Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Defesa Nacional, Excelência:
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A fim de ser colhido o parecer do Conselho Consultivo, nos termos do nº 4 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 43/76, de 20 de Janeiro, foi enviado o processo respeitante ao Guarda da P.S.P. nº (...), (...), com vista à eventual qualificação como deficiente das Forças Armadas.
Cumpre, pois, emitir parecer.
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É a seguinte a matéria de facto que resulta do processo, com interesse para a economia do parecer:
- Em 25 de Maio de 1960, cerca da 01H00, o guarda (...) e mais o ex-guarda (...) estavam de serviço (de vigilância), junto da residência de Sua Excelência o Ministro do Exército, sita na Rua Domingos Bom Tempo, nesta cidade de Lisboa, ficando um na frente e outro na retaguarda do edifício;
- Numa altura em que o guarda estava casualmente acompanhado de (...), pertencente ex-D.G.S. à foram ouvidos dois tiros de pistola, pelo que ambos se dirigiram para a zona donde lhes pareceu terem ecoado as detonações;
- Quando chegaram à Av. Cago Coutinho, surgiu um indivíduo em correria, que se meteu num táxi que por ali passava, na direcção P.Areeiro - Aeroporto;
- Pensando ser esse indivíduo o autor dos disparos e, eventualmente, autor de qualquer crime, o guarda e seu acompanhante correram para o taxi, ordenaram ao condutor que parasse, no que foram obedecidos, e o guarda (...) pediu ao tal indivíduo – (...) - que se identificasse;
- Este indivíduo saiu do táxi e, depois de se desculpar, dizendo que estava (ia) com muita pressa, pois ia levar a mãe ao Hospital, pôs-se em fuga, correndo cerca de 100 metros até se esconder nuns arbustos (caniços) existentes próximo da faixa de rodagem.
- 0 guarda (...) e o acompanhante perseguiram esse indivíduo e, ao vê-lo esconder-se nos arbustos, o guarda (...), sozinho - pois o outro ficou no passeio - continuou em sua perseguição, entrando também nos arbustos;
- Tendo o guarda (...) localizado o fugitivo, deu um tiro para o intimidar, mas logo o fugitivo, armado de pistola Savage, e atingido na face, respondeu, disparando sobre o guarda, atingindo-o no peito, o pulmão esquerdo (1) ;
- Foi o (...) quem introduziu o guarda e o agressor no referido táxi, conduzindo-os ao Hospital;
- A doença sofrida pelo guarda (...) foi considerada como resultante de lesões adquiridas em serviço (O.S. nº 157, de 6-6.61, da P.S.P.);
- A actuação do guarda Hilário foi objecto de louvor ministerial publicado no D.G., nº 154, 11 Série, de 4-7-60, sendo-lhe concedida, por esse motivo, a Medalha de Ouro de Serviços Distintos - D.G., nº 96, 11 Série, de 22-4-61;
- Tendo requerido a revisão do respectivo processo, foi julgado "incapaz do serviço activo da P.S.P., situação em que já se encontrava (e) atribuída uma IPP de 32% ao abrigo dos artigos 79º, :alínea b), e 15º, da TNI" (parecer da Junta Superior de Saúde da P.S.P. homologado por despacho de 2-2-89 do Comandante-Geral).
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Este corpo consultivo tem vindo a entender, uniformemente, em sucessivos pareceres (2) que, na interpretação das disposições conjugadas dos artigos 1º, nº 2, e 2º, nº 4, do Decreto-Lei nº 43/76, de 20 de Janeiro, tornado extensivo à P.S.P. pelo Decreto-Lei nº 351/76, de 13 de Maio, para além das situações expressamente previstas na lei, o regime jurídico dos deficientes das Forças Armadas só
É aplicável nos casos em que haja um risco agravado necessário, implicando uma actividade arriscada por sua própria natureza que, pela sua índole considerado o quadro de causalidade, circunstâncias e agentes, se identifiquem com o espirito da lei, equiparando-se às situações de campanha ou equivalente.
Salienta-se que o privilegio do regime dos deficientes das Forças Armadas tem, ínsita, a ideia de recompensar os que se sacrifiquem pela Pátria.
Não basta, por isso, o mero exercício de funções e deveres militares para que se estabeleça semelhante equiparação, tornando-se indispensável que no seu desempenho ocorra risco equiparável às situações de campanha ou equivalente, ou seja, às previstas nos três primeiros "itens" do nº 2 do artigo 1º.
Exige-se uma actividade de risco agravado, superior ao risco genérico que toda a actividade militar encerra, risco a valorar em sede de objectividade, pois se mostra incompatível com circunstâncias meramente ocasionais e imprevisíveis.
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4.1. Até ao Parecer nº 79/86 (3) o Conselho Consultivo tinha excluído a aplicação directa dos três
primeiros itens do nº 2 do artigo 1º a situações como a descrita, admitindo, no entanto, que elas podiam consubstanciar uma actividade a que é inerente um risco agravado, idóneo para a equiparar a qualquer das referidas hipóteses.
Para aqui chegar, D Conselho Consultivo partia da analise das funções policiais.
Um dos objectivos e missões da Polícia de Segurança Publica é "garantir a segurança das pessoas e dos seus bens", competindo-lhe, nomeadamente, "Prestar pronto auxilio a todos aqueles que dele careçam" (artigo 1º. Nº 2, alínea c), e 6º, nº 5 do Decreto-Lei nº 151/85, de 19 de Maio) (4) .
4.2. Como se ponderou no parecer nº 109/82 (5) sobre a actividade policial:
“... Trata-se de uma actividade que, como qualquer outra, envolve um risco especifico que, relativamente ao de outras actividades profissionais, normalmente o excede mas que é o risco próprio da função policial. Não obstante esse excesso, trata-se, porém, de um risco que, em condições normais do exercício da função, não ameaça directa e imediatamente a vida ou a integridade física dos agentes que a suportam, dados os concretos meios de defesa de que dispõem e a normal evolução da vida em sociedade".
Pode, porém, suceder que a rotina da função policial e especifico risco que lhe é, próprio sofram alteração em termos objectivos que importem uma relevante agravação desse risco, como se entendeu verificar no caso analisado no referido parecer: "actividade de um guarda da P.S.P. que, encontrando-se em serviço de patrulha, enfrenta, para o deter, um indivíduo em fuga como ladrão, munido de arma de fogo e dela fazendo uso, o persegue e consegue alcançá-lo e agarrá-lo, só não o dominando por ter sido por ele atingido por tiro da arma que empunhava".
Ao invés, no parecer nº 27/83 (6) concluiu-se não comportar essa agravação de risco a "actividade de um guarda da P.S.P. que, encontrando-se em serviço de Patrulha nocturna no centro da cidade de Lisboa, conduz a esquadra para identificação uma mulher, sendo, no percurso, abordado e fisicamente agredido por terceiro".
Para além da situação tratada no parecer nº 109/82, outras foram equiparadas aos casos paradigmáticos dos três primeiros itens do nº 2 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 4,31/76. Recordemos algumas das que têm maior similitude com a ora em apreço:
.- “actividade de um guarda da P.S.P. que, em serviço num carro de patrulha, às 4 horas da manhã, avista junto de um automóvel três indivíduos relativamente aos quais não é de excluir- que empreguem meios violentos para se subtraírem a acção policial e, suspeitando tratar-se de uma Quadrilha dedicada ao furto de ; automóveis, para eles se dirigiu, pondo-se estes imediatamente em fuga, ao mesmo tempo que disparavam as suas armas" (Parecer nº 114/83, homologado por despacho de 13.9.83);
- ",a actividade de um guarda da P.S.P. que enfrenta, para o deter, um perigoso cadastrado evadido de uma Colónia Penal, munido de arma de fogo e ameaçando dela fazer uso, o que veio a acontecer, mas não impediu a sua captura pelo guarda, atingido pelos tiros" (Parecer nº 18/85);
Diferentemente, pareceres nºs. 125/78 e 3/84 (7) concluíram pela inexistência de risco agravado, tratando-se, respectivamente, de "acidente sofrido por um Guarda Fiscal que, em perseguição de dois presumíveis contrabandistas, e arrastado na sua travessia pelo desmoronamento de uma ponte em ruínas ", e da "actividade de um guarda da P.S.P. que, quando fazia o serviço de sinaleiro, em local bem movimentado, e ao tentar deter, a pedido de populares, um marinheiro desarmado, que fugia, foi por este agredido a soco e a
4.3. No caso dos autos, o guarda (...) sujeitou-se, conscientemente, a uma situação que, excedendo o risco especifico próprio da função policial, envolvia um perigo directo e imediato da própria vida.
De facto, no quadro descrito, era de pensar que o "fugitivo" tivesse sido o autor dos disparos pouco antes ouvidos, estando por isso armado e podendo fazer uso da arma, se perseguindo. No entanto, o guarda (...) perseguiu-o, sozinho, de noite, entrando nos arbustos, onde podia ser recebido a tiro, sem grandes possibilidades de defesa, o que efectivamente sucedeu.
Por isso que, segundo a doutrina deste Conselho Consultivo, que tem sido homologada superiormente, se imporia concluir que o seu comportamento assume s. dignidade do quid agravativo equiparável a qualquer das situações paradigmáticas descritas na lei e identificável, por outro lado, com o seu espírito: o guarda (...) deve ser considerado deficiente das Forças Armadas.
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5.1 Verificou - s e, porém, uma reponderação desta problemática com o parecer nº 79/86, de 4 de Dezembro do mesmo ano, que, debruçando-se sobre uma situação de facto próxima da que esta na génese desta consulta, constitui uma abordagem, de certo modo inovadora, que passaremos a acompanhar de perto (8) .
Escreveu-se o seguinte no referido parecer nº 79/86:
"Releve-se, porém, que se prossiga o discurso, não no sentido de rever ou inverter a conclusão a que os pareceres anteriores chegaram, pois se afigura correcto que situações como descrias devam ser tratadas no quadro do Decreto-Lei nº 43/76, ou seja, os que as sofreram devem ser considerados deficientes das Forças Armadas, desde que reunidos os demais pressupostos, mas antes e tão só para ponderar se o enquadramento adequado dessas situações, ou pelo menos de algumas delas, não deve procurar-se antes nalguns dos itens anteriores, concretamente na “manutenção da ordem pública".
"Trata-se não de um puro exercício intelectual de estilo, e, por isso dispensável num perspectiva utilitária, mas de um esforço clarificados com importantes reflexos práticos”.
5.2. A primeira consequência prática que se desenhava com carácter inovador dizia respeito à entidade competente para qualificar deficientes das Forças Armadas um elemento da P.S.P. que sofresse um acidente na “manutenção da ordem pública".
A entidade competente para decidir deveria ser, em face da legislação estão em vigor, o Ministro da Administração Interna e não o Ministro da Defesa Nacional.
Importa, todavia, constatar que, neste ponto, o regime legal foi modificado pelo Decreto-Lei nº 43/88, de 8 de Fevereiro, cujo artigo 2º estabelece que "compete ao Ministro da Defesa Nacional, com faculdade de delegação, a apreciação e decisão dos processos instruídos com fundamento em qualquer dos actos previstos no nº 2 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 43/76, de 20 de Janeiro". Registe-se que, nestes casos, não se impõe a obtenção de parecer prévio da Procuradoria-Geral da República.
5.3. Mas, como se reconhece no parecer nº 79/86, que vínhamos acompanhando, um segundo motivo persiste.
Aí se pondera sobre a conveniência de interpretação e de possível harmonização do conceito "manutenção da ordem publica" e, muito em especial, acerca da necessidade de definição do "item" traduzido naquela expressão, que o nº 2 de) artigo 1º do Decreto-Lei nº 43/76 contempla também para a P.S.P. por força do Decreto-Lei nº 351/76, com o objectivo de averiguar, por fim, se a hipótese concreta lhe é subsumível. E só no caso negativo é que seria justificável encarar a possibilidade de a situação só ser enquadrável no quarto "item" do nº 2 (do referido artigo 1º)), sabido como é, que uma das missões da P.S.P. consiste em "assegurar o respeito pela legalidade, garantindo a manutenção da ordem, segurança e tranquilidade públicas" - alínea c) do nº 2 do artigo 1º do Estatuto da Polícia de Segurança Pública, aprovado pelo Decreto-Lei nº 151/85, de 9 de Maio, explicitando o artigo 5º do Estatuto que "compete à P.S.P.,
para a realização dos objectivos referidos na lei: a) Manter ou repor a ordem e tranquilidade públicas".
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6.1. Não vamos, nesta sede, desenvolver a temática relativa ao conceito de "manutenção da ordem pública", largamente tratada no parecer nº 79/86 (9) ,limitando-nos tão somente a retirar uma conclusão, acompanhando o que neste parecer se escreve: a Polícia de Segurança Pública actua na manutenção da ordem pública quando reage no âmbito do trinómio tranquilidade segurança e salubridade.
Por isso - diz-se nesse parecer - "encontra-se na manutenção da ordem pública o guarda da P.S.P. que percorre as ruas da cidade, no seu giro habitual, pois a sua simples presença ou passagem e factor dissuasor da desordem, da intranquilidade e da insegurança. Actua ainda na manutenção da ordem pública o guarda da P.S.P. que põe termo a uma agressão física, que conduz à prisão um delinquente ou persegue um autor de e um furto,
6.2. Serão, então, subsumiveis a previsão do nº 2 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 43/76 os acidentes que os membros da P.S.P. venham a sofrer no exercício da função de manutenção da ordem pública?
Como se escreve no referido parecer nº 79/86, ”a resposta não pode ser abrangente, desde que "se recorde a razão de ser do diploma: recompensar os que se sacrificaram pela Pátria. Os que suportam um risco de tal modo agravado e anormal no exercício das suas funções merecem um regime de privilégio, como o que está contemplado no Decreto-Lei nº 43/76.
"Só que esta agravação de risco não pode ser apenas pensada para aqueles casos-limite, em que a tranquilidade e a segurança dificilmente podem ser contidas pelas forças policiais e militares.
“tão só se pensa ser de exigir as clássicas situações tumultuosas, de manifestações de rua, de aglomeração de pessoas contestatárias, etc., para invocar a aplicação do item "manutenção da ordem pública" previsto no diploma.
"Difícil será teorizar e a casuística pode revelar-se perigosamente discricionária; pensa-se, no entanto, que a prudência máxima se contentará, pelo menos, com a inserção no conceito de "manutenção da ordem pública" previsto no Decreto-Lei nº 43/76 das situações em que o agente da P.S.P. actua correndo potencialmente o risco da própria vida, revelando abnegação e coragem, motivadoras de um sentimento de gratidão por parte da comunidade".
Para o efeito, as regras da experiência são balizas e parâmetros que permitem julgar as realidades da vida. Ora, segundo elas, a acção de um guarda da P.S.P. que, de noite, persegue e tenta prender um indivíduo em fuga, suspeito de ser o autor de disparos pouco antes ouvidos e da prática de crime, que se escondera entre arbustos, onde o guarda podia ser recebido a tiro, 0 que efectivamente sucedeu, corresponde a um tipo de actividade previsto no 2º “item" -“manutenção da ordem pública" – do nº 2 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 43/76.
6.3. De onde resulta que o guarda (...) deve ser considerado deficiente das Forças Armadas, por ter sofrido um acidente na manutenção da ordem publica - segundo "item" do nº 2 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 43/76 -, em circunstâncias de risco de vida revelando abnegação e coragem capazes de motivar a gratidão da comunidade.
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Pelo exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1ª - A acção de um guarda da P.S.P. que, de noite, persegue e tenta prender um indivíduo em fuga, suspeito de ser o autor de disparos pouco antes ouvidos e da prática de que se escondera entre arbustos, onde o guarda podia ser recebido a tiro, o que efectivamente ocorreu, corresponde a um tipo de actividade previsto no segundo "item" - "manutenção da ordem pública" - do nº 2 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 43/76, de 20 de Janeiro;
2ª - 0 acidente de que foi vitima o guarda da P.S.P. (...) ocorreu em circunstâncias subsumíveis ao quadro descrito na conclusão anterior;
(1) 0 agressor Rui Vicente era delinquente habitual e veio a ser condenado, pelos factos descritos como autor do crime do artigo 360º, nº 4, do (anterior) Código Penal, na pena de três anos de prisão e dezasseis meses de multa, tendo-se procedido a cúmulo jurídico com outra cena em que fora anteriormente condenado - cfr. certidão do 4º Juízo Criminal de Lisboa, junta aos autos.
(2) Cfr., entre outros, os pareceres nºs. 109/82, homologado por despacho de 17 de Agosto de 1982, 18/85, homologado por despacho de 26 de Abril de 1985, e 51/85, homologado por despacho de 10 de Julho de 1985.
(3) Não publicado.
(4) A data dos factos vigorava o Decreto-Lei nº 49497, de 31 de Dezembro de 1953, que, no seu artigo 3º, nº 4, atribuía à P.S.P. "impedir a prática de crimes, transgressões (...)", depois de, no artigo 29, dispor que a P.S.P. tinha por fim "assegurar, de um modo geral, a ordem e a tranquilidade públicas e a prevenção e a repressão da criminalidade".
(5) Votado na sessão de 22/7/82 e homologado.
(6) Publicado no Boletim do Ministério da Justiça nº 331, pág. 212, e no Diário da República, II Série, nº 8, de 10/1/84.
(7) Respectivamente de 7/6/78 e 26/1/84, o primeiro não homologado e o segundo homologado por despacho de 20/2/84.
(8) No parecer citado no texto apreciava-se a acção de um guarda da P.S.P. que, ao enfrentar e tentar dominar um indivíduo armado, integrando um grupo de três num assalto a um estabelecimento bancário, foi por ele baleado, tendo ainda conseguido ripostar com a arma de serviço.
(9) Cfr., acerca do assunto JORGE MIRANDA, in "Enciclopédia Verbo", vol. 1º, pág. 736, MARCELLO CAETANO, "Manual de Direito Administrativo, 9ª edição, (reimpressão), 1983, pág. 1152 e JEAN RIVERO, "Direito Administrativo", Tradução, Coimbra, 1981, pág. 480.