso a caso.
Através do Despacho nº 29/87, para produzir efeitos desde 17.08.87, publicado no Diário da República, 2ª Série, nº 231, de 8.10.87, o Ministro da Indústria e Energia delegara no Secretário de Estado da indústria a competência relativa à orientação e despacho dos assuntos relativos ao LNETI.
4.2. Na progressiva adaptação da organização geral do Ministério da Indústria e Tecnologia as necessidades da estrutura industrial portuguesa, o LNETI foi criado como serviço de Investigação, integrado nos serviços centrais do Ministério, no qual ficaram concentrados os laboratórios de apoio aos diferentes sectores industriais então existentes -citado artigo 7º e artigo 24º, ambos do Decreto-Lei nº 548/77, de 31 de Dezembro (14) .
As atribuições do LNETI seriam prosseguidas "em estrita cooperação com a Universidade e outros organismos de investigação e desenvolvimento tecnológico" nº3 do artigo 24º). Ser-lhe-ia designada uma comissão instaladora (artigo 50º), à qual competia, além do mais, elaborar o respectivo diploma orgânico.
Diploma este que veio a ser o Decreto-Lei nº 361/79, de 1 de Setembro (15) .
Nele se dispôs:
"Artigo 1º. 0 Laboratório Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial, abreviadamente designado por LNETI, é um serviço de investigação e desenvolvimento tecnológico (I&D) e de apoio técnico e laboratorial aos diferentes sectores industriais, no âmbito do Ministério da Indústria e Tecnologia ...
"Artigo 2º. 1. O LNETI é um organismo dotado de autonomia administrativa e financeira, com personalidade jurídica e património próprio.
2. 0 LNETI goza ainda de autonomia científica e técnica, sem prejuízo das orientações gerais que vierem a ser estabelecidas pelo Ministro da Indústria e Tecnologia".
No capítulo IV - "Pessoal" -, o artigo 61º respeita ao pessoal de investigação, e estipula, na parte que ora interessa;
1. O pessoal de investigação é recrutado entre indivíduos habilitados com licenciatura adequada à área científica e tecnológica em que irão desempenhar as suas funções e da seguinte forma:
................................................................................................................. .
f) Assistente de investigação estagiário - por concurso documental entre licenciados que revelem aptidões para iniciar uma carreira de investigação (16) .
0 artigo 66º previa a emissão de regulamentos sobre os concursos de provas a que se refere o artigo 61º, através de portaria conjunta (17) .
As dúvidas e casos omissos surgidos na execução do diploma serão resolvidos - segundo o artigo 84º - por despacho do Ministro da Indústria e Tecnologia, singularmente ou em conjunto com o Ministro das Finanças e do Plano ou com o então Secretário de Estado da Administração Pública, conforme se tratasse de matéria financeira ou de pessoal (18) .
4.3. A carreira de investigação científica veio a ser definida e estruturada pelo Decreto-Lei nº 415/80, de 27 de Setembro, em vigor no momento da abertura do concurso em apreço.
Nos termos do artigo 1º deste diploma - logo aplicáve1 aos organismos compreendidos no âmbito do Ministério da educação constantes de lista anexa - as suas disposições seriam estendidas por decreto a “outros organismos que prossigam actividades de investigação científica..." (nº3).
Anote-se, desde já, a disposição do artigo 5º:
“Os estagiários de investigação (19) são recrutados, por concurso documental, de entre licenciados ou diplomados com curso superior ou equivalente que satisfaçam os demais requisitos constantes do respectivo edital, a publicar no Diário da República".
Pelo Decreto Regulamentar nº 8/81, de 20 de Fevereiro, procedeu-se à aplicação do aludido Decreto-Lei nº 415/80 aos organismos de investigação científica do Ministério da Indústria e Energia (a lista anexa para que remete o artigo 1º, nº1, limita-se à menção do LNETI).
Alerta-se no preâmbulo para o facto de o Decreto Regulamentar nº 8/81, "por uma questão de organização e de possibilitar a consulta de um texto integrado" reproduzir as normas do Decreto-Lei nº 415/80, introduzindo as adequações necessárias ao circunstancialismo específico do Ministério da Indústria e Energia.
Daí que no artigo 5º se repita, com ligeiras adaptações, a norma já referida:
"Os estagiários de investigação são recrutados por concurso documental de entre licenciados ou diplomados com curso superior ou equivalente que satisfaçam os demais requisitos constantes do respectivo edital
Aprovado pelo Ministro da Indústria e Energia, a publicar no Diário da República".
Ao provimento dos estagiários, ao seu acesso à categoria de assistente de investigação e às provas de acesso a prestar se referem os artigos 11º, 6º e 16º, respectivamente (20) .
4.3.1. Entretanto, o Decreto-Lei nº 415/80 e o Decreto Regulamentar nº 8/81 foram revogados pelo artigo 34º do Decreto-Lei nº 68/88, de 3 de Março.
Não sendo embora aplicável ao concurso que esteve na origem da consulta, torna-se importante conhecer também a sua orientação e conteúdo já que sempre importará saber, qualquer que seja a conclusão em face da legislação anterior, se é permitida a exigência da média mínima dos 14 valores também perante a lei actualmente em vigor.
Ressaltam do exórdio do Decreto-Lei nº 68/88 duas directrizes essenciais: a vantagem de uma única carreira de investigação para todas as instituições científicas criando condições para a mobilidade dos cientistas no interior do Sistema Nacional de Ciência e Tecnologia; que essa carreira seja, ou melhor, tenda a ser "paralela e de dignidade igual à da docência universitária".
Porém, no plano em que nos movemos, não se notam alterações concretas de vulto.
Nos termos do nº1 do artigo 1º, o diploma "aplica-se ao pessoal investigador de todos os serviços e organismos cujos quadros de pessoal contenham as categorias constantes do artigo seguinte", mantendo-se as categorias da carreira com designações iguais às que já constavam do artigo 2º do Decreto-Lei nº 415/80.
Vejamos ainda e uma vez mais o recrutamento de estagiários de investigação.
Dispõe o artigo 5º:
"Os estagiários de investigação são recrutados por concurso documental, complementado por entrevista ao candidato, de entre licenciados ou diplomados com curso superior equivalente que satisfaçam os demais requisitos constantes do respectivo aviso, a publicar no Diário da República".
Para além da inclusão da entrevista, a referência às habilitações literárias foi objecto de alteração ou, pelo menos, de certa clarificação. Fala-se agora em licenciados ou diplomados com curso superior equivalente (à licenciatura) e não, como dantes, em licenciados ou diplomados com curso superior ou equivalente (ao curso superior).
Na esteira do que já vinha do antecedente diploma, permite-se outra modalidade de acesso a categoria de assistente de investigação, ou seja, de entre "licenciados ou diplomados com curso superior equivalente que contem pelo menos três anos de actividade científica na área adequada", mediante provas públicas (artigo 10º, nº1, alínea a)) e, por simples concurso documental, de entre "os assistentes do ensino superior ou assistentes de investigação de outros organismos com currículo e experiência na área científica considerada e ainda outras individualidades habilitadas com o mestrado, ou equivalente, nesta área (nº2 do mesmo artigo 10º).
4.4. Façamos uma breve síntese dos elementos recolhidos, na perspectiva da consulta:
- o concurso externo de ingresso, de tipo documental, aberto em 30.12.87, sob autorização do Secretário de Estado da indústria, para recrutamento de dois estagiários de investigação, incluindo como requisito especial a média mínima de licenciatura de 14 valores, decorreu na vigência do Decreto-Lei nº 415/80, de 27 de Setembro e do Decreto Regulamentar nº 8/81, de 20 de Fevereiro;
- os requisitos de recrutamento de estagiários de investigação nessa altura eram os constantes de tais normas e não já do artigo 61º do Decreto-Lei nº 361/79, de 1 de Setembro (diploma orgânico do LNETI);
- presentemente, as regras de recrutamento aplicáveis à carreira de investigação científica, e da qual a categoria de estagiário de investigação constitui o primeiro degrau – estão consignadas no Decreto-Lei nº 68/88, de 3 de Março, aplicável também ao LNETI.
5
À míngua de regras próprias emitidas para os concursos no âmbito do LNETI - o artigo 66º do seu diploma orgânico previa regulamentos a aprovar por portaria conjunta de vários membros do Governo - o aviso remete a sua regulamentação para o disposto no Decreto-Lei nº 44/84, de 3 de Fevereiro (21) , entretanto revogado.
5.1. Importa, assim, dar uma mirada por essa regulamentação geral.
Já no preâmbulo do Decreto-Lei nº 171/82, de 10 de Maio (revogado), em respeito pela Constituição, se clamava pela igualdade de condições no acesso dos cidadãos a funções públicas, substituindo o critério da livre escolha pela institucionalização do sistema do concurso.
O Decreto-Lei nº 44/84 visou racionalizar globalmente o regime jurídico-processual do concurso, dispensando os regulamentos dos diversos serviços que ainda os não possuíssem, os quais passariam a poder utilizar o regime consubstanciado nesse mesmo decreto-lei, sendo aplicável aos “serviços ou organismos da administração central, ...institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos".
Algumas disposições se mostram aqui de particular importância.
Desde logo, os princípios referidos no artigo 4º:
"O recrutamento e selecção de pessoal obedecem aos seguintes princípios:
a) Igualdade de condições e de oportunidades para todos os candidatos;
b) Liberdade de candidatura;
c) Divulgação atempada dos métodos e provas de selecção a utilizar e dos respectivos programas e sistemas de classificação;
d) Aplicação de métodos e critérios objectivos de avaliação;
e) Neutralidade na composição do júri;
f) Direito de recurso".
Segundo o nº2 do artigo 10º a competência para autorizar a abertura do concurso é do membro do Governo de que depende o serviço, sendo delegável nos secretários-gerais, directores-gerais ou equiparados.
Do conteúdo do aviso de abertura devem constar várias menções, entre as quais (artigo 20º):
“f) A indicação dos requisitos gerais e especiais de admissão;
g) Os métodos de selecção a utilizar...".
Relativamente aos requisitos de admissão a concurso diz-se no artigo 24º:
“1. Só podem ser admitidos a concurso candidatos que satisfaçam os requisitos gerais para o provimento em funções públicas e os requisitos especiais legalmente definidos para provimento nos lugares que se pretendem preencher.
2 . .........................................
3. São requisitos gerais para o provimento em funções públicas
..............................................
c) Possuir as habilitações literárias legalmente exigidas para o desempenho do cargo;
...............................................
Ainda que reportada aos "requisitos de concurso de acesso", atente-se no disposto na alínea c) do nº1 do artigo 25º, como requisito de admissão:
"As habilitações literárias e as qualificações profissionais previstas na lei geral ou nas leis orgânicas dos serviços, não podendo os regulamentos dos concursos nem os respectivos avisos de abertura conter maiores exigências do que as previstas naquelas leis".
Porque se trata de um concurso documental, haverá ainda que atender ao objectivo visado pela avaliação curricular (artigo 32º, nº1, alínea b)):
"... avaliar a preparação dos candidatos para o desempenho de determinada função, ponderando, consoante os casos, a habilitação académica de base, a formação profissional complementar e a qualificação e experiência profissionais".
5.2. O regime actual para o recrutamento e selecção de pessoal para a Administração Pública é agora o do Decreto-Lei nº 498/88, de 30 de Dezembro, que revogou o Decreto-Lei nº 44/84, visando aliviar o pesado formalismo dos concursos repercutido nos "tempos" da sua ultimação e proceder à sua codificação.
De entre as inovações introduzidas cumpre salientar a transferência, para os dirigentes máximos dos serviços ou directores-gerais, da competência para abertura dos concursos.
Não se notam alterações relevantes nos aspectos a que vimos dedicando atenção - v., designadamente, os artigos 2º, 1, 3º, 2, 5º, 16º, 21º, 22º, c), 25º, 27º, nº1 b) (22).
6
É tempo de entrar na resposta à questão colocada.
6.1. Preliminarmente se dirá que se entendeu despida de interesse a análise da regularidade do aviso de abertura do concurso publicado no Diário da República, 2ª Série, de 30.12.87, em virtude de a autorização de abertura ter sido efectuada por despacho (de 4.11.87) do Secretário de Estado e não do Ministro (23).
Para além de não haver notícia de esse aspecto constituir fundamento de impugnação, o próprio Despacho nº 44/87, publicado em 13.11.87, do Ministro da Indústria e Energia, que delega competência no secretário-geral, directores-gerais e equiparados, embora reserve para o Ministro a abertura de concursos externos de ingresso, não tinha ainda sido publicado quando o Secretário de Estado da Indústria autorizou (em 4.11.87) a abertura do concurso. Aliás, aquele Despacho nº 44/87 ressalva a competência dos Secretários de Estado, sendo certo que a orientação e despacho corrente do LNETI fora delegada no Secretário de estado da Indústria (24).
6.2. Afigura-se-nos que a solução correcta para a questão posta passa pela necessidade de testar os argumentos invocados pró e contra a inclusão da aludida exigência de média mínima de licenciatura.
6.2.1. Como se viu, em favor da legitimidade da inclusão no aviso de abertura do concurso de ingresso para estagiários de investigação do LNETI da exigência de licenciatura com a média mínima de 14 valores, apontam-se dois argumentos principais (supra 2.3.); o conceito indeterminado de licenciatura adequada pode ser preenchido pela Administração com aquela exigência; por outro lado, a autonomia científica do LNETI permite também a fixação daquele requisito.
Poderia, desde logo, ripostar-se que o preceito do artigo 61º do diploma orgânico do LNETI (Decreto-Lei nº 361/79) se encontra substituído pelas normas do Decreto-Lei nº 415/80, de 27 de Setembro, aplicadas ao LNETI através do Decreto Regulamentar nº 8/81, de 20 de Fevereiro, das quais não consta a alusão a licenciatura adequada para o recrutamento dos estagiários de investigação (25) .
No entanto, seria facilmente apodada de formal tal argumentação já que o artigo 5º de cada um destes últimos diplomas (transcritos supra, 4.3.) acrescenta à licenciatura a satisfação pelos candidatos dos "demais requisitos constantes do respectivo edital", pelo que sempre se poderia dizer que a exigência em causa redundaria num desses requisitos constantes do aviso.
De qualquer modo, não deixará de se observar que se considera forçado estender o conteúdo do termo adequação (da licenciatura) de modo a abranger a média final. O significado correntemente utilizado pelo legislador aponta para que cada organismo ou serviço, conforme as áreas de atribuições e competência, admita os candidatos que disponham dos conhecimentos adequados, demonstrados por certo tipo de licenciatura ou curso superior. Uma licenciatura em direito não será normalmente adequada a um serviço de investigação e desenvolvimento tecnológico de apoio à indústria; já o será por exemplo a licenciatura em Engenharia Mecânica. Mas tenha esta licenciatura sido concluída com média de 10 ou de 18 valores, em abstracto não será lícito dizer que é menos ou mais adequada.
Aliás, em várias disposições dos dois diplomas a que vimos aludindo se estabelece uma relação expressa entre a licenciatura ou outro grau académico ou curso superior e a área científica ou tecnológica - cfr., v.g., os artigos 6º, 7º, 9º 10º, do Decreto-Lei nº 415/80 - da sua utilização.
Levado ao extremo e tendo em conta que em muitos diplomas orgânicos se dispõe de modo semelhante, todos esses organismos poderiam vir a fixar médias mínimas, na pressuposição de que assim escolheriam os melhores candidatos.
Então - dir-se-á - a expressão "demais requisitos constantes do respectivo edital" constitui suporte substantivo suficiente para aquela exigência.
É, no mínimo, muito duvidoso que o legislador deixasse entrar pela janela o que não permitira entrasse pela porta.
De alguma pertinência se considere aqui o arrimo ao princípio constitucional da igualdade no acesso à função pública (artigo 47º, nº2) assim como aos cargos públicos (artigo 50º, nº1), transposto, aliás, para o artigo 4º, alínea a), do Decreto-Lei nº 44/84, sem embargo do que adiante se acrescenta.
6.2.2. Também, por outro lado, a razão da autonomia científica conferida ao LNETI (artigo 2º, nº2, do Decreto-Lei nº 361/79) não parece suficiente para apoiar a fixação daquela exigência.
Desloquemos a atenção para o que se passa na carreira docente universitária, à qual se deseja progressivamente equiparar a carreira de investigação científica, como se disse no intróito do Decreto-Lei nº 68/88, de 3 de Março (26) .
No entanto, vejamos o disposto no artigo 13º do Decreto-Lei nº 448/79, de 13 de Novembro, alterado, por ratificação, pela Lei nº 19/80, de 16 de Julho - Estatuto da Carreira Docente Universitária sobre "recrutamento de assistentes estagiários":
“1. O recrutamento de assistentes estagiários faz-se por concurso documental.
2. Ao concurso são admitidos licenciados ou diplomados com curso superior equivalente que tenham obtido a informação final mínima de Bom e satisfaçam os demais requisitos constantes do respectivo edital, a publicar em dois dos jornais diários de circulação nacional e no Diário da República.
..................................................
Apesar da indiscutível autonomia científica das universidades, a exigência surge bem explícita para a carreira docente universitária (a que se pretende hoje equiparar a carreira de investigação científica).
Nem se argumente que aquele diploma é de 1980 (ratificação) e o da autonomia universitária de 1988, podendo agora considerar-se dispensável essa regra.
Sempre ficaria sem explicação por que é que no Decreto-Lei nº 68/88, anterior à lei da autonomia Universitária que hoje regula a carreira de investigação científica, desejando o legislador instituir o paralelismo desta carreira com a docente universitária - são bem evidentes no restante as semelhanças de conteúdo e redacção entre aquele artigo 13º e o artigo 5º do Decreto-Lei nº 68/88 - deixou escapar a inclusão de uma média mínima de licenciatura ou curso superior equivalente.
Só terá uma explicação; o paralelismo entre as duas carreiras é tendencial e progressivo, caminhando por sucessivas aproximações, como se refere no aludido preâmbulo do Decreto-Lei nº 68/88 (27) .
6.3. Vejamos agora os argumentos contra a inclusão da exigência da média mínima de 14 valores de licenciatura.
Para além da aludida invocação do princípio da igualdade de condições e oportunidades para todos os candidatos (já exposto para opor à tese contrária) consignado, como se viu, no Decreto-Lei nº 44/84, de 3 de Fevereiro - repetido no vigente artigo 5º, do Decreto-Lei nº 498/88, de 30 de Dezembro - argumenta-se com o facto de os requisitos de admissão ao concurso deverem ser os "legalmente definidos" (artigo 24º, nºs 1 e 3 do citado Decreto-Lei nº 44/84).
Não é de muita valia esta argumentação pela positiva.
Na verdade, englobando as habilitações literárias nos requisitos gerais, a alínea a) do nº3 do artigo 24º referido devolve para a posse de "habilitações literárias legalmente exigidas" (28) .
Terão, pois, de se buscar, em princípio, no diploma orgânico de cada carreira, esses requisitos ou exigências, reconduzindo-se, por este modo, a discussão aos diplomas aplicáveis ao recrutamento de estagiários de investigação para o LNETI.
6.4. Considerando em globo o que já se disse se intui que não se encontram fundamentos bastantes para aceitar a tese da legalidade da inclusão da exigência da média mínima de 14 valores de licenciatura para a candidatura ao lugar de estagiário de investigação do LNETI.
Sem a existência de uma disposição legal em que, de modo justificado, não arbitrário, se estabeleça tal desigualdade no ingresso nessa carreira da função pública, entende-se não ser legítimo, pela via interpretativa, atingir essa solução.
Se é certo que uma determinada nota final de licenciatura indicia certo tipo de qualidades do candidato, e também faz presumir uma certa bitola de conhecimentos adquiridos, não se poderá dar como demonstrado, sem mais, que o melhor investigador será aquele que obteve nota de licenciatura mais alta ou que o licenciado menos classificado - por um mundo de razões irresumíveis na sua capacidade intelectual - não vai revelar aptidão para um nível elevado de investigação.
A personalidade humana é tão versátil e mesmo modificável que resistirá, normalmente, à redução proveniente de rotulagens fixas e ...asfixiantes.
Como observa a Auditoria Jurídica, na avaliação curricular será curial atribuir um determinado peso específico às habilitações literárias, desde que, acrescentamos nós, não se frustre o essencial do princípio da igualdade.
E não parece adequado dizer que não há quebra desse princípio porque a classificação mínima foi exigida a todos os candidatos ao concurso. Só que nem todos os que podiam foram candidatos.
6.4. A interpretação exposta foi desenvolvida face à lei processual anterior aplicável aos concursos.
Todavia, ela permanece válida no contexto da legislação actual, o Decreto-Lei nº 498/88, de 30 de Dezembro, o qual não introduziu alterações com impacto na mesma. Desde logo, porque apresentando-se na veste fundamental de lei adjectiva e situando-se a "exigência" em causa no plano substantivo, isto é, o das condições previstas em lei geral ou lei orgânica como necessárias ou suficientes para aceder a determinado lugar na função pública, estaria este diploma pouco talhado para consagrar um regime influenciador da conclusão alcançada.
Portanto, em face do regime actual, é também ilegal a fixação, no aviso de abertura de concurso para estagiário de investigação do LNETI, do requisito de uma média mínima de licenciatura ou de curso superior equivalente (30) .
Consequentemente, os mecanismos sugeridos para consagrar a exigência da média mínima de licenciatura -regulamento na sequência do artigo 669 do diploma orgânico do LNETI ou despacho nos termos do artigo 849 para resolução de duvidas e casos omissos - não se mostram adequados, confrontando-se, aliás, com outros obstáculos (31) .
6.6. No expediente remetido - supra 2.2. - dá-se conta da interposição do recurso hierárquico de um candidato cuja classificação não foi homologada por carência daquela média mínima.
Entendeu-se a consulta como destinada não à decisão de um caso concreto mas na perspectiva global da legalidade ou não da exigência da mencionada média mínima de licenciatura ou curso superior equivalente. Ademais, não se dispõe de elementos para avaliar o condicionalismo exacto da interposição de tal recurso (32)
7
Do exposto decorrem as seguintes conclusões:
1 - Carecia de fundamento legal - perante o artigo 59 do Decreto-Lei ng 415/80, de 27 de Setembro e artigo 59 do Decreto Regulamentar ng 8/81, de 20 de Fevereiro, conjugados com o regime do Decreto-Lei nº 44/84, de 3 de Fevereiro - a exigência de uma média de curso não inferior a 14 valores fixada no aviso de abertura de concurso externo de ingresso, aberto em 30.12.87, para preenchimento de dois lugares de estagiário de investigação para o Laboratório Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial (LNETI);
2- Aquela exigência enfermarã igualmente de ilegalidade se formulada com base nos textos legais actualmente vigentes - Decreto-Lei nº 68/88, de 3 de Março, e Decreto-Lei nº 498/88, de 30 de Dezembro.
(1) Informação nº 161/88-ASJ, de 27.07.88, do seu Coordenador.
(2) Diploma então em vigor, mas entretanto revogado.
(3) De 17.07.86, publicado no Diário da República, II Série, nº 278, de 3.12.86.
(4) Despacho de 4.10.88.
(5) Se o LNETI pretender valorizar o parâmetro habilitações literárias - acrescenta a Auditoria Jurídica - "mais não terá que lhe atribuir, na fórmula que usar, para os concursos, maior e definitiva valoração".
(6) A consulta é feita pelo vice-presidente, Dr. André Pinto Bessa ao Prof. Fausto de Quadros. Nela se refere a pretensão do LNETI em estabelecer um paralelismo entre o ingresso e acesso na carreira docente universitária e na carreira de investigação, e em seleccionar pessoas com "forte aptidão para actividades científicas". Deseja-se que o parecer indique "a melhor forma de introduzir no processo de concurso aquela restrição" (exigência de um valor mínimo de média de curso).
(7) Também se extrai - diz-se mais adiante, no ponto 9 do parecer - do artigo 10º, nº1, alínea b), do Decreto-Lei nº 68/88, de 3 de Março.
(8) Mencionada na nota (1).
(9) O parecer do Prof. Fausto de Quadros considera - ponto 11 -prejudicados argumentos menores daquela Informação como sejam a invocação do Parecer da PGR "aliás viciadamente interpretado" e o acórdão do Conselho de Estado "repetidamente contrariado por abundante jurisprudência do mesmo Tribunal, anterior e posterior", que, no entanto, não se cita individualizadamente. Diga-se, desde já, que não foi possível localizar na busca informática efectuada, jurisprudência significativa daquele Conselho de Estado.
(10) Embora não se pronunciando sobre o desrespeito do júri pelo requisito da classificação mínima estabelecida no aviso do concurso, afirma-se ainda naquele parecer: "Em qualquer concurso, o júri tem de respeitar, estrita e objectivamente, os requisitos de admissão do concurso definidos no respectivo aviso, sob pena de incorrer em responsabilidade pelo menos disciplinar".
(11) Cfr. Pareceres nºs 111/87 (Complementar), de 28.09.89, publicado no Diário da República, II Série, nº 22, de 16.01.90 e nº 76/89, de 22.02.90.
(12) Tais requisitos especiais e preferências tinham a ver com experiências em linguagens de programação, conhecimentos de idiomas estrangeiros e experiência em matérias da especialidade.
(13) 0 despacho era de 3.11.87.
(14) Segundo o disposto no artigo 12º, os serviços de investigação dependeriam directamente do Ministro, sem prejuízo de delegação, nos Secretários ou Subsecretários de Estado, da competência para a sua orientação.
O Decreto-Lei nº 548/77 foi objecto de várias alterações e ultimamente revogado pelo artigo 33º do Decreto-Lei nº 206/89, de 27 de Junho.
(15) Rectificado no Diário da República, 1ª Série, nº 272, de 24.11.79 e alterado pelos decretos-lei nºs 429/80, de 30 de Setembro, e 272/85, de 17 de Julho, agora sem interesse.
(16) A nomeação para assistente estagiário teria carácter provisório durante um ano, prorrogável por mais um ano, havendo então lugar a nomeação como assistente de investigação "se houver revelado aptidão para o lugar" (nºs 2 e 3 do artigo 61º).
(17) Recorde-se que no caso sob consulta o concurso é documental.
(18)No mapa II anexo ao diploma orgânico do LNETI, na carreira de "Investigador", aparecem 140 lugares de "Assistente de investigação" e "Assistente de investigação estagiário", sem discriminação.
(19) A carreira de investigação científica compreende - artigo 2º - as seguintes categorias: Estagiário de investigação, Assistente de investigação, Investigador auxiliar, Investigador principal e Investigador-coordenador.
(20) A categoria de assistente de investigação podiam aceder não só os estagiários de investigação como os indivíduos habilitados com o mestrado ou equivalente ou licenciados com certo currículo, mediante concurso público (artigo 10º, nº1, alínea a), do Decreto Regulamentar nº 8/81), como já resultava do artigo 10º, nº1, alínea a), do Decreto-Lei nº 415/80.
(21) É curioso anotar que o nº2 do artigo 2º daquele Decreto-Lei nº 44/84 permitia, desde logo, que o recrutamento de pessoal de investigação pudesse obedecer a processo de concurso próprio, observados os princípios dos artigos 4º e 5º.
(22) No artigo 23º, nº1, alínea c), equivalente à citada disposição do artigo 25º, nº1, alínea c), do Decreto-Lei nº 44/84, desapareceu, porém, a referência final à proibição de exigências maiores de que as previstas na lei geral ou nas leis orgânicas.
(23) Apenas a Assessoria Jurídica do LNETI a refere no decurso da argumentação.
(24) Com o X Governo Constitucional é extinto o Ministério da Indústria e Tecnologia e criado o Ministério da Indústria e Comércio. No entanto, no XI Governo Constitucional surge o actual Ministério da Indústria e Energia - v. artigo 2º, alínea j), e nº3, do artigo 16º, ambos do Decreto-Lei nº 329/87, de 23 de Setembro, várias vezes alterado.
A lei orgânica do MIE é hoje a constante do Decreto-Lei nº 206/89, de 27 de Junho, aparecendo a LNETI como um departamento que funciona sob tutela do MIE (artigo 3º, nº5, alínea d)). Este diploma classifica-o de "instituto público de investigação e desenvolvimento tecnológico e de apoio técnico e laboratorial, dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e património próprio"...(artigo 16º).
Sobre a natureza da competência dos Secretários de Estado e sua evolução - cfr. os Pareceres da PGR, nº 136/83, de 22.03.84, publicado no Diário da República, 2ª Série, nº74, e Boletim do Ministério da Justiça nº 342 pág. 19, e 170/83, de 4.06.87, publicado no Diário da República, 2ª Série, nº 297 e Boletim do Ministério da Justiça nº 373, pág. 96.
No artigo 23º da Lei Orgânica do XI Governo Constitucional, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 401/88, de 9 de Novembro, reafirma-se que os Secretários de Estado não dispõem de competência própria, exercendo em cada caso a que lhes for delegada pelo Primeiro-Ministro ou pelo Ministro respectivo.
(25) Para além da subida de letra, o Decreto-Lei nº 415/80 suprimiu a categoria de especialista passando assim as categorias de seis para cinco.
Na alínea f) do nº1 do artigo 61º a designação funcional era de "assistente de investigação estagiário", sendo agora de "estagiário de investigação".
(26) A autonomia científica das Universidades é hoje afirmada claramente no artigo 6º da lei nº 108/88, de 24 de Setembro.
(27) Diz-se nesse preâmbulo: "É intenção do Governo que o passo agora dado no caminho de uma maior semelhança entre as carreiras de investigação e docente universitária tenha, no futuro, tradução noutros aspectos..." (sublinhados nossos).
(28) Por mais de uma vez se refere o Parecer nº 39/86 - cfr. nota (3) - defendendo-se a aplicação (ou não) da sua doutrina ao caso em apreço.
De acordo com as suas conclusões 5ª e 6ª, entendeu este Corpo Consultivo, perante uma regra que, para o acesso ao cargo de chefe de Repartição, confinava a área de recrutamento aos detentores de curso superior, não ser legal a exigência contida no aviso de abertura do concurso onde se estabelecia como requisito de admissão uma exigência maior, a posse de licenciatura.
Apontava-se, a alínea c) do nº1 do artigo 25º do Decreto-Lei nº 44/84 - transcrita em 5.1., supra - respeitante aos concursos de acesso, como aplicável, por analogia, aos concursos de ingresso (nota (25) do Parecer nº 39/86).
Ainda que no diploma de 1988 tenha sido suprimida a parte final do texto equivalente ao da alínea c) do nº1 daquele artigo 25º - cfr. nota (22) - a posição continua a ser defensável como a correcta.
(30) Por acórdão do Tribunal de Contas, de 13.03.90, sumariado na "Actualidade Jurídica", Ano 2, ng 7, de Abril de 1990, terá sido recusado o visto em nomeação decorrente de concurso para assistente estagiário, nos termos do nQ 2 do artigo 12Q do Estatuto da Carreira Docente Universitária, em cujo edital de abertura se exigia a classificação final mínima de licenciatura de 16 valores e não apenas a informação final mínima de "Bom".
(31) Cfr. as conclusões 3ª e 4ª, e respectiva fundamentação, do Parecer nQ 34/84, de 20.06.84, publicado no Diário da República, II Série, nº 230, de 3.10.84 e Boletim do Ministério da Justiça, ng 341, pág. 96, onde se analisa o poder regulamentar da Administração face ao ng 5 do artigo 1159 da CRP (1ª Revisão).
(32)- Todavia, sobre a problemática da revogação de actos constitutivos de direitos, definitivos ou não definitivos, prazos, relações entre actos de Ministros e Secretários ou Subsecretários de Estado, vinculação (limite) da Administração à obrigação de revogação -cfr. Parecer nº 136/83, de 22.04.84, citado na nota (24), emitido antes das actuais leis do contencioso administrativo.