Senhor Ministro da Justiça
Excelência:
1.
O Senhor Auditor Jurídico no Ministério da Justiça sugeriu que Vossa Excelência se dignasse ouvir este Conselho Consultivo acerca da questão de saber qual deve ser a remuneração base a considerar para cálculo das remunerações acessórias de "suplemento de risco" e de "trabalho extraordinário", previstas nos artigos 4º e 5º do Decreto-Lei nº 381/89, de 28 de Outubro, relativamente ao motorista ao serviço do Supremo Tribunal Administrativo (STA), lugar assegurado por um agente da Polícia de Segurança Pública.
Duas alternativas se apresentam: ou se trata da remuneração base correspondente à categoria de motorista, ou, pelo contrário, da correspondente à categoria do funcionário concreto que, integrado noutra carreira, desempenhe as referidas funções.
Tendo Vossa Excelência, por despacho de 10 de Outubro findo, concordado com a mencionada sugestão, cumpre emitir parecer.
2.
2.1. Por ofício de 22 de Janeiro de 1990, o Senhor Secretário do STA, depois de comunicar que a condução da viatura automóvel afecta ao serviço da Presidência daquele Supremo Tribunal tem sido assegurada pelo agente da PSP, (...), expôs o seguinte:
"A realização de horas extraordinárias por este agente resulta, quer do frequente prolongamento, para além do horário normal de serviço, das sessões de julgamento, quer da necessidade de representação do tribunal em cerimónias oficiais ou outros actos, o que implica que se efectuem, em muitos casos, horas extraordinárias em valor bastante elevado.
Assim, tenho a honra de solicitar de V.Exª que se digne solicitar a Sua Excelência o Senhor Ministro da Justiça despacho para o seguinte, relativamente ao citado agente da PSP:
- Autorização para a prestação de trabalho extraordinário e em dia do descanso semanal, descanso complementar e feriado, nos termos do artigo 29º, nº 1, do Decreto-Lei nº 187/88, de 27 de Maio;
- Autorização - nos termos da alínea b) do nº 3 do artigo 22º do citado diploma - para a prestação de mais de 120 horas extraordinárias por ano;
- Autorização para que seja abonado até 80% da remuneração base, de horas extraordinárias, nos termos do artigo 5º do Decreto-Lei nº 381/89, de 28 de Outubro;
- Que seja atribuído, a título de suplemento de risco, de uma gratificação mensal (sic) no valor de 30% da remuneração base" (1.
2.2. Cumprindo despacho do antecessor de Vossa Excelência (de 25 de Janeiro de 1990), prestou a Auditoria Jurídica, com data de 9 de Fevereiro, um parecer em que se concluía assim:
"a. Não carecem de despacho de autorização de Vossa Excelência os pedidos formulados ao abrigo do Decreto-Lei nº 187/88, por se inserirem na competência própria do dirigente do respectivo serviço ou organismo.
b. Não obstante não ser motorista integrado na respectiva carreira, mas agente da P.S.P. a prestar serviço de motorista junto da Presidência do STA, não parece existir impedimento legal a que Vossa Excelência autorize, ao abrigo dos nºs 1 e 2 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 381/89, de 28 de Outubro, ao referido funcionário a atribuição, a título de suplemento de risco, de uma gratificação mensal no valor de 30% da remuneração base e até 80% dessa mesma remuneração de horas extraordinárias.
c. A remuneração base para efeitos de cálculo dos abonos referidos na alínea antecedente é a fixada na tabela salarial para a respectiva categoria de motorista".
Tendo o referido parecer merecido a concordância do Senhor Auditor Jurídico, viria a suscitar do Senhor Ministro da Justiça, em 2 de Março do ano transacto, o seguinte despacho:
"Concordo com as conclusões, pelo que autorizo nos termos propostos na conclusão b)".
2.3. No entanto, por considerar que o entendimento expresso na terceira conclusão [conclusão c)] do referido parecer "contrariava a orientação seguida nos restantes departamentos ministeriais, além de cercear um direito anteriormente reconhecido àquele servidor do Estado", a Direcção-Geral dos Serviços Judiciários (DGSJ) solicitou sobre o assunto o parecer da Direcção-Geral da Contabilidade Pública (DGCP).
O parecer da DGCP, avalizado por despacho de 31 de Janeiro de 1990 da Senhora Secretária de Estado do Orçamento, exarado "em caso similar", defende que se deverá tomar como base de cálculo (quer das remunerações por horas extraordinárias, quer do suplemento de risco) a remuneração correspondente à categoria detida pelo referido agente da PSP (2.
Em face da divergência entre os entendimentos sancionados pelo Senhor Ministro da Justiça e pela Senhora Secretária de Estado do Orçamento, a DGSJ propôs ao titular da pasta da Justiça, "considerando que o parecer sancionado por Sua Excelência a Secretária de Estado do Orçamento constitui orientação dominante no seio da Administração Pública", a "adesão a tal entendimento e, consequentemente, a revogação do despacho de S.Exª. o Ministro de 2/03/90" (3.
2.4. Chamada a pronunciar-se de novo acerca da questão, a Auditoria Jurídica, em informação de 26 de Setembro do ano findo, "sem pretender que a interpretação sustentada [...] seja isenta de dúvidas", reiterou o entendimento que já defendera, por ser aquele "que coloca em plano de igualdade, pelo menos ao nível de remunerações acessórias, todos quantos, sendo ou não motoristas de carreira, exercem efectivamente essas funções" (4.
Foi sobre tal informação que o Senhor Auditor Jurídico, em face da divergência de entendimentos de que se deu conta, sugeriu a auscultação desta instância consultiva, sugestão que, como se disse, mereceu a concordância de Vossa Excelência.
3
Tendo presente a delimitação do âmbito da questão colocada à análise do Conselho Consultivo, não se justifica um especial esforço de busca teórica na exacta definição de conceitos, cujo regime jurídico, no universo do "direito da Função Pública", não pode deixar de ser considerado particularmente deficiente (5.
Segundo Marcello Caetano "o vencimento é fixado na lei por categorias em que os diversos lugares se integram...".
"Provido num lugar, o funcionário integra-se em certa categoria a que na lei corresponde determinado vencimento-base. E sob esse aspecto fica numa situação estatutária ou legal, pois, não pode receber mais nem menos do que a lei determinar, e só por lei poderá o seu vencimento ser alterado" (6.
Assim é que, no domínio da classificação (doutrinal) proposta, Marcello Caetano distingue entre vencimento principal e vencimento acessório, nos seguintes termos:
"O vencimento principal é a remuneração certa ou remuneração-base do cargo público, fixada por lei independentemente das circunstâncias relativas à pessoa que nele será provida, e ao lugar e ao modo do respectivo exercício".
"Os vencimentos acessórios são as importâncias que a lei manda pagar para atender às circunstâncias especiais de cada funcionário, ou às despesas extraordinárias que o exercício da função lhe acarrete".
Entre os "vencimentos acessórios" Marcello Caetano inclui os "subsídios ou abonos" que se destinam "a indemnizar o funcionário de despesas ou riscos especiais a que o sujeite a função" (7.
Dissertando acerca dos "vencimentos (em sentido lato)", ou seja "os abonos que são consequência directa da relação jurídica de emprego público", João Alfaia distingue os seguintes fundamentos da sua percepção:
"a) Como retribuição de serviço prestado - hipótese em que estamos perante uma remuneração em sentido estrito (caso, por exemplo, do vencimento em sentido estrito, da remuneração do trabalho extraordinário, etc);
b) Como compensação de despesas efectuadas por motivo do trabalho ser prestado em posto de trabalho distante do normal - hipótese em que [...] estamos perante um subsídio funcional (como é o caso, por exemplo,das ajudas de custo, das despesas de transporte , etc.), que se integra no conceito de remuneração em sentido lato;
c) Como compensação do risco no exercício da função - hipótese em que [...] estamos, ainda, perante um subsídio funcional, destinado a retribuir desvantagens inerentes ao exercício do cargo (como é o caso, por exemplo, do subsídio de perigosidade (8 e do abono para falhas), que se integra também no conceito lato de remuneração;
d) Como prémio de serviço prestado - [...] prémios de produtividade, também designados como prémios de rendibilidade, que também se integram no conceito lato de remuneração;
e) Como ajuda social - hipótese em que estamos perante subsídios sociais - mesmo que assim não sejam designados (caso do abono de família e prestações complementares, subsídio de refeição, etc.)" (9.
É assim que este autor distingue, tendo presentes a natureza e finalidade dos vencimentos, entre remunerações, que são os vencimentos que visam a retribuição do exercício do cargo (remunerações em sentido estrito) ou a compensação de despesas ou de ónus dele resultantes (subsídios funcionais) e abonos de natureza social (10.
Independentemente da variedade de classificações de base doutrinária ou normativa (11 que possamos enunciar e da sua maior ou menor propriedade técnica, o que importa reconhecer é a existência de uma relação entre os conceitos de remunerações e de categoria, que poderemos esquematizar do seguinte modo:
- em primeira linha, as remunerações são fixadas de acordo com a importância dos respectivos cargos, tendo, assim, reflexamente, em atenção a categoria do lugar respectivo, pelo que divergem em função do grau hierárquico da categoria.
"Tal relação", escreve João Alfaia (12, "verifica-se de forma directa - como sucede com o vencimento em sentido estrito que é fixado em função da importância do cargo a desempenhar, pelo que varia consoante o grau hierárquico do lugar respectivo - ou de forma indirecta - como sucede com a remuneração bonificada do trabalho prestado em condições especialmente penosas (trabalho em dias não úteis, nocturno ou extraordinário) que tem por base a remuneração da hora de trabalho normal (ou seja, o vencimento em sentido estrito - hora) e daí a sua ligação mediata ao grau hierárquico e à categoria".
4.
4.1. O Decreto-Lei nº 298/85, de 26 de Julho, "considerando que os motoristas que se encontram ao serviço da Presidência da República, da Assembleia da República, da Presidência do Conselho de Ministros e dos Gabinetes dos membros do Governo e equiparados se encontram sujeitos, no exercício das suas funções, a condições especiais de serviço" (do preâmbulo sublinhado nosso), veio dispor:
"Artigo 1º - 1 - É atribuída, a título de subsídio de produtividade, uma gratificação mensal do valor de 30% da remuneração base aos motoristas ao serviço da Presidência da República, da Assembleia da República, da Presidência do Conselho de Ministros e dos Gabinetes dos membros do Governo e equiparados, sobre a qual serão efectuados descontos para os efeitos previstos na alínea b) do nº 1 do artigo 47º do Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro (13.
......................................................
3 - Mantêm-se em vigor os limites para a percepção de remuneração por trabalho extraordinário fixados pelo artigo 15º, nº 2, do Decreto-Lei nº 110-A/81, de 14 de Maio, e pelo Decreto-Lei nº 38/82, de 6 de Fevereiro, para aquele pessoal".
Como se pode verificar, a gratificação mensal prevista no nº 1 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 298/85 assumia a natureza de um "prémio de produtividade". Tratava-se, com efeito, de uma gratificação (certa e permanente) pelo exercício de funções de particular responsabilidade por parte dos motoristas ao serviço de órgãos de soberania e dos seus titulares, sendo certo que, tal como se observava no âmbito do parecer nº 109/88, "essa gratificação não depende da quantidade de trabalho extraordinário prestado, mas sim da qualidade e categoria da entidade junto da qual é prestado esse mesmo serviço" (14.
Já no regime do Decreto-Lei nº 298/85 se constatava a cumulação desse subsídio de produtividade (ou rendibilidade) (15 com a remuneração por trabalho extraordinário.
Como se ponderava em parecer do Sr. Auditor Jurídico junto da Assembleia da República, reproduzido parcialmente no citado parecer nº 109/88, "é evidente que a compatibilização entre o subsídio de produtividade e o pagamento de horas extraordinárias assenta na contraposição de um elemento qualitativo no primeiro caso a um elemento quantitativo no segundo.
"Por isso é que talvez não tenha sido muito feliz a designação legal atribuída àquele subsídio. Poderá talvez, com mais propriedade, falar-se de um subsídio de risco ou até de um subsídio de responsabilidade, que seria, quanto a nós, a designação mais apropriada para este ripo de subsídio".
Reflectindo sobre a específica finalidade e a vera natureza deste subsídio de 30%, pode ler-se no referido parecer nº 109/88:
"O "prémio de produtividade" em causa destina-se a remunerar "trabalho", ou, antes, a cobrir riscos e responsabilidades específicos da profissão, aproximando-se antes de "um subsídio de risco" ou de "um subsídio de responsabilidade"?
"Não se apresenta fácil [...] uma opção; convirá, no entanto, anotar que "o prémio de produtividade" dos referidos motoristas é concedido face "às condições especiais de serviço" a que se encontram sujeitos.
"Afigura-se, assim, que o legislador pretendeu compensar algo diferente da "quantidade, natureza e qualidade" do trabalho prestado, tanto mais que deixou em aberto a possibilidade de remuneração por trabalho extraordinário, remuneração esta que se destina a compensar um acréscimo de esforço despendido para além do horário normal.
"Essa diferença residirá eventualmente na pessoa ou entidade a quem se presta o trabalho; o legislador pretenderia compensar determinados motoristas não porque trabalhassem mais ou em condições mais difíceis, mas porque o seu serviço apresentava especificidades tais que mereciam discriminação no tratamento; esta especificidade só poderia advir do lado de quem recebe o serviço.
Assim, este "prémio", mau grado o seu nome, apresenta-se desligado do rendimento do trabalho - o serviço pedido até pode vir a revelar-se inferior à média - para assumir uma coloração que o aproxima mais de um subsídio de risco ou de responsabilidade, paralelo ao abono para falhas".
4.2. As considerações de índole doutrinal que acabam de se reproduzir viriam a encontrar acolhimento no Decreto-Lei nº 381/89, de 28 de Outubro, diploma que estabeleceu diversas normas aplicáveis aos motoristas da Administração Pública e de institutos públicos, tendo revogado o citado Decreto-Lei nº 298/85, para além dos Decretos-Leis nºs. 33651, de 19 de Maio de 1944 e 43336, de 21 de Novembro de 1960 (16.
Como se pode ler no preâmbulo do Decreto-Lei nº 381/89, "atribui-se aos motoristas ao serviço da Presidência da República, da Assembleia da República, da Presidência do Conselho de Ministros, dos Gabinetes dos membros do Governo, dos ministros da República para as regiões autónomas, da presidência dos tribunais, das assembleias regionais e dos membros dos governos regionais, do Provedor de Justiça, do procurador-geral da República e dos governadores civis, uma gratificação, a título de suplemento de risco, o que se justifica devido à especial perigosidade das funções específicas que desempenham, e altera-se o limite remuneratório por trabalho extraordinário, tendo em atenção as condições especiais em que exercem as suas funções, designadamente a quase permanente disponibilidade" (sublinhados nossos).
Em conformidade, os artigos 4º e 5º, subordinados, respectivamente, às epígrafes "atribuição de suplemento de risco" e "trabalho extraordinário", rezam assim:
Artigo 4º
"1 - É atribuída, a título de suplemento de risco, uma gratificação mensal no valor de 30% da remuneração base aos motoristas ao serviço da Presidência da República, da Assembleia da República, da Presidência do Conselho de Ministros, dos Gabinetes dos membros do Governo ou equiparados e dos ministros da República para as regiões autónomas, da presidência dos tribunais superiores, de 2ª instância e de círculo, das assembleias regionais e dos gabinetes dos membros dos governos regionais, do Provedor de Justiça, do procurador-geral da República e dos governadores civis, sobre a qual serão efectuados descontos para os efeitos previstos na alínea b) do nº 1 do artigo 47º do Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro (17.
2 - O disposto no número anterior é aplicável aos funcionários e agentes que, não pertencendo à carreira de motoristas, prestem efectivamente esse serviço".
Artigo 5º
"Os motoristas ao serviço das entidades referidas no nº 1 do artigo anterior podem receber por trabalho extraordinário realizado até 80% da remuneração base fixada na tabela salarial para a respectiva categoria".
4.3. Constata-se, assim, quanto à gratificação que constitui o objecto da previsão do nº 1 do artigo 4º, que a mesma passou a assumir a natureza de um suplemento de risco, tendo deixado de se configurar como um subsídio de produtividade, conforme o regime que constava do artigo 1º do Decreto-Lei nº 298/85.
Independentemente, porém, da diversa qualificação (que, no diploma de 89, se reputa, pelas razões expostas em 4.1., tecnicamente mais apropriada), sempre se reconhecerá a inalteração do seu montante ou da respectiva base de cálculo.
Ou seja, agora, como então, na vigência do diploma de 1985, a gratificação mensal em apreço, é fixada no valor de 30% da remuneração base respectiva.
Diga-se, desde já, que tal remuneração-base não poderá deixar de ser a que corresponde à categoria do funcionário concreto que desempenha as funções de motorista ao serviço das mencionadas entidades.
Anote-se, em primeiro lugar, que o nº 2 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 381/89 dispôs expressamente que a atribuição da referida gratificação mensal de 30% da remuneração base "é aplicável aos funcionários e agentes que, não pertencendo à carreira de motoristas, prestem efectivamente esse serviço".
Abrange-se, assim, a situação do guarda de 1ª classe da PSP com o nº 2154/12881, Manuel Nunes, "destacado no Supremo Tribunal Administrativo, nas funções de motorista da Presidência do Tribunal" (18.
Observe-se adicionalmente que a situação de destacamento, deslocação (ou "apresentação" em sentido amplo") não tem a virtualidade de modificar a categoria de que o servidor destacado, deslocado ou "apresentado" é titular nem, em consequência, de alterar a remuneração base que lhe corresponde, a qual, de resto, continua a ser abonada pelo serviço de origem (19 .
Referir-se-á, como simples ilustração, que o regime remuneratório dos destacados quanto à remuneração base é precisamente o do cargo de origem - cfr. artigos 24º, nº 2, alínea e), e 25º, nº 2, alínea c), do Decreto-Lei nº 41/84, de 3 Fevereiro, e, hoje em dia, o artigo 27º do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro.
O mesmo se diga relativamente aos "deslocados" ou, por maioria de razão, quanto aos "apresentados em diligência" com guia de marcha, pertencentes a "corpos especiais".
Nestes termos, sempre que haja lugar à liquidação de remunerações complementares que, nos termos da lei, devam ser calculadas em função da remuneração base, os valores considerados para o efeito não podem deixar de ser os correspondentes à remuneração base a que, em concreto, o indivíduo destacado tem direito, ou seja, àquela que o mesmo aufere. É o caso, como se sabe, do cálculo das "horas extraordinárias".
Acresce a circunstância de a solução oposta ser fonte de dificuldades de muito difícil solução jurídica.
Com efeito, por força do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, diploma que estabeleceu regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública, foram extintas as categorias da carreira de motorista, a qual passou a desenvolver-se em escalões - cfr. artigo 21º e Anexo nº 1 ao citado Decreto-Lei.
Sendo assim, a tese segundo a qual a remuneração base para efeitos de cálculo é a fixada na tabela salarial para a respectiva categoria de motorista defrontar-se-ia, desde logo, com a dificuldade de saber qual o escalão da carreira de motorista a que se deve fazer corresponder, para o cálculo da gratificação, a situação do funcionário concreto que presta efectivamente o serviço.
É que é manifesto não se poder considerar o escalão que o funcionário ou agente detém na sua carreira de origem, uma vez que a progressão desta está sujeita a parâmetros completamente diferentes, atenta a diversidade da respectiva estrutura. Qualquer solução que se viesse a adoptar neste domínio relevaria do puro arbítrio.
Com efeito, no desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pelo Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, que estabeleceu princípios gerais de salários e gestão de pessoal da função pública, conjugado com o artigo 28º do Decreto-Lei nº 353-A/89 (20, vieram a ser esclarecidas pelo Decreto-Lei nº 58/90, de 14 de Fevereiro, as regras sobre o estatuto remuneratório do pessoal com funções policiais na PSP (21.
Embora a economia do parecer dispense a análise detalhada do referido estatuto, detenhamo-nos, a traços grossos, sobre algumas das suas especialidades.
Assim:
a) a remuneração base do pessoal com funções policiais é um abono mensal, divisível, devido ao pessoal na efectividade de serviço, salvo nas situações que dêem lugar a perda de vencimento, e é determinada pelo índice correspondente ao posto e escalão em que o pessoal em causa está posicionado - cfr. artigo 4º, nºs. 1 e 2;
b) a remuneração base mensal correspondente a cada posto e escalão das carreiras de pessoal com funções policiais referencia-se por índices, cuja determinação é feita através de uma escala remuneratória com um índice de referência igual a 100 - artigo 5º, nº 1;
c) a remuneração base mensal correspondente ao índice 100, bem como as respectivas actualizações, são fixadas em portaria conjunta do Primeiro-Ministro e do Ministro das Finanças - artigo 5º, nº 2:
d) em todos os casos em que o pessoal com funções policiais passe a exercer transitoriamente funções em lugar ou cargo diferentes daquele em que está provido é-lhe reconhecida a faculdade de optar a todo o tempo pelo estatuto remuneratório devido na origem - artigo 6º;
e) à categoria de guarda de 1ª classe correspondem oito escalões, cujos índices se desenvolvem de 130 (para o 1º escalão) até 200 (correspondente ao 8º escalão.
Segundo expediente constante do processo, o citado agente da PSP, destacado no STA, "era abonado, no anterior regime remuneratório de vencimento de categoria e cinco diuturnidades, tendo transitado para o actual regime com a categoria de guarda de 1ª classe - escalão 5, nos termos do Decreto-Lei nº 58/90, de 14 de Fevereiro" (22. Mais se informa que o agente em causa "continua a vencer" pelo Comando Distrital de Lisboa da PSP.
Atenta a diversa estrutura remuneratória correspondente ao posto e escalão em que o guarda da PSP agora em causa está integrado, a tentativa de estabelecer a correspondência com um escalão da carreira /categoria de motorista tornar-se-ia um exercício de resultados juridicamente insatisfatórios (23.
A finalizar esta série de considerações, pode marginalmente acrescentar-se que, segundo informação da DGSJ, departamento a que cabe a gestão do pessoal afecto aos tribunais, a interpretação contrária iria provocar "situações de desigualdade intolerável" com a interpretação que tem sido perfilhada noutros departamentos da Administração Pública, no âmbito dos quais a gratificação em causa a que têm direito outros agentes investidos em situação análoga no desempenho de idênticas funções é calculada a partir da remuneração base a que concretamente têm direito (24.
Aludir-se-á, enfim, à circunstância de o entendimento para que se propende encontrar acolhimento por parte da Direcção-Geral da Contabilidade Pública, tendo sido sancionado por despacho de 31 de Janeiro de 1990 da Senhora Secretária de Estado do Orçamento.
4.4. Do cotejo do regime constante do artigo 1º do (revogado) Decreto-Lei nº 298/85 com o que veio a ser fixado pelos artigos 4º e 5º do Decreto-Lei nº 381/89 constata-se ainda que este último diploma alargou o universo subjectivo dos destinatários das remunerações que constituem o seu objecto - o suplemento de risco (que substituiu o subsídio de produtividade previsto no nº 1 do artigo 1º do diploma de 85) e a remuneração por trabalho extraordinário, a que se referia o nº 3 do citado artigo 1º.
Como claramente resulta dos artigos 4º e 5º do Decreto-Lei nº 381/89, para além dos motoristas ao serviço da Presidência da República, da Assembleia da República, da Presidência do Conselho de Ministros e dos Gabinetes dos membros do Governo e equiparados, já incluídos na previsão do Decreto-Lei nº 298/85, passaram a ser abrangidos os motoristas ao serviço dos seguintes órgãos e entidades: ministro da República para as regiões autónomas, presidência dos Tribunais superiores, de 2ª instância e de círculo, assembleias regionais, e gabinetes dos membros dos governos regionais, Provedor de Justiça, procurador-geral da República e governadores civis.
Torna-se, assim, indiscutível que o agente da PSP Manuel Nunes que tem assegurado o desempenho das funções de motorista da presidência do STA é abrangido pelas previsões dos artigos 4º e 5º do Decreto-Lei nº 381/89.
5.
5.1. Até ao momento a nossa atenção tem-se centrado essencialmente na gratificação mensal concedida a título de suplemento de risco. Apesar de a generalidade das considerações a propósito tecidas ser extensiva à remuneração do trabalho extraordinário, justifica-se, porém, que a esta se dedique alguma ponderação adicional.
Nos termos do nº 1 do artigo 20º do Decreto-Lei nº 187/88, de 27 de Maio, "considera-se trabalho extraordinário o trabalho que, por determinação superior, for prestado:
a) Fora de período normal de trabalho diário;
b) Nos casos de horário flexível, para além do número de horas a que o trabalhador se encontra obrigado em cada um dos períodos de aferição ou fora do período de funcionamento normal do serviço" (25. Segundo o nº 1 do artigo 21º (do mesmo diploma) "só é admitida a prestação de trabalho extraordinário quando as necessidades do serviço imperiosamente o exigirem, em virtude da acumulação anormal de trabalho ou da urgência na realização de tarefas especiais" (26.
O artigo 22º estabelece que o trabalho extraordinário não pode exceder duas horas por dia, nem ultrapassar 120 horas por ano (nº 1), não podendo determinar um período de trabalho diário superior a dez horas (nº 2). Todavia, nos termos do nº 3, os limites referidos podem ser ultrapassados em certas situações, entre as quais se enuncia a dos motoristas (bem como as telefonistas e outro pessoal auxiliar) que "seja indispensável manter ao serviço" [alínea b)].
Não se justifica, na economia do presente parecer, desenvolver os demais traços caracterizadores do regime do trabalho extraordinário (27.
Dir-se-á apenas, adicionalmente, que a prestação do trabalho extraordinário (e em dia de descanso semanal, descanso complementar e feriado) deve ser previamente autorizada pelo dirigente do respectivo serviço ou organismo ou pelas entidades que superintendam nos gabinetes dos membros do Governo ou equiparados e no Gabinete do Presidente da República (artigo 29º, nº 1) (28.
5.2. Regressando ao artigo 5º do Decreto-Lei nº 381/89, relembre-se que os motoristas ao serviço das entidades referidas no nº 1 do artigo 4º, nos quais se incluem os motoristas ao serviço da presidência dos tribunais superiores, podem receber por trabalho extraordinário realizado até 80% da remuneração base fixada na tabela salarial para a respectiva categoria.
Também aqui, ou seja, relativamente ao pagamento do trabalho extraordinário, a remuneração a ter em consideração é a do funcionário ou agente que, efectivamente, e em concreto, exerce as funções de motorista, sendo aplicáveis os argumentos e razões oportunamente alinhados supra, sob o nº 4.3., e que agora se dão como reproduzidas.
Nem se diga que contrariamente ao disposto quanto ao "suplemento de risco", não há, no artigo 5º, norma equivalente à do nº 2 do artigo 4º, que expressamente estabeleceu que "o disposto no número anterior é aplicável aos funcionários e agentes que, não pertencendo à carreira de motoristas, prestem efectivamente esse serviço".
Em primeiro lugar, esta norma não releva para efeitos de dilucidação da questão de saber se a remuneração com base na qual deve ser calculado o aludido abono é a correspondente à categoria de motorista ou à do funcionário que, efectivamente, exerce essas funções.
De facto, tal preceito limita-se a esclarecer que também é atribuída, a título de suplemento de risco, uma gratificação mensal no valor de 30% da respectiva remuneração base aos funcionários e agentes que, não pertencendo à carreira de motoristas, prestem efectivamente esse serviço às entidades referidas no nº 1 (do artigo 4º).
Não se poderia, assim, pretender retirar a aludida ilação da não repetição, no artigo 5º, da norma correspondente à do nº 2 do artigo 4º. Para além da conhecida falibilidade do argumento "a contrario", não se poderia, ainda que se quisesse com ele esgrimir, extrair do mesmo uma consequência que a norma em apreço não comporta.
Com efeito, ainda que fosse defensável invocar, no caso, o argumento "a contrario", apenas se poderia concluir, da inexistência, no artigo 5º, de preceito homólogo ao do nº 2 do artigo 4º, que, no que à remuneração do trabalho extraordinário se refere, não seria possível o seu pagamento, nos termos referidos, aos funcionários e agentes que, não pertencendo à carreira de motoristas, prestem efectivamente esse serviço.
Conclusão que não se pode aceitar, por total ausência de fundamento lógico e que não é, aliás, perfilhada por qualquer das teses em presença.
A consideração do elemento histórico de interpretação permite fortalecer a afirmação de que não há qualquer razão que possa justificar a diversidade do universo dos destinatários das remunerações previstas nos artigos 4º e 5º. Bastará, para o efeito, recordar o disposto nos nºs 1 e 3 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 298/85. Por outro lado, e tal como se refere na informação de 9 de Fevereiro de 1990, da Auditoria Jurídica, "do preâmbulo do Decreto-Lei nº 381/89 é possível extrair-se que a "mens legis", neste particular, foi apenas e tão-só a de "alterar o limite remuneratório por trabalho extraordinário...", sem contender com o respectivo regime jurídico. E, quanto a este, anteriormente fixado pelo artigo 25º, em particular, o seu nº 2, do Decreto-Lei nº 187/88 [...], era comumente entendido como aplicável não apenas aos motoristas a que se reporta, integrados na correspondente carreira, como aos demais funcionários e agentes que exercem efectivamente esse serviço" (29.
É muito mais razoável interpretar a referência feita no artigo 5º "aos motoristas ao serviço das entidades referidas no nº 1 do artigo anterior" no sentido de abranger todos quantos pertençam à aludida carreira, a par daqueles que prestem efectivamente esse serviço, ainda que seja outra a carreira que lhes corresponde.
Retomando-se a questão controvertida, consistente em saber qual a remuneração base para efeitos de cálculo dos referidos abonos, é evidente que representaria um absurdo pretender que tal remuneração base seria diferente para efeitos da determinação do montante do suplemento de risco, por um lado, e da remuneração correspondente ao trabalho extraordinário, por outro.
Num caso, como no outro, atentas as razões oportunamente expostas, tal remuneração não pode deixar de ser a que o mesmo aufere e que corresponde efectivamente à categoria do funcionário ou agente que, em concreto, desempenha tais funções.
CONCLUSÃO:
6.
Termos em que se extraem as seguintes conclusões:
1º - Não obstante não ser motorista integrado na respectiva carreira, mas guarda da PSP de 1ª classe a prestar serviço de motorista para a presidência do Supremo Tribunal Administrativo, é possível atribuir ao referido agente, ao abrigo dos nºs 1 e 2 do artigo 4º e do artigo 5º do Decreto-Lei nº 381/89, de 28 de Outubro, a título de suplemento de risco, uma gratificação mensal no valor de 30% da remuneração base e, bem assim, o pagamento do trabalho extraordinário realizado até 80% dessa mesma remuneração;
2º - O fundamento de cálculo dos abonos referidos na conclusão anterior é constituído pela remuneração base auferida pelo funcionário que efectivamente, e em concreto, exerce as funções que conferem direito à sua atribuição.
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(1Do ofício nº 245, de 22 de Janeiro de 1990, dirigido ao Senhor Chefe de Gabinete do Ministro da Justiça. Mais se informava existir o respectivo cabimento orçamental para as despesas correspondentes aos encargos a assumir.
(2Veja-se o ofício nº 1857, de 20 de Junho de 1990, do Director da 5ª Delegação da DGCP para a Directora de Serviços da DGSJ.
(3Proposta nº 55, de 27 de Julho de 1990, da DGSJ.
(4Veja-se o ponto 6 da referida informação.
(5João Alfaia, "Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público", 2º volume, Livraria Almedina, Coimbra, 1988, páginas 737 e seguintes.
(6"Manual de Direito Administrativo", 9ª edição, 2ª reimpressão, Livraria Almedina, Coimbra, Tomo II, páginas 761 e 762.
(7Loc. cit., pág. 767.
(8Sublinhado agora.
(9João Alfaia, obra e local citados, páginas 738 e 739.
(10Loc.cit. na nota anterior, pág. 741.
Mais adiante, a páginas 763 e seguintes da mesma obra, João Alfaia sustenta que as remunerações visam, em primeira linha, uma das seguintes finalidades:
a) retribuição do exercício de funções, quer do trabalho normal (como sucede com o vencimento em sentido estrito), quer o extraordinário ou o nocturno ou o prestado em dia não útil;
b) a compensação de despesas ocasionadas por tal exercício de funções.
c) a retribuição ou compensação de ónus ligados ao exercício de funções;
d) a retribuição da experiência profissional adquirida durante vários anos de exercício e funções na Administração Pública;
e) o prémio de serviços relevantes.
(11Não deixa de ser sintomática a crítica conceitual feita por João Alfaia à terminologia acolhida, na matéria, pelos Decretos-Leis nºs. 110-A/81, de 14 de Maio, e 57-C/84, de 20 de Fevereiro - cfr. loc.cit. nas notas (5) e (10), páginas 743 a 745.
(12Veja-se João Alfaia, loc.cit., páginas 765 e seguintes. Cfr. também Marcello Caetano, obra citada, páginas 764 e seguintes.
(13Para determinar a remuneração mensal (da pensão de aposentação) atende-se à média mensal do ordenado ou outra retribuição de carácter mensal [alínea a)] e, bem assim, à "média mensal das demais remunerações percebidas pelo subscritor nos dois últimos anos..." (alínea b) do nº 1 do citado artigo 47º). Para definição das remunerações a considerar para esse efeito, vejam-se os artigos 48º e 6º nº 1, do citado Decreto-Lei nº 498/72, que aprovou o Estatuto da Aposentação.
(14Parecer nº 109/88, de 20 de Março de 1989, publicado no "Diário da República", II Série, nº 124, de 31 de Maio de 1989.
(15Na versão portuguesa da "Introdução ao Estudo do Trabalho", da Organização Internacional do Trabalho (O.I.T.), 2ª edição, Lisboa, 1984, páginas 4 e seguintes, define-se produtividade como "a relação entre o produto obtido e os recursos utilizados para o obter", não sendo mais do que "a relação aritmética entre a quantidade de produto e a quantidade dos recursos empregados na sua produção".
Os prémios de produtividade destinam-se a valorizar o rendimento do trabalho - vejam-se, na doutrina francesa, Victor Silvera e Serge Salon,"La fonction publique et ses problèmes actuels", 2ª edição, Paris, 1976, página 398, Marcel Piquemal, "Le Fonctionaire", I, 2ª ed., Paris, 1979, página 278, e Eliane Ayoub, "La fonction publique", Paris, 1975, páginas 284 e seguintes.
(16O Decreto-Lei nº 33651, além de estabelecer a idade mínima e máxima para a admissão de condutores de automóveis da Administração, fixou 60 anos o limite de idade para os motoristas da Presidência da República, da Presidência do Conselho e dos serviços centrais dos Ministérios.
Esse limite de idade seria elevado para 65 anos pelo Decreto-Lei nº 43336.
Por seu turno, o Decreto-Lei nº 381/89, atentas as razões que explicita no preâmbulo, estabeleceu o princípio da aplicação do regime geral de limites de idade para o exercício de funções públicas aos motoristas da administração central, regional e local, incluindo os institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos (artigo 1º).
(17Cfr. supra, nota (13).
(18Do ofício de 20 de Novembro de 1990 do Comandante-Geral da PSP para o Presidente do STA, onde se informa que "nada se opõe" à continuação do "destacamento" do referido agente no STA, informando-se que a frequência do curso de guarda-principal se torna necessária "para efeitos de promoção e é, portanto, do interesse do guarda Nunes, mas este será de novo presente nesse Tribunal logo após o referido curso".
(19Em face da carência de elementos existente, e atenta a imprecisão técnica que frequentemente ocorre na matéria, não se justifica assumir um compromisso, aliás, dispensável em face da natureza de consulta, relativamente à figura jurídica ao abrigo da qual o guarda Manuel Nunes foi mandado apresentar no S.T.A.
De qualquer modo, assinalar-se-á que o mesmo continuou a vencer de acordo com a categoria que lhe correspondia, pelo Comando Distrital de Lisboa da PSP.
(20Segundo cujo nº 1, "as escalas salariais dos corpos especiais são fixadas em legislação própria". Por sua vez, através do nº 2 do artigo 16º do Decreto-Lei nº 184/89, a PSP fora constituída em "corpo especial".
(21O Decreto-Lei nº 58/90, como, aliás, o Decreto-Lei nº 353-A/89, produziu efeitos a partir de 1 de Outubro de 1989 - cfr. o artigo 29º, nº 1, do Decreto-Lei nº 58/90 e o artigo 45º, nº 1 do diploma de 89.
(22Do ofício nº 2200, de 2 de Abril de 1990, dirigido pelo Senhor Secretário do S.T.A. ao Senhor Director-Geral dos Serviços Judiciários, no qual, em face das dificuldades já referidas, se expunha o problema de saber "em que escalão da categoria de motorista, para efeitos de processamento dos citados abonos (suplemento de risco e remuneração por trabalho extraordinário), deve ser integrado o referido guarda de 1ª classe".
(23Nem se diga que se poderia recorrer às regras dos nºs. 2 a 5 do artigo 30º, aplicáveis por força da alínea b) do artigo 32º do Decreto-Lei nº 353-A/89. Trata-se aí de princípios e critérios de um "regime de transição" com vista à "integração na nova estrutura salarial", inaplicável aos agentes dos "corpos especiais", abrangidos, como já se disse, pela previsão do artigo 28º do mesmo diploma.
(24Cfr. a informação GRAJ/139RC, de 10 de Maio de 1990, da autoria de um técnico superior da DGSJ.
(25De acordo com o artigo 11º do referido diploma, as modalidades de horário são as seguintes: horário rígido, horários flexíveis, horários desfasados, jornada contínua e trabalho por turnos.
(26Tendo como tema de análise a problemática da prestação de trabalho extraordinário, veja-se o parecer nº 181/76, de 19 de Maio de 1977, publicado no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 276, páginas 69 e seguintes.
(27Vejam-se, quanto à sua compensação, os artigos 23º e 24º e, no que se refere aos limites remuneratórios, o artigo 25º, todos do Decreto-Lei nº 187/88.
(28Recordar-se-á que uma parte das pretensões manifestadas pelo STA, constantes do ofício transcrito supra, em 2.1., consistiam justamente na autorização para a prestação de trabalho extraordinário nos termos do artigo 29º, nº 1, e para a prestação de mais de 120 horas extraordinárias por ano, de acordo com o disposto na alínea b) do nº 3 do artigo 22º, ambos do Decreto-Lei nº 187/88. Trata-se, todavia, de questões resolvidas, estranhas no campo de análise do presente parecer.
(29Daí que se sustente, na aludida informação da A.J., "não existirem razões válidas para alterar esse entendimento...". Razões por que, embora se entenda ser deficiente a colocação sistemática do nº 2 do artigo 4º, "julga-se não ser legítimo extrair a interpretação contrária".