Senhor Secretário de Estado Adjunto
do Ministro da Defesa Nacional,
Excelência:
1. A fim de ser colhido o parecer do Conselho Consultivo, nos termos do nº 4 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 43/76, de 20 de Janeiro, foi enviado o processo respeitante ao guarda da PSP (...), com vista à eventual qualificação como deficiente das Forças Armadas.
Cumpre, pois, emitir parecer.
2. É a seguinte a matéria de facto que resulta do processo:
- No dia 23 de Junho de 1977, o guarda da PSP (...) fazia parte da guarnição de um carro-patrulha (CP) da 2ª Esquadra de Lisboa que circulava pelas 21h40m no Largo Luís de Camões na cidade de Lisboa;
- Alertada por um grupo de pessoas vindas da Rua do Loreto, gritando "agarra que é ladrão, leva uma arma", a guarnição do carro-patrulha iniciou a perseguição para capturar um indivíduo em fuga, seguindo um dos elementos pela Rua Guilherme Cossoul e outro pela rua das Chagas";
- Nesta rua, o indivíduo em fuga, após ter feito vários disparos de arma de fogo contra os perseguidores, atingiu o guarda (...), à "queima roupa" (1, com um tiro na coxa direita;
- O fugitivo só veio a ser capturado longe do local referido e após perseguição e troca de tiros com os elementos policiais;
- O acidente sofrido pelo guarda (...)foi considerado como ocorrido em serviço, por despacho de 8 de Julho de 1977 - fls. 3.A e 4 do processo instrutor;
- Em consequência do ferimento sofrido no acidente (ferida perfurante da coxa direita), o guarda (...)esteve hospitalizado, mas veio a ser considerado curado e apto para todo o serviço da P.S.P., sem que do referido acidente lhe tenha resultado qualquer aleijão, deformidade física ou incapacidade para o trabalho.
- Em 13 de Fevereiro de 1979, o guarda (...)solicitou a "reabertura do processo", por sofrer de 'grandes dores na perna atingida';
- Autorizada a reabertura, veio a ser presente à Junta Superior de Saúde em 21 de Novembro de 1980, que lhe propôs uma I.P.P. de 20% resultante do acidente.
- Em 17 de Julho de 1980 a Junta Médica da Caixa-Geral de Aposentações confirmou o grau de desvalorização atribuída;
- Em 27 de Janeiro de 1983 foi de novo reaberto o processo e submetido o guarda (...)à Junta Superior de Saúde, que o julgou incapaz para o serviço e lhe propôs a incapacidade de 30%.
- Todavia, a Junta Médica da Caixa-Geral de Aposentações apenas lhe reconheceu um grau de desvalorização de 20%, que foi homologado por despacho de 11 de Agosto de 1983.
O Gabinete de Apoio aos Deficientes das Forças Armadas do Comando-Geral da Polícia de Segurança Pública, admitindo que o acidente sofrido pelo guarda (...)possa eventualmente ser enquadrável no nº 2 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 43/76, de 20 de Janeiro, refere, todavia, que o requerente não possuía a incapacidade mínima de 30% exigida pela alínea b) do nº 1 do artigo 2º do mesmo diploma para que possa ser qualificado deficiente das Forças Armadas.
2. Dispõe o nº 2 do artigo 1º, do Decreto-Lei nº 43/76:
"2. É considerado deficiente das forças armadas portuguesas o cidadão que:
No cumprimento do serviço militar e na defesa dos interesses da Pátria adquiriu uma diminuição na capacidade geral de ganho;
quando em resultado de acidente ocorrido:
Em serviço de campanha ou em circunstâncias directamente relacionadas com o serviço de campanha, ou como prisioneiro de guerra;
Na manutenção da ordem pública;
Na prática de acto humanitário ou de dedicação à causa pública; ou
No exercício das suas funções e deveres militares e por motivo do seu desempenho, em condições de que resulte, necessariamente, risco agravado equiparável ao definido nas situações previstas nos itens anteriores;
vem a sofrer, mesmo a posteriori, uma diminuição permanente, causada por lesão ou doença, adquirida ou agravada, consistindo em:
Perda anatómica; ou
Prejuízo ou perda de qualquer órgão ou função;
tendo sido, em consequência, declarado, nos termos da legislação em vigor:
Apto para o desempenho de cargos ou funções que dispensem plena validez; ou
Incapaz do serviço activo; ou
Incapaz de todo o serviço militar".
E o artigo 2º, nº 1, alínea b):
"1. Para efeitos da definição constante do nº 2 do artigo 1º deste decreto-lei, considera-se que:
a) (...)
b) É fixado em 30% o grau de incapacidade geral de ganho mínimo para o efeito da definição de deficiente das forças armadas e aplicação do presente decreto-lei".
Os nºs 2, 3 e 4 do mesmo artigo 2º esclarecem, por seu turno:
"2. O "serviço de campanha ou campanha" tem lugar no teatro de operações onde se verifiquem operações de guerra, de guerrilha ou de contraguerrilha e envolve as acções directas do inimigo, os eventos decorrentes de actividade indirecta de inimigo e os eventos determinados no decurso de qualquer outra actividade terrestre, naval ou área de natureza operacional.
"3. As "circunstâncias directamente relacionadas com o serviço de campanha" têm lugar no teatro de operações onde ocorram operações de guerra, guerrilha ou de contraguerrilha e envolvem os eventos directamente relacionados com a actividade operacional que pelas suas características impliquem perigo em circunstâncias de contacto possível com o inimigo e os eventos determinados no decurso de qualquer outra actividade de natureza operacional, ou em actividade directamente relacionada, que pelas suas características próprias possam implicar perigosidade.
"4. "O exercício de funções e deveres militares e por motivo do seu desempenho, em condições de que resulte, necessariamente, risco agravado equiparável ao definido nas situações previstas nos itens anteriores", engloba aqueles casos especiais, aí não previstos que, pela sua índole, considerado o quadro de causalidade, circunstâncias e agentes em que se desenrole, seja identificável com o espírito desta lei.
A qualificação destes casos compete ao Ministro da Defesa Nacional, após parecer da Procuradoria-Geral da República".
O Decreto-Lei nº 43/76, foi tornado extensivo à P.S.P. pelo Decreto-Lei nº 351/76, de 13 de Maio.
4. As atribuições da Polícia de Segurança Pública acolhem, entre outras, a missão de assegurar o respeito pela legalidade e manutenção da ordem e tranquilidade públicas - alínea c) do nº 2 do artigo 1º do Estatuto da Polícia de Segurança Pública, aprovado pelo Decreto-Lei nº 151/85, de 9 de Maio, explicitando o artigo 5º que compete à P.S.P. para a realização dos objectivos referidos na lei, manter ou repor a ordem e tranquilidade públicas.
Importaria, por isso, perante uma factualidade como a descrita, caracterizá-la e articulá-la com os elementos de definição do conceito manutenção da ordem pública utilizado no artigo 1º, nº 2, do referido Decreto-Lei nº 43/76, para determinar se a hipótese concreta lhe será subsumível (2.
5. Não se desenvolverá a temática relativa ao conceito de "manutenção da ordem pública", largamente tratada no parecer nº 79/86 (3; retira-se tão-só uma conclusão, acompanhando o que neste parecer se escreve: a Polícia de Segurança Pública actua na manutenção da ordem pública quando reage no âmbito do trinómio tranquilidade, segurança e salubridade.
Por isso, encontra-se no serviço de manutenção da ordem pública o guarda da P.S.P. que percorre as ruas da cidade, no seu giro habitual, pois a sua simples presença é factor dissuasor da desordem, intranquilidade ou insegurança. Actua ainda na manutenção da ordem pública o guarda da P.S.P. que põe termo a uma zaragata ou a uma agressão física, que persegue um delinquente ou que o conduz à prisão... .
Deve, então, determinar-se se são subsumíveis à previsão do nº 2 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 43/76 os acidentes que os membros da P.S.P. venham a sofrer no exercício da função de manutenção da ordem pública.
Como se escreve no parecer nº 79/86, a resposta não pode ser globalizante, desde que "se recorde a razão de ser do diploma: recompensar os que se sacrificaram pela Pátria. Os que suportam um risco de tal modo agravado e anormal no exercício das suas funções merecem um regime de privilégio, como o que está contemplado no Decreto-Lei nº 43/76.
Só que esta agravação de risco não pode ser apenas pensada para aqueles casos-limite, em que a tranquilidade e a segurança dificilmente podem ser contidas pelas forças policiais e militares.
Tão-pouco se pensa serem de exigir as clássicas situações tumultuosas, de manifestações de rua, de aglomeração de pessoas contestatárias, etc., para invocar a aplicação do item "manutenção da ordem pública" previsto no diploma.
Difícil será teorizar e a casuística pode revelar-se perigosamente discricionária; pensa-se, no entanto, que a prudência máxima se contentará, pelo menos, com a inserção no conceito de "manutenção da ordem pública" previsto no Decreto-Lei nº 43/76 das situações em que o agente da P.S.P. actua correndo potencialmente o risco da própria vida, revelando abnegação e coragem, motivadoras de um sentimento de gratidão por parte da comunidade".
Para o efeito, as regras da experiência são balizas e parâmetros que permitem julgar as realidades da vida. Ora, segundo elas, a acção de um guarda da P.S.P que, ao enfrentar e tentar neutralizar um indivíduo armado e aos tiros, que disparou à "queima roupa" sobre o agente que o persegue e tenta capturar, integrará um tipo de actividade prevista no 2º "item" - manutenção da ordem pública - do nº 2 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 43/76 (4.
6. Todavia, o regime e a qualificação como deficiente das Forças Armadas, segundo o Decreto-Lei nº 43/76, supõe um grau mínimo de incapacidade geral de ganho, em resultado do acidente, de 30% (artigo 2º, nº 1, alínea b)).
Visou-se, com a fixação desta percentagem, equiparar os deficientes das Forças Armadas aos acidentados do mundo laboral, "terminando com a inconsequência do Decreto-Lei nº 210/73, de 9 de Maio, que, não fixando limite mínimo àquela diminuição de capacidade, permitia a qualificação de militares portadores de incapacidades insignificantes, em contradição com os objectivos fundamentais do diploma" (5.
Relativamente a este elemento relevante da qualificação como deficiente das Forças Armadas, estão referidos no processo instrutor pareceres divergentes - a proposta da Junta de Saúde da PSP, que considera uma I.P.P.de 30% e a deliberação da Junta Médica da Caixa-Geral de Aposentações que apenas reconheceu o coeficiente de desvalorização de 20%.
A intervenção da Junta Médica da Caixa-Geral de Aposentações, no contexto referido no processo, compreende-se (ocorreu) em função da finalidade a que estaria determinada - a atribuição de uma pensão por reforma extraordinária, nos termos dos artigos 112º, 118º, nº 2e 38º do Estatuto da Aposentação (Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro).
As competências nesta matéria da Junta Médica da Caixa, e das Juntas de Saúde militares, estão definidas e delimitadas no artigo 119º do mencionado Estatuto, determinando o nº 5 o modo de solucionar os casos em que se verifiquem divergências nos fundamentos em que se baseiem as Juntas de saúde militar ou equiparadas e as Juntas da Caixa.
Este procedimento, porém, não releva no quadro de competências próprias para a apreciação e determinação do grau de desvalorização, como pressuposto da qualificação como deficiente das Forças Armadas.
Com efeito, de acordo com o disposto no artigo 6º, nº 1, do Decreto-Lei nº 43/76, compete às Juntas de Saúde de cada ramo das Forças Armadas, a verificação da diminuição permanente, nos termos e pelas causas constantes dos artigos 1º e 2º do diploma, exprimindo-a em percentagem de incapacidade.
E no nº 4 dispõe-se que "todas as deliberações das juntas de saúde (...)carecem de homologação do Chefe de Estado Maior do respectivo ramo das Forças Armadas".
Deste modo, estando em causa a apreciação dos elementos de qualificação como deficiente das Forças Armadas, a verificação do coeficiente de desvalorização, expresso em percentagem de incapacidade, cabe às Juntas de Saúde, cujas deliberações carecem de homologação do Chefe de Estado-Maior do respectivo ramo.
O Decreto-Lei nº 351/76, de 13 de Maio (6, que tornou extensivas à Guarda Nacional Republicana, à Guarda Fiscal e à Polícia de Segurança Pública, as disposições do Decreto-Lei nº 43/76, incluiu normas próprias de adaptação das competências fixadas no artigo 6º deste diploma à especificidade das entidades que contemplava.
Assim, dispôs no artigo 2º:
1. "As juntas de saúde e as juntas extraordinárias de recurso referidas no artigo 6º do Decreto-Lei nº 46/76, são substituídas pelas juntas de saúde ou juntas de recurso da corporação a que pertença o interessado.
2. O despacho referido no nº 4 do artigo 6º será proferido pelo comandante-geral da corporação a que o interessado está vinculado" (7.
Aplicando ao caso estas normas de competência sobre o estabelecimento de um dos pressupostos da qualificação como deficiente das Forças Armadas - a verificação da diminuição permanente na capacidade geral de ganho -, constata-se não conter o processo o necessário acto de homologação do comandante-geral relativamente à deliberação da Junta de Saúde reunida em 27 de Janeiro de 1983, que estabeleceu em 30% a IPP do interessado.
Diversamente, a deliberação da Junta de Saúde e a remessa do parecer para homologação da Caixa-Geral de Aposentações, esteve vocacionado à finalidade de atribuição da pensão extraordinária de reforma e não à qualificação como deficiente das Forças Armadas.
Conclusão:
7. Termos em que se conclui:
1ª - A acção de um guarda da PSP que, ao perseguir para o deter, e enfrentar um indivíduo em fuga, armado e aos tiros, foi por ele atingido por um disparo a curta distância, corresponde a um tipo de actividade prevista no segundo 'item' - manutenção da ordem pública - do nº 2 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 43/76, de 20 de Janeiro;
2ª - A qualificação como deficiente das Forças Armadas e a aplicação do respectivo regime segundo o Decreto-Lei nº 43/76, de 20 de Janeiro, exige um grau mínimo de incapacidade geral de ganho de 30% (artigo 2º, nº 1, alínea b);
3ª - Estando em causa a apreciação dos elementos de qualificação como Deficiente das Forças Armadas de um agente da PSP, a verificação do coeficiente de desvalorização, expresso em percentagem de incapacidade, compete à Junta de Saúde da PSP, cuja deliberação carece de homologação do respectivo Comandante-Geral;
4ª - O acidente de que foi vítima o guarda da PSP (...) , ocorreu em actividade correspondente à descrita na conclusão 1ª;
5ª - A qualificação como deficiente das Forças Armadas do guarda referido depende, todavia, de homologação, pelo Comandante-Geral, da deliberação da Junta Superior de Saúde da PSP que reconheceu àquele o grau de incapacidade de 30%.
(1 Cfr. a descrição constante do auto de notícia da ocorrência de captura de Diamantino Fernandes do Nascimento Sintra elaborado pelo guarda da PSP nº 1897, Luís Inácio da Cruz, e confirmada em declarações de fls. 6.
(2 Assim se considerou nos pareceres deste Conselho nº 79/86, de 4 de Dezembro, inovatório na perspectiva da abordagem da questão, e 63/88, de 23 de Junho de 1987.
(3 Citado na nota (2). Cfr.,acerca do assunto,JORGE MIRANDA, "Enciclopédia Verbo", vol. 14, pág. 736; MARCELLO CAETANO, "Manual de Direito Administrativo", 9ª edição, (reimpressão), 1983, pág. 1152; JEAN RIVERO, "Direito Administrativo", tradução, Coimbra, 1981, pág. 480.
Acompanha-se de perto, por vezes textualmente, a metodologia seguida no parecer nº 63/88, de 23 de Junho de 1988.
(4 Anteriormente à doutrina inovadora formulada no referido parecer nº 79/86, este Conselho, partindo da análise das funções policiais, analisava o problema em outra perspectiva de enquadramento.
Escreveu-se, v.g. no Parecer nº 51/85 (cfr. também os Pareceres nº 109/82, 114/83 e 15/85):
"Trata-se de uma actividade que, como qualquer outra, envolve um risco específico que, relativamente ao de outras actividades profissionais, normalmente o excede, mas que é o risco da própria função policial. Não obstante esse excesso, trata-se, porém, de um risco que, em condições normais de exercício da função, não ameaça directa e imediatamente a vida ou a integridade física dos agentes que o suportam, dados os concretos meios de defesa de que dispõem e a normal evolução da vida em sociedade".
Pode, porém, suceder que a rotina da função policial e o específico risco que lhe é próprio sofram alteração em termos objectivos que importem uma relevante agravação desse risco (...): "a actividade de um guarda da P.S.P. que, encontrando-se em serviço de patrulha, enfrenta para o deter, um indivíduo em fuga como ladrão, munido de uma arma de fogo, o persegue e consegue alcançá-lo e agarrá-lo, só não o dominando por ter sido por ele atingido por tiro da arma que empenhava" - Parecer nº 109/82.
Considerava-se que situações semelhantes, excluindo a aplicação directa dos três primeiros itens do nº 2 do artigo 1º, consubstanciavam uma actividade a que é inerente um risco agravado, idóneo para a equiparar a qualquer das referidas hipóteses.
(5 Cfr. Parecer nº 115/78, de 6 de Julho de 1978, no Diário da República, II Série, nº 244, de 23 de Outubro de 1978.
(6 Com um terceiro artigo aditado pelo Decreto-Lei nº 532/76, de 8 de Julho.
(7 No que respeita à P.S.P., o Regulamento dos Serviços de Saúde consta da Portaria nº 17788, de 4 de Julho de 1960. O Capítulo IV (artigos 53º a 77º) refere-se às juntas de saúde.
Nos termos do artigo 56º, alínea c) (na redacção da Portaria nº 190/79, de 20 de Abril), compete à Junta Superior de Saúde pronunciar-se sobre todos os casos em que haja incapacidade definitiva para o serviço ou a atribuição de desvalorização".