Senhor Presidente da Assembleia
da República,
Excelência:
1. Solicita Vossa Excelência parecer sobre se a doutrina do Parecer nº 109/88 (1 é aplicável aos assessores e adjuntos do Gabinete do Presidente da Assembleia da República (PAR) e aos membros dos gabinetes dos Grupos Parlamentares e se todos estes têm ou não direito ao abono para despesas de representação.
Cumpre, por isso, emiti-lo.
2. Elementar exigência metodológica impõe que se conheça a doutrina do Parecer nº 109/88 e as reservas que sobre o abono para despesas de representação aos adjuntos e assessores do gabinete e aos membros dos gabinetes dos Grupos Parlamentares emitiram o Conselho de Administração e a
2.1. Dir-se-á, liminarmente, que o Parecer nº 109/88 não se preocupou com a questão que concretamente é agora suscitada.
Naquele Parecer estudou-se, para além de outros aspectos, a compatibilização entre as despesas de representação admitidas expressamente nos artigos 10º, nº 2, e 21º, nº 6, da Lei nº 77/88, de 1 de Julho (Lei Orgânica da Assembleia da República - LOAR) e a remuneração suplementar aludida nos nºs 1 e 2 do artigo 52º da mesma Lei, tendo-se chegado às seguintes conclusões:
"1 - O pessoal permanente da Assembleia da República tem regime especial de trabalho que poderá compreender uma remuneração suplementar, nos termos dos nºs 1 e 2 do artigo 52º da Lei nº 77/88, de 1 de Julho.
2 - A remuneração suplementar referida na conclusão anterior é, nos termos do nº 3 do artigo 52º da Lei nº 77/88, inacumulável com quaisquer remunerações acessórias ou abonos que pretendam compensar directamente a quantidade, natureza e qualidade do trabalho da generalidade do pessoal permanente da Assembleia da República;
3 - As despesas de representação abonadas ao Chefe de Gabinete do Presidente da República e ao Secretário-Geral da Assembleia da República, ... não estão directamente relacionadas com as condições especiais de trabalho da generalidade do pessoal permanente da Assembleia da República e são, por isso, cumuláveis com a aludida remuneração suplementar".
A extrapolação consentida pela doutrina do Parecer ter-se-á de limitar a afirmar a compatibilidade entre a remuneração suplementar consagrada nos nºs 1 e 2 do artigo 51º, da Lei nº 77/88 e eventuais abonos para despesas de representação que possam ser atribuídos ao pessoal da Assembleia da República.
E não mais: se o pessoal visado na consulta tem ou não direito a abono para despesas de representação, é matéria que não foi abordada directa ou indirectamente no âmbito do referido Parecer.
2.2. Esta questão dos abonos surgiu equacionada num "Memorandum", onde se prevê apenas a situação do pessoal dos gabinetes dos Grupos Parlamentares.
Aludindo a que é aplicável a este pessoal o regime em vigor para os gabinetes ministeriais - nº 3 do artigo 62º da Lei nº 77/88 - e como, de acordo com o nº 1 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 262/88, de 23 de Julho, pode ser atribuído ao chefe de gabinete e aos adjuntos dos gabinetes ministeriais um abono mensal para despesas de representação, afirmava-se:
"Não obstante os membros dos gabinetes dos grupos parlamentares se encontrarem sujeitos ao regime estabelecido para os gabinetes ministeriais, não vêm sendo pagos do respectivo abono semestral para despesas de representação, por, ainda, não ter sido fixado, por despacho, o respectivo montante".
A Assessoria Jurídica, em 7 de Março de 1989, ao estudar o referido "Memorandum", chegou às seguintes conclusões:
" - O regime remuneratório do pessoal dos grupos parlamentares é fixado pelo Presidente da Assembleia da República, nos termos do artigo 55º da L.O.A.R.;
" - Esse regime já foi fixado por despacho de 7 de Julho de 1988, pelo que não há lugar ao recurso, nesta matéria, a disposições legais vigentes para a administração central, como direito subsidiário (artigo 45º);
" - O artigo 52º, nº 3 proíbe a acumulação da remuneração suplementar com outras remunerações ou abonos, salvo quanto às gratificações dos artigos 25º, nº 3, e 26º, nº 4, pelo que nem mesmo a título de direito subsidiário é aplicável na Assembleia da República o regime de abonos para despesas de representação da administração central".
Esta informação da Assessoria Jurídica foi objecto de exposições críticas dirigidas a Vossa Excelência, e numa delas invoca-se a doutrina do Parecer nº 109/88.
Entretanto, em 2 de Março de 1989, despachou Vossa Excelência:
"Considerando que, nos termos do artigo 10º da Lei Orgânica da Assembleia da República, de 1 de Julho de 1988, se aplicam aos membros do Gabinete do Presidente da Assembleia da República as disposições em vigor para o Gabinete do Primeiro-Ministro;
"Considerando que o regime aplicável aos membros do Gabinete do Primeiro-Ministro foi fixado pelo Decreto-Lei nº 322/88, de 23 de Setembro;
"Solicito ao Conselho de Administração se digne emitir parecer sobre o abono de despesas de representação aos Assessores e Adjuntos do Gabinete do Presidente da Assembleia da República, previsto no nº 3 do artigo 6º do citado Decreto- Lei nº 322/88".
O Conselho de Administração, em sua sessão de 5 de Abril de 1989, "deliberou dar parecer desfavorável quanto à atribuição de despesas de representação aos assessores e adjuntos do PAR, porque no artigo 10º da Lei nº 77/88, de 1 de Julho (Lei Orgânica da Assembleia da República) apenas é referida a atribuição de despesas de representação ao chefe de gabinete".
2.3. Sintetizadas as divergências, a questão surge perfeitamente esquematizada numa base silogística: ao pessoal do gabinete do PAR e dos gabinetes dos Grupos Parlamentares aplica-se o regime em vigor para o pessoal dos gabinetes do Primeiro-Ministro e Ministeriais, respectivamente; são atribuídos abonos para despesas de representação ao pessoal destes gabinetes; logo, ao pessoal daqueles também devem ser atribuídos os mesmos abonos.
3. Importa testar a bondade das premissas, e verificar se algum sofisma as ensombra, abalando a firmeza da conclusão.
3.1. Dispõe o artigo 10º da LOAR sob a epígrafe "Regime aplicável aos membros do Gabinete":
"1 - Aplicam-se aos membros do Gabinete do Presidente da Assembleia da República as disposições em vigor para o Gabinete do Primeiro-Ministro, sem prejuízo do disposto nos artigos 52º, nº 5, e 53º.
"2 - Ao chefe de gabinete do Presidente da Assembleia da República pode ser atribuído, nos limites em vigor para o Gabinete do Primeiro-Ministro, a título permanente ou eventual, um abono para despesas de representação, a fixar pelo Presidente, ouvido o Conselho de Administração.
..........................................".
Por seu turno, estabelece o artigo 62º da mesma Lei, sob a epígrafe "gabinetes dos grupos parlamentares":
"1 - Os grupos parlamentares dispõem de gabinetes constituídos por pessoal da sua livre escolha e nomeação nos termos seguintes:
2 - ........................................... .
3 - A nomeação e exoneração do pessoal referido nos números anteriores é da responsabilidade da direcção do respectivo grupo parlamentar, sendo-lhe aplicável o regime em vigor para os gabinetes ministeriais, sem prejuízo do disposto nos artigos 52º, nº 5, e 53º;
........................................" .
Ressalta impressivamente das disposições transcritas que se quis remeter para outras normas a disciplina do estatuto funcional do pessoal em causa, na complexidade dos seus direitos e obrigações, e inclusive no que diz respeito à remuneração.
Mais clara neste pormenor era a Lei Orgânica anterior, a Lei nº 32/77, de 25 de Maio, que precisava, no seu artigo 10º, nº 2, que ao pessoal do Gabinete do Presidente da Assembleia da República era aplicável "o regime em vigor nos gabinetes ministeriais, designadamente quanto a remunerações", e, no artigo 15º, nº 2, que ao pessoal de apoio aos Grupos Parlamentares era aplicável "o regime em vigor para os gabinetes ministeriais, designadamente quanto a remunerações".
Que o aspecto remuneratório está incluído na remissão deduz-se com simplicidade das duas ressalvas apostas que versam especificidades próprias do regime remuneratório que se pretenderam salvaguardar.
Estabelece o nº 5 do artigo 52º:
"A aplicação do regime de trabalho previsto nos números anteriores ao pessoal dos gabinetes do Presidente da Assembleia da República e dos grupos parlamentares é da competência do Presidente da Assembleia da República e da direcção dos grupos parlamentares, respectivamente".
E o artigo 53º:
"O regime remuneratório do pessoal da Assembleia da República e do pessoal dos gabinetes do Presidente da Assembleia da República e dos grupos parlamentares ou equiparado será fixado pelo Presidente da Assembleia da República, obtido o parecer favorável do Conselho de Administração, sem prejuízo do anexo I à presente lei".
Pretendeu-se acautelar para o pessoal em causa a possibilidade de um regime especial de trabalho e de uma remuneração suplementar (2 , como a todos aqueles que prestam serviço naquele órgão de soberania.
Mas o essencial do regime da sua remuneração terá de ser pesquisado nos quadros normativos consagrados para os gabinetes do Primeiro-Ministro e Ministeriais.
3.2. A inteligência do parecer pede a abertura de um parêntesis para definir ainda que esquematicamente a figura dessa "remissão".
"As normas remissivas constituem um instrumento de técnica legislativa a que se recorre com frequência e que tem cabimento sempre que um dado facto ou instituto jurídico possui já uma disciplina jurídica própria e o legislador quer que essa disciplina se aplique também a outro facto ou instituto. Para tal efeito, elabora então uma norma em que declara que as relações jurídicas que a este último respeitam se regulam (mutatis mutandis) pelas normas que integram o regime jurídico do primeiro" (3 .
A remissão permite a economia dos textos legislativos e, substancialmente, uma perfeita igualdade no tratamento dos institutos e das soluções jurídicas; com a remissão, duas situações aparentemente diversas passarão a ter as mesmas saídas jurídico-positivas (4 .
Interessa reter, de entre as várias classificações, as remissões estáticas e dinâmicas, ou materiais e formais.
"A remissão material é remissão para certa norma, em atenção ao seu conteúdo. "A remissão formal (dinâmica) é remissão para certa norma, em atenção apenas a ser aquela que em certo momento regula na ordem jurídica determinado problema.
..................................................
"A remissão na lei é em regra formal, nos negócios jurídicos em regra material. Nos negócios jurídicos, as partes remetem para a lei que conhecem, não sendo justo posteriormente alterar o conteúdo negocial" (5 .
Previne MENEZES CORDEIRO (6 :
"Em princípio, qualquer remissão legal é dinâmica (DIAS MARQUES) ou formal (CASTRO MENDES). Na verdade, depõem nesse sentido todas as razões de fundo que justificam a existência de normas remissivas:
- a economia de textos .....................
- a igualdade de institutos e soluções: a remissão equivale a um juízo de valor de igualdade; num certo momento, o legislador entendeu que as razões que justificavam um regime num ponto o justificam também noutro ponto: fez a remissão; quando essas mesmas razões se alterem, a modificação a introduzir no regime do primeiro ponto deverá sê-lo também no outro. A manutenção da igualdade assim o exige.
IV. Não devem ser estabelecidas regras rígidas no domínio da interpretação das normas de remissão; apenas em cada caso será possível determinar o seu sentido e, designadamente, a natureza estática ou dinâmica da remissão efectuada.
"Mas a realidade jurídica subjacente a essa técnica legislativa, tal como tem sido, sem discordâncias, enfocada pela doutrina, aponta para a natural prevalência das remissões dinâmicas ou formais: apenas as especiais razões concretas - maxime uma norma expressa - poderão explicar a adopção da saída adversa".
Neste contexto, aceita-se que a referida remissão feita na LOAR é dinâmica, traduzida na preocupação de igualar, no aspecto particularmente questionado, as remunerações dos membros do Gabinete do Presidente da Assembleia da República às dos membros do Gabinete do Primeiro-Ministro e as dos membros dos Gabinetes dos Agrupamentos Parlamentares às dos membros dos gabinetes ministeriais.
O que acarreta como consequência lógica que o estatuto desse pessoal acompanhará, a esse nível, as modificações que forem introduzidas nos Gabinetes do Primeiro-Ministro e Ministeriais.
Modificações quantitativas ao nível remuneratório, seguramente; e, mesmo na falta de sinal indicativo contrário, modificações qualitativas.
Acautele-se, desde já, que não se pretende assumir neste momento qualquer compromisso sobre a natureza jurídica do abono para despesas de representação, mas apenas assinalar que o desenvolvimento lógico do raciocínio postula que as remunerações de uns sejam iguais às remunerações dos outros.
4. Aproxime-se o regime do abono para despesas de representação dos membros dos Gabinetes do Primeiro-Ministro e Ministeriais.
4.1. O Decreto-Lei nº 621/70, de 18 de Dezembro, prescrevia no artigo 5º: "O Presidente do Conselho poderá, quando razões especiais o justifiquem, determinar a atribuição de abonos extraordinários para despesas de representação aos membros do seu Gabinete".
Mais tarde, o Decreto-Lei nº 72/78, de 13 de Abril, atribuiu ao chefe de gabinete e aos assessores do referido gabinete um abono para despesas de representação - artigo 6º, nº 3 (sublinhe-se a alteração qualitativa - de uma possibilidade passa-se a um direito de abono).
Este abono foi alargado aos adjuntos pelo nº 3 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 342/86, de 9-10. (Voltar-se-á oportunamente a este diploma que estava em vigor aquando da publicação da Lei nº 77/88).
Actualmente, vigora para o Gabinete do Primeiro- -Ministro o Decreto-Lei nº 322/88, de 23 de Setembro, que estabelece no seu artigo 6º:
"1. O vencimento dos membros do gabinete é o que se encontra fixado na lei para as respectivas categorias.
2. .............................................
3. Ao chefe do gabinete, aos assessores e aos adjuntos será atribuído um abono mensal para despesas de representação, a fixar por despacho do Primeiro-Ministro, em valor não superior ao montante atribuído aos Secretários de Estado, relativamente ao primeiro, dois terços desse montante, no que respeita aos segundos, e metade do mesmo montante, em relação aos terceiros".
4.2. Da orgânica dos gabinetes ministeriais ocupou-se, no pós 25 de Abril, o Decreto-Lei nº 785/74, de 31-12.
Desinteressa à economia do parecer traçar a sua evolução legislativa, porquanto, só com o Decreto-Lei nº 262/88, de 23 de Julho, se contemplaram os seus membros com o abono para despesas de representação, abono aliás dependente não só quanto à possibilidade de atribuição como ao respectivo montante de despacho do Primeiro-Ministro.
Estabelece o artigo 6º deste diploma:
"1. O vencimento dos membros dos gabinetes é o que se encontra fixado na lei para as respectivas categorias, podendo ser atribuído ao chefe do gabinete e aos adjuntos um abono mensal para despesas de representação do montante não superior à metade do atribuído aos secretários de Estado.
"2. Compete ao Primeiro-Ministro fixar, mediante despacho, o montante do abono mensal para efeitos do disposto no número anterior".
Esta diferença de regime - num caso, o abono está previsto na lei, ficando apenas a fixação do seu montante subordinado a despacho do Primeiro-Ministro, no outro caso, o dos membros dos gabinetes dos ministros, a "lei orgânica" respectiva admite a possibilidade de abono que fica condicionado na sua atribuição e no seu montante a despacho do Primeiro-Ministro -, tem um interesse reduzido na construção da natureza jurídica do referido abono, quando se pretende verificar a sua subsunção ao conceito de "remuneração".
Concedeu-se, não obstante, algum relevo porquanto, na complexidade da matéria e na equivocidade dos conceitos, todos os elementos mínimos têm interesse.
Porventura, a seu tempo, poder-se-á revelar útil para a escolha duma solução comparar o regime do abono para despesas de representação do chefe do gabinete do Presidente da Assembleia da República com o esquema consagrado para os membros do Gabinete do Primeiro-Ministro.
5. Não se apresenta fácil a arrumação conceitual do abono para despesas de representação.
No Parecer nº 6/72 classifica-se esse abono como vencimento acessório (7 com que a lei quis acudir às despesas extraordinárias que, só por causa do exercício da função, o funcionário tem de pagar.
E continua-se:
"Este vencimento acessório (x que, por sua natureza, se destina "a compensar os encargos sociais extraordinários que resultam normal e correntemente do exercício do cargo - desde os actos de cortesia individual, passando pelas exigências de vestuário familiar até às próprias solicitações para actos de caridade" (x1 , os gastos, enfim, que a pessoa investida no cargo tem necessariamente de fazer por causa do seu desempenho - e que, se não fosse isso, poderia dispensar-se de efectuar - tem pois o carácter de um abono indemnizatório (x2 que, como tal, deve reverter a favor de quem, estando legalmente investido no desempenho do cargo, fica sujeito às despesas determinadas pelo exercício da função para acorrer às quais a lei o atribuiu.
"Em França, dá-se mesmo a esses abonos a designação de "indemnités representatives de frais", com o que se contemplam as despesas de deslocação, de transporte de pessoas e mobiliário, de mudança de residência, de viagem, e, além de muitas outras, as de representação (x3 .
"Do mesmo modo, em Itália, além da remuneração específica da função (lo stipendio), os servidores têm direito a indemnização (indemnità) por certas despesas inerentes ao seu serviço ou pelo desempenho deste em particulares condições, designadamente despesas de viagem, de transporte, de representação (x4 .
"Trata-se, pois, de um abono inerente não ao cargo, independentemente da pessoa nele provida, mas ao servidor que, por título legal, desempenhar a função por via da qual o abono é concedido - visto que só esse carece efectivamente de ser indemnizado de despesas que não faria se não tivesse de exercer o cargo.
"ALAIN PLANTEY (x5 salienta, mesmo, que "le paiement des indemnités de fonction ou de représentation est subordonné a l'acomplissement du service dans les conditions prescrites".
"E VICTOR SILVERA (x6 dá notícia de que o Conselho de Estado francês estabeleceu jurisprudência uniforme no sentido de que "les indemnités représentatives de frais ne constituent ni un accessoire normal de traitement ni un avantage spécial de l'emploi; elles ne doivent être servies aux intéressés qu'en égard aux sujétions inhérantes à l'exercice effectif des fonctions"".
É possível detectar esforços normativos de tratamento e enquadramento desse abono, ainda que de escasso rigor científico porque ditados por visões fragmentárias ou necessidades imediatas.
O Decreto-Lei nº 305/71, de 15-7, estabelece no artigo 11º:
"1 - As remunerações certas e permanentes, em que se compreendem os vencimentos, salários, gratificações e despesas de representação, serão desenvolvidas, em relação a cada serviço, fora da parte substancial do Orçamento Geral do Estado, em documento que dele se considere como fazendo parte integrante" (8 .
Nas Instruções para execução deste diploma, aprovadas por despacho do Secretário de Estado do Orçamento de 15-7-1971, sobre a rubrica "Representação", esclarece-se:
"É a forma de remuneração constituída pelos abonos feitos a determinadas pessoas que ocupam altos cargos do Estado ou nele exercem funções de relevo, por se considerar que não devem suportar os encargos que se entende serem obrigados a satisfazer em razão do decoro e da dignidade necessariamente observados no desempenho desses cargos e funções.
"Quando atribuídas por lei onde se fixe também o seu quantitativo mensal, são classificadas como "certas e permanentes" e figuram especializadas na respectiva separata de remunerações certas e permanentes.
"Se o referido quantitativo não constar expressamente da lei e a sua fixação se deva fazer por via administrativa nos termos da mesma, as remunerações são classificadas como "variáveis ou eventuais" [...]".
Neste contexto, este abono apresenta-se como remuneração, certa ou permanente, quando fixado por lei, variável ou eventual, quando fixado por via administrativa.
Contudo, repete-se, convirá não enfatizar esta classificação ditada por preocupações e exigências de contabilidade e de arrumação das receitas e despesas públicas, porquanto os princípios que a orientam podem mostrar-se limitados noutras áreas, onde o legislador, respondendo a outras solicitações, chegou a conclusões opostas.
Tome-se o exemplo do Estatuto da Aposentação (Decreto- -Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro), que precisa no seu artigo 6º:
"1 - Para os efeitos do presente diploma, e salvo disposição especial em contrário, consideram-se remunerações os ordenados, salários, gratificações, emolumentos e outras retribuições certas ou acidentais, fixas ou variáveis, correspondentes ao cargo ou cargos exercidos e não isentas de quota nos termos do nº 2.
2 ..............................................
3 - Não constituem remuneração o abono de família, as ajudas de custo, os abonos ou subsídios de residência, de campo, de transportes, de viagens ou caminhos, para falhas, para despesas de representação, para vestuário e outros de natureza similar".
Com o sentido de "lhe devolver coerência e de o dotar de equidade", o Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, veio preocupar-se com a reforma do sistema retributivo da função pública, consagrando-lhe o seu "capítulo III, (artigos 13º e segs.) sob a epígrafe "Princípios gerais sobre remunerações".
Esclarece-se no artigo 13º que "o sistema retributivo é o conjunto formado por todos os elementos de natureza pecuniária ou outra que são ou podem ser percebidos, periódica ou ocasionalmente, pelos funcionários e agentes por motivo de prestação de trabalho".
E, no artigo 15º, dispõe-se:
"1 - O sistema retributivo da função pública é composto por:
a) Remuneração base;
b) Prestações sociais e subsídio de refeição;
c) Suplementos.
2 - Não é permitida a atribuição de qualquer tipo de abono que não se enquadre nas componentes referidas no número anterior".
No artigo 18º previne-se que "as prestações sociais são constituídas pelo abono de família e prestações complementares, bem como pelo subsídio de refeição e prestações de natureza social atribuídas no âmbito da acção social complementar".
E no artigo 19º:
"1 - Os suplementos são atribuídos em função de particularidades específicas da prestação de trabalho e só podem ser considerados os que se fundamentem em:
a) Trabalho extraordinário, nocturno, em dias de descanso semanal ou feriados, em disponibilidade permanente ou outros regimes especiais de prestação de trabalho;
b) Trabalho prestado em condições de risco, penosidade ou insalubridade;
c) Incentivos à fixação em zonas de periferia;
d) Trabalho em regime de turnos;
e) Falhas;
f) Participação em reuniões, comissões ou grupos de trabalho, não acumuláveis com a alínea a).
2 - Podem ser atribuídos suplementos por compensação de despesas feitas por motivo de serviço que se fundamentem, designadamente, em:
a) Trabalho efectuado fora do local normal de trabalho, que dê direito à atribuição de ajudas de custo, ou outros abonos devidos a deslocações em serviço;
b) Situações de representação;
c) Transferência para localidade diversa que confira direito a subsídio de residência ou outro.
2 - A fixação das condições de atribuição dos suplementos é estabelecida mediante decreto-lei".
Este diploma estruturador distingue a remuneração-base das restantes prestações, subsídios e suplementos, estabelecendo no seu artigo 17º:
"1 - A remuneração base é determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que o funcionário ou agente está posicionado.
2 - Escalão é cada uma das posições remuneratórias criadas no âmbito das carreiras horizontais ou de cada categoria integrada em carreira.
3 - A remuneração base anual é abonada em treze mensalidades, uma das quais corresponde ao subsídio de Natal, havendo ainda direito a subsídio de férias nos termos da lei.
4 - Regimes diferenciados de prestação de trabalho podem determinar, no âmbito dos corpos especiais, variações na atribuição de posições indiciárias".
Este novo esquema parece escapar à crítica feita aos Decretos-Leis nºs 110-A/81 e 57-C/81 que consideravam todos os vencimentos em sentido lato como remunerações (9 .
"Vencimento em sentido lato" é expressão "utilizada como sinónimo das importâncias monetárias que o funcionário ou agente aufere ou recebe como titular da relação jurídica de emprego público e que, em maior ou menor medida, constituem contrapartida da prestação de serviço" (10 .
"Vencimento em sentido estrito" é a remuneração-base, aquele que constitui o núcleo fundamental dos abonos recebidos pelo funcionário ou agente em relação a determinado lugar de certa categoria, visando na essência a retribuição do trabalho normal (11.
6 - A remissão em causa é feita para o vencimento em sentido lato ou para o vencimento em sentido estrito, para a remuneração-base ou para esta e para as prestações sociais, subsídios e suplementos?
6.1.1. A resposta exige cuidada ponderação. MENEZES CORDEIRO (12, depois de afirmar que "a tendência geral da ordem jurídica vai no sentido de equiparar a salário ou a vencimento tudo quanto seja percebido por quem trabalhe", e de recordar "o princípio da igualdade, muito sensível nesta área", adverte que a consideração sistemática do problema permite diferenciações, fundadas em factores que se prendem a cada pessoa, como as diuturnidades, ou com perigos ou deslocações que envolvem certas actividades (subsídios de risco ou de habitação).
O abono para despesas de representação destina-se a indemnizar certos funcionários de despesas especiais a que os sujeite a função (13 .
No Parecer nº 109/88 escreve-se:
"Prima facie, este abono destina-se a compensar despesas que são provocadas pelo exercício da função, e, assim, destinar-se-ia a compensar a "natureza" do trabalho prestado (alusão a alínea a) do nº 1 do artigo 60º da Constituição que manda retribuir o trabalho, segundo a quantidade, natureza e qualidade).
"Contudo, as despesas de representação não estão directamente relacionadas com o exercício da função; projectam-se numa esfera diferente que toca com uma maneira de ser e de estar para além da simples relação funcional.
"Dir-se-á que, em paralelismo com as ajudas de custo que se destinam a compensar despesas ocasionadas pela deslocação em serviço, o abono para despesas de representação compensa as despesas provocadas mediatamente pelo exercício da função".
Enfim, é possível aproximar o abono para despesas de representação de certos abonos ligados às características próprias e específicas de certas actividades, como os subsídios para falhas, para a fixação em zonas de periferia, de deslocação, para os quais as exigências de tratamento que a remissão pressupõe não funcionariam.
Na remissão em causa apenas a remuneração-base estaria equacionada.
6.2. A Lei nº 77/88 fornece subsídios que fortalecem a solução encontrada.
6.2.1. Dispõe o artigo 10º, nº 3, daquele diploma:
"O pessoal do Gabinete do Presidente da Assembleia da República não abrangido por qualquer regime de segurança social beneficiará, a partir da data da sua nomeação, do regime de previdência aplicável ao funcionalismo público, podendo optar por este no caso de ser abrangido por qualquer outro".
E para o pessoal dos gabinetes dos grupos parlamentares estabelece o nº 5 do artigo 62º:
"Ao pessoal referido neste artigo é aplicável o disposto no nº 3 do artigo 10º".
O intérprete deve presumir que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados - nº 3 do artigo 9º do Código Civil: o sistema de "prestações sociais" para todo o pessoal em causa não estava englobado na "remissão" porquanto o legislador sentiu a necessidade de o prevenir expressamente.
6.2.2. E, relativamente aos chamados "suplementos", o legislador quis também diferenciar.
O pessoal dos gabinetes ministeriais não tem, por exemplo, direito a gratificações ou abonos por trabalho extraordinário.
Assim prescrevia o nº 2 do artigo 7º do Decreto- -Lei nº 267/77, de 2 de Julho, como hoje se dispõe no nº 2 do artigo 8º do Decreto-Lei nº 262/88:
"Os membros dos gabinetes estão isentos de horário de trabalho, não lhes sendo, por isso, devida qualquer remuneração a título de horas extraordinárias".
Como se sabe (Parecer nº 109/88), o pessoal permanente da Assembleia da República tem regime especial de trabalho que pode compreender, nomeadamente, horário especial de trabalho, regime de trabalho extraordinário, prestação de serviços por turnos e remuneração suplementar - nºs 1 e 2 do artigo 52º da Lei nº 77/88.
Deste regime de trabalho e remuneração suplementar podem usufruir o pessoal dos gabinetes em causa nos termos dos já transcritos artigos 52º, nº 5, e 53º da referida Lei.
Ora a LOAR preocupou-se expressamente com os abonos devidos ao pessoal em causa, definindo-lhes um regime, nalguns aspectos, como o do trabalho extraordinário, mais favorável do que o consagrado para os gabinetes ministeriais.
6.2.3. Dir-se-á que os "suplementos" não expressamente referidos na LOAR para o pessoal dos gabinetes do Presidente e dos Grupos Parlamentares sempre lhes poderiam ser atribuídos desde que previstos para os gabinetes do Primeiro-Ministro e Ministeriais, ainda por força da "remissão".
A economia do parecer consente que se pondere apenas o abono para despesas de representação.
Dir-se-á:
Primeiro, só a remissão para a "remuneração-base" se mostra harmonizável com toda a restante sistemática do diploma, conferindo-lhe coerência e eliminando contradições.
Segundo, o abono para despesas de representação sempre foi atribuído em situações muito contadas não redutíveis a um simples perfil funcional, antes se projectando para fora da relação debitória gerada pelo trabalho prestado (14 .
Terceiro, e fundamentalmente, a "remissão" pretendida não abarcava o abono para despesas de representação, pois a LOAR teve ela própria de o consagrar para o chefe de gabinete do Presidente da Assembleia da República, no nº 2 do seu artigo 10º que convém recordar:
"Ao chefe de gabinete do Presidente da Assembleia da República pode ser atribuído, nos limites em vigor para o gabinete do Primeiro-Ministro, a título permanente ou eventual, um abono para despesas de representação, a fixar pelo Presidente ouvido o Conselho de Administração".
Este número seria supérfluo se a "remissão" contemplasse já o abono para despesas de representação dos membros do gabinete do Presidente da Assembleia da República.
E, nesta hipótese, o regime instituído para o chefe de gabinete do PAR que, dada a sua natureza especial, prevaleceria sobre o regime decorrente da "remissão", acabaria por revelar-se diferente para menos daquele que decorreria para os assessores e adjuntos do Gabinete.
É possível detectar diferenças significativas entre os abonos para os membros do Gabinete do Primeiro-Ministro e para o chefe de gabinete do PAR no momento em que a LOAR foi publicada.
Na altura em que a Lei nº 77/88 foi publicada estava em vigor para os membros do gabinete do Primeiro-Ministro o Decreto-Lei nº 342/86, de 9-10, que dispunha no seu artigo 6º, nº 3:
"Ao chefe de gabinete, aos assessores e aos adjuntos será atribuído um abono mensal para despesas de representação, a fixar por despacho do Primeiro-Ministro em montante não superior ao atribuído aos Secretários de Estado, relativamente ao primeiro, dois terços desse montante, no que respeita aos segundos, e metade do mesmo montante, em relação aos terceiros".
Ao contrário do abono previsto na Lei nº 77/88, para o chefe de gabinete - dependente na sua atribuição, no seu montante e na sua permanência ou eventualidade de despacho do Presidente -, o abono previsto no Decreto-Lei nº 342/86 era certo e permanente, apenas o seu montante ficou dependente de despacho do Primeiro-Ministro.
Se se pretendesse que a remissão englobava já o abono para despesas de representação ter-se-ia de concluir que, absurda e incoerentemente, a Lei nº 77/88 teria fixado precisamente para o chefe de gabinete do Presidente da Assembleia da República um regime de abono para despesas de representação mais redutor do que o admitido para os adjuntos e assessores do mesmo gabinete.
Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete deve presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas, mais correctas, justas e razoáveis.
Entre uma interpretação que conduz a incoerências e a absurdos, e outra que os evite e que confere sentido lógico-sistemático a um texto, a última deve ser a eleita.
7. Na interpretação dos textos remissivos em causa da Lei nº 77/88 entende-se que se pretendeu abarcar apenas a remuneração-base. O Decreto-Lei nº 25/88, de 30 de Janeiro, veio definir "o regime remuneratório do pessoal nomeado dos gabinetes", ou seja, o vencimento mensal ilíquido, determinado em percentagem do valor padrão "fixado para o cargo de director-geral, nos termos do Decreto-Lei nº 383-A/87, de 23 de Dezembro".
Conclusão:
7 - Pelo exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1ª. O Parecer nº 109/88, de 29 de Março de 1989, limita-se a afirmar a compatibilidade entre a remuneração suplementar consagrada nos nºs 1 e 3 do artigo 52º da Lei nº 77/88, de 1 de Julho, e eventuais abonos para despesas de representação que possam ser atribuídas ao pessoal da Assembleia da República;
2ª. A Lei nº 77/88 pretende igualar, numa remissão dinâmica, a remuneração dos membros do Gabinete do Presidente da Assembleia da República à dos do Gabinete do Primeiro-Ministro e a dos membros dos gabinetes dos Grupos Parlamentares à dos membros dos gabinetes ministeriais, respectivamente;
3ª. Da interpretação dos textos remissivos da Lei nº 77/88 resulta que a remuneração visada é apenas a remuneração-base, que não engloba o abono para as despesas de representação previsto para os membros do Gabinete do Primeiro-Ministro e dos gabinetes ministeriais.
(1 De 29 de Março de 1989, e homologado por despacho de Vossa Excelência, de 17 de Abril de 1989.
(2Ver, sobre estes aspectos em geral, o referido Parecer nº 109/88.
(3DIAS MARQUES, "Introdução ao Estudo do Direito", Lisboa, 1979, pág. 199; cfr., sobre esta matéria, BAPTISTA MACHADO, "Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador", Coimbra, 1987, págs. 105 e segs.; OLIVEIRA ASCENSÃO, "O Direito, Introdução e Teoria Geral", 3ª edição, Lisboa, págs. 437 e segs.; CASTRO MENDES, "Introdução ao Estudo do Direito", Lisboa, 1984, págs. 65 e segs.; e KARL LARENZ, "Metodologia da Ciência do Direito", tradução da 2ª edição, 1978, págs. 237 e segs., e, ainda os Pareceres nºs 131/81, no Diário da República, II Série, de 23-5-1984, e no B.M.J., nº 334, págs. 105 e segs., 109/85, no Diário da República, II Série, de 19-8-1986, e no B.M.J., nº 360, págs. 232 e segs., e 73/87, de 11 de Maio de 1989, já homologado mas ainda não publicado.
(4MENEZES CORDEIRO, em "O Direito", ano 121, 1989, I (Janeiro-Março), pág. 192, que afirma "A remissão é, sempre, uma mensagem de igualdade".
(5CASTRO MENDES, ob. cit., págs. 66 e segs..
(6Loc. cit., pág. 194.
(7Publicado no Diário do Governo, II Série, de 4-4-1972, e no B.M.J., 219, págs. 79 e segs.. A classificação como vencimento acessório foi enjeitada pelos Decretos-Leis nºs 110-A/81, de 14 de Maio (artigo 8º, nº 3), e 57-C/84, de 20 de Fevereiro (artigo 7º, nº 3).
(xRemuneração acessória é expressão também usada no relatório do Decreto-Lei nº 40 872, de 23 de Novembro de 1956".
(x1MARCELLO CAETANO, em O Direito, ano 93º, pág. 118".
(x2MARCELLO CAETANO, Manual, pág. 702".
(x3Cfr. VICTOR SILVERA, La fonction publique et ses problèmes actuels, Paris, 1969, pág. 450".
(x4Cfr. SANDULI, Manuale di Diritto Amministrativo, 10ª ed., 1969, pág. 198."
(x5Traité pratique de la fonction publique, pág. 298".
(x6Ob. e pág. cits.".
(8Cfr. os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, 1ª Secção, de 19 de Julho de 1979, e Pleno, de 22 de Junho de 1985, in Apêndices ao Diário da República, de 21-2-1984, págs. 2 069 e segs., e de 19-1-1987, págs. 414 e segs., que se seguem de muito perto.
(9JOÃO ALFAIA, "Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público", II, Coimbra, 1988, pág. 743.
(10JOÃO ALFAIA, ob. cit., II, pág. 739.
(11JOÃO ALFAIA, ob. cit., II, 771 e segs..
(12Loc. cit., págs. 158 e segs..
(13 VICTOR SILVERA e SERGE SALON , "La Fonction Publique et ses Problèmes Actuels", 2ª edição, Paris, 1976, pág. 397.
(14Parecer nº 109/88.