Senhor Secretário de Estado do Ensino Superior,
Excelência:
1
Entende a Escola Superior de Estudos Industriais e de Gestão (ESEIG) (1), integrada no Instituto Politécnico do Porto (IPP), que o seu regime de propinas, cujo montante tem sido fixado, por delegação de competência, pelo Presidente do IPP, não está sujeito ao disposto na Lei nº 20/92, de 14 de Agosto (2).
Assumindo-se no nº 2 do artigo 7º do Decreto-Lei nº 9/90, de 4 de Janeiro - diploma que criou a ESEIG -, que todas as suas despesas são integralmente cobertas pelas receitas angariadas, gozará de um regime especial que não foi revogado por aquela Lei nº 20/92.
Contrária a esta é a opinião da Auditoria Jurídica junto do Ministério da Educação (3).
Tendo em conta a "diametral oposição dos pontos de vista sustentados", como se acabou de referir, dignou-se Vossa Excelência solicitar parecer "sobre o problema de saber se o regime constante da Lei nº 20/92, de 14 de Agosto, é ou não aplicável a Escolas como a ora em presença".
Cumpre, pois, emiti-lo.
2
Antes do mais, vejamos como se inserem, na orgânica do ensino, as escolas superiores.
2.1. Refere-se o Decreto-Lei nº 513-L1/79, de 27 de Dezembro, ao "arranque dos novos estabelecimentos de ensino superior politécnico", através do regime de instalação.
Distingue-se em tal diploma entre escolas superiores integradas em Institutos Politécnicos e escolas superiores não integrados nesses Institutos. E enquanto as primeiras, durante o período de instalação, têm personalidade jurídica e gozam de autonomia pedagógica e científica, as segundas dispõem ainda de autonomia administrativa (artigo 5º) (4).
A dependência das primeiras relativamente aos Institutos Politécnicos resulta de várias disposições daquele diploma, sendo que as comissões instaladoras de cada Instituto eram também integradas pelos presidentes das comissões instaladoras das escolas superiores (artigo 14º).
O conceito de escolas superiores não integradas em institutos politécnicos é clarificado e acentuado em termos de autonomia através das alterações introduzidas àquele diploma pelo Decreto-Lei nº 30/83, de 22 de Janeiro, mediante o qual se descrevem pormenorizadamente as suas receitas e a forma de gestão (5).
O Decreto-Lei nº 513-L1/79, de 27 de Dezembro, acaba de ser revogado pelo Decreto-Lei nº 24/94, de 27 de Janeiro, o qual dispõe igualmente sobre o regime aplicável aos estabelecimentos de ensino superior politécnico em instalação e sem que tenham sido introduzidas mudanças que agora importe assinalar.
2.2. Segundo a Lei de Bases do Sistema Educativo - Lei nº 46/86, de 14 de Outubro - o sistema educativo compreende a educação pré-escolar, escolar e extra-escolar. Na educação escolar integram-se os ensinos básico, secundário e superior (nº 3 do artigo 4º).
O ensino superior engloba o ensino universitário e o ensino politécnico. Visa este "proporcionar uma sólida formação cultural e técnica de nível superior, desenvolver a capacidade de inovação e de análise crítica e ministrar conhecimentos científicos de índole teórica e prática e as suas aplicações com vista ao exercício de actividades profissionais" (nº 4 do artigo 11º).
Sob a epígrafe "Estabelecimentos", o artigo 14º da LBSE estipula que "o ensino politécnico realiza-se em escolas superiores especializadas nos domínios da tecnologia, das artes e da educação, entre outros" (nº 2).
Mas as escolas superiores do ensino politécnico podem também integrar-se nas universidades (nº 3) ou "ser associadas em unidades mais amplas, com designações várias, segundo critérios de interesse regional e ou de natureza das escolas" (nº 4).
Competindo ao Estado "criar uma rede de estabelecimentos de educação que cubra as necessidades de toda a população" (nº 1 do artigo 37º), em termos de financiamento a educação será considerada uma das prioridades nacionais (artigo 42º).
Os estabelecimentos de ensino superior gozam de autonomia científica, pedagógica e administrativa e as universidades gozam ainda de autonomia financeira (nºs. 7 e 8 do artigo 45º).
Ainda que desnecessariamente, o artigo 64º revoga "toda a legislação que contrarie o disposto na presente lei".
3
Fazendo apelo às ligações do sistema de ensino ao meio produtivo e ao desenvolvimento regional, a começar pela sua implantação geográfica, e pondo a tónica na formação de quadros empresariais como factor determinante de modernização das empresas, o exórdio do Decreto-Lei nº 9/90, de 4 de Janeiro, enfatiza o papel que o Instituto Politécnico do Porto "por si mesmo ou por intermédio das escolas nele integradas" tem vindo a desenvolver mediante protocolos de colaboração com a comunidade empresarial e os seus órgãos representativos.
No intuito de "criar vias de formação mais flexíveis e diversificadas" - continua o preâmbulo - mostra-se "oportuna a criação da Escola Superior de Estudos Industriais e de Gestão, integrada no Instituto Politécnico do Porto", o que se consuma pelo artigo 1º do diploma.
Diz-se no artigo 2º:
"A ESEIG rege-se pelo disposto no presente diploma e no respectivo regulamento e, subsidiariamente, pela legislação geral aplicável".
De acordo com o artigo 3º a ESEIG "goza de autonomia científica, pedagógica, administrativa e financeira (6), nos termos da lei".
Passando uma vista de olhos pelas atribuições da ESEIG - artigo 4º - saliente-se que lhe cabe realizar cursos de bacharelato ou de estudos superiores especializados, cooperar com as empresas na realização de estágios de formação profissional, realizar projectos de investigação aplicada e de desenvolvimento experimental, dar apoio a empresas e instituições na área da investigação e desenvolvimento industrial.
Em suma, tarefas normais de ensino ao nível de bacharelato e outras de cooperação com a comunidade empresarial, em particular com a indústria, como logo resulta da própria designação da Escola.
A forma como se procede ao recrutamento do pessoal docente e não docente - artigo 6º - evidencia alguns aspectos com certo impacto na consulta.
Preceitua-se que seja recrutado "ao abrigo das disposições legais aplicáveis sobre instrumentos de mobilidade entre funcionários ou agentes de serviços e organismos públicos em geral e do Instituto Politécnico do Porto em particular..." (nº 1).
Para além da "celebração de protocolos com outros estabelecimentos do IPP ou com outras instituições públicas", a ESEIG pode efectuar "contratação em regime de contrato de trabalho a termo certo, nos termos da lei aplicável à Administração Pública" (nº 2).
No centro de argumentação em favor de um regime de especialidade para a ESEIG está o artigo 7º - "Receitas" - que se transcreve:
"1. Constituem receitas da ESEIG:
a) As provenientes do pagamento das propinas;
b) As cobradas pela prestação de serviços;
c) Os subsídios, subvenções, comparticipações, doações, heranças, e legados;
d) Os produtos de venda de bens ou de publicações;
e) Os juros de contas de depósito.
2. Todas as despesas da ESEIG, incluindo todos os encargos com remunerações do pessoal docente e não docente, recrutado sob qualquer forma, nos termos dos artigos anteriores, são integralmente cobertas pelas receitas previstas no número anterior.
3. É vedado à ESEIG contrair empréstimos".
Uma comissão nomeada pelo presidente do IPP velaria pela instalação da Escola Superior (artigo 8º).
Em jeito de compasso de transição refira-se como está bem clara a dependência da ESEIG relativamente ao IPP e, por outro lado, a sua sujeição às regras jurídicas da Administração Pública, bem demonstrada no recrutamento do seu pessoal docente e não docente.
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Entretanto, é publicado o "Estatuto de autonomia dos estabelecimentos de ensino superior politécnico", constante da Lei nº 54/90, de 5 de Setembro.
Peça essencial para bem compreender a matriz e inserção das escolas superiores.
Definidos os institutos politécnicos como "instituições de ensino superior que integram duas ou mais escolas superiores globalmente orientadas para a prossecução dos objectivos do ensino superior politécnico numa mesma região", confere-se-lhes, como pessoas colectivas de direito público, autonomia estatutária, administrativa, financeira e patrimonial.
Por seu turno, as escolas superiores "são centros de formação cultural e técnica de nível superior aos quais cabe ministrar a preparação para o exercício de actividades profissionais altamente qualificadas" (nº 1 do artigo 2º). Nas suas atribuições vamos encontrar, em termos mais abstractos, as que já se descreveram para a ESEIG.
Têm personalidade jurídica e gozam de autonomia científica, pedagógica, administrativa e financeira - artigo 2º, nº 4.
Às formas de tutela governamental sobre os institutos refere-se o artigo 7º, aliás em termos semelhantes aos determinados para as universidades (7).
De acordo com o nº 2 , alíneas j) e l), deste preceito, cabia no âmbito dessa tutela governamental:
"j) Fixar, nos termos da lei, as propinas devidas pelos alunos dos vários cursos ministrados nas escolas superiores, assim como as propinas suplementares relativas a inscrições, realização ou repetição de exames e outros actos de prestação de serviços aos alunos;
l) Definir o apoio a conceder aos estudantes no quadro dos serviços sociais".
Anote-se, de passagem, que compete aos institutos superiores politécnicos "coordenar os planos de actividades das escolas superiores integradas" (nº 4 do artigo 13º).
Constituem, entre outras, receitas dos institutos politécnicos, as dotações concedidas pela via orçamental e as provenientes do pagamento de propinas (alíneas a) e e) do nº 2 do artigo 14º), gerindo "livremente" aquelas verbas anuais, e podendo obter receitas próprias a gerir através de orçamentos privativos, segundo critérios por si estabelecidos.
Porém, a sua conta de gerência é submetida ao julgamento do Tribunal de Contas.
Mas passemos às escolas superiores, às quais é dedicado o Capítulo III do diploma.
Assume particular relevo o que se dispõe no artigo 27º ("Autonomia administrativa e financeira"):
"1. A autonomia administrativa das escolas envolve a capacidade de:
a) Dispor de orçamento anual;
b) Propor o recrutamento do pessoal não docente necessário à prossecução dos seus objectivos;
c)...............................................................................
d) Assegurar a gestão e disciplina daquele pessoal, sem prejuízo da competência própria dos órgãos do instituto (politécnico, acrescentemos) nesta matéria;
e) ..............................................................................
f) ...............................................................................
g) ..............................................................................
2. No uso da autonomia administrativa e financeira as escolas podem dispor de receitas próprias, provenientes do exercício das suas actividades, e aplicá-las na satisfação das suas despesas, através de orçamentos privativos".
Repare-se, todavia, qual a ligação do director ou do conselho directivo da escola superior com o presidente do instituto superior politécnico em que se integra.
Posto que eleitos de entre os professores em serviço na escola, o director "é nomeado, em regime de comissão de serviço, pelo presidente do instituto", o mesmo sucedendo com os subdirectores, estes nomeados sob proposta do director (artigo 32º).
Nessa linha, cabe ao director ou ao conselho directivo designadamente "submeter ao presidente do instituto todas as questões que careçam de resolução superior" (alínea f) do artigo 29º).
Interessar-nos-á atentar ainda na competência do conselho administrativo, órgão de gestão administrativa da escola, em particular no que se refere no nº 4 do artigo 40º:
"Compete às escolas autorizar e efectuar directamente o pagamento das suas despesas, mediante fundos requisitados, através do instituto, em conta das dotações comuns atribuídas no Orçamento do Estado às referidas escolas e até ao limite das verbas do orçamento privativo de cada uma".
Em contraste e contraponto com as escolas superiores integradas nos institutos politécnicos, a que vimos aludindo, os artigos 41º e 42º da Lei nº 54/90 caracterizam o regime das escolas superiores não integradas em institutos politécnicos.
Gozando também de autonomia científica, pedagógica, administrativa e financeira, o modelo a que se comparam é, com as devidas adaptações, o dos institutos superiores politécnicos, quer quanto aos seus órgãos quer quanto aos seus estatutos.
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Ao tempo da consulta era a Lei nº 20/92, de 14 de Agosto, na sua versão originária, que estabelecia as normas relativas ao sistema de propinas (8), o que, basicamente, ainda sucede apesar da entrada em vigor da Lei nº 5/94, de 14 de Março, que alterou aquele diploma.
Estipula o artigo 1º, nº 1:
"São devidas propinas pela inscrição anual dos cursos das instituições de ensino superior público, adiante designadas por instituições".
Substituindo o artigo 6º da Lei nº 20/92, diz-se agora no artigo 3º da Lei nº 5/94 (9):
"1. Os montantes das propinas são fixados anualmente, a nível nacional, pelo Conselho de Reitores das Universidades e pelo Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos (10), respectivamente para todas as instituições universitárias e para todas as instituições politécnicas.
2. O valor das propinas tem de se situar entre um mínimo de 20% e um máximo de 25% do resultado da divisão das despesas de funcionamento do conjunto das instituições universitárias ou politécnicas, no ano imediatamente anterior, pelo número total dos alunos nelas inscritos.
3. A fixação anual será realizada até 31 de Maio de cada ano, por referência ao ano lectivo seguinte.
4. Na falta de fixação dos montantes das propinas no prazo referido no nº 3, o Ministério da Educação comunicará, no prazo de 15 dias, qual o montante das propinas para o ano lectivo seguinte, cabendo a cada reitor, presidente ou director determinar a sua divulgação no prazo de vinte dias a partir da recepção da comunicação".
De particular significado no contexto da consulta se reveste o conteúdo do artigo 5º ("Regime especial"), onde se diz:
"Nos estabelecimentos de ensino superior público não integrados são devidas as propinas fixadas para as instituições universitárias ou para as politécnicas de acordo com o disposto no artigo 3º, consoante a sua natureza".
Quer dizer, a despeito da não integração nas universidades ou institutos superiores politécnicos, aplica-se-lhes o regime-regra da fixação das propinas pelo Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos ou, na falta dessa fixação, pelo Ministério da Educação.
Em termos, agora sim diferentes, estipula o artigo 8º:
"As propinas devidas pela frequência de cursos de pós-graduação serão fixadas pelas instituições de ensino superior público habilitadas a ministrá-los".
Em conformidade com o novo regime, o artigo 17º da Lei nº 20/92 (versão originária) revogava todas as disposições em contrário, "nomeadamente, a alínea j) do nº 2 do artigo 7º da Lei nº 54/90, de 5 de Setembro", atrás citada - ponto 4 - sobre a autonomia dos estabelecimentos de ensino superior politécnico, pela qual se confiava ao Governo a competência para fixar as propinas devidas pelos alunos.
Saliente-se, por fim, que "os montantes provenientes do pagamento das propinas devidas no ensino superior público constituem receitas próprias das instituições, a afectar à prossecução de acções que visem a melhoria da qualidade do ensino e à promoção do sucesso educativo -" nº 1 do artigo 1º da Lei nº 5/94 (11).
A questão, tal como resulta dos elementos que acompanharam a consulta, resume-se em saber se a ESEIG pode fixar o montante das propinas que vai cobrar aos seus alunos ou se deve observar o regime geral definido para as universidades e institutos politécnicos.
Em defesa do seu ponto de vista, a ESEIG invoca o diploma que a criou. Não sendo financiada pelo Orçamento do Estado, vivendo exclusivamente das receitas que produz, ainda que as propinas tenham vindo a ser fixadas pelo Presidente do IPP, por delegação de competência, não se justifica a sua afectação prioritária, por exemplo, à prossecução de uma política de acção social. Suporia, pois, conceitos diferentes, o termo "propinas" usado no Decreto-Lei nº 9/90 (diploma estatutário da ESEIG), e o usado na Lei nº 20/92. Por isso que seja questionável se "esta lei geral posterior revoga tacitamente aquela lei especial anterior, uma vez que o legislador não o fez expressamente".
Estar-se-ia perante uma situação particular instituída para a ESEIG, "não valorada" por aquela lei, pelo que o seu "regime permanece inalterado até intervenção legislativa expressa".
Discorda a Auditoria Jurídica, em síntese, pelo seguinte:
- tendo as propinas a natureza jurídica de taxas, caracterizam-se "como prestações pecuniárias estabelecidas em retribuição de serviços fornecidos pelos estabelecimentos de ensino", sendo tal conceito idêntico quer na Lei nº 20/92 quer no Decreto-Lei nº 9/90;
- o artigo 7º deste último diploma refere-se a outras receitas que não apenas as provenientes do pagamento das propinas, não havendo que curar, juridicamente, se são ou não suficientes para cobrir as despesas da ESEIG;
- nos termos do artigo 17º da Lei nº 20/92, foi revogada expressamente a disposição da Lei nº 54/90 (autonomia dos estabelecimentos do ensino superior politécnico) que conferia competência ao órgão de tutela para fixar as propinas devidas pelos alunos dos vários cursos ministrados nas escolas superiores.
Logo, a Lei nº 20/92 aplica-se também à ESEIG.
7
7.1. MARCELLO CAETANO (12), a propósito das prestações dos serviços públicos aos utentes, distingue-as em gratuitas e onerosas.
Se o preço calculado cobre todo o custo haverá um preço económico; se cobre apenas parte o preço é político.
Se as prestações forem gratuitas, no todo ou em parte, serão os contribuintes a suportar a totalidade ou a parte dos benefícios colhidos pelos utentes do serviço público.
A busca de soluções equitativas - ainda segundo o mesmo Autor - pode levar o legislador a distinguir os utentes consoante as suas possibilidades económicas, isto é, exigindo um preço justo dos que podem pagá-lo, e pedindo um preço reduzido ou dispensando o preço, conforme as capacidades económicas, reduzidas ou nulas de cada um.
Exemplifica com os serviços de saúde e de ensino "em que se admite, a par da exigência de certa propina (que é já um preço político), a redução do seu quantitativo e até a isenção".
Para SOUSA FRANCO (13), "a taxa é uma prestação tributária (ou tributo) que pressupõe, ou dá origem a, uma contraprestação específica, resultante de uma relação concreta (que pode ser ou não de benefício) entre o contribuinte e um bem ou um serviço público".
O fundamento de tal tributo residirá ou numa "concreta relação com um serviço público" - caso das custas judiciais -, ou na "utilização de um bem do domínio público", ou na remoção de obstáculos jurídicos a um comportamento de um particular, passando este a ser livre (licença).
A taxa "não é o preço de um serviço prestado em regime de mercado" - acrescenta - tendo subjacentes os critérios de, i) facilitar ou dificultar o acesso a determinados serviços públicos, por razões puramente políticas ou ,ii) "proceder à justa distribuição dos encargos públicos".
Parece não haver dúvidas de que o pagamento de propinas pelo ensino prestado nos estabelecimentos públicos integra a noção de taxa. O montante da propina tem ficado aquém do valor da contraprestação auferida, acontecendo ainda que o Estado gradua o pagamento conforme a capacidade económica dos utentes, soit disant, em regra, dos seus agregados familiares (14).
Isto mau grado alguns deputados, durante a discussão da proposta de lei sobre a revisão das propinas, suscitarem dúvidas sobre a sua caracterização como verdadeira taxa, se é que não encobririam antes a realidade de um imposto (15)
7.2. Não se terá mostrado despiciendo este circunlóquio pela caracterização das propinas como taxas porquanto, pelo menos, nos levou a atentar em que elas supõem uma relação com um serviço público.
Ora, quanto às escolas superiores integradas em institutos politécnicos não se duvidará que se preenche aquele requisito de "serviço público". O que logo apontaria para a possibilidade de suportarem a aplicação da figura da taxa.
Mas há razões mais claras para defender, sem qualquer hesitação, que às escolas superiores integradas em institutos politécnicos, nomeadamente à ESEIG, se aplica o regime geral das propinas constante da Lei nº 20/92, alterada pela Lei nº 5/94.
O principal argumento invocado pela ESEIG para afastar a aplicação do regime-regra reside no disposto no nº 2 do artigo 7º do seu diploma orgânico - transcrito supra, ponto 3 -, o qual imporia que todas as suas despesas seriam suportadas exclusivamente pelas suas receitas próprias.
Todavia, e desde logo, tal não imporia, como consequência, que a variação do valor das propinas obedecesse a uma escala específica, diferente da que é estabelecida para os estabelecimentos do ensino superior, universidades e institutos politécnicos. Na verdade, e de acordo com o artigo 2º do Decreto-Lei nº 9/90, é aplicável, subsidiariamente, à ESEIG, a "legislação geral". E não se encontra neste diploma qualquer regra especial que permita à ESEIG a fixação das propinas a pagar pelos seus alunos. Portanto, cair-se-á na regra geral.
Mas a Lei nº 54/90, de 5 de Setembro - posterior ao diploma que criou a ESEIG - introduziu componentes que inculcam uma perspectiva diferente daquela visão de estrita contrapartida entre receitas próprias, sem comparticipação orçamental, e despesas respectivas.
Como vimos - supra, ponto 4 -, da leitura do artigo 27º daquela Lei nº 54/90 depreende-se, sem esforço, que as escolas superiores dispõem de orçamento anual, que não pode deixar de ser entendido como bebendo no OE, já que no nº 2 desse mesmo preceito o "orçamento privativo" respeitante às receitas próprias aparece com carácter facultativo - "podem dispor de receitas próprias".
Alguma contraprova desta afirmação obter-se-ia do nº 4 do artigo 40º, pela via intrasistémica. Com efeito, cabendo aos conselhos administrativos das escolas superiores requisitar (fundos), através do instituto politécnico em que se integrem, e para pagamento das suas despesas, "em conta das dotações comuns atribuídas no Orçamento do Estado às referidas escolas ...", ficaria demonstrada a sua comparticipação no OE.
Dir-se-á, ex adverso, que o inciso subsequente "até ao limite das verbas do orçamento de cada uma" reporia a questão no ponto inicial, porquanto apontaria para a existência de um único orçamento para as escolas superiores, que seria o de receitas e despesas privativas.
Não pode, porém, ser assim, se tivermos em atenção outras normas incluídas naquela Lei nº 54/90, designadamente, os artigos 10º, alíneas a) e c), 13º, 1, b) e c), e 15º, nºs. 1 e 2, alínea c), que regem sobre a gestão administrativa e financeira dos institutos superiores politécnicos.
Segundo tais normas não oferece dúvida que os institutos politécnicos dispõem de um orçamento que se alimenta do OE (v. alíneas b) e c), do nº 1 do artigo 13º e nº 2, alínea a) do artigo 14º), a par das receitas próprias, constantes de orçamento privativo, este a gerir "conforme critérios por si estabelecidos".
Afigura-se, pois, que a articulação coerente das diversas normas aponta para uma interpretação daquele nº 4 do artigo 40º em que o modelo de gestão orçamental das escolas superiores - dotadas de autonomia administrativa e financeira, tal como os institutos - seja paralelo do que vigora para os institutos politécnicos em que estão integradas. Isto é, possuem verbas inscritas no OE e podem dispor de orçamentos privativos compostos com as suas receitas próprias (16).
Não colherá, portanto, o argumento de que uma escola superior tem de suportar todas as suas despesas apenas com as suas receitas.
7.3. Poderá ainda então questionar-se se o aludido Decreto-Lei nº 9/90, que criou a ESEIG - admitindo por hipótese, mas não concedendo, que permitia um regime próprio de fixação das propinas -, foi alterado pela Lei nº 54/90, onde se configura o regime geral aplicável às escolas superiores.
Partindo do artigo 7º, nº 3, do Código Civil - onde se estatui que "A lei geral não revoga a lei especial, excepto se outra for a intenção inequívoca do legislador" - pode ficar em crise o brocardo lex posterior generalis non derogat legi priori speciali.
Na lição de VAZ SERRA (16), "o problema é, pura e simplesmente, de interpretação da lei posterior, resumindo-se em apreciar se esta quer ou não revogar a lei especial anterior". Atendendo à exigência de uma "intenção inequívoca" ao intérprete cabe ser particularmente cuidadoso na indagação, perscrutando o texto da lei, o seu contexto, a evolução histórica, o processo de formação legislativa, norteando-se sobretudo pelo fim visado com a disposição ou disposições em causa e pelo resultado de uma ou outra interpretação.
É, pois, admissível que um diploma de carácter geral revogue um outro especial.
A essa conclusão se chegará sempre que através da interpretação da lei nova (geral) se possa extrair a conclusão de que se pretendeu regular por completo a matéria, não deixando subsistir a lei especial. OLIVEIRA ASCENSÃO exige "circunstâncias relevantes, em termos de interpretação, que nos permitam concluir que a lei nova pretende afastar a lei especial antiga. Pode, por exemplo, a lei nova ter por objectivo, justamente, pôr termo a regimes especiais antigos que deixaram de se justificar. Se se puder chegar a esta conclusão a lei especial antiga será revogada pela lei geral" (17).
É evidente que o Decreto-Lei nº 9/90 contém normas específicas relativas à criação, designação, pessoal, comissão instaladora, cuja revogação nunca poderia ser desejada pelo legislador da Lei nº 54/90.
O que se verifica, no entanto, é que esta última traçou um modelo, nomeadamente no que toca à autonomia administrativa e financeira das escolas superiores, que se apresenta com vocação abrangente de todas as situações existentes ou a criar. Aquele modelo ou figurino está desenhado de forma completa, não se vendo em qualquer dos seus preceitos a intenção de restringir o seu âmbito de aplicação.
Somos, assim, inclinados a pensar que, tirando aquelas regras particulares do Decreto-Lei nº 9/90, a sua estrutura não resistirá ao conjunto de preceitos decorrentes da Lei nº 54/90 que com ela conflituem, no que se incluirá o nº 2 do artigo 7º citado.
Quebrado ficaria, deste modo, o pressuposto de que arranca o argumento da ESEIG.
Mas ainda que assim não fosse, já afirmámos que nem por isso se poderá afastar a aplicação do regime-regra de fixação de propinas.
É para essa vertente que dirigimos as restantes observações.
7.4. O nº 1 do artigo 1º da Lei nº 20/92, de 14 de Agosto, já era claro no sentido de serem devidas propinas nos cursos das instituições de ensino superior público, não se duvidando que as escolas superiores integradas nos institutos politécnicos faziam parte do ensino superior público.
No entanto, algumas disposições reformuladas pela Lei nº 5/94, de 14 de Março, tornam ainda mais límpida a conclusão a que se chegou (18).
O que se alcança especialmente do confronto entre o artigo 6º, nº 1, da Lei nº 20/92, agora revogado, e o nº 1 do artigo 3º da Lei nº 5/94.
Mudança que se torna mais patente se se olhar para a redacção inicial da Proposta de lei nº 84/VI (19) e para a que veio a assumir na versão derradeira.
Dela decorre que as propinas são fixadas a nível nacional pelo Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos para todas as instituições politécnicas.
Por outro lado, se mesmo os estabelecimentos de ensino superior público não integrados (em universidades ou institutos politécnicos) ficam sujeitos ao regime de propinas fixado para as instituições universitárias ou para as politécnicas, por maioria de razão o ficarão as escolas superiores integradas nessas instituições politécnicas, como é sem dúvida o caso da ESEIG, criada no Instituto Politécnico do Porto (artigo 1º do Decreto-Lei nº 9/90).
Pois quando o legislador quis distinguir situações - como foi a das propinas por cursos de pós-graduação (artigo 8º da Lei nº 5/94), a fixar pelas instituições que os ministram - fê-lo expressamente.
Diga-se, a terminar, que no ponto de vista da ESEIG quedaria sempre sem explicação mínima o facto de se passar de um sistema de fixação de propinas pelo Governo para um outro que esquecesse a sua ligação orgânica ao Instituto Politécnico do Porto, sem que ficasse qualquer traço expresso na lei.
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Pelo exposto formula-se a seguinte conclusão:
É aplicável à Escola Superior de Estudos Industriais e de Gestão (ESEIG), integrada no Instituto Politécnico do Porto, o regime de fixação de propinas previsto na Lei nº 20/92, de 14 de Agosto, alterada pela Lei nº 5/94, de 14 de Março, cujo montante é estabelecido, a nível nacional, pelo Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos e, na sua falta, pelo Ministério da Educação (nºs. 1 e 4 do artigo 3º da Lei nº 5/94).
1) Informação nº 37/SO/92, de 17.12.92, de um Técnico Superior.
2) Diploma entretanto alterado pela Lei nº 5/94, de 14 de Março, como adiante melhor veremos.
3) Parecer nº 2/93, de 21.02.93, remetendo também para o Parecer nº 70/92, de 23.11.92, que, embora não acompanhasse o expediente inicial, foi enviado posteriormente, a instância da Assessoria interna.
4) Autonomia administrativa aqui entendida como a que desfruta um serviço que não obstante não possuir orçamento privativo, movimenta fundos que lhe permitem efectuar directamente o pagamento das suas despesas, fundos que requisita mensalmente por conta das suas verbas ou dotações orçamentais. Em direito administrativo, a noção andava ligada à capacidade do serviço para praticar actos definitivos e executórios, impugnáveis contenciosamente - Cfr. J.J. TEIXEIRA RIBEIRO, "Lições de Finanças Públicas", 3ª edição, Coimbra, 1989, pág. 65.
Cfr. o artigo 3º do Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho, onde se define o regime de autonomia administrativa como aquele em que "os serviços e organismos dispõem de créditos inscritos no Orçamento do Estado e os dirigentes são competentes para, com carácter definitivo e executório, praticarem actos necessários à autorização de despesas e seu pagamento, no âmbito da gestão corrente". Isto na sequência do artigo 2º da Lei nº 8/90, de 20 de Fevereiro.
Sobre a transição para o novo regime de administração financeira aqui previsto - cfr. o artigo 2º do Decreto-Lei nº 77/94, de 9 de Março (normas de execução do OE para 1994).
5) Sem interesse para a consulta se mostram as alterações ao Decreto-Lei nº 513/L1/79, levadas a efeito pelo Decreto-Lei nº 131/80, de 17 de Maio e Decreto-Lei nº 86/83, de 11 de Fevereiro.
6) Autonomia financeira que parece não se compatibilizar com o disposto no citado nº 8 do artigo 45º do LBSE, que apenas a autoriza para as universidades - cfr. também o nº 2 do artigo 76º da Constituição da República.
V. sobre autonomia administrativa e financeira a Secção II (artigos 6º a 9º) da Lei nº 8/90, de 20 de Fevereiro, já citada na nota (4).
7) Confrontando este artigo 7º com o artigo 28º da Lei nº 108/88, de 24 de Setembro ("Autonomia das Universidades"), detectam-se, na verdade, muitas similitudes, quer nos objectivos essenciais da tutela, quer na enumeração exemplificativa que se segue. Curiosamente, porém, no tocante às propinas era o senado que as fixava - alínea j) do artigo 25º dessa Lei nº 108/88 - sendo o texto da disposição, no restante, inteiramente igual no conteúdo.
8) Por intermédio da Portaria nº 698/93, de 28 de Julho, foram fixados os valores com base nos quais se determinam os regimes de isenção e de redução de pagamento de propinas.
O Tribunal Constitucional, através do acórdão nº 148/94, de 8.02.94, publicado no Diário da República, I Série-A, de 3.05.94, declarou, com força obrigatória geral, em certa medida, a inconstitucionalidade de algumas normas (artigos 6º, nº 2 e 11º, nº 1) da Lei nº 20/92. A fixação do montante das propinas, de acordo com o artigo 16º, nº 2, para os anos lectivos de 93-94 e 94-95 e seguintes, acima da percentagem de 25%, violará o disposto no artigo 74º, nº 3, alínea e), da Constituição (progressiva gratuitidade de todos os graus de ensino).
9) As alterações não assumem relevo para o caso sob consulta.
10) O actual estatuto jurídico do Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos está regulado pelo Decreto-Lei nº 344/93, de 1 de Outubro. Integram o Conselho, como membros efectivos, os institutos superiores técnicos, representados pelo respectivo presidente, sendo membros honorários, sem direito de voto, as escolas superiores não integradas representadas pelo director ou pelo presidente do conselho directivo.
11) O correspondente nº 3 do artigo 1º da Lei nº 20/92 destinava os montantes provenientes das propinas "prioritariamente, à prossecução de uma política de acção social e às acções que visem promover o sucesso educativo".
Nesta linha, o artigo 60º da Lei nº 30-C/92, de 28 de Dezembro - Orçamento de Estado para 1993 -, impunha que as receitas das propinas fossem prioritariamente afectas à construção de residências para estudantes (nºs. 1 e 2). Ao mesmo tempo, o Governo deveria concretizar os princípios gerais do regime de acção social escolar no ensino superior (nº 4). O que veio a ter tradução no Decreto-Lei nº 129/93, de 22 de Abril, no qual se estabelecem as bases do sistema de acção social no âmbito das instituições de ensino, para cujo financiamento contribuirão as receitas provenientes do pagamento das propinas que o órgão competente da instituição de ensino afecte à acção social (artigo 5º, alínea d)).
12) "Manual de Direito Administrativo, 9ª edição, 2ª reimpressão, revista e actualizada por FREITAS DO AMARAL, Coimbra, 1982, pág. 1083 e segs..
13) "Finanças Públicas e Direito Financeiro, 4ª edição, vol. II, Coimbra, 1992, págs. 63 e segs..
Face ao direito tributário espanhol - cfr. FERNANDO S. BUJANDA, "Lecciones de Derecho Financero", 9ª edição, Madrid, 1991, págs. 179 a 189.
Muitas vezes se pronunciou já este Corpo Consultivo sobre o conceito de taxa - cfr., v.g., como mais recente, o Parecer, nº 43/92, de 15.12.92, publicado no DR, II Série, nº 130, de 4.06.93, especialmente o ponto 7.3. e 8., recenseando-se na nota (57) outros pareceres.
14) Na "Exposição de motivos" da Proposta de Lei nº 26/VI - DAR, II Série-A, nº 39, de 23.05.92 - que propunha a revisão do sistema de propinas, invoca-se uma situação (existente) "profundamente inequitativa, na medida em que introduz uma discriminação negativa nas despesas das famílias portuguesas com a educação, resultando num maior benefício para as famílias de mais altos rendimentos", contrariando a justiça distributiva visada pelo sistema fiscal (um aluno do ensino superior acarretará uma comparticipação do Estado de cerca de 500 contos/ano).
15) Interpelando o Ministro da Educação, o Deputado MANUEL QUEIRÓ (CDS) dizia: ... "este sistema de propinas não pode ser equiparado a taxas, porque tem a filosofia de um imposto, visto que ele próprio tem uma intenção e um objectivo redistributivo de rendimentos e de justiça social" - cfr. DAR, I Série, nº 69, de 29.05.92, pág. 2249. "Imposto encoberto "lhe chama mais adiante o mesmo Deputado (pág. 2258). Não sem que se tenha ripostado - Deputado PEDRO ROSETA (PSD), pág. 2257 - que não se trata de imposto. Uma vez que a propina constitui receita própria dos estabelecimentos afectada prioritariamente à acção social escolar, "não se enquadra na definição de imposto e é algo, antes, que tem mais a ver com os esquemas complementares de segurança social".
Segundo consta da declaração de voto (contra) do PS - DAR, IS nº 80, de 26.06.92, pág. 2639 - o Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas entenderia que todos os alunos deveriam pagar as mesmas propinas pelos serviços recebidos, competindo ao Governo, através de bolsas, compensar os alunos de rendimentos familiares mais baixos.
16) Não há elementos concretos sobre este ponto nos trabalhos preparatórios da Lei nº 54/90. Foi o PS que, através do Projecto de Lei nº 287/V, publicado no Diário da Assembleia da República, II Série, nº 95, de 20.07.88, introduziu o primeiro texto sobre o estatuto e autonomia dos estabelecimentos de ensino superior politécnico, ao qual se seguiu o Projecto de Lei nº 340/V, do PCP, publicado no Diário da Assembleia da República, II Série-A, nº 18, de 4.02.89. Discutidos na generalidade, baixaram à Comissão de Educação, Ciência e Cultura, onde aguardaram que o Governo apresentasse a Proposta de lei nº 122/V, publicada no Diário da Assembleia da República, II Série-A, nº 5, de 11.11.89. Esta Proposta aproxima-se bastante do texto final aprovado - no nº 4 do artigo 36º insere-se um texto idêntico ao do nº 4 do artigo 40º da Lei nº 54/90. Mais incisivamente, porém, dizia-se na alínea a) do artigo 25º, dessa Proposta, que as escolas superiores dispunham de "orçamento anual fixado pelo instituto".
Cfr. aqueles trabalhos preparatórios ainda nos Diários da Assembleia da República, I Série, nº 36, de 10.02.89, II Série-A, nº 19, de 11.02.89, II Série-A, nº 21, de 17.02.90, I Série, nº 45, de 17.02.90, I Série, nº 46, de 21.02.90, II Série-A, nº 59, de 14.07.90, I Série, nº 101, de 14.07.90 e II Série-A, nº 62, de 27.07.90.
17) "Revista de Legislação e de Jurisprudência, Ano 99, pág. 334. Acompanhamos por momentos o Parecer nº 21/93, de 6.05.93, publicado do Diário da República, II Série, nº 245, de 19.10.93, incidente, por coincidência, também sobre uma questão de propinas.
18) "O Direito - Introdução e Teoria Geral", 4ª edição, Lisboa, 1987, pág. 493.
19) A discussão pela Assembleia da República do diploma que terminou na Lei nº 5/94, teve origem no veto presidencial a um decreto-lei que pretensamente visava regulamentar a Lei das Propinas de 1992. Perante tal veto, o Governo, "converteu" aquele diploma regulamentar na Proposta de lei nº 84/VI, cujo percurso parlamentar pode ser visto através do DAR, II Série-A, nº 13, de 6.01.94; I Série, nº 23, de 7.01.94 (aprovação na generalidade); II Série-A, nº 14, de 8.01.94 (relatório da Comissão de Educação, Ciência e Cultura); II Série-A, nº 17, de 20.01.94 (votação na especialidade); I Série, nº 29, de 21.01.94 (votação final global) e II Série-A, nº 23, de 12.02.94, onde se publica o Decreto nº 141/VI, resultado final dos trabalhos.
Visível durante toda a discussão um irremovível contraste entre as posições da maioria, por um lado, e de todos os partidos da oposição, por outro.
20) Publicada no citado DAR, II Série-A, nº 13, de 6.01.84, pág. 176.