Senhor Ministro da Justiça,
Excelência:
1.
O Gabinete de Vossa Excelência enviou a esta Procuradoria–Geral da República, um exemplar, em língua inglesa ([1]), da Convenção Internacional para a Supressão dos Atentados Terroristas à Bomba, preparada no âmbito das Nações Unidas.
O texto da Convenção foi remetido ao Ministério da Justiça por parte do Ministério dos Negócios Estrangeiros, que informava ter sido adoptado por consenso na 52ª Assembleia-Geral das Nações Unidas, em 19 de Novembro do ano findo, havendo sido preconizado, no seio da União Europeia, que os Estados membros procedessem à assinatura conjunta, em 12 de Janeiro de 1998, data em que a Convenção ficaria aberta à assinatura.
Em ofício posterior, de Junho deste ano ([2]), o MNE acrescentava ter sido decidido, no âmbito do Grupo de Trabalho PESC sobre Terrorismo: que os Estados membros se esforçariam por completar o processo de ratificação até ao ano 2000; que o MAI se pronunciou em sentido favorável à assinatura e que a Convenção já fora assinada por 11 Estados membros da UE.
Com atraso a que o relator é estranho, cumpre emitir a presente Informação-Parecer.
2.
2.1. As razões determinantes da preparação desta Convenção, enunciadas no seu preâmbulo, podem sintetizar-se assim:
Escalada de actos de terrorismo, a nível mundial;
Compromisso solene reafirmado pelos Estados membros - Resolução 49/60, de 9.12.94 - de inequívoca condenação de todos os actos, métodos e práticas de terrorismo;
Insuficiência das provisões legais de natureza multilateral no campo da prevenção, repressão e eliminação de todas as formas e manifestações terroristas;
Necessidade urgente de implementar a cooperação internacional em matéria de tão grave preocupação da comunidade no seu conjunto.
Deve, porém, notar-se a referência, que adiante adquire significado, de que as actividades das forças armadas dos Estados continuam a ser governadas por regras do direito internacional exteriores à Convenção, e que a exclusão de certas acções do âmbito da mesma não torna legais actos por outra forma considerados ilegais.
2.1.1. Diz-se no prefácio de uma obra recente ([3]):
“Desenvolver a concertação política, harmonizar as posições a despeito das disparidades de situações ou de percepções do terrorismo, elaborar textos e medidas concretas para lutar eficazmente contra os grupos terroristas, tais são algumas das consequências que produzirá a história do terrorismo no decurso dos últimos anos”.
Na verdade, estamos em face de mais uma tentativa de concerto político e de harmonização de posições jurídicas para combater um dos tipos de terrorismo mais violento e preocupante, pelos meios de que lança mão, o das bombas e engenhos explosivos cujo uso provoca resultados praticamente incontroláveis.
2.2. Encontrando-se a Convenção já no momento da assinatura isso quer dizer que o seu texto se mostra consolidado, após a fase das negociações que entretanto teve lugar no seio da entidade que patrocinou a sua elaboração, as Nações Unidas.
Pode interrogar-se do valor, ou melhor, da vantagem e oportunidade da assinatura, especialmente quando se preconiza, como se viu, a ratificação da Convenção.
Ela representa um certo compromisso internacional de que o Estado assinante está de acordo com o texto e o espírito do instrumento e que, em princípio, irá tomar as medidas internas necessárias à sua aceitação e execução futura nas relações inter-partes.
Uma vez que a data considerada desejável para a assinatura conjunta no seio da União Europeia -12 de Janeiro de 1998, precisamente a da abertura da Convenção à assinatura -, há muito se encontra ultrapassada, relevará de critérios de mera oportunidade política saber se Portugal ainda deve assiná-la ou se deverá apenas ponderar da sua ratificação.
Posto isto, apreciaremos o teor da Convenção artigo por artigo, fazendo logo as observações que se mostrarem pertinentes.
2.2.1. O artigo 1.º é consagrado às definições, dentro de um consabido modelo anglo-saxónico que visa clarificar o texto sempre que se usam certas expressões ou sintagmas.
Nestas se incluem os conceitos de “ State or government facility” (que pode abranger os membros ou empregados de uma organização inter-governamental em conexão com o exercício das suas funções); “Infrastructure facility” - serviços públicos ou privados de distribuição de água, esgotos, energia, combustível ou comunicações; “Explosive or other lethal device” - incluindo não apenas as armas e engenhos com capacidade para provocar a morte, graves ofensas corporais ou danos materiais substanciais, como também essas armas e engenhos que actuem mediante lançamento, disseminação ou impacto de agentes tóxicos químicos ou biológicos ou de similar efeito, de radiação ou de material radioactivo; “Military forces of a State”, “Place of public use” e “Public transportation system”, neste caso, abrangendo-se todos os meios de transporte, público ou privado, de pessoas ou carga.
2.2.2. O disposto no artigo 2º, especialmente no seu parágrafo 1, é de essencial importância no contexto deste tratado, já que aí se tipifica o crime de terrorismo, tal como definido para efeito da Convenção ([4]).
Pratica esse crime a pessoa que, ilegal e intencionalmente, entrega, coloca, atira ou faz detonar um explosivo ou outro engenho letal no interior ou contra um lugar de uso público ou destinado a representação de Governo, um sistema de transporte público ou uma infra-estrutura:
a) com intenção de causar a morte ou uma ofensa corporal grave;
b) com intenção de provocar uma destruição extensiva de tais lugares ou equipamentos quando tal destruição resulte ou possa resultar em elevados prejuízos económicos.
A tentativa é também punível - n.º 2 do mesmo artigo.
É igualmente punível aquele que participa no crime ([5]), organiza ou dirige outros para a sua prática, ou de qualquer outra maneira contribui para a comissão de uma ou mais ofensas aqui previstas através de um grupo de pessoas com um propósito comum, sendo tal contribuição intencional, ou com a finalidade de favorecer a actividade ou o propósito criminal em geral do grupo ou com conhecimento da intenção do grupo de cometer o crime ou crimes respectivos.
2.2.3. Através do artigo 3.º exclui-se do âmbito da Convenção a prática de crimes em que não existe conexão, quer no que respeita ao arguido e território em que se encontra quer pelas vítimas, com o território de mais de um Estado e não há fundamento para o exercício de outra jurisdição, salvo quanto á aplicação dos artigos 10º a 15º.
Nos termos do artigo 4º, os Estados Partes obrigam-se:
- a criminalizar segundo o seu direito interno as condutas previstas no artigo 2º atrás mencionado;
- a prever para tais crimes penas apropriadas que tenham em conta a gravidade e natureza dessas infracções.
Evidentemente que nos Estados em que o direito nacional já preveja tal tipo de infracções, mostram-se preenchidas essas condições, não havendo, por esse motivo qualquer obstáculo à ratificação.
Atente-se então no direito penal português existente sobre esta matéria, em ordem a verificar se o ordenamento jurídico deve ou não ser completado por imposição de uma eventual ratificação da Convenção.
O artigo 300º do Código Penal diz respeito às organizações terroristas e o artigo 301º seguinte ao terrorismo ([6]).
É punido com pena de prisão de 5 a 15 anos quem promover ou fundar grupo, organização ou associação terrorista, a eles aderir ou apoiar - estipula-se no n.º 1 daquele artigo 300º.
No n.º 2 define-se o que seja grupo, organização ou associação terrorista, através do modelo de composição desse grupo ou organização, forma de actuação, objectivos que visam atingir e do tipo de crimes praticados.
Os interesses protegidos são os da integridade ou independência nacionais, funcionamento das instituições do Estado previstas na Constituição, não coacção da autoridade pública, mas também evitar a intimidação de certas pessoas, grupo de pessoas ou a população em geral.
Os crimes a praticar serão: a) contra a vida, integridade física ou a liberdade das pessoas; b) contra a segurança dos transportes e das comunicações, incluindo as telegráficas, telefónicas, de rádio ou de televisão; c) de produção dolosa de perigo comum, através de incêndio, libertação de substâncias radioactivas ou de gases tóxicos ou asfixiantes, desmoronamento de construção, contaminação de alimentos e águas destinadas a consumo humano ou difusão de doença, praga, planta ou animal nocivos; d) de sabotagem; e) que impliquem o emprego de energia nuclear, armas de fogo, substâncias ou engenhos explosivos, meios incendiários de qualquer natureza, encomendas ou cartas armadilhadas.
A pena para os chefes do grupo são mais severas que para os meros aderentes, e agravadas de um terço se possuírem os meios ultimamente indicados.
Também são punidos autonomamente os actos preparatórios.
Em conexão estreita com o artigo 300.º, no artigo seguinte prevêem-se os crimes concretos de terrorismo. Diz-se no n.º 1:
“ Quem praticar qualquer dos crimes previstos nas alíneas a) a d) do n.º 2 do artigo anterior, ou qualquer crime com o emprego de meios referidos na alínea e) do mesmo preceito, com a intenção nele referida, é punido com pena de prisão de 2 a 10 anos, ou com a pena correspondente ao crime praticado, agravada de um terço nos seus limites mínimo e máximo, se for igual ou superior àquela”.
Passemos à conferência entre os quesitos daquele artigo 2.º e o ordenamento jurídico português, começando pelas disposições acabadas de mencionar.
A Convenção impõe a tipificação da conduta daquele que, ilegal e intencionalmente, entrega, coloca, atira ou faz detonar um explosivo ou outro engenho letal no interior ou contra um lugar de uso público ou destinado a representação de Governo, um sistema de transporte público ou uma infra-estrutura, com intenção de causar a morte ou uma ofensa corporal grave ou com intenção de provocar uma destruição extensiva de tais lugares ou equipamentos ou quando tal destruição resulte ou possa resultar em elevados prejuízos económicos.
O uso de um explosivo ou de outro engenho letal está amplamente coberto pelo que se dispõe na alínea e) do n.º 2 do artigo 300º.
O mesmo se diga quanto aos lugares em que os actos ocorram - especialmente se tivermos em conta a referência do n.º 1 do artigo 301º a qualquer (outro) crime e ao crime praticado, cuja pena será agravada de um terço - e à natureza das lesões, contra a vida e a integridade física ou danos de elevado valor económico.
Em mais de um contexto o Código Penal alude ao uso de explosivos e outras substâncias perigosas.
Repare-se nos crimes de perigo comum - artigo 272º, n.º 1, alíneas b) a d), quanto a explosões, libertação de gases tóxicos ou asfixiantes, emissão de radiações ou libertação de substâncias radiactivas ([7]); artigo 273º, respeitante à libertação de energia nuclear, sendo os simples actos preparatórios já puníveis, numa enumeração de condutas que vai do fabrico à entrega, detenção, importação, passando pela dissimulação e aquisição de substâncias explosivas ou capazes de produzir explosão nuclear, radiactivas ou próprias para a fabricação de gases tóxicos ou asfixiantes (artigo 274º).
Num estádio ainda mais primário do perigo, através do disposto no artigo 275º ([8]) punem-se condutas como a importação, fabrico, guarda e outras operações relacionadas com a posse ou uso de engenhos ou substâncias explosivas, radioactivas ou próprias para o fabrico de gases tóxicos ou asfixiantes ou capazes de provocar explosão nuclear.
Por outro lado, nos artigos 287º a 294º, punem-se actividades contra a segurança das comunicações: no artigo 288º (atentado à segurança de transporte por ar, água ou caminho de ferro), artigo 290º (atentado à segurança de transporte rodoviário) e artigo 293º (lançamento de projéctil contra veículo).
Em conexão com tais interesses podem ainda ver-se: o artigo 315º (sabotagem contra a defesa nacional) ([9]), artigo 329º (sabotagem de meios ou vias de comunicação, instalações de serviços públicos ou destinadas ao abastecimento e satisfação de necessidades vitais da população).
No que concerne à forma de participação, as disposições gerais do Código Penal também satisfazem as exigências dos parágrafos 2 e 3 do citado artigo 2º da Convenção.
Para a tentativa dispõem os artigos 22º a 25º (desde que ao crime consumado respectivo corresponda pena superior a três anos de prisão), para a participação como cúmplice os artigos 27º a 29º, valendo para as diversas modalidade de autoria o disposto no artigo 26º.
Quanto às condições e características da actuação em grupo, tal como se prevê na alínea (c) do parágrafo 3 do citado artigo 2.º, a previsão do artigo 300º do Código Penal é mais do que bastante para abranger o condicionalismo aí descrito, quer o agente aja com a finalidade de favorecer a actividade ou o propósito criminal em geral do grupo ou com conhecimento da intenção do grupo de cometer um crime ou crimes específicos.
Pelo exposto, podemos pois concluir, sem margem para dúvidas, não ser necessária mediação legislativa quanto a incriminação das manifestações de terrorismo previstas na Convenção, por serem bastantes as disposições já existentes no direito nacional, mostrando-se as penas apropriadas à gravidade das infracções.
2.2.3.1. O conteúdo do artigo 5º seguinte revela-se em estreita conexão com os objectivos desta desejada cooperação internacional em matéria delicada mas de premente actualidade.
Cada Estado Parte adoptará as medidas necessárias, incluindo as de tipo legislativo nacional, para assegurar que os actos cometidos com o escopo referido na Convenção, em particular quando visarem ou previrem que venham a provocar um estado de terror no público em geral ou num grupo de pessoas, se encontram sob circunstâncias não justificáveis do ponto de vista político, filosófico, ideológico, racial, étnico, religioso ou de natureza similar e são puníveis com sanções adequadas à sua gravidade.
O acento parece aqui colocado no estado de terror decorrente dos actos em causa e na sua não legitimação pela invocação de motivos políticos, filosóficos e outros seguidamente discriminados. Dizendo de outro modo: um estado de terror criado por actos do tipo descrito não pode colher justificação naquelas motivações.
O que parece de algum modo reafirmado pelo conteúdo do artigo 11º.
A Convenção Europeia para a Repressão do Terrorismo (CERT) ([10]), preparada em Janeiro de 1977, sob os auspícios do Conselho da Europa, onde os Estados da região já manifestavam uma crescente preocupação com a multiplicação dos actos de terrorismo, ao erigir a extradição como meio particularmente eficaz de cooperação, expressamente se impunha que não fosse considerada ([11]) como infracção de natureza política a que comportasse “a utilização de bombas, granadas, foguetões, armas de fogo automáticas ou cartas ou embrulhos armadilhadas, na medida em que essa utilização apresente perigo para quaisquer pessoas” - artigo 1.º, alínea e).
Mais recentemente, a Convenção, estabelecida com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia, Relativa à Extradição entre os Estados Membros da União Europeia ([12]), destinada a complementar as disposições e a facilitar a aplicação de outras convenções, entre as quais a citada CERT, no n.º 1 do artigo 5º afirma o princípio, para efeito dessa Convenção, de que “nenhuma infracção pode ser considerada pelo Estado membro requerido como uma infracção política, como uma infracção conexa com uma infracção política ou como uma infracção inspirada por motivos políticos”.
Mitigando, porém, um princípio tão severo permite-se, nos termos do n.º 2 desse artigo 5º, a formulação de reservas, posto que fique ressalvado o núcleo de infracções constantes daquela CERT.
E será também de salientar que igualmente se ressalva o disposto no artigo 5º desta última Convenção precisamente onde se afirma que nenhum preceito da Convenção impõe a extradição se o Estado requerido tem razões sérias para crer que o pedido visa perseguir ou punir uma pessoa por motivo de raça, religião, nacionalidade ou opiniões políticas.
Disposição, aliás, semelhante à que nesta Convenção se insere sob o preceito do artigo 12º.
Ou seja, a despeito de se procurar fazer a cisão entre certos actos e as intenções, reais ou invocadas, quando a gravidade dos factos ou os meios usados criam um ambiente de terror, ainda assim, ao Estado requerido resta sempre a possibilidade de não conceder a extradição se suspeita seriamente de que são invocadas circunstâncias que no fundo visam julgar alguém não pela prática de tais actos mas pela sua raça, religião, nacionalidade ou opiniões políticas ([13]).
De outro modo, e entre nós, poderia ficar em crise o próprio comando do n.º 4 do artigo 33º da Constituição da República o qual veda a extradição por motivos políticos ([14]).
2.2.4. O artigo 6.º reporta-se às condições de fixação da jurisdição de cada Estado Parte.
Nos termos do parágrafo 1, os Estados devem adoptar os critérios do território do cometimento do crime, incluindo a bordo de navio arvorando pavilhão nacional ou de aeronave registada sob a lei do Estado Parte, bem como o da nacionalidade do infractor.
Como critérios supletivos de jurisdição podem ainda ser tomados em conta: a prática do crime contra um cidadão nacional; a prática do crime contra uma representação do Estado ou governo no estrangeiro, incluindo uma embaixada ou outra propriedade diplomática ou consular do Estado; a prática do crime por apátrida mas que tenha residência habitual no território do Estado Parte; o crime ser cometido na tentativa de compelir o Estado a praticar ou a abster-se de praticar qualquer acto; o crime ser cometido a bordo de aeronave operada pelo Governo do Estado que previne a jurisdição.
De acordo com o artigo 4º do Código Penal, é postulado de aplicação do direito nacional o princípio do território, incluindo-se os factos praticados a bordo de navios ou aeronaves portugueses.
Para além disso, como regra, a lei portuguesa é também aplicável a factos cometidos fora do território nacional quando constituírem crimes previstos nos artigos 300º e 301º (os de terrorismo atrás mencionados) e de certos tipos de sabotagem - artigo 5º, n.º 1, alínea a), bem como os crimes cometidos por portugueses, nas condições previstas na alínea c) do mesmo preceito.
No entanto, no artigo 6º introduzem-se algumas restrições à aplicação da lei portuguesa a factos praticados fora do território nacional, desde logo determinadas por eventual julgamento em outro país.
Pelo que respeita aos aludidos critérios facultativos de jurisdição, é de notar que para os crimes cometidos contra nacionais do Estado Português, do artigo 5º, alínea c), já resulta a jurisdição nacional, verificadas certas circunstâncias, nomeadamente ser o agente encontrado em Portugal.
De acordo com o parágrafo 3 deste artigo 6º da Convenção, cada Estado Parte, no momento da ratificação ou acto semelhante, deve notificar o Secretário-Geral das Nações Unidas sobre a jurisdição que tenha estabelecido (e respectivas mudanças) de acordo com o n.º 2 do mesmo artigo.
Releva de critérios de política legislativa o uso desta restante jurisdição facultativa, não se vislumbrando, porém, circunstâncias que a determinem.
Segundo o disposto no parágrafo 4 seguinte, no caso de um infractor se encontrar no território de um Estado Parte e este não o extraditar para outro Estado que haja estabelecido jurisdição em conformidade com os parágrafos 1 ou 2, aquele primeiro Estado deve tomar as medidas necessárias ao estabelecimento de jurisdição para os crimes previstos no artigo 2º.
Acaba de ser aditada, pela Lei n.º 65/98, ao n.º 1 do artigo 5º do Código Penal, em termos gerais, a alínea e), através da qual se considera aplicável a lei penal portuguesa aos crimes cometidos fora do território nacional “por estrangeiros que forem encontrados em Portugal e cuja extradição haja sido requerida, quando constituírem crimes que admitam a extradição e esta não possa ser concedida”.
O que satisfaz esta última exigência convencional.
Como é normal, a Convenção não exclui o exercício de qualquer jurisdição criminal estabelecida por um Estado Parte de acordo com o seu direito interno - parágrafo 5.
Regras estas, aliás, em consonância com as constantes no artigo 6º da CERT.
Também na Convenção sobre a Segurança do Pessoal das Nações Unidas e Pessoal Associado (que abreviadamente citaremos por CSPNUPA), aprovada, para ratificação pela Resolução da AR de 14.05.98 ([15]), em face do artigo 10º, preceito homólogo do presente artigo 6º da Convenção ora sob análise, Portugal, através da AR, não efectuou ou propôs que se efectuasse qualquer notificação a este propósito ([16]).
Em suma, no que concerne à jurisdição obrigatória, as disposições existentes são as bastantes para cumprir os imperativos da Convenção; quanto à jurisdição facultativa, em situação semelhante não foi considerada necessária ou vantajosa.
2.2.5. Reporta-se o artigo 7º já ao funcionamento prático da Convenção.
Recebida a informação de que o arguido de infracção prevista no artigo 2.º, se encontra no seu território, o Estado Parte respectivo deve investigar a validade de tal informação. Em caso de confirmação, tomará as medidas apropriadas, de acordo com o seu direito interno, de modo a assegurar-se da presença da pessoa em ordem à sua extradição.
Nos parágrafos 3, 4 e 5 dispõe-se sobre os direitos do arguido em tais circunstâncias: a) comunicação sem demora com o representante mais próximo do Estado de que é nacional, ou que por qualquer forma é suposto proteger os direitos dessa pessoa, ou, se se tratar de apátrida, do Estado da sua residência habitual; b) ser visitado pelo representante desse Estado ([17]); c) ser informado sobre estes direitos.
Tais direitos são exercidos de acordo com as leis e regulamentos do Estado em cujo território o arguido se encontra, desde que essas provisões legais permitam garantir pleno efeito à execução dos direitos em causa.
Isto sem prejuízo de um Estado Parte que haja estabelecido jurisdição em seu favor, por virtude da nacionalidade ou residência habitual poder convidar o Comité Internacional da Cruz Vermelha a comunicar com o arguido ou a visitá-lo.
No caso de a pessoa se encontrar sob prisão, o Estado Parte notificará imediatamente, de forma directa ou através do Secretário-Geral, os Estados Partes que tenham prevenido jurisdição e, se considerar prudente, quaisquer outros, do facto de tal pessoa ser encontrar detida e das circunstâncias da sua detenção. Ao mesmo tempo, informará se pretende exercer jurisdição.
Matérias que também não suscitam quaisquer questões face ao ordenamento jurídico nacional.
2.2.6. No artigo 8.º consagra-se, ou melhor, insiste-se (v. n.º 4 do artigo 6º) na realização do princípio aut dedere aut punire.
Com efeito, se o Estado onde se encontra o arguido o não extradita, deve sem qualquer restrição submeter o caso às suas autoridades competentes para a perseguição judicial, e sem injustificada demora, as quais agirão de maneira semelhante ao que fariam, em termos de legislação nacional, no caso de qualquer outra infracção de natureza grave.
Preceito em tudo semelhante ao do artigo 7º da CERT e ao artigo 14º da CSPNUPA.
O parágrafo 2 refere-se à hipótese de extradição ou entrega de nacionais, se permitida pela legislação interna, na condição de retorno desse nacional para cumprimento da pena imposta em resultado da extradição e que os Estados, requerente e requerido, acordem em tal opção e outros termos que julguem apropriados.
É sabido que a CRP, até à última Revisão - Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de Setembro -, vedava em termos absolutos a extradição de nacionais ([18]).
Após aquela Revisão, passou a dizer-se no artigo 33º:
“3. A extradição de cidadãos portugueses do território nacional só é admitida, em condições de reciprocidade estabelecidas em convenção internacional, nos casos de terrorismo e de criminalidade internacional organizada, e desde que a ordem jurídica do Estado requisitante consagre garantias de um processo justo e equitativo.
4. Não é admitida a extradição por motivos políticos, nem por crimes a que corresponda, segundo o direito do Estado requisitante, pena de morte ou outra de que resulte lesão irreversível da integridade física.
5. Só é admitida a extradição por crimes a que corresponda, segundo o direito do Estado requisitante, pena ou medida de segurança privativa ou restritiva de liberdade com carácter perpétuo ou de duração indefinida, em condições de reciprocidade estabelecidas em convenção internacional e desde que o Estado requisitante ofereça garantias de que tal pena ou medida de segurança não será aplicada ou executada.
....................................................................................................”.
Constata-se, assim, que tendo passado a ser permitida a extradição de nacionais, ela ficou sujeita a condições: (i) depende de reciprocidade estabelecida em convenção internacional; (ii) da natureza e gravidade dos crimes; (iii) da garantia de um processo justo e equitativo no Estado requisitante.
É de notar que a esta extradição de nacionais, ainda de acordo com o parágrafo 2 deste artigo 8º, podem ser apostas condições, nas quais se podem incluir as exigências da reciprocidade e a garantia de um processo justo e equitativo. Só que a apreciação deste último pressuposto em alguns casos pode demandar uma ponderação casuística ([19])([20]).
A despeito de nada se dizer expressamente em matéria de reservas, salvo quanto à resolução de diferendos, não quer dizer que estejam vedadas, e sendo certo que os delitos de terrorismo são abrangidos expressamente por aquele preceito constitucional, parece prudente que Portugal acautele aqueles interesses com guarida constitucional através de pertinente reserva.
Como lugar paralelo poderá ser invocado o procedimento adoptado, a propósito da extradição de nacionais, e nos termos do artigo 7º da aludida Convenção europeia estabelecida no âmbito do artigo K. 3, em que Portugal fez uma declaração de acordo com o que ora se sugere, em conformidade com o disposto na Lei Fundamental.
Poderá argumentar-se que tal declaração se baseou no texto expresso do n.º 2 do artigo 7º, sustentáculo que na Convenção ora em apreço não existe.
Todavia, como é sabido, a generalidade da doutrina considera que o direito constitucional prevalece sobre o direito internacional pactício. Por outro lado, se Portugal fez tal declaração perante ordenamentos jurídicos de países com regimes políticos e jurídicos semelhantes, por maioria de razão se justificará numa Convenção em que o leque de países a que venha a aplicar-se pode ser muito mais alargado e de diferentes regimes jurídicos.
2.2.7. No artigo 9º particularizam-se certos aspectos da extradição.
Nos termos do parágrafo 1, os crimes previstos no artigo 2.º da Convenção serão considerados como infracções extraditáveis em tratados anteriores firmados entre qualquer das Partes, antes da entrada em vigor da Convenção. Além disso, os Estados Partes comprometem-se a incluí-las em tratados de extradição que vierem no futuro a concluir.
O artigo 4º da aludida CERT contem uma disposição paralela quanto aos tratados e acordos já existentes entre os Estados aí contratantes.
A presente Convenção pode ser usada como base legal para o deferimento, para aqueles Estados que fazem depender a extradição da existência de um tratado.
Para os Estados que não tornam a extradição dependente da existência de tratado prévio, consideram as infracções a que se refere o artigo 2.º como extraditáveis, mas sujeitas às condições da sua lei interna.
E, se necessário, aquelas infracções serão consideradas não apenas como cometidas no lugar em que o foram mas também no território dos Estados que estabeleceram jurisdição em conformidade com o artigo 6.º, parágrafos 1 e 2.
Segundo o preceituado no parágrafo 5 deste artigo, as provisões de extradição existentes em outros tratados ou acordos entre os Estados Partes, respeitantes a infracções previstas no artigo 2.º, considerar-se-ão modificadas na medida em que sejam incompatíveis com a Convenção.
Preceito de natureza idêntica ao do artigo 3º da CERT.
Por seu lado, a CSPNUPA, contém uma disposição similar a esta, na sua globalidade.
2.2.7. No artigo 10º apela-se ao máximo de assistência entre os Estados Partes para efeito de investigação criminal, extradição e obtenção de prova, o que deverá ser feito em conformidade com quaisquer tratados ou acordos de assistência mútua já existentes ou, na sua ausência, nos termos do direito interno ([21]).
Para o nosso país, o direito interno em matéria de cooperação está “codificado” no Decreto-Lei n.º 43/91, de 22 de Janeiro.
Em termos convergentes vai o disposto no artigo 16º da citada CSPNUPA.
Quer para efeito de extradição quer de assistência mútua, nenhum dos crimes previstos no artigo 2.º será considerado como infracção política, em conexão com uma infracção política ou inspirado por motivação política, pelo que tais pedidos não poderão ser recusados - artigo 11º.
Recorde-se o já citado preceito paralelo do artigo 1º da Convenção Europeia para a Repressão do Terrorismo e também o n.º 2 do artigo 8º.
Mas por outro lado nada na presente Convenção implicará a concessão de extradição ou assistência mútua se o Estado requerido tiver indícios fortes para crer que tais pedidos têm o propósito de perseguir ou punir alguém em razão da raça, religião, nacionalidade, origem étnica ou opinião política da pessoa ou que a satisfação do pedido causará prejuízo à posição dessa pessoa por algum desses motivos - artigo 12º.
Norma esta que igualmente encontra paralelo no artigo 5º da CERT, onde se inviabiliza a extradição sempre que o Estado requerido tenha razões sérias para crer que se visa punir ou perseguir uma pessoa por razões de raça, religião, de nacionalidade ou opinião política ou que a situação dessa pessoa corre o risco de ser agravada por uma ou outra dessas razões.
A propósito das disposições destes artigos 11º e 12º, remete-se para o que acima se disse no tocante ao artigo 5º.
O artigo 13º prevê a hipótese de uma pessoa detida ou em cumprimento de pena num Estado Parte cuja presença se torne necessária para fins de testemunho, identificação ou outra medida de assistência para obtenção de prova para investigação ou perseguição de crimes a que esta Convenção se refere, poder ser transferida para outro Estado Parte, observadas as seguintes condições: a) com o seu consentimento esclarecido; b) com a concordância de ambos os Estados, nas condições que julgarem apropriadas.
O Estado para o qual a pessoa venha a ser transferida, em princípio, tem a autoridade e a obrigação de a conservar sob custódia; deve devolver sem demora a pessoa transferida, nos termos acordados; obriga-se a não exigir qualquer processo de extradição para devolver a pessoa.
O tempo em que a pessoa esteve sob custódia no Estado para onde foi transferida contará para o cumprimento da pena.
A não ser com o consentimento do Estado de onde a pessoa é transferida, esta, independentemente da sua nacionalidade, não pode ser perseguida, detida ou sujeita a qualquer restrição de liberdade no outro Estado com referência a actos ou decisões anteriores à sua partida do Estado de que a pessoa foi transferida - parágrafo 3.
Posto que o Decreto-Lei n.º 43/91 constitua direito subsidiário relativamente aos tratados, convenções e acordos internacionais - artigo 3º, n.º 1 - será de salientar que as regras deste artigo 13º se coadunam perfeitamente com o que se encontra previsto nos artigos 144º a 147º daquele diploma.
A qualquer pessoa que esteja presa ou em relação à qual tenham sido aplicadas outras medidas nos termos da Convenção, será garantido um tratamento justo, incluindo o gozo de todos os direitos e garantias em conformidade com a lei do Estado em que se encontra e os preceitos aplicáveis de direito internacional, inclusive da lei internacional sobre direitos humanos - artigo 14º.
Disposição homóloga se encontra no artigo 17, n.º 1, da CSPNUPA.
Normas que, portanto, em nada conflituam com o ordenamento nacional, antes se mostrando em convergência.
2.2.8. Os Estados Partes devem cooperar na prevenção deste tipo de crimes, particularmente ( artigo 15º) :
a) tomando todas as medidas práticas, inclusive mediante adaptação da sua legislação, para prevenir e conter preparativos da comissão destes crimes, nomeadamente, proibindo no seu território actividades ilegais de pessoas, grupos e organizações que encorajam, instigam, organizam, conscientemente financiam a perpetração deste tipo de crimes;
b) trocando informação segura, nos termos da sua legislação nacional, e coordenando medidas administrativas e outras julgadas apropriadas à prevenção destes crimes;
c) se apropriado, através de investigação científica sobre métodos de detecção de explosivos e outras substâncias perigosas, consultas sobre “standards” para marcação de explosivos de modo a identificar a sua origem, troca de informação quanto a medidas de prevenção, cooperação e transferência de tecnologia, equipamento e materiais conexos.
Pontos estes que hoje estão de novo a adquirir uma flagrante actualidade em termos materiais.
Não se antolham quaisquer obstáculos ao acolhimento de tais normas, sendo que as constantes das alíneas a) e b) são semelhantes às incluídas no artigo 11º da CSPNUPA.
2.2.9. O Estado Parte em que o arguido venha a ser perseguido deve informar o Secretário-Geral das Nações Unidas do resultado final do processo, de acordo com a sua legislação interna, o qual transmitirá a informação aos outros Estados Partes - artigo 16º.
É um normativo paralelo do que consta do artigo 18º da CSPNUPA.
O cumprimento das obrigações convencionais pelos Estados Partes deve ser feito em conformidade com os princípios da igualdade soberana, da integridade territorial dos Estados e da não intervenção nos assuntos internos - artigo 17º.
Princípios amplamente afirmados no artigo 7º da Constituição da República.
Nada na Convenção permite a um Estado Parte empreender no território de outro Estado Parte o exercício da jurisdição e o desempenho de funções reservadas exclusivamente às autoridades desse Estado Parte pelo seu direito interno - artigo 18º.
Prevenção que colherá justificação em factos ocorridos em países do bloco americano.
De acordo com o artigo 19º, também nada na presente Convenção afecta outros direitos, obrigações e responsabilidade dos Estados ou indivíduos no âmbito do direito internacional, especialmente as finalidades e princípios da Carta das Nações Unidas e da lei humanitária internacional ([22]).
Excluindo expressamente dos preceitos da Convenção as actividades das forças armadas durante um conflito armado, não se segue que não fiquem sujeitas às regras do direito internacional humanitário exteriores à Convenção, o que sucede apenas e na medida em que ficam sujeitas a tais outras regras ([23]).
2.2.9. O artigo 20.º diz respeito á resolução de diferendos.
As questões entre dois ou mais Estados que não sejam resolvidas em tempo razoável por negociação serão submetidas a arbitragem. Se, decorridos 6 meses sobre a data do pedido de arbitragem as partes não chegam a acordo quanto à organização da mesma, qualquer uma pode deferir a disputa ao Tribunal Internacional de Justiça, aplicando-se o Estatuto do Tribunal - parágrafo 1.
Todavia, qualquer Estado pode, no momento da assinatura, ratificação, aceitação ou aprovação declarar que não se considera vinculado pelo disposto no parágrafo 1.
Este artigo pode dizer-se praticamente igual ao artigo 22º da várias vezes aludida CSPNUPA.
Portugal tem aceite, dir-se-ia sistematicamente, a possibilidade da jurisdição do Tribunal Internacional de Justiça.
Foi o que sucedeu, mais uma vez, com a Convenção acabada de referir[24], com preocupações e um universo provável de aplicação semelhante a esta.
2.2.10. Nos termos do artigo 21.º, parágrafo 1, e como já antes se referiu, a Convenção foi aberta à assinatura desde 12 de Janeiro do corrente ano até 31 de Dezembro de 1999, na sede das Nações Unidas em Nova Iorque.
Verifica-se, assim, que teoricamente Portugal pode ainda proceder à assinatura, se tal acto for considerado politicamente conveniente, antes de fazer correr o processo de ratificação.
Reportam-se os artigos 22.º, 23.º e 24.º a cláusulas de estilo: data e condições de entrada em vigor da Convenção ( 30.º dia seguinte ao depósito do 22.º instrumento de vinculação), data de vinculação para cada Estado Parte, denúncia, originais, línguas e autenticação de exemplares.
3.
Termos em que se conclui:
1º - A Convenção Internacional para a Supressão dos Atentados Terroristas à Bomba, preparada no âmbito das Nações Unidas, aberta à assinatura de 12 de Janeiro de 1998 até 31 de Dezembro de 1999, não se mostra em conflito, nos seus diversos preceitos, com o ordenamento jurídico nacional;
2º - Perante os desenvolvimentos normativos já existentes no direito penal interno, o disposto nos artigos 2º, 4º, 5º e 6º da Convenção, não carecem de mediação legislativa quer no tocante à incriminação de condutas quer à prevenção de jurisdição;
3º - Quanto à extradição de nacionais, tal como prevista no artigo 8º, n.º 2, Portugal deverá fazer uma declaração, tendo em conta o disposto no artigo 33º, n.º3, da Constituição da República, porventura em termos semelhantes ao que fez em tratados recentes;
4º - A propósito da resolução de diferendos - artigo 20º - a posição recentemente adoptada por Portugal em convenção similar foi no sentido da não formulação de reserva;
5º - Releva de razões de oportunidade política proceder ou não ainda à assinatura desta Convenção, já que o período previsto está a decorrer até final de 1999.
[1]) Entendeu-se, nesta fase, prescindir de tradução, dado o lapso de tempo decorrido.
[2]) Diversamente, afirma-se aqui que a Convenção fora aprovada em 15.12.97.
[3]) Pierrick Le Jeune, “La Cooperation Policière Européenne contre le Terrorisme”, Bruxelas, 1992, com apresentação de René-Georges QUERRY.
[4]) Diz-se ser difícil (ler impossível) definir terrorismo mesmo para países de um fundo sócio–cultural, histórico e vontade comum futura idênticos. Segundo Pierrick Le Jeune, op. cit. p. 7, “o terrorismo, esse fenómeno proteiforme, não pode ser apreendido, portanto a fortiori definido, da mesma maneira segundo se trate de um terrorismo autonomista, ou de “libertação” (direito à autodeterminação), ou ideológico, religioso ou ligado a actividades ilícitas”. A definição das características e natureza precisas do terrorismo correria o risco da construção de textos demasiado restritivos, que não permitiriam lutar contra formas novas de terrorismo, nomeadamente de natureza nuclear, biológica e química.
[5]) Nos termos do artigo 1º, alínea f), da adiante citada Convenção Europeia para a Repressão do Terrorismo (CERT), a tentativa, a participação como co-autor ou cúmplice de uma pessoa que comete ou tenta cometer uma das infracções aí mencionadas são também abrangidas.
[6]) Tais artigos não foram alterados pela Revisão do Código Penal a que se procedeu através da Lei n.º 65/98, de 2 de Setembro.
[7]) Em que a mera negligência relativa ao perigo criado e à conduta são puníveis.
Cfr. a agravação pelo resultado a que se refere o artigo 285º, nomeadamente por morte ou ofensa à integridade física grave, quanto aos artigos 272º e 273º.
[8]) Ligeiramente alterado pela Lei n.º 65/96, de 2 de Setembro.
[9]) São puníveis os simples actos preparatórios - artigo 344º.
[10]) Aprovada, para ratificação, pela Lei n.º 19/81, de 18 de Agosto, tendo o depósito do instrumento de ratificação sido efectuado em 14 de Dezembro de 1981 - cfr. DR, I Série, n.º 246, de 23.10.82.
[11]) Segundo o disposto no artigo 13º, os Estados poderiam fazer uma reserva que atenuasse a imperatividade deste preceito.
[12]) Aprovada, para ratificação, pela Resolução da AR publicada no DAR, II S-A, de 29.07.98, ratificada por Decreto do Presidente da República nº 36/98, de 12 de Agosto.
[13]) Por exemplo, num caso de atentado bombista levado a efeito por agentes separatistas, pode tentar incriminar-se como autor moral alguém que se encontre fora do país e é conhecido pelas suas opiniões separatistas, embora não existam provas para o incriminar.
[14]) Cfr. também o artigo 6º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 43/91, de 22 de Janeiro, a denominada Lei de Cooperação Judiciária Internacional.
[15]) Publicada no DAR, II Série-A, n.º 69, de 24.07.98, ratificada por Decreto do Presidente da República nº 40/98, de 5 de Setembro.
[16]) Repare-se que tais declarações partem logo da AR - cfr. a já citada Convenção estabelecida com base no artigo K. 3 do Tratado da União.
[17]) De modo semelhante se estipula no n.º 2 do artigo 17º da citada Covenção sobre a Segurança do Pessoal das Nações Unidas e Pessoal Associado.
[18]) A doutrina fundamenta o princípio da não extradição (e expulsão) de nacionais no direito inderrogável reconhecido a todo o cidadão português de permanecer e residir em solo português, laço indissolúvel entre a Mãe – Pátria e os seus nacionais.
[19]) Isto apesar da declaração genérica constante do artigo 14º quanto a tratamento, direitos e garantias devidos a presos ou pessoas sujeitas a procedimento ou outras medidas restritivas.
[20]) Ficou assim alterado o disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 31º do Decreto-Lei n.º 43/91.
[21]) Cfr., mais uma vez, a CERT, no seu artigo 10º, em termos semelhantes.
[22]) Cfr. no mesmo sentido as alíneas a) e b) do artigo 20º da CSPNUPA.
[23]) Recorde-se o que foi referido a propósito do preâmbulo.
[24]) Cfr., sobre este ponto, a Informação-Parecer n.º41/98, de 19.06.98, 3.9..