Senhor Presidente da Assembleia da
República,
Excelência:
1
Por despacho de 31 de Maio do corrente ano, dignou-se Vossa Excelência solicitar o parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República sobre uma deliberação do Conselho de Administração, de 9 de Maio, respeitante à gestão financeira da Assembleia, e sobre o próprio Regulamento do Conselho de Administração, datado de 28 de Março de 1989 (1 .
Naquele despacho, além de se pedir urgência para a elaboração deste parecer, determinou Vossa Excelência no nº 3:
"Que fiquem suspensos na sua eficácia até à apreciação final que farei dos pareceres ora solicitados, quer a deliberação do Conselho de 9 de Maio, quer o
Regulamento do Conselho de Administração, sendo esta suspensão determinada ao abrigo dos poderes que me são conferidos pelo nº 2, do artigo 6º, da Lei nº 77/88, de 1 de Julho".
Cumpre, assim, dar satisfação ao solicitado, recordando, desde já, que os pareceres deste Corpo Consultivo se confinam à "matéria de legalidade" e conforme resulta do artigo 34º da Lei Orgânica do Ministério Público, a citada Lei nº 47/86.
2
2.1. Convém transcrever a deliberação de 9.05.89, do Conselho de Administração, na qual se diz:
"De entre as competências que a Lei nº 77/88 atribui ao Conselho de Administração da Assembleia da República salienta-se, pela sua importância e responsabilidade, a do exercício da gestão financeira da Assembleia.
Aliás as competências do Conselho de Administração foram, neste aspecto e em muitos outros, significativamente alargadas quando comparadas com as atribuídas ao anterior Conselho Administrativo.
O Conselho de Administração reflectiu sobre as suas competências e responsabilidades no âmbito da gestão financeira na sua reunião de 9 de Maio de 1989 e deliberou o seguinte:
1. Todas as despesas de investimento deverão ser submetidas à apreciação do Conselho antes de assumidas quaisquer responsabilidades às mesmas inerentes.
2. Todas as despesas de aquisição de bens e serviços que ultrapassem os montantes estabelecidos na alínea e) do artigo 13º, bem como aquelas que pela sua natureza se afastem da filosofia contida neste preceito legal, deverão ser submetidas à apreciação do Conselho antes de assumidas responsabilidades inerentes às mesmas.
3. Nos casos em que se suscitem dúvidas sobre o procedimento a adoptar, entende o Conselho na qualidade de responsável pela gestão financeira da A.R., que os processos respectivos lhe deverão ser presentes para apreciação antes de assumidas as respectivas responsabilidades, evitando-se assim situações melindrosas.
O Conselho de Administração perfilha na área da gestão financeira a metodologia seguida pelo Conselho Administrativo anterior, a qual, segundo informações recolhidas, se mostrou adequada ao funcionamento da A.R."
2.2. A solicitação de Vossa Excelência, de 29.05.89, o Auditor Jurídico emitiu parecer (2 quer sobre a deliberação de 9 de Maio do Conselho de Administração quer sobre o seu Regulamento.
Importa conhecer, ainda que em síntese, o que foi dito pelo Auditor Jurídico quanto a uma e outro.
2.2.1. No tocante à deliberação de 9 de Maio de 1989, considera-a ilegal, em cada um dos seus números, por violar as disposições conjugadas dos artigos 6º, nº 2, 13º, alínea e) e 68º, todos da Lei nº 77/88, de 1 de Julho - doravante abreviadamente designada por LOAR (3 . Historiando a evolução do sistema de gestão financeira do Parlamento, desde 1827, detecta-se a existência de três fórmulas (4 :
"- Um sistema em que a gestão financeira pertence exclusivamente a um órgão colegial, Comissão Administrativa ou Junta, constituídos dentro da própria instituição parlamentar;
- Um sistema em que tal gestão pertence ao executivo embora formalmente exista um órgão, Conselho Administrativo, que, de facto, a não exerce;
- Finalmente, o sistema actual em que o Conselho Administrativo (reportava-se a 1985) compartilha a gestão financeira com outras entidades do Parlamento e dos serviços, embora mantenha uma competência própria..."
A recente lei consagrará claramente esta partilha ou divisão de poderes entre o Conselho de Administração, o Presidente da Assembleia da República, o Secretário-Geral e os Directores-Gerais.
Todavia, a competência do Presidente da Assembleia da República sobrepõe-se nitidamente à do Conselho de Administração, embora com respeito pela deste, dados os seus
poderes de superintendência - nº2 do artigo 6º da LOAR - sendo de sublinhar que tem competência para autorizar despesas em termos iguais aos do próprio Conselho de Ministros.
Salienta-se ainda que os nºs. 1 e 2 da deliberação do Conselho de Administração estabelecem uma distinção entre despesas de investimento e outras que não encontra apoio nos artigos 13º e 16º da LOAR.
Tal deliberação assentou afinal "num pressuposto ilegal que é o de se atribuir ao Conselho a exclusividade da gestão financeira da AR", esquecendo-se que essa gestão é cumulativa com outras entidades, sendo o Presidente da AR "o primeiro e mais importante órgão de gestão financeira da Assembleia da República".
Em resumo, não será lícito ao Conselho de Administração "hipertrofiar a função gestionária em detrimento da função consultiva e principalmente deverá respeitar-se a função gestionária das outras entidades..."
2.2.2. Quanto ao Regulamento do Conselho de Administração, o Senhor Auditor Jurídico examina-o na generalidade e na especialidade, anotando (na generalidade) aspectos relacionados com a sua extensão, tecnicismo jurídico, transcrição de textos legais que regula, inconveniência ou inutilidade de algumas regras, pontos que aqui nos dispensamos de pormenorizar tendo em conta o âmbito de competência deste Corpo Consultivo.
Aderindo à doutrina que entende o regulamento como "acto de administração, um acto próprio da função
administrativa, tendente a realizar a ordem jurídica superior do Estado..." considera o Regulamento em causa ferido de ilegalidade em várias normas, nomeadamente "em matéria de competência e atribuições" na medida em que contrariam ou excedem as normas da LOAR.
Estariam nessas condições as regras seguintes do Regulamento (5 : nºs. 2 e 3 do artigo 2º, nº2 do artigo 6º, nº 4 do artigo 8º, várias alíneas dos artigos 9º, 10º e 11º, artigo 12º, alínea g) do nº 1, nºs. 2 e 4 do artigo 29º, e o nº 2 do artigo 42º.
Para além destas regras concretamente apodadas de ilegais, merece particular relevo o comentário feito a propósito do nº 1 do artigo 8º do Regulamento, onde se estipula que ao Conselho da Administração "incumbe elaborar e aprovar o seu regulamento interno".
Na opinião do Auditor Jurídico é duvidoso que a aprovação do Regulamento caiba ao Conselho de Administração, inclinando-se para que caberá antes na competência do Presidente da Assembleia da República, atento o seu poder de superintendência (artigo 6º, nº 2, já citado) e o disposto no nº 1 do artigo 13º do Regimento da AR (ter-se-á querido dizer artigo 12º).
E conclui:
"O Regulamento do Conselho de Administração da Assembleia da República deverá ser alterado e refundido de harmonia com as indicações que... ficaram exaradas, quer na generalidade, quer na especialidade".
3
Para um cabal aclaramento das questões suscitadas, e conhecido já um dos textos em discussão (a deliberação de 9.05.89 do CA), haverá agora que aludir às regras do Regulamento do Conselho de Administração cuja legalidade vem posta em causa, para além de outras que se apresentem como dignas de atenção na análise a que se vai proceder, confrontando-as com a LOAR.
Só depois se partirá para a metodologia de abordagem e resposta à consulta.
3.1. Afigura-se conveniente aludir, em primeiro lugar, às principais disposições da LOAR atinentes à matéria em foco, centrada fundamentalmente na gestão administrativa e financeira da AR.
Dispõe o artigo 4º:
"Ao Plenário, como órgão supremo da Assembleia da República, compete apreciar, discutir e votar:
a) Os planos de actividades;
b) O orçamento anual das receitas e despesas da Assembleia da República e os orçamentos suplementares;
c) O relatório e a conta".
E no artigo 5º - do Capítulo IV, "Administração da Assembleia da República" - prossegue-se:
"São órgãos da administração da Assembleia da República:
a) O Presidente da Assembleia da República;
b) O Conselho de Administração".
Quanto à competência do Presidente da AR rege o artigo 6º:
"1. O Presidente da Assembleia da República tem as competências que lhe são conferidas pela Constituição, (6 pela lei e pelo Regimento (7 .
2. O Presidente da Assembleia da República superintende na administração da Assembleia da República".
Especificamente sobre o Conselho de Administração regulam os artigos 12º a 17º.
Definindo-o como um "órgão de consulta e gestão", o artigo 12º refere-se à sua composição - máximo de sete deputados, o secretário-geral da AR e um representante dos funcionários parlamentares - cabendo a presidência ao deputado que representa o maior grupo parlamentar (artigo 14º, nº 1). Os grupos parlamentares indicam os seus representantes e substitutos no CA "os quais são eleitos pelo Plenário" (artigo 12º, nº 2).
Sobre as suas atribuições dispõe o artigo 13º, do seguinte teor:
"São atribuições do Conselho de Administração:
a) Pronunciar-se sobre a política geral de administração e os meios necessários à sua execução;
b) Elaborar os planos de actividades, plurianuais e anuais da Assembleia da República;
c) Elaborar as propostas de orçamento da Assembleia da República;
d) Elaborar o relatório e a conta da Assembleia da República;
e) Exercer a gestão financeira da Assembleia da República, sem prejuízo do disposto no artigo 68º;
f) Pronunciar-se sobre os regulamentos internos que respeitem à gestão das diversas áreas funcionais, nomeadamente administrativa, patrimonial e pessoal;
g) Pronunciar-se, sob proposta do secretário-geral da Assembleia da República, relativamente à abertura de concursos de pessoal;
h) Pronunciar-se sobre as propostas relativas ao provimento de pessoal;
i) Pronunciar-se sobre os actos de administração relativos ao património da Assembleia da República, incluindo a aquisição, alienação, expropriação, troca, cedência, aluguer, arrendamento de quaisquer
bens ou direitos a ele inerentes, bem como sobre a execução de obras, realização de estudos e aquisição de bens e serviços cujas despesas excedam 400000$00, ou 4 000 000$00, conforme haja ou não
necessidade de proceder à realização de concurso público, nos termos da lei geral".
Outra norma focada é a do artigo 16º, a qual diz:
"O Conselho de Administração elabora o seu regulamento interno".
Não se pense, todavia, que a menção das atribuições e competências do Conselho de Administração se esgota nos aludidos artigos 12º a 17º. Bem pelo contrário. Várias disposições esparsas pelo diploma se lhe referem e de modo diversificado. Assim:
a) em certos casos a decisão do Presidente deve ser precedida de parecer favorável do Conselho de Administração: artigos 19º, 21º, nºs. 1 e 2 , 48º, nº 1, 53º, 54º, nº 2, 55º, nº 1, 59º, nºs. 1 e 2, 60º, nº 1, 71º e 74º, todos da LOAR;
b) noutros, sobre o Presidente apenas recai o dever de audição do Conselho de Administração (o seu eventual parecer já não será vinculativo): artigos 21º, nº 6, 25º, nº 3, 26º, nº 3, 42º, nº 2, 51º, nº 3, 59º, nº 2, alínea b), 60º, nº 2, 62º, nº 2;
c) por vezes, é o próprio Conselho de Administração que decide sobre certas matérias ou executa certas tarefas: artigos 52º, nº 2, 64º, nº 1, 65º, 66º, nº 2, e 68º;
d) o Conselho de Administração tem ainda poderes que exerce ou através de proposta (artigo 46º, nº 2) ou através de deliberação sujeita a homologação do Presidente da AR (artigo 48º, nº 2) ou mediante a
aprovação de regulamento (artigo 54º, nº 3); é ainda o CA que procede à requisição mensal de fundos junto da 1ª Delegação da Direcção-Geral da Contabilidade Pública.
Não se deverá, ao invés, omitir a competência cometida a outros serviços ou entidades, em conexão com a matéria administrativa e financeira.
O secretário-geral, para além de integrar o Conselho de Administração, tem competência específica (artigos 22º e 68º).
Dos serviços da Assembleia da República faz parte a Direcção-Geral de Administração e Informática "unidade orgânica especialmente encarregada da gestão dos recursos humanos, financeiros e patrimoniais bem como das funções administrativas e informáticas" (artigo 34º), na qual se insere uma Direcção de Serviços Administrativos e Financeiros (artigo 37º).
Aos directores-gerais (há duas direcções-gerais) cabe "autorizar despesas, nos termos e limites previstos na lei" (artigo 56º, nº 2, alínea b)), estipulando-se genericamente no artigo 68º.
"Os limites de competência para autorização de despesas relativamente aos directores-gerais,ao secretário-geral da Assembleia da República, ao Conselho de Administração e ao Presidente da Assembleia da República são os que vigoram, nos termos da lei geral, respectivamente, para os directores-gerais, para os dirigentes dos órgãos dotados de autonomia administrativa, para o Primeiro-Ministro e para o Conselho de Ministros".
3.2. E passemos a enunciar as regras do Regulamento do Conselho de Administração que suscitam controvérsia - ou já avançada pelo Auditor Jurídico ou agora prefigurada.
Adiantaremos as observações feitas pelo Auditor Jurídico a cada uma das regras transcritas.
Artigo 2º
"...................................................
2. O Conselho de Administração é um órgão de consulta e gestão da Assembleia da República que funciona em estreita colaboração com o Presidente da Assembleia da República.
3. Os assuntos submetidos ao Conselho pelo secretário-geral da Assembleia da República devem conter o visto prévio do Presidente da Assembleia da República".
A lei não exige nem indicia a "colaboração" do CA com o Presidente da AR. Quando muito, poderia estatuir-se que o Conselho "funciona em ligação com o Presidente da AR" (8 .
O "visto prévio" não só não seria legal por interferir na competência do Presidente da AR como ainda o colocaria em posição secundária perante o Conselho, além de cercear a acção do Secretário-Geral.
Artigo 6º
"...................................................
2. Quando tiverem lugar reuniões do Conselho, os seus membros têm direito, nos termos da lei e do Estatuto dos Deputados, ao abono de ajudas de custo e ao reembolso das despesas de deslocação".
O artigo 17º do Estatuto Remuneratório dos Titulares de Cargos Políticos (9 não contemplaria a hipótese das reuniões do CA.
Artigo 7º
"..................................................
2. O Conselho de Administração é autónomo no âmbito da sua competência e as suas deliberações só podem ser suspensas, modificadas, revogadas ou anuladas pela forma prevista na lei.
3. É nulo todo o acto ou contrato que tenha por objecto a renúncia do exercício da competência conferida ao Conselho, ou a disposição dessa competência, não autorizada por lei".
Artigo 8º
"..................................................
2. São atribuições específicas e privativas do Conselho de Administração a elaboração do orçamento, do relatório e das contas da Assembleia, a serem submetidos à apreciação do Plenário, e a gestão financeira da Assembleia.
3. O provimento, promoção, exoneração, demissão, passagem à situação de licença sem vencimento ou ilimitada, actividade fora do quadro, rescisão do contrato e de um modo geral todos os actos que modifiquem a situação dos funcionários e não sejam da competência própria de outros órgãos, carecem de prévio parecer favorável do Conselho de Administração.
4. A afectação e reafectação de funcionários é objecto de parecer vinculativo do Conselho de Administração se o interessado o requerer no prazo de cinco dias após o conhecimento do respectivo despacho".
Na opinião do Auditor Jurídico, o disposto no nº 4 "não encontra qualquer suporte na lei..."
Artigo 9º
"1. Em matéria de gestão financeira cabe ao Conselho:
a) Elaborar, até 15 de Outubro de cada ano, a proposta de orçamento das receitas e despesas para o ano seguinte a submeter à apreciação do Plenário da Assembleia da República, que o aprovará nos 30 dias
subsequentes à aprovação do orçamento do Estado;
b) ..................................................
c) Preparar até 30 de Abril de cada ano as contas a submeter à apreciação do Plenário da Assembleia da República referentes às despesas efectuadas até final do ano anterior, após ter colhido o parecer do Tribunal de Contas, a emitir até 31 de Maio:
..................................................
e) Superintender na execução do orçamento e do plano de
actividades;
f) Pronunciar-se sobre os actos de administração relativos ao património da Assembleia da República, incluindo a aquisição, alienação, expropriação, troca, cedência, aluguer e arrendamento de quaisquer
bens ou direitos a ele inerentes, bem como sobre a execução de obras, realização de estudos e aquisição de bens e serviços cujas despesas excedam 4 000 000$00, ou 400 000$00, conforme haja ou não
necessidade de proceder à realização do concurso publico, nos termos da lei geral;
....................................................
i) Autorizar a realização de despesas de carácter excepcional;
....................................................
k) Pronunciar-se sobre a adjudicação e a celebração de contratos relativos a obras, estudos, trabalhos, serviços, materiais, equipamentos e as mais que forem necessárias ao funcionamento da Assembleia,
bem como decidir sobre a dispensa de concurso público ou limitado ou de contrato escrito, que excedam os montantes referidos na alínea g);
..................................................."
O Auditor Jurídico entende que nas alíneas a) e c) se esquecem outras competências mencionadas nos artigos 64º, nº 1 e 73º nº 2, da LOAR; na alínea c) se omite a referência ao relatório (além da conta); a competência auto-atribuída na alínea e) não tem suporte no artigo 13º da LOAR.
Transcreveram-se ainda as alíneas f), i) e k) a fim de confrontar as duas últimas, com a lei geral; a alínea f) apenas para anotar a "rectificação" a que se procedeu na sua parte final, conforme à lógica, mas em oposição ao texto da LOAR publicado no Diário da República e, até ao momento, não corrigido (artigo 13º, alínea i)).
Artigo 10º
"Em matéria de gestão administrativa, cabe especialmente ao Conselho:
....................................................
d) Fixar o montante anual do subsídio de alimentação e transporte a atribuir aos funcionários e agentes indispensáveis ao funcionamento dos Serviços, nos casos de funcionamento em condições excepcionais do
Plenário, comissões parlamentares e demais órgãos da Assembleia da República;
e) Conceder uma remuneração suplementar ao pessoal ao serviço da Assembleia da República, durante o funcionamento efectivo desta;
................................................."
Estas alíneas, baseadas nos nºs 4 e 3 do artigo 52º terão de ser confrontadas, nomeadamente, com o disposto no artigo 53º, que confere ao Presidente da AR a competência para fixar o regime remuneratório do pessoal da AR e dos Gabinetes (10 .
Artigo 11º
"Depende de parecer favorável do Conselho de Administração:
a) A definição da política geral de administração, e dos meios necessários à sua execução;
b) A requisição e a definição das condições de permanência e actuação da Guarda Nacional Republicana e da Polícia de Segurança Pública, nas
instalações da Assembleia da República;
c) A aprovação do regulamento interno dos serviços que respeitem à gestão das diversas áreas funcionais, nomeadamente administrativa, patrimonial e pessoal;
d) A tomada de decisão sobre todas as situações relativas ao pessoal, nomeadamente a sua contratação, nomeação, remuneração, colocação, promoção, transferência e cessação de contrato;
e) ..............................................
f) ..............................................
g) ..............................................
h) A fixação da duração, termos e remuneração dos serviços prestados em regime de prestação de serviços ou de tarefa, bem como dos estudos,
inquéritos e trabalhos de carácter eventual;
i) A fixação, em regulamento autónomo, do horário e condições de acesso do público às instalações da Assembleia da República, bem como a venda de quaisquer edições ou produções susceptíveis de gerarem receita para a Assembleia;
j) ...............................................
k) ...............................................
l) A alteração da composição do quadro de pessoal dos grupos parlamentares;
m) ................................................
n) ................................................
o) O exercício de actividades privadas pelos titulares de cargos dirigentes, ainda que por interposta pessoa, a qual será recusada ou anulada em todos os casos em que a mesma actividade se mostre
susceptível de comprometer ou interferir com a isenção exigida para o exercício do cargo;
p) A fixação do Estatuto do Pessoal Parlamentar, incluindo-se neste os conteúdos funcionais e as normas de admissão e provimento de pessoal não previstos na Lei Orgânica;
q) .................................................
r) A concessão a empresas públicas ou nacionalizadas e a entidades privadas, da edição ou da comercialização da produção material resultante do funcionamento da Assembleia da República;
u) (sic) A concessão, por contrato, precedido de concurso público, à Caixa Geral de Depósitos, ou outra instituição bancária, de uma agência em instalações da Assembleia da República".
As alíneas transcritas haverão de ser examinadas face ao texto da LOAR, maxime em virtude de o Conselho de Administração entender verificada a exigência do seu parecer favorável.
Artigo 12º
"Depende de prévio visto favorável do Conselho de Administração a autorização do pagamento das horas extraordinárias e dos subsídios especiais".
Não se compreenderá a figura do "visto favorável", na opinião do Auditor Jurídico.
Artigo 14º
"O Conselho de Administração pode autorizar a constituição de fundos permanentes, a cargo dos responsáveis pelos serviços ou actividades, destinados ao pagamento directo de pequenas despesas, devendo fixar as regras a que obedece o seu controlo".
A semelhança de outras regras, esta reproduz "por mera tautologia" os preceitos da LOAR (artigo 72º), mas deixando de fornecer qualquer critério para o conceito de "pequenas despesas" - diz o Auditor Jurídico.
Artigo 29º
"1. Compete a cada um dos Vogais, por direito próprio:
...................................................
g) Ter livre acesso a todos os documentos, sectores ou meios administrativo da Assembleia da República.
2. O direito de livre acesso dos membros do Conselho a todos os documentos, despachos, informações, pareceres ou estudos não pode ser negado ou limitado com fundamento no seu carácter secreto, confidencial ou no facto de o seu conhecimento poder comprometer o fim do processo ou prejudicar o interesse público.
3. A competência conferida aos Vogais, tem como limites o dever de não interferência no exercício dos poderes deliberativos, executivos ou de gestão atribuídos em exclusivo a outros órgãos da Assembleia da República.
4. No uso da sua competência própria, os Vogais do Conselho apenas respondem perante o Conselho, ressalvados os casos em que a sua actuação os faça incorrer em responsabilidade civil, ou criminal a apreciar nos termos e pela forma prevista na lei.
................................................."
Na opinião do Auditor Jurídico, o direito de livre acesso aqui consagrado terá de respeitar o poder de superintendência do Presidente sob pena de introduzir a anarquia nos serviços; o nº 4 enfermará de ilegalidade ao subtrair os vogais do Conselho à responsabilidade disciplinar (o Estatuto Disciplinar será aplicável por força do artigo 76º da LOAR).
Artigo 34º
"1. Dos actos definitivos e executórios praticados pelo Conselho de Administração cabe recurso contencioso.
2. Cabe também recurso contencioso dos outros actos de administração de que resulte violação directa de qualquer dos direitos, liberdades e garantias consagrados na Constituição.
3. O Conselho pode, no prazo de trinta dias, revogar ou sustentar, no todo ou em parte, o acto impugnado".
Cumprirá apreciar se o regime aqui inserido tem apoio legal.
Artigo 42º
"1. O Conselho dispõe, sob a superintendência do Presidente do Conselho, de um serviço de apoio administrativo próprio, adequado às necessidades do seu funcionamento.
2. O Secretariado é coordenado por um funcionário da Assembleia da República, designado pelo Presidente do Conselho".
No entendimento do Auditor Jurídico, a designação a que se refere o nº2 ora transcrito "colide necessariamente com o poder de superintendência que a lei atribui ao Presidente..." e possibilitaria a desorganização de um serviço.
Restará acrescentar que o Regulamento do CA contém várias disposições sobre "Garantia da legalidade administrativa" (capítulo VI) em que repete o teor de normas do Decreto-Lei nº 256-A/77, de 17 de Junho, e sobre "Isenção e imparcialidade dos membros do Conselho" (capítulo VII) (11 .
Para responder à consulta entendemos dever abordar os pontos seguintes:
- gestação e discussão da Lei Orgânica da Assembleia da República no interior da própria Assembleia;
- o poder de regulamentação e a caracterização técnico-jurídica do Regulamento do Conselho de Administração;
- o poder de superintendência do Presidente da Assembleia da República e as suas relações com o Conselho de Administração (nº 3 do despacho de 31.05.89);
- análise das disposições do Regulamento do Conselho de Administração e detecção de eventuais vícios;
- modo de superação ou impugnação dos vícios detectados.
4
Os trabalhos preparatórios da LOAR, nomeadamente a sua discussão na Assembleia da República, fornecem indicações de interesse sobre o papel que se pretendeu atribuir ao Presidente e ao Conselho de Administração na gestão financeira e administrativa do Parlamento (12 .
4.1. Na legislatura anterior, a Assembleia elegera uma Comissão Eventual para a Revisão da Lei Orgânica, integrada por deputados de todos os partidos.
No entanto, o anteprojecto elaborado por essa Comissão Eventual não foi retomado como projecto consensual, acabando por ser apresentados dois projectos de lei: o nº 142/V, do PSD (partido Maioritário), e nº 169/V, de toda a Oposição (PS, PCP, PRD, e CDS, Os Verdes e ID) (13 .
Ficou, assim, iniciada uma certa disparidade de pontos de vista que se manteve até final sem que a Oposição tivesse feito valer praticamente nenhuma das suas propostas de alteração.
Nas várias divergências entre os dois projectos, desde logo apontadas pela Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, incluem -se a composição e funções do Conselho de Administração, a constituição da Comissão Executiva e do Conselho Coordenador (este previsto pelo projecto da Oposição).
Uma diferença de relevo entre os dois projectos de lei que merece ser assinalada residia na composição do Conselho de Administração, mais propriamente, na sua presidência: segundo a Oposição caberia ao Presidente da Assembleia da República (artigo 13º, nº 1); segundo a Maioria, devia caber ao deputado representante do maior grupo parlamentar (artigo 13º, nº 1).
4.2. Posto que desde o início da discussão o Partido proponente tenha afirmado que "a oposição queria um conselho de administração da Assembleia da República com mais poderes face ao Presidente e o PSD concordou e concorda"..., (14 a discussão aninhou-se muitas vezes no interior de tal questão, tida por controversa.
Referindo-se ao projecto comum da Oposição, em contraste com o do PSD, dizia-se (15 visar a "distinção das funções políticas do Presidente da Assembleia da República das funções de administração, considerando como órgãos de administração da Assembleia da República apenas o conselho de administração e o secretário-geral"..., confiando à comissão executiva do conselho de administração a "gestão diária e corrente da Assembleia"...
E mais adiante: ..."o projecto do PSD, no que toca ao modo de administração, define um regime "presidencialista" típico, conferindo ao conselho de administração funções predominantemente consultivas"..., afastando o carácter obrigatório da constituição de uma estrutura profissionalizada de gestão, a comissão executiva.
Um outro Deputado da Oposição (16 afirmava que a gestão da AR "deve ser assumida colectivamente, no respeito pelo princípio da maioria, através de um órgão especialmente criado para o efeito". Não aceitava a "presidencialização da administração" para não reduzir o papel do Presidente "à mera função de gestor administrativo", devendo "ser preservadas as altas funções que lhe estão cometidas como segunda figura da hierarquia do Estado".
Premindo a mesma tecla, insistia-se em que o Presidente fosse subtraído "a problemas de gestão diários em relação aos quais ele deveria ficar liberto para se poder ocupar de outras questões muito mais relevantes e que têm a ver com o funcionamento geral e político"... da Assembleia (17 .
Mais poderes e menos intervenção preconizava outro Deputado (18 , a fim de evitar a exposição e perda de prestígio na resolução de problemas menores que não deviam ser da sua competência.
4.3. Rejeitada a baixa à Comissão para a discussão conjunta dos dois projectos (19 no intuito de viabilizar um projecto-síntese, sucedeu-se a apreciação na especialidade e a avocação ao Plenário quanto a alguns artigos.
Tentou, de novo, a Oposição alterar a composição e poderes do Conselho de Administração (20 , considerando que é direito e dever dos deputados, através dos grupos e agrupamentos parlamentares "assumir de forma inteira a gestão e administração da Assembleia da República", a qual "não pode ser plenamente exercida através de um órgão de carácter consultivo ou de acompanhamento", renovando a ideia de que o projecto de PSD levava à "presidencialização da gestão da Assembleia" e ao esbatimento da imagem do Presidente através de funções de carácter administrativo.
Todavia, a Oposição não só não fez "passar" as suas propostas como foi ainda a Maioria que clarificou o reforço
de poderes do Presidente ao propor a eliminação do nº 3 do artigo 6º do seu Projecto de lei, onde se dizia:
"Em matéria administrativa e financeira, as decisões do Presidente serão sempre precedidas de parecer favorável do Conselho de Administração".
Justificou deste modo a eliminação (21 : ..."não deve ser mantida uma disposição limitativa das competências do Presidente, a fim de não obscurecer as altas funções e as altas responsabilidades do Presidente da Assembleia da República, até porque onde há caso para isso a Lei Orgânica define claramente as limitações... Aliás, não são limitações propriamente ditas, mas condicionamentos...".
Independentemente de saber em que medida as intenções foram traduzidas no texto, uma coisa parece resultar com bastante evidência da discussão: por parte do PSD, partido maioritário, um sentido claro de reforçar os poderes do Presidente da AR em detrimento dos do Conselho de Administração; da Oposição um sentido inverso.
5
A condução imparcial dos debates é normalmente considerada a função primeira da presidência do Parlamento.
Porém, ao órgão director do Parlamento são cometidas outras tarefas - a vigilância para que o Regimento seja observado, que reine a ordem na Assembleia e sejam aplicadas as decisões adoptadas. Além disso, confia-se à presidência ainda a responsabilidade pela administração do Parlamento (22 .
Podem distinguir-se, no panorama mundial, dois modelos de presidência - a individual ou a colectiva - com origens históricas bem definidas.
Remonta ao século XIV a existência do sistema de gestão administrativa dos "Comuns", confiado ao Presidente (Speaker), ao Secretário (Clerk) e ao sargento de armas, assistidos por pessoal dependente ou estranho à função pública (23 .
O "Speaker" configura-se como um órgão neutro, supra partes.
Neste modelo, espalhado pelos países influenciados pelas tradições e práticas parlamentares britânicas, o órgão director é representado por uma só pessoa, ainda que assistida por vários adjuntos (24 .
No modelo continental, o órgão director reflecte as maiorias eleitorais, sem que daí se infira a quebra de imparcialidade, para a qual, porém, se procura encontrar antídotos.
O recurso a um órgão director colectivo, além de proporcionar o alívio de certas tarefas que,de outro modo, recairiam sobre o presidente, permite "associar os representantes dos grandes partidos políticos às decisões fundamentais".
"Le Bureau, ou son homologue, est souvent considéré comme un organe consultatif et, à ce titre, seulement destiné à aider le president mais non à le contrôler ou à décider à sa place. Le rôle du Bureau se limite, en général, aux questions d'ordre administratif ou financier, le présidant conservant, pour sa part, la responsabilité entière de la conduite des travaux parlementaires" (25 .
Este órgão colectivo apresenta-se como um órgão colegial eleito por intervalos regulares - na maior parte dos países por uma legislatura - e com base na configuração política da Câmara.
Os regulamentos parlamentares devem operar "il principio democratico che la maggioranza governa e la minoranza controlla" (26 .
Em França, o "Bureau" (27 , é composto pelo Presidente, vice-presidente, questores e secretários. A nível da designação dos seus membros e, em menor medida, no exercício das suas funções, o Presidente aparece em posição proeminente.
O mecanismo de eleição do presidente contribui para a sua autoridade e imparcialidade, através do uso de voto secreto e do acordo sobre uma personalidade de conciliação.
Os regulamentos confiam ao "Bureau" o encargo de dirigir e organizar os serviços, sendo a regra a da supremacia do "Bureau" em matéria administrativa.
Todavia, embora formalmente o presidente esteja, nesse domínio, subordinado ao "Bureau" - que detém a direcção colectiva dos serviços - na prática "toma todas as decisões administrativas importantes qualquer que seja o objecto, mesmo que aparentemente adoptadas pelo Bureau", não sendo indiferente o facto de o presidente ser eleito pelo período da legislatura e os restantes membros por um ano.
De qualquer modo, como não há, em regra, sistemas puros, cada país introduz ingredientes cujas consequências não serão de somenos importância.
Entre nós, se o modelo se aproxima do de gestão colectiva a que se fez referência, nem por isso se mostram de menor relevo dois aspectos.
Por um lado, como já resulta do que se expôs, o Presidente da Assembleia da República não preside ao Conselho de Administração, assumindo-se como órgão diferenciado, ao qual, é conferida a superintendência na administração da Assembleia da República (28 . O Conselho de Administração é presidido por um deputado do maior grupo parlamentar, vislumbrando-se aqui o propósito de um certo balanço de poderes.
Por outro lado, se face ao actual Regimento da Assembleia da República, o Presidente é eleito por legislatura (artigo 14º, nº 1), o que não sucedia anteriormente pois era eleito por sessão legislativa (artigo 15º, nº 1), o mesmo sucede, ao que parece (29 , com os membros do Conselho de Administração.
Acabaremos por nos encontrar perante um modelo misto, mas de pendor "presidencialista".
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Para além da fixação dos contornos e limites do poder de superintendência, caberá dizer algo sobre o poder de regulamentação com vista a caracterizar juridicamente o Regulamento do Conselho de Administração (recorde-se o artigo 16º da LOAR: "O Conselho de Administração elabora o seu regulamento interno").
6.1. Para Marcello Caetano (30 o regulamento administrativo, como fonte de Direito, é a "norma jurídica de carácter geral e execução permanente dimanada de uma autoridade administrativa sobre matéria própria da sua competência".
No mesmo sentido outros autores, nomeadamente A. Rodrigues Queiró: "os regulamentos, considerados numa perspectiva material, são normas jurídicas, dimanadas de órgãos administrativos no desempenho da função administrativa" (31 .
Tanto o regulamento como a lei são normas jurídicas, que gozam dos requisitos de generalidade e abstracção, de carácter obrigatório e permanente. Mas enquanto a lei é um "acto político pelo qual se afirma a Ordem jurídica superior do Estado, definindo o sentido superior do seu pensamento e da sua acção", o regulamento é "um acto próprio da função administrativa" (que não deve confundir-se com o acto administrativo) tendente a realizar aquela Ordem jurídica, por meio de directrizes impostas aos agentes e normas de conduta pública (32 .
Distingue-se da lei pela carência de novidade, uma vez que o regulamento constitui, em princípio, simples desenvolvimento de outras normas.
Os regulamentos não se apresentam com natureza homogénea e daí as diversas classificações ou categorias por que a doutrina os separa.
Interessa-nos agora particularmente destacar a classificação dos regulamentos em internos e externos, conforme o círculo daqueles a que se dirigem e obrigam.
Os regulamentos internos dirigem-se exclusivamente para o interior da organização administrativa (33 , limitando-se a traçar, segundo Marcello Caetano, "o âmbito de cada sub-unidade dentro de um serviço e as tarefas de cada agente, e a regular as acções entre agentes, dos agentes com os órgão de que dependem ou até o funcionamento de um órgão colegial" (sublinhado nosso).
J. M. Coutinho de Abreu (34 alerta para que, sendo os regulamentos manifestações da função administrativa a exercer por órgãos administrativos , "existem órgãos não administrativos (por exemplo, Assembleia da República e tribunais) que actuam também (embora secundariamente) funções de administração pública". Os seus regulamentos não se poderiam catalogar por isso de administrativos (35 .
No entanto, não deixa de referir considerar-se geralmente "que os órgãos administrativos colegiais têm um poder inerente para regular o seu funcionamento interno - através dos chamados regimentos". Tal poder pode ser suprimido ou limitado pelo legislador, mediante "leis orgânicas", por exemplo, ou pelos órgãos directivos ou deliberativos a que esses órgãos colegiais se encontrem hierarquicamente subordinados. Mas se for a lei a atribuir a certos órgãos competência para elaborarem os seus regimentos não poderão ser eliminados ou modificados por aqueles outros órgãos de que dependam (36 .
Esses regimentos, tal como os estatutos, devem ser incluídos no conceito geral de regulamento.
Um ponto não suscita dúvidas, e é o da subordinação do regulamento ao critério hierárquico, isto é, lex superior derogat legi inferiori, traduzindo-se pela aplicação prioritária da norma de valor mais elevado. O poder regulamentar pressupõe um poder soberano, que está situado antes, e o determina.
Por conseguinte, "cada autoridade ou órgão só pode elaborar os regulamentos para cuja feitura a lei lhe confira competência, não podendo invadir a de outras autoridades ou órgãos (competência subjectiva) ... na sua feitura deverá visar-se o fim determinante da atribuição do poder regulamentar (competência objectiva)" ... (37
6.2. Atendo-nos ao rigor dos conceitos e não pertencendo a Assembleia da República ao grupo dos órgãos administrativos (é um órgão de soberania), os regulamentos emanados quer do seu Presidente que do Conselho de Administração ou dos seus Serviços, não se englobariam, não integrariam a categoria regulamentar.
Descendo, porém, à realidade verifica-se que também os órgãos ou serviços da Assembleia da República imergem na actividade administrativa, designadamente quando está em causa o seu próprio funcionamento burocrático relacionado com a gestão dos recursos humanos, financeiros e patrimoniais.
Ora, sendo assim, nada impede, e é a própria lei que prevê, a existência de regulamentos internos com características conceituais idênticas aos da Administração Pública.
Logo, o Regulamento do Conselho de Administração assume a expressão de um verdadeiro regulamento interno, ou seja, destinado essencialmente ou exclusivamente a regular o funcionamento desse órgão colegial preenchendo os espaços que a LOAR deixou em branco, sob pena de baixar a um nível indesejável de pormenorização e casuísmo.
Todavia, os seus parâmetros estão fixados pela própria LOAR e a margem de especificação deve relacionar-se directamente com o funcionamento do órgão, por si ou nas relações com outros.
Confinado nesse quadro, o regulamento interno, quase diriamos, o regimento do Conselho de Administração, em nossa opinião, não está sujeito a aprovação de outra entidade que não seja o próprio Conselho.
É certo que o artigo 16º da LOAR não diz que a CA elabora e aprova o seu regulamento interno.
Porém, o elemento literal conjugado com a autonomia tradicionalmente concedida ao órgão colegial para regular o seu modo de funcionamento e ainda com a ausência de qualquer indicação em sentido contrário, são suficientes para se poder sustentar tal asserção.
Repare-se, aliás, numa fórmula semelhante utilizada no artigo 113º do Regimento da AR quanto às comissões parlamentares ("Cada comissão elabora o seu regimento").
Tal não significa, evidentemente, que o regulamento interno (ou regimento) possa exceder os limites legais.
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Mais que uma vez se salientou o poder de superintendência do Presidente da AR sobre a administração da AR (artigo 6º, nº 2, da LOAR), no qual se alicerça, aliás, a suspensão da deliberação de 2 (ou 9) de Maio e do Regulamento do Conselho de Administração.
Da Constituição da República não resultam o estatuto nem as funções do Presidente (38 .
Mas diz-se no nº 1 do artigo 12º do Regimento (39 (com algum apoio no próprio artigo 184º da CRP):
"O Presidente representa a Assembleia da República, dirige e coordena os seus trabalhos e exerce autoridade sobre todos os funcionários e agentes da Assembleia".
7.1. Vejamos o modo como a doutrina define e situa o "poder de superintendência".
Sem que constitua exclusivo da hierarquia, embora lhe ande, em regra, ligado, Marcello Caetano define o poder de superintendência como "a faculdade que o superior tem de rever e confirmar, modificar ou revogar, os actos administrativos praticados pelos subalternos". Tanto pode ser exercido mediante avocação do caso por iniciativa do superior, como em resultado de interposição de recurso hierárquico.
Pode revogar um acto administrativo o próprio autor do acto ou, caso haja, um seu superior hierárquico dotado de poder de superintendência. Quem pode revogar por maioria de razão poderá suspender, paralisar temporariamente (40 .
Para os regulamentos, A. Queiró admite igualmente a "modificação, suspensão, revogação ou anulação pelo superior hierárquico com poderes de superintendência, ou pelo órgão de tutela com poderes "quase hierárquicos"... ou de controlo substitutivo..."(41 .
Freitas do Amaral (42 , porém, entende ultrapassada esta visão tradicional do poder de superintendência, depois da Revisão Constitucional de 1982 (artigo 202º, alínea d)).
Na opinião deste autor a "ideia de superintendência deixou de aparecer ligada à hierarquia para surgir ligada à administração indirecta do Estado ", o que implica a necessidade de mudar a terminologia. Daí que passasse a designar como poder de supervisão a realidade correspondente ao anterior conteúdo do poder de superintendência.
E define, deste modo, a superintendência: "poder conferido ao Estado ou a outra pessoa colectiva de fins múltiplos, de definir objectivos e guiar a actuação das pessoas colectivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência".
Tratar-se-á de um poder mais intenso do que a tutela administrativa que, no entanto, se distingue da direcção hierárquica, ficando a meio caminho entre ambos, com natureza própria.
Com efeito, o poder de direcção, típico da hierarquia, é, por sua vez, mais forte que o poder de superintendência porquanto aquele permite ao superior dar ordens (correspondente dever de obediência) e este apenas lhe faculta a emissão de directrizes ou recomendações.
Enfim, a superintendência tem natureza de um poder de orientação, o qual se traduz em "definir objectivos, apontar caminhos, traçar o rumo alheio". A superintendência, por outro lado, não se presume e os poderes em que se consubstancia serão os que, em cada caso, resultarem da lei.
De qualquer modo, como se anotou, o poder de supervisão, substituto do tradicional "poder de superintendência" é definido por Freitas do Amaral como "a faculdade de o superior revogar ou suspender os actos administrativos praticados pelo subalterno".
A medida do seu exercício, ou seja, poder o superior fazer acompanhar ou não a revogação de outros actos administrativos que regulem a situação, dependerá do "grau maior ou menor de desconcentração estabelecida por lei".
7.2. O citado artigo 6º, nº 2, da LOAR, não especifica ou pormenoriza os poderes em que se traduz a superintendência do Presidente da Assembleia da República.
A indicação, como órgãos distintos, do Presidente da Assembleia da República e do Conselho de Administração (artigo 5º), a fixação de competências próprias, ainda que, por vezes, numa relação estreita de interdependência, não permite afirmar a existência, entre ambos, de uma relação de hierarquia.
Simplesmente, a inexistência de uma relação hierárquica não constitui obstáculo doutrinal, como vimos, a que exista poder de superintendência (ou de supervisão), o qual engloba, o poder de suspensão ou revogação dos actos administrativos praticados pelo órgão ou agente sobre que incide.
Se, neste momento, recordarmos o debate travado a propósito da LOAR e das duas tendências - a da Oposição no sentido de um reforço de poderes de gestão colectiva, a do PSD apontando para um reforço dos poderes do Presidente - ficou suficientemente nítido que fez vencimento esta última, sendo esse o sentido da lei.
Já no final dos trabalhos sucedeu ainda ser retirado o nº 3 do artigo 6º citado, que impunha a regra do parecer favorável do CA em matéria administrativa e financeira - cfr. supra, ponto 4.3 -, o que restringia insofismavelmente os poderes do Presidente (poderia também estar em contradição com outros preceitos).
Articulando o que foi exposto com a matéria sob consulta podemos, pois, afirmar que embora entre o Presidente da Assembleia da República e o Conselho de Administração não interceda uma relação hierárquica, aquele situa-se de algum modo acima deste, na medida exacta em que, pela lei, foi dotado de poderes de superintendência (42a
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Tendo presente o que se disse supra - ponto 6 - é altura de nos debruçarmos com mais pormenor sobre o Regulamento do Conselho de Administração, doravante designado de RCA, procedendo ao seu confronto com outras normas legais de escalão superior, segundo a ordem de 3.2.
8.1. A exigência de "visto prévio" do Presidente da AR relativamente a todos os assuntos submetidos ao Conselho de Administração (artigo 2º, nº 3, do RCA) não decorre da LOAR nem aparece com apoio no sistema instituído. Na verdade, o CA detém competência própria em algumas áreas e, por outro lado, o Presidente goza do poder de superintendência, o que não se torna compatível com aquele "visto prévio", o qual pecaria, assim, por inutilidade, para além de indiciar uma certa posição secundária do Presidente em relação ao Conselho, como assinala o Senhor Auditor Jurídico.
O Conselho de Administração não indica qual a fonte do artigo.
8.2. No artigo 6º, nº 2, do RCA, prevê-se o abono de ajudas de custo e reembolso das despesas de deslocação no caso de reuniões do CA.
Na opinião do Auditor Jurídico tais abonos não estariam contemplados no artigo 17º do Estatuto Remuneratório dos Titulares de Cargos Políticos - a Lei nº 4/85, de 9 de Abril.
Aquele artigo 17º (com a redacção resultante de alteração introduzida pela Lei nº 102/88, de 25 de Agosto) refere-se à "presença em reunião plenária, de comissões ou em outras reuniões convocadas pelo Presidente da Assembleia da República"...
Não se trata de interpretação da norma do RCA mas verdadeiramente da norma "primária" do Estatuto Remuneratório. Propendemos a considerar abrangidas por tal disposição as reuniões do CA (em contrário poderia argumentar-se com o disposto no nº 2 do artigo 16º, onde se menciona expressamente o Conselho de Administração). Haveria lacuna de regulamentação quanto a reuniões semelhantes às previstas naquele preceito, a colmatar pelo recurso à analogia.
Deste modo, a enunciação de tal interpretação não sofreria de ilegalidade. A dúvida que pode restar é a de saber se cabe na categoria de um regulamento interno, dada a sua incidência sobre agentes estranhos ao órgão colegial, nomeadamente os serviços processadores do abono.
8.3. A regra do nº 2 do artigo 7º do RCA estipula a autonomia do CA, afirmando que "as suas deliberações só podem ser suspensas, modificadas, revogadas ou anuladas pela forma prevista na lei".
Tudo estará afinal em saber qual a forma prevista na lei.
Ora, segundo a interpretação preconizada pelo próprio CA (43 , a lei não consentiria que o Presidente da AR pudesse suspender, modificar, revogar ou anular as suas deliberações.
Aquilo que já se deixou dito permite-nos afirmar que tais poderes se integram no "poder de superintendência" do Presidente da Assembleia da República (sem embargo de algum desenvolvimento infra, ponto 9), sendo pois ilegal a interpretação adiantada pelo CA.
Quanto à regra do nº 3 do artigo 7º do RCA, não se encontra qualquer suporte nem na figura e contornos de um regulamento interno, tal como atrás se indicou, nem na própria LOAR (repete, porém, o nº 2 do artigo 27º de Código de Processo Administrativo Gracioso).
8.4. O nº 2 do artigo 8º do RCA ao supor como atribuições "privativas" do CA a elaboração do orçamento (quereria dizer-se, projecto de orçamento) relatório e contas da Assembleia, coloca-se em oposição ao disposto em vários preceitos da LOAR, nos quais se estipula sobre a partilha de competências com outras entidades e serviços.
No artigo 64º, nº 1, da LOAR, diz-se que "o projecto de orçamento é elaborado... pelos serviços competentes, sob a coordenação do secretário-geral da Assembleia da República, de acordo com as orientações e objectivos previamente fixados pelo Conselho de Administração"... De forma idêntica se estabelece no nº 1 do artigo 73º.
Não se esquece que as alíneas c) e d) do artigo 13º aludem a elaboração de propostas do orçamento, relatório e conta, como atribuições do CA. No entanto, aquela "exclusividade" inutilizaria o disposto no citado artigo 64º e ainda nos artigos 22º, nº 1, alínea c), 35º, alínea b), e 37º, nº 1, alíneas c), todos da LOAR.
Não parece, pois, de seguir uma interpretação que em vez de conciliar as competências dos serviços excluísse as de alguns.
A fonte da norma reside no nº 1 do artigo 2º do anterior Regulamento do Conselho Administrativo, de 18.01.78, como informa o Conselho de Administração. Simplesmente tal regulamento foi elaborado à sombra da antiga LOAR.
E não se pode olvidar que o que está em causa é um regulamento interno baseado na nova LOAR.
Também o nº 3 do artigo 8º do RCA implica um alargamento de competência não fundado na lei.
Na sua formulação, a exigência de "prévio parecer favorável" do CA para a gestão do pessoal seria a regra residual decorrente da LOAR.
Não é, a nosso ver, assim.
Nos termos das alíneas f), g) e h) do artigo 13º da LOAR, o CA pronuncia-se, isto é, deve ser ouvido sobre as matérias aí referidas no domínio do pessoal (sem prejuízo do que vier a ser regulamentado de acordo com o artigo 48º, nº 2, da LOAR). Sempre que o seu parecer assume carácter vinculativo, a lei alude especificamente, em cada disposição, a parecer favorável. Que só existirá em tais casos.
Não vale invocar - como o faz o CA - disposições anteriores revogadas ou caducas, como é o caso do antigo Regulamento do Conselho Administrativo.
O nº 4 seguinte do RAC enferma do mesmo vício acabado de apontar. Aliás, a sua parte final surge como regulamento independente.
8.5. Quanto às alíneas a) e c) do artigo 9º do RCA, porque articuladas com o disposto no artigo anterior, são-lhe endereçáveis os comentários feitos a propósito do nº 2 do artigo 8º do RCA.
No tocante à alínea e), afigura-se duvidosa a superintendência do CA na execução do orçamento (segundo o artigo 37º, nº 1, alínea d), a execução compete à Direcção de Serviços Administrativos e Financeiros), face, por exemplo, às competências constantes do artigo 68º (autorização de despesas) da LOAR.
Pela alínea i) do artigo 9º do RCA considera-se competente o CA para autorizar a realização de despesas de carácter excepcional. A regra não se mostra clara e poderá, de algum modo, violar a lei.
Nos termos do artigo 68º da LOAR, remete-se para a lei geral os limites de competência para a autorização de despesas, segundo a "hierarquia" nele mencionado - directores-gerais equiparados aos homólogos da Administração Pública, secretário-geral aos dirigentes de órgão dotados de autonomia administrativa, Conselho de Administração equiparado ao Primeiro-Ministro e Presidente da Assembleia da República equiparada a competência à do Conselho de Ministros.
A "lei geral" é o Decreto-Lei nº 211/79, de 12 de Julho, actualizado pelo Decreto-Lei nº 227/85, de 4 de Julho (44 .
Neste diploma atribui-se aos ministros competência exclusiva para a autorização de certo tipo de despesas, enumeradas nas alíneas a), b), c) e d) do nº 1 do artigo 22º. Nesta alínea d) faz-se referência à excepcionalidade de certas despesas relativamente a cada serviço, ainda assim deixando a cada escalão inferior, até ao nível de dirigente de órgão dotado de autonomia administrativa e financeira, uma certa margem de competência.
Logo, se se entende como perfeitamente pertinente que a competência imputada ao nível de ministro seja absorvida pelo CA (equiparado, para este efeito, à competência do Primeiro-Ministro), já aquela alínea seria contrária à lei se visasse englobar todas as despesas de carácter excepcional, passando sobre os limites inferiores consignados na alínea d) do nº 1 do artigo 22º do mencionado Decreto-Lei nº 211/79, o que significaria absorver a competência do secretário-geral e dos directores-gerais.
O disposto na alínea k) do nº 1 do artigo 9º do RCA tem por fonte a alínea i) do artigo 13º da LOAR.
Porém, a parte final da alínea k) do RCA, ao dispor que cabe ao CA "decidir" sobre a dispensa de certas formalidades contraria manifestamente o artigo 13º da LOAR que apenas alude a "pronunciar-se", isto é, deve o CA ser ouvido mas não lhe caberá decidir sobre a dispensa do concurso ou contrato escrito. Tendo em conta a partilha de competências na realização de despesas tal "decisão" não poderia invadir as competências de grau inferior (directores-gerais e secretário-geral) e de grau superior (Presidente da Assembleia da República) (45 .
8.6. O disposto nas alíneas d) e e) do artigo 10º do RCA tem que ver com os nºs. 4 e 3 do artigo 52º e artigo 53º, ambos da LOAR.
Como já foi anotado, este corpo consultivo entendeu - cfr. ponto 7.4 do Parecer nº 30/89, de 24.10.89 - que a competência para a fixação do subsídio de alimentação e transporte, bem assim da remuneração suplementar, pertence ao Presidente da Assembleia da República e não ao Conselho de Administração, como ora se pretende embora após parecer favorável deste.
Como fonte da regra mais uma vez o Conselho de Administração invoca o Regulamento de 1978 (v.alíneas b) e c) do artigo 4º), esquecendo-se a clara modificação introduzida pelo disposto no artigo 53º da LOAR, disposição nova, amplamente discutida nos trabalhos preparatórios.
8.7. Segundo o artigo 11º do RCA seria exigível (face à LOAR, evidentemente) parecer favorável do CA, em todas aos alíneas aí mencionadas, das quais agora destacamos as seguintes: a), b), c), d), h), i), l), o), p), r) e u). Parecer favorável constitui um ónus que vincula a decisão.
Recorde-se, aqui, a supressão do nº 3 do artigo 6º do projecto da LOAR - v. atrás ponto 4.3 - onde se impunha uma regra geral de parecer favorável do CA em matéria administrativa e financeira e a justificação apresentada: não obscurecer as altas funções do Presidente da Assembleia "até porque onde há caso para isso a Lei Orgânica define claramente as limitações..." (sublinhado agora).
Ora, atente-se em cada uma das alíneas referidas:
a) - está em contradição com a alínea a) do artigo 13º da LOAR: ao CA cabe apenas "pronunciar-se";
b) - no artigo 44º, nº 2, da LOAR, sobre condições de permanência da GNR e PSP, para efeitos de segurança, não se prevê sequer a audição do CA (embora constasse da alínea c) do artigo 5º do antigo Regulamento do Conselho Administrativo em conformidade com o nº 2 do artigo 2º da Lei nº 32/77);
c) - de acordo com a alínea f) do artigo 13º da LOAR, ao CA cabe apenas "pronunciar-se" sobre os regulamentos internos que respeitem às áreas funcionais, nomeadamente administrativa, patrimonial e pessoal (os regulamentos sobre a organização interna dos serviços e suas condições de funcionamento já são, porém, precedidos de parecer favorável do CA).
d) - repetem-se aqui considerações idênticas às que se deixaram consignadas a propósito do nº 3 do artigo 8º do RCA;
h) - à prestação de serviços, suas modalidades e condições gerais de realização, reporta-se o artigo 60º, decorrendo do nº 2 deste preceito que as modalidades de prestação de serviços e as condições gerais da sua realização são estabelecidos pelo Presidente da AR mediante simples audição do CA.
i) - consigna-se a "quase obrigação" de existência de um regulamento autónomo sobre horário e condições de acesso às instalações da AR bem como de venda de quaisquer edições ou produções (duas matérias aparentemente sem conexão), o que não será de todo compatível com o teor do artigo 19º (a norma foi extraída do anterior Regulamento do CA);
l) - nos termos do nº 2 do artigo 62º da LOAR, na alteração da composição dos quadros do pessoal dos grupos parlamentares, apenas se prescreve a audição do CA e não também o seu parecer favorável;
o) - também o nº 3 do artigo 51º da LOAR apenas impõe a mera audição do CA e não o seu parecer favorável;
p) e r) - pela razão mencionada no início deste número, de que o parecer favorável do CA não constitui, a nosso ver, a regra residual, haverá desconformidade do teor destas alíneas com a LOAR (outra perspectiva poderá resultar, quanto à alínea p), se for ligado ao disposto no nº 2 do artigo 48º, nº 2, da LOAR);
u) (46 - o inciso "contrato precedido de concurso", supõe já um aditamento ao que se diz no nº 2 do artigo 74º da LOAR, que, embora normalmente o mais adequado, conflitua com a lei, na medida em que torna "obrigatória" a existência de concurso.
8.8. Tendo em conta as disposições específicas dos artigos 37º, nº 1, alínea d), e artigo 69º, ambos da LOAR, também não se descortina apoio legal para o visto "favorável" a que alude o artigo 12º do RCA, particularmente dirigido ao controlo das horas extraordinárias e dos subsídios especiais.
Dos elementos enviados pelo Conselho de Administração constam, como fonte desta regra, o artigo 6º do velho Regulamento do C. Administrativo (exactamente igual), e o nº 2 do artigo 52º da LOAR.
Quanto ao nº 2 do artigo 52º poderá observar-se que o regime de trabalho extraordinário - a fixar, sem dúvida, pelo C. de Administração - não tem que envolver os simples aspectos da execução orçamental.
8.9. As regras do artigo 29º do RCA, oportunamente transcritas (alínea g) do nº 1, nº 2 e nº 3), se dificilmente se compatibilizam com a natureza de regulamento interno (ou regimento), ao consagrarem o direito de acesso a toda a documentação da AR, ainda que com alguma limitação decorrente do nº 3, conflituam com o poder de superintendência do Presidente da Assembleia da República, como também reconhece o Senhor Auditor Jurídico.
De igual modo, a regra do nº 4 não mostra pertinência para ser incluída num regulamento interno de órgão colegial.
8.10. No nº 1 do artigo 34º do RCA aparentemente repete-se a norma do nº 1 do artigo 25º do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho (47 . Só aparentemente, porquanto se explicita a recorribilidade dos actos praticados pelo Conselho de Administração. Questão que se apreciará no ponto 9 infra.
O nº 2 seguinte parece ir beber a sua doutrina ao disposto nos artigos 18º e 22º, ambos da CRP. Aquele enuncia a aplicabilidade directa dos preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias, e este último estipula a responsabilidade civil das entidades públicas, solidariamente com os titulares dos órgãos pelas acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções de que "resulte violações dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem".
Não se alcança inteiramente o sentido da regra. Afigura-se, de qualquer modo, que extravasa os limites de um regulamento interno.
Para a mesma não se encontra qualquer fundamento na LOAR ou em princípios gerais que iluminem o funcionamento de órgãos colegiais.
O nº 3 do mesmo artigo 34º do RCA reproduz o nº 2 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 256-A/77, de 17 de Julho, norma que se considera revogada face ao disposto no artigo 47º do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho (Lei de Processo nos Tribunais Administrativos) (48 .
8.11. Desaparecida a norma equivalente à do nº 5 do artigo 4º da anterior lei LOAR, nos termos da qual se confiava ao chefe da Divisão dos Serviços Financeiros as funções de secretário do conselho administrativo (49 , natural se torna providenciar pelo apoio de secretariado adequado ao Conselho de Administração. Só que a designação de um funcionário para coordenar esse secretariado não cabe na competência autónoma do Presidente do Conselho de Administração.
9
Será altura de sintetizar o que vem de ser dito em ordem a avançar para a resposta às questões concretamente colocadas.
9.1. Ainda que o Conselho de Administração, na parte final da sua deliberação de 2 de Maio (data corrigida), diga perfilhar na área da gestão financeira "a metodologia seguida pelo Conselho Administrativo anterior", dos projectos da LOAR e da sua discussão parlamentar não pode, em nossa opinião, deixar de se extrair forte indicação de que se visou conferir um reforço de poderes do Presidente da Assembleia da República e uma correspondente diminuição dos do Conselho de Administração. O texto da Lei consagrou indubitavelmente aquele sentido.
Bastará atentar, designadamente, nos artigos 3º e 4º da LOAR pregressa em confronto com os artigos 6º e 13º da actual para logo se alcançar a diferença de perspectiva (50
Por outro lado, não se oferecem dúvidas de que um regulamento não pode contrariar, pelo seu conteúdo, normas de grau hierárquico superior, sob pena de invalidade ou inexistência.
O Regulamento do Conselho de Administração, talhado pela LOAR como um regulamento interno, estará normalmente confinado a um conjunto de regras de funcionamento do órgão colegial, sua finalidade principal, em moldes semelhantes aos que a doutrina costuma qualificar como regimento.
Exceder-se-á a competência do próprio órgão se em tal regulamento se for além daqueles limites.
No tocante ao poder de superintendência do Presidente sobre a administração da Assembleia da República - artigo 6º, nº 2, da LOAR -, embora não signifique a existência de uma relação hierárquica com o órgão Conselho de Administração, não sustentada pela autonomia e pela própria composição maioritária desse órgão, confere ao Presidente a faculdade de suspender e revogar certos actos praticados pelo Conselho de Administração.
Entende-se, porém, que o regulamento interno do CA, uma vez desenhado na sua normal dimensão, não tem que ser submetido à aprovação do Presidente da Assembleia da República.
Finalmente, do confronto entre várias regras do Regulamento do Conselho de Administração com a LOAR, resulta que, umas vezes, o CA arroga-se competências que a LOAR não lhe outorga, outras, incluem-se regras que contrariam manifestamente essa mesam LOAR.
E não será despiciendo assinalar a inserção de várias regras que não se coadunam com a natureza de um regulamento interno.
9.2. A consulta diz respeito não só ao RCA mas também à deliberação de 2 de Maio do CA.
Detenhamo-nos agora sobre esta.
O Conselho de Administração, no intróito da deliberação, considera "significativamente alargadas" as suas competências quando comparadas com as do anterior Conselho Administrativo (contrariamente ao que atrás afirmámos).
Por um lado, dever-lhe-iam ser submetidos os processos relativos a todas as despesas de investimento.
Por outra parte (nº 2 da deliberação), ser-lhe-iam igualmente submetidos os processos de aquisição de bens e serviços que "ultrapassem os montantes estabelecidos na alínea e) (51 do artigo 13º"... e outras despesas que se afastem "da filosofia" desse preceito legal.
Em terceiro lugar, haveriam de ser-lhe submetidos ainda todos os casos duvidosos, "na qualidade de responsável pela gestão financeira".
O CA assume declaradamente uma postura idêntica à do anterior Conselho Administrativo, como já se sublinhou.
Sem dúvida que o Conselho de Administração constitui o órgão privilegiado da gestão financeira da Assembleia da República.
No entanto, como bem observa o Auditor Jurídico, o CA não detém a exclusividade da gestão financeiras ela é partilhada com outras entidades, os directores-gerais, o secretário-geral e o próprio Presidente da Assembleia da República.
Alguma contradição se detectará entre a alínea e) do artigo 13º da LOAR quando diz caber ao CA "exercer a gestão financeira da Assembleia da República", embora sem prejuízo da competência de outras entidades para autorizar despesas, tal como advém do Decreto-Lei nº 211/79, de 12 de Julho (alterado), e a alínea i) do mesmo preceito, segundo a qual lhe incumbe "pronunciar-se" apenas sobre diversos actos de gestão patrimonial e financeira, estes se as despesas excederem certos montantes - 4.000 contos ou 400 conforme haja ou não necessidade de concurso público (52 .
Segundo a citada alínea i), há pelo menos um limite mínimo em relação ao qual o CA nem sequer se pronunciará, ou seja, quando a despesa não exceda 400 contos (53 .
A alínea i) afigura-se cindível em duas partes distintas. Uma, respeitante a actos de administração patrimonial relativos à AR, neles se incluindo (exemplificativamente), a "aquisição, alienação, expropriação, troca, cedência, aluguer e arrendamento de quaisquer bens ou direitos a ele inerentes". Quanto a estes actos o CA haverá sempre de se pronunciar.
A outra, referente a "execução de obras, realização de estudos e aquisição de bens e serviços" cujas despesas excedam os montantes acima referidos. Aqui a audiência do CA só é obrigatória se as despesas excederem aqueles montantes.
Sendo assim, a primeira parte do nº 2 da deliberação mostra-se de acordo com a alínea i) do artigo 13º; e também o nº 1 da deliberação desde que entendido como se as "despesas de investimento" tiverem o significado de actos de administração relativos ao património da AR, tal como se define na primeira parte da alínea i).
Já o nº 3 da deliberação, na medida em que o Conselho de Administração se assume como exclusivo responsável pela gestão financeira da AR se mostra ferida de vício de incompetência, passando sobre poderes gerais do Presidente.
9.3. Vejamos o tema dos recursos.
Nos termos do nº 4 do artigo 3º da anterior LOAR, em matéria administrativa cabia recurso para o Supremo Tribunal Administrativo das decisões do Presidente da Assembleia da República, nada se dizendo sobre outras entidades.
Entretanto, foi publicado o Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril (ratificado com alterações pela Lei nº 4/86, de 21 de Março), o denominado Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, e o Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho (alterado pela Lei nº 12/86, de 21 de Maio), a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos.
Alargando a jurisdição contenciosa aos "actos em matéria administrativa" proferidos por diversas entidades (54 , dispõe-se na alínea c) do nº 1 do artigo 26º do ETAF:
"Compete à Secção de Contencioso Administrativo, pelas suas secções, conhecer:
....................................................
Dos recursos de actos em matéria administrativa da Assembleia da República, das Assembleias Regionais dos Açores e da Madeira e da Assembleia Legistativa do território de Macau, bem como dos seus presidentes e outros membros das respectivas mesas;
..................................................".
Parece seguro que o Conselho de Administração (bem como o secretário-geral e os directores-gerais) podem em algumas matérias praticar actos definitivos e executórios - cfr. v.g. os artigos 52º, nº 2 e 68º - impugnáveis autonomamente. Trata-se daquelas matérias em que detem competência própria e exclusiva.
Outras são, porém, as situações sob consulta.
9.4. Vossa Excelência ordenou a suspensão da eficácia da deliberação de 9 (leia-se 2) de Maio passado, do Conselho de Administração e do Regulamento do mesmo Conselho.
Por seu turno, através de deliberação posterior - 7 de Junho -, o Conselho de Administração considerou nula e de nenhum efeito a suspensão ordenada por Vossa Excelência e solicitou a publicação imediata do Regulamento.
Dissemos atrás que o Regulamento do CA contém algumas regras ilegais e que o Conselho excedeu, em alguns casos, os limites da sua competência para elaborar e aprovar o seu regulamento interno.
Quanto à deliberação de 2 de Maio (data corrigida), do Conselho de Administração, considerámo-la parcialmente ferida de vício de incompetência.
Certo que a deliberação, no fundo, se reconduz a mera instrução ou directriz, tendo como destinatários os vários serviços de apoio da Assembleia da República.
Como superar o impasse criado?
9.4.1. Olhemos primeiramente a deliberação de 2 de Maio, do CA e a sua suspensão, ordenada pelo despacho de 31 do mesmo mês.
Como se viu, o poder de superintendência (ou de supervisão) consiste na faculdade de suspender, revogar (ou até modificar) os actos administrativos praticados pelos subalternos, podendo existir ainda que não subsista relação hierárquica.
O seu exercício é suscitado mediante avocação ou através de recurso hierárquico (próprio ou impróprio) (55
Deste modo, afirmado o poder administrativo de superintendência do Presidente da Assembleia da República sobre os órgãos e serviços de apoio à Assembleia, a suspensão e posterior eventual revogação da deliberação de 2 de Maio do Conselho de Administração mostra-se fundada e regular quanto ao ponto 3. dessa deliberação. Encontra-se, porém, ferida de ilegalidade quanto à ordenada suspensão dos nºs 1 e 2 da deliberação já que, como procurámos demonstrar, nessa parte a deliberação é susceptível de ser interpretada em conformidade com a competência do CA, decorrente da LOAR.
Aliás, nem sequer se estará ainda em presença de um verdadeiro acto administrativo (definitivo e executório), dado o seu carácter interno, somente inscrito no âmbito das relações interorgânicas (56 .
A forma de impugnar os despachos do Presidente da AR será através de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, nos termos já referidos (57 .
9.4.2. O regulamento interno do Conselho de Administração (se confinado nos precisos limites da sua competência, acrescentaremos) não tem que ser aprovado pelo Presidente da Assembleia da República.
Todavia, aquele regulamento (regimento), aprovado por deliberação do Conselho de Administração, de 2 de Maio do corrente ano (58 , contém várias regras feridas de ilegalidade ou incompetência.
Deve ser publicado, conforme solicita o Conselho de Administração, e aplicado? (59 .
Entende-se que não.
Ainda que parcialmente, a deliberação do CA que aprovou o Regulamento está ferida dos vícios de incompetência e violação de lei, como oportunamente se indicou.
Em termos semelhantes ao que se disse para a outra deliberação, e ainda apoiado nos poderes de superintendência, o Presidente da Assembleia da República goza do poder de a revogar (60 .
Nada impede, evidentemente, que o exercício daquele poder de revogação seja precedido da emissão de eventual directriz ou recomendação, no sentido de harmonizar competências. O que se justificará, especialmente, num contexto em que o sistema gizado se apresenta recheado de dificuldades de delimitação, agudizadas por certo casuismo proveniente da intervenção de mais que um órgão ou serviço sobre a mesma ou matérias interligadas.
De igual modo, o eventual despacho de revogação do Presidente da Assembleia da República, pode ser impugnado nos termos já referidos.
Conclusão:
10
Pelo exposto se extraem as seguintes conclusões:
1ª - A discussão parlamentar havida a propósito da Lei nº 77/88, de 1 de Julho - Lei Orgânica da Assembleia da República - revelou a intenção segura de reforço dos poderes do Presidente da Assembleia da República, relativos à gestão administrativa e financeira da Assembleia e a consequente diminuição dos poderes do Conselho de Administração, face à lei orgânica anterior (Lei nº 32/77, de 25 de Maio);
2ª - O sistema de gestão dos serviços de apoio à Assembleia da República, tal como resulta daquela LOAR, desenha-se como um modelo misto (entre o modelo individual e o modelo colectivo), de pendor presidencialista;
3ª - O regulamento interno do Conselho de Administração a que se refere o artigo 16º da vigente LOAR destina-se essencialmente a regular o funcionamento desse Conselho como órgão colegial, por si e nas relações com outros órgãos ou serviços, devendo confinar-se nos parâmetros de competência fixados pela LOAR, não podendo contrariar ou exceder normas de grau hierárquico superior;
4ª - Desde que elaborado nos termos descritos na conclusão anterior, o regulamento interno do Conselho de Administração não carece da aprovação do Presidente da Assembleia da República, competindo a sua aprovação ao próprio Conselho;
5ª - O poder de superintendência administrativa do Presidente da Assembleia da República, conferido pelo nº 2 do artigo 6º da LOAR, engloba a faculdade de suspensão ou revogação dos actos administrativos ou preparatórios destes, praticados pelo Conselho de Administração fora da sua competência própria e exclusiva, que se mostrem atingidos por vício de incompetência, violação de lei ou outro, sem que tal poder de superintendência signifique a existência de relações hierárquicas entre ambos os órgãos;
6ª - A deliberação de 2 de Maio do corrente ano, tomada pelo Conselho de Administração, e a que alude o ponto 2. da Acta nº 19/V/2ª Sessão, daquele órgão, enferma de vício de incompetência no tocante ao nº 3;
7ª - Por seu turno, a deliberação do Conselho de Administração, da mesma data e constante do ponto 4 da Acta referida, que aprovou o regulamento interno do Conselho, enferma igualmente de vicios de incompetência e ilegalidade no que respeita à inclusão de várias regras nesse regulamento;
8ª - Cabe nos poderes de superintendência do Presidente da Assembleia da República o acto de suspensão ou revogação das deliberações referidas nas conclusões 6ª e 7ª;
9ª - Os actos, em matéria administrativa, praticados pelo Presidente da Assembleia da República, são impugnáveis contenciosamente nos termos do artigo 26º, nº 1, alínea c), do Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais).
(1O despacho invoca o disposto no nº 3 do artigo 42º da Lei nº 47/86, de 15 de Outubro, tendo sido proferido na sequência de dois pareceres do Auditor Jurídico da Assembleia da República, ambos de 31.05.89.
(2Subdividido nos Pareceres nºs. 9/89 e 10/89, referidos na nota (1).
(3Rectificada no Diário da República, I Série, nº 188, de 16 de Agosto de 1988.
(4Remete o Senhor Auditor Jurídico para o seu Parecer nº 40/85, de 12.12.85, que também juntou.
(5Adiante se especificarão tais regras em confronto com a LOAR e outros textos, de modo a melhor se apreciar da sua conformidade com a lei.
(6A "organização e funcionamento" da Assembleia da República se referem os artigos 174º a 184º da CRP. Apenas os artigos 178º, 179º, nº 1, 182º, nº 2, e 184º mencionam singularmente a figura do Presidente da Assembleia. O primeiro a propósito da sua eleição (alínea b), o segundo para lhe atribuir competência para fixar a ordem do dia das reuniões plenárias, o terceiro para lhe cometer a presidência da Comissão Permanente, o último a propósito da contratação de especialistas. Por sua vez, o artigo 135ºprevê a substituição interina do Presidente da República pelo Presidente da Assembleia da República (v.artigo 142º sobre a sua competência em tais circunstâncias). No artigo 145º, alínea a), surge como primeiro membro do Conselho de Estado. Nos termos do nº 1, alínea a) do artigo 281º detém a faculdade de requerer ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade de quaisquer normas.
(7Os artigos 12º a 19º do Regimento da Assembleia da República especificam o estatuto, eleição, mandato, substituição e competência do Presidente (esta quanto aos trabalhos da Assembleia, às reuniões plenárias, aos deputados e a outros órgãos de soberania).
(8Comentários feito pelo Senhor Auditor Jurídico.
(9Aprovado pela Lei nº 4/85, de 9 de Abril (rectificada no DR, I Série, nº 146, de 28.06.85), alterada pela Lei nº 16/87, de 1 de Junho, e Lei nº 102/88, de 25 de Agosto.
(10Sobre tal preceito pronunciou-se recentemente este Conselho Consultivo - Parecer nº 30/89, de 24 de Maio passado, homologado e pendente de publicação.
(11Já depois de distribuído o presente parecer teve-se conhecimento que o Conselho de Administração, por deliberação de 7 de Junho corrente, considerou "nula e de nenhum efeito" a suspensão da sua deliberação de 2 de Maio (e não 9 de Maio, afirma o CA, embora seja a data que consta da fotocópia junta ao processo) e do Regulamento, determinada pelo despacho de 3 de Maio (lapso manifesto, quereria escrever-se 31 de Maio) de S.Exª. o Presidente da Assembleia da República, ratificando-a, bem como a aprovação do Regulamento que deve ser, de imediato, objecto de publicação no DAR. Declina qualquer responsabilidade nos actos que tenham sido praticados sem parecer prévio do Conselho, exigido pela LOAR.
Entretanto, quando já se ultimava a elaboração do parecer, foi recebido o ofício nº 8882, datado de 16.06.89, mas entrado na PGR apenas em 23.06.89, dirigido pelo Conselho de Administração ao Procurador-Geral da República, enviando fotocópia da sua deliberação de 7 de Junho, acabada de referir, das actas do CA, nºs. 19 (sessão de 2 de Maio), e 24 (sessão de 6 de Junho), da deliberação de 2 de Maio e do Regulamento aprovado, com referência à origem das suas disposições. Entre tais fontes, menciona-se o Regulamento do Conselho Administrativo, de 18.01.78 e o Estatuto Jurídico do Pessoal da Assembleia da República (DN nº 368-A/79, publicado no DR, I Série, de 14 de Dezembro), de que se juntaram também fotocópias.
Ainda se lançou mão destes elementos, nomeadamente no que respeita as fontes indicadas, no tocante a alguns artigos do Regulamento do CA.
(12No já citado Parecer nº 30/89, de 24.05.89, constam as referências à discussão na AR - cfr. ponto 3. Os Projectos de Lei nºs. 142/V (do PSD) e 169/V, do PS, PCP, PRD, CDS, Os Verdes e ID, estão publicados, respectivamente, no DAR, II Série, nº 35, de 30.12.87 e nº 44, de 3.02.88; o relatório e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, no DAR, II Série, nº 45, de 5.02.88; a discussão e aprovação na generalidade e especialidade prolonga-se pelo DAR, I Série, nº 46, de 29.01.88, nº 49, de 5.02.88, nº 51, de 12.02.88, nº 84, de 6.05.88, nº 86, de 11.05.88. Cfr. ainda o DAR II Série, nº 74, de 11.05.88 (Relatório da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, sobre a discussão e votação na especialidade e requerimentos para avocação pelo Plenário).
(13Na justificação do projecto de lei apresentado pelo PSD diz-se a propósito daquele anteprojecto da Comissão Eventual: "... constituiu uma excelente base de trabalho que nos guiou na preparação da presente proposta de diploma".
(14Deputado Silva Marques ao introduzir o debate (pág. 1621 do DAR, I Série, nº 49, de 5.02.88).
(15Deputado Raul Junqueiro (PS), DAR, I Série, de 5.02.88, págs. 1634 e segs.
(16Maia Nunes de Almeida (PCP), ib., págs. 1636 e segs..
(17Deputado Marques Júnior (PRD), ib., pág. 1643.
(18Basílio Horta (CDS), pág. 1548.
(19O que motivou o abandono da reunião pelos deputados da Oposição, ficando na sala apenas um representante por cada partido.
(20Cfr. DAR, II Série,nº 74, pág. 1406 - (56), (58) e (61).
(21Através do Deputado Silva Marques, que liderou a discussão por parte do PSD - DAR, I Série, de 6.05.88, pág. 3397.
Será de salientar que a anterior LOAR dispunha no seu artigo 4º, nº 3: "O conselho administrativo será sempre ouvido em matéria de gestão financeira e de pessoal e o seu parecer favorável precederá as decisões do Presidente..., nos termos da presente lei". No nº 2 do artigo 3º havia uma disposição genérica que impunha ao Presidente a audição do Conselho Administrativo, ao exercer as suas funções de superintendência nos serviços.
(22Cfr. Les Parlements dans le Monde, 2ª edição, vol. I, preparado por "Le Centre International de Documentation Parlementaire de l'Union Interparlementaire", Bruxelas, 1986, pags. 347 e segs..
(23CLAUDE JOURNES, L'Administration des Assemblées Parlementaires sous la Cinquième République, in Revue du Droit Publique et de la Science Politique, IV, 1981, págs. 322 e segs; JORDI SOLETURA e M.A.PEREZ, Las Cortes Generales en el Sistema Constitucional, Tecnos, 1984, pág. 124.
(24Num total de 83 países, 46 seguem o modelo individual e 37 o modelo colegial.
(25In "Les Parlements...", ob.cit., pág.348.
(26FREDERICO MOHRHOFF, Parlamento, in Novissimo Digesto Italiano, XII, pág. 426.
(27Referimo-nos especialmente à Assembleia Nacional (não ao Senado), seguindo de perto CLAUDE JOURNES, ob. cit..
(28Em Itália, quer o Presidente da Câmara quer o Presidente do Senado, exercem poderes de representação, asseguram o bom andamento dos trabalhos e da administração interna, fazendo cumprir o Regulamento.Por isso superintendem nas funções atribuídas aos questores e aos secretários.
(29Só quanto aos funcionários parlamentares se diz - artigo 12º, nº 6 - que são eleitos pelo período da legislatura.
Segundo a anterior LOAR - Lei nº 32/77, de 25 de Maio - os membros do Conselho administrativo eram eleitos "pelo período da sessão do Conselho administrativo eram eleitos "pelo período da sessão legislativa" (artigo 4º, nº 1).
(30Manual de Direito Administrativo, vol.I, Coimbra, 10ª edição (3ª reimpressão), revista e actualizada por FREITAS DO AMARAL, pág. 95.
(31Teoria dos Regulamentos, na Revista de Direito e de Estudos Sociais, Ano XXVII, 1980; idem, em Lições de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 1976, pág. 409, V; outras indicações no Parecer nº 68/87, de 24.03.88, ponto 2, publicado no DR, II Série, nº 221, de 23-09-88, pág.8829.
(32MARCELLO CAETANO, ob. cit., pág.97.
(33A. QUEIRO, loc.cit., págs. 5 e 6.
Para M.ESTEVES OLIVEIRA, Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 1980, pág. 127, "a qualificação dum regulamento como meramente interno deve reservar (-se) para aqueles casos em que a sua projecção jurídica se restringe ao plano das relações disciplinares de subordinação hierárquica".
(34Sobre os Regulamentos Administrativos e o Princípio da Legalidade, Coimbra, 1987.
(35Todavia, para efeito de recurso, como adiante se verá, relevam não só os actos administrativos como os actos em matéria administrativa de autoridades não pertencentes à Administração - cfr. nota (91) do mesmo autor e obra.
(36Ob. cit., pág. 105, e nota (251). Repete o que já dizia A. Queiró, Lições..., cit., pág.397.
(37A.QUEIRO, Teoria..., 1ª parte, pág. 19. Cfr. também, do mesmo autor, A Hierarquia das Normas de Direito Administrativo Português, no Boletim da Faculdade de Direito, Univ. Coimbra, vol. LVIII 1982; JORGE MIRANDA, Polis, Enciclopédia Verbo da Sociedade e do Estado, Regulamento, pág. 266 e segs.; GUIDO ZANOBINI, Novissimo Digesto Italiano, XV, pág. 241.
(38Apenas os preceitos referidos na nota (6) definem alguns aspectos.
(39O Regimento da AR não se confunde com um regulamento -, GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, 4ª edição, Coimbra, 1987, pág. 678, considera-o "... o acto normativo que estabelece as normas necessárias à organização e funcionamento da Assembleia da República não é um regulamento, mas um estatuto, uma lei estatutária".
(40Manual..., cit., págs. 247, 546 e 563.
(41Lições..., cit., pág. 482 e Teoria dos Regulamentos, 2ª parte, loc. cit., págs. 24 e 25.
Cfr. também M.ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, op. cit., pág. 284. No mesmo sentido, SÉRVULO CORREIA, Noções de Direito Administrativo, I, Lisboa, 1982, pág. 199.
V. ainda Parecer nº 90/85, de 12.01.89, pendente de homologação, ponto 4.
(42Curso de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 1986, págs. 645 e 708 e segs..
(42aSERVULO CORREIA, ob.cit., págs. 163/64, distinguindo entre órgão e agente diz: "os poderes funcionais são exercidos pelo órgão sem dependência hierárquica".
(43Cfr. o que consta da nota (11) - deliberação de 7 de Junho corrente.
Para fundamentar esta regra o CA invoca o Projecto do Código de Processo Administrativo Gracioso - artigos 4º, 5º - os quais se referem ao "princípio da legalidade" e aos "objectivos da actuação administrativa".
(44Mostra-se aqui sem interesse o aditamento do Decreto-Lei nº 215/87, do 29 de Maio.
(45Não tem este corpo consultivo que emitir juízo sobre a praticabilidade do sistema instituído.
(46Haverá gralha (seria a alínea s)).
(47Trata-se da designada Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, dizendo-se nesse nº 1: "Só é admissível recurso dos actos definitivos e executórios".
(48Cfr. ARTUR MAURïCIO, DIMAS DE LACERDA e SIMOES REDINHA, Contencioso Administrativo, Lisboa, 1988, págs. 164 e 398, nota 2.
(49Nos termos da alínea i) do nº 1 do vigente artigo 37º, compete à Direcção de Serviços Administrativos e Financeiros "garantir o suporte administrativo comum".
(50No artigo 3º, nº 1, a superintendência do Presidente reportava-se aos "serviços técnicos e administrativos próprios", devendo ouvir, para o desempenho dessa missão, o conselho administrativo. Quanto a este, pelo nº 2 do artigo 4º confiavam-se-lhe como atribuições específicas e privativas "a gestão financeira corrente da Assembleia da República e a elaboração do orçamento próprio e respectivo relatório e contas" a apreciar pela AR. Seria "sempre ouvido em matéria de gestão financeira e de pessoal e o seu parecer favorável" precederia as decisões do Presidente (nº 3 do artigo artigo 4º).
(51Ter-se-ia querido mencionar a alínea i) do artigo 13º. Na verdade, é nesta alínea que directamente se alude a despesas que excedem certos montantes.
(52Do nosso ponto de vista a alínea i) deve ser interpretada correctivamente - cfr., supra 3.2., o que se disse sobre o artigo 9º, alínea f), do RCA.
Repare-se que após a alteração do Decreto-Lei nº 211/79, pelo Decreto-Lei nº 227/85, de 4 de Julho, os valores-base para o concurso só parcialmente coincidem com os limites mencionados na alínea i) do artigo 13º da LOAR (cfr. artigos 4º, nº 3 e 5º, nºs. 1 e 2).
(53A competência dos directores-gerais e do secretário-geral para autorizar despesas, com concurso vai até 800 e 4 000 contos, respectivamente, e, com dispensa de concurso, até 100 contos e 500 contos - cfr. artigos 20º, nº 1, alíneas b) e c), 21º, alíneas a) e b), conjugados com o artigo 68º da LOAR.
(54Aspecto saudado com agrado pela doutrina - cfr. M.ESTEVES DE OLIVEIRA, A Impugnação e Anulação Contenciosa dos Regulamentos, in Revista de Direito Público, Ano I, nº 2, 1986, pág, 32.
JEAN LAPORTE et MARIE-JOSE TOLARD, Le Droit Parlementaire, PUF, 1986, pág. 43, dão-nos conta da teoria erigida sob a III e IV República: os actos que emanavam dos órgãos das assembleias parlamentares constituíam uma "categoria simétrica dos actos de governo" e, por isso, insindicáveis - cfr. o artigo 4º, nº 1, alínea a), do ETAF.
(55FREITAS DO AMARAL, Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico, vol. I, Coimbra, 1981, pág. 127 e segs., alude à figura do recurso hierárquico impróprio, quando não exista hierarquia entre o órgão a quo e o órgão ad quem. E diz (pág. 134): "Os recursos hierárquicos impróprios, que ao contrário do verdadeiro recurso hierárquico não têm fundamento na hierarquia, não constituem por isso mesmo uma figura de carácter geral: são recursos excepcionais e atípicos. Só são admissíveis... nos casos em que a lei os preveja ou quando a sua existência resultar inequivocamente da natureza da relação permanente entre os dois órgãos em causa.
É o que se passa... na hipótese dos órgãos de gestão permanente de serviços autónomos não personalizados, face aos órgãos dirigentes da pessoa colectiva pública em que se integram, dada a relação de superintendência ou de orientação que intercede entre uns e outros".
(56Cfr. SÉRVULO CORREIA, Noções..., ob. cit., pág. 274 e segs..
(57Sobre legitimidade activa - v. artigo 46º do Regulamento do STA e artigo 24º, alínea b), da LPTA.
(58Conforme consta do ponto 4 da Acta nº 19/V/2ª Sessão, do CA.
(59Crê-se que a sua publicação é solicitada ao abrigo do disposto na alínea n) do nº 1 do artigo 123º do Regimento da Assembleia da República, onde se diz: "A 2ª Série do Diário (da Assembleia da República) inclui: a) Outros documentos que, nos termos da lei ou do Regimento, devam ser publicados, bem como os que o Presidente entenda mandar publicar".
(60J.M.COUTINHO DE ABREU, Sobre os Regulamentos..., op. cit., pág. 127, dá conta de que a doutrina tradicional e a jurisprudência do STA é generalizadamente no sentido da não sujeição dos regulamentos internos ao controlo judicial de legalidade. Este Autor discorda, no entanto, de tal doutrina e jurisprudência. Se é "certo que os regulamentos internos vinculam, em regra, apenas no âmbito interior da Administração", nem por isso deixam de ser jurídicos, de integrar um ordenamento (interno) de direito. Também é certo que alguns regulamentos internos não deixam de ter repercussão externa, podendo as autoridades administrativas com "fundamento" neles praticar sistematicamente actos inválidos, obviamente recorríveis. Só que os interessados podem não recorrer, pelas mais variadas razões, e subsiste o "motivo" para a produção futura de actos idênticos.