SENHOR SECRETÁRIO DE ESTADO DOS TRANSPORTES
EXTERIORES E DAS COMUNICAÇÕES,
EXCELENCIA:
Em carta enviada ao Senhor Conselheiro Procurador-Geral da República, Vossa Excelência deu conta da verificação recente de falta de uniformidade em decisões judiciais relativamente à qualificação do ilícito por emissão clandestina de televisão e ao correspondente regime sancionatório aplicável.
Na equacionação do problema, pode ler-se o seguinte na aludida carta:
“Tais divergências reportam-se ao enquadramento legal vigente disciplinador da actividade da radiodifusão televisiva.
A Lei nº 75/79, de 29 de Novembro, fixou o regime e exercício ilícito desta actividade (artigo 309), dados os relevantes interesses de natureza pública a salvaguardar.
Posteriormente não se operou qualquer alteração legislativa que envolvesse a adopção de um outro regime sancionatório aplicável à emissão ilícita de radiodifusão televisiva.
0 Decreto-Lei nº 147/87, de 24 de Março, estabelece os princípios gerais orientadores da utilização das radio comunicações nas suas diferentes modalidades com exclusão, porém, da radiodifusão televisiva (particularmente no que concerne à sua emissão) uma vez que o exercício dessa actividade se encontra expressamente disciplinado pela Lei nº 75/79, de 29 de Novembro, não sendo aquele diploma inovador nesta matéria atenta, aliás, a hierarquia das leis.
Assim, não pode ser qualificado como ilícito de mero ordenamento social o exercício ilícito da actividade de radiodifusão televisiva nem lhe ser aplicado o regime das contra-ordenações consagradas no Decreto-Lei nº 147/87, de 24 de Março, já que se mantém plenamente vigente a Lei nº 75/79, de 29 de Novembro”.
Todavia, atenta a importância da questão, dignou-se Vossa Excelência solicitar a emissão de parecer sobre a matéria, o que cumpre fazer, com a urgência requerida.
Parece-nos de toda a utilidade proceder, como ponto prévio, ao ensaio de definição de alguns conceitos, tarefa que permitirá uma .mais fácil leitura e compreensão dos normativos legais aplicáveis à temática em que se move a consulta.
Assim, de acordo com o artigo 1º do Regulamento das Radio comunicações assinado em Genebra em 21 de Dezembro de 1959 e aprovado pelo Decreto nº 45 205, de 21 de Agosto de 1963 (1) , são dadas as seguintes definições (para os fins do regulamento em causa):
- Telecomunicação - “qualquer transmissão, emissão ou recepção de indicações, sinais, escritos, imagens, sons ou informações de qualquer natureza, por fios, radioelectricidade, óptica ou outros sistemas electromagnéticos” (nº 2);
- Radiocomunicação - “telecomunicação efectuada por meio de ondas radioeléctricas” (nº 9) (2)
- Televisão – “sistema de telecomunicação que assegura a transmissão de imagens não permanentes de objectos fixos ou móveis” (nº 19).
Com um outro detalhe, o artigo l.º (“conceitos”) do Decreto-Lei nº 147/87, de 24 de Março, define, na alínea a), “radiocomunicação” como “toda a transmissão, emissão ou recepção de símbolos, sinais, escrita, imagens, sons ou informações de qualquer natureza, por ondas radioeléctricas, incluindo os fenómenos físicos de transferência de energia electromagnética por indução no espaço e a transmissão por guia artificial quando este não for concebido para assegurar tal transmissão sem provocar radiação no espaço exterior aos seus condutores”.
Por sua vez, a radiodifusão constitui tecnicamente uma forma particular de radiocomunicações destinadas ao público em geral. Com efeito, a Convenção Internacional de Telecomunicações define o serviço de radiodifusão como “um serviço de radiocomunicação que efectua emissões destinadas a serem recebidas directamente pelo público em geral”.
Quer isto dizer que, como escreve CHARLES DEBBASCH (3) as rádio comunicações distinguem-se em função dos seus destinatários.
Podem ter uma “destinação particular”, sendo efectuadas entre estações fixas (4) ,entre estações móveis, entre estações terrestres e espaciais ou entre estações espaciais.
Nesta “modalidade” de radiocomunicações compreende-se a televisão, desde que tenha destinatários particulares.
Ou podem ter uma, “destinação geral”, com possibilidade de recepção directa pelo público. Nesse caso trata-se de radiodifusão.
Continuando a acompanhar o citado autor, “a radiodifusão assim concebida pode compreender quer emissões sonoras (forma particular de radiofonia geralmente chamada rádio), quer emissões sonoras e visuais (televisão), ainda que a linguagem corrente tenda a restringir o emprego do termo “radiodifusão” às emissões sonoras”.
“Ou seja, a característica essencial do serviço de radiodifusão parece ser assim a produção e a difusão de programas destinados a um público geral (“public général”). Tal quer dizer que essas emissões têm um conteúdo de interesse geral susceptível de “prender” o conjunto do público. Isso significa igualmente que tais emissões se destinam a ser recebidas por todos os possuidores de receptores” (5)
Pode, assim , dizer-se que os conceitos de “telecomunicações” e de “radiocomunicação” se encontram numa relação de generalidade/especialidade. Como escreve FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO (6) a radiocomunicação constitui uma espécie das telecomunicações, cuja importância radica no facto de que, dada a sua capacidade de captação por diversos aparelhos, pode dirigir-se ao público geral e indeterminado. Trata-se, portanto, de um meio que está ao alcance de todos, uma vez que todos podem captar o que ele transmite”.
Por sua vez, “radiodifusão” e “televisão” são espécies dentro do género das radiocomunicações.
Nos termos do artigo 1º da Lei espanhola que aprovou o Estatuto da rádio e da televisão (Lei nº 4/1980, de 10 de Janeiro), “entende-se por “radiodifusão” a produção e difusão de sons mediante emissões radioeléctricas através de ondas ou mediante cabos, destinadas mediata ou imediatamente ao público em, geral ou a um sector do mesmo, com fins políticos, religiosos, culturais, educativos, artísticos, informativos, comerciais, de mero recreio ou publicitários” - (nº 3). Por seu lado, o nº 4 define “televisão” como “a produção e transmissão de imagens e sons simultaneamente, através de ondas ou mediante cabos destinados mediata ou imediatamente ao público em geral ...” (7) .
Apesar de as definições acabadas de transcrever corresponderem ao sentido corrente dos conceitos de “radiodifusão” e de “televisão”, o autor adverte que, no Regulamento internacional, “radiodifusão” é um conceito que abarca não só a rádio, mas também a televisão. 0 mesmo acontece na Alemanha, onde o vocábulo “radiodifusão” (Rundfunk) designa tanto a rádio (Hörfund) como a televisão (Fernsehen)”.
3.1 - As próprias características da radiodifusão e, mais especificamente, da radiotelevisão, podem explicar a supremacia do direito público sobre esta actividade. A circunstância de as suas emissões serem destinadas a um público geral e indeterminado coloca o direito da radiodifusão e da televisão na órbita do direito público.
A simples extensão e profundidade do impacto da televisão bastaria para justificar a intervenção do Estado. A imagem e o som servem de veículos da cultura, da informação e do divertimento. A partir de uma única emissão, o programa pode atingir um público ilimitado. Tende a atingir, aliás, na maior parte dos países desenvolvidos, a totalidade da comunidade nacional.
Ao contrário da imprensa, que cristaliza os acontecimentos no papel, ou do cinema, que os apresenta com atraso no ambiente artificial duma sala de espectáculos, o som na radiofonia, e, muito em especial, o som e a imagem na televisão, conduzidos a todos os pontos do território até ao próprio domicílio dos ouvintes ou dos telespectadores, transportam uma realidade viva e actual.
Daí que a radiodifusão, no sentido que atrás lhe demos, englobando a produção e difusão de emissões sonoras e de emissões sonoras e visuais, tenha surgido como uma actividade pública, por natureza, não só porque pode atingir materialmente o público, mas também porque atinge o seu espírito, tocando-o em profundidade. Compreende-se, assim, que lhe tenha sido reconhecido o carácter de serviço público.
Mas, para além do seu relevo no âmbito interno, duas razões essenciais obrigaram a uma regulamentação internacional da rádio televisão e, mais genericamente, das radiocomunicações.
Em primeiro lugar, a própria natureza das ondas radioeléctricas (ou hertzianas), que lhes permite ultrapassar as fronteiras nacionais sem que os diferentes países possam impedi-lo. Não necessitando, ao contrário do que acontece com a energia eléctrica corrente, de condutores visíveis, as ondas hertzianas são de difícil controlo, o que levanta , em tempos de guerra fria (ou quente) consequências ou implicações de compreensível delicadeza.
Mesmo em situações de paz, há sempre o problema das interferências reciprocas que dificultam a recepção normal das emissões.
Em segundo lugar, a limitação do número de frequências (9) de emissão utilizáveis obriga a uma repartição e atribuição daquelas, a fim de evitar as aludidas interferências.
Não representa, por isso, nenhum exagero afirmar que a radiodifusão é, por essência, internacional (10) .
3.2 - A difusão do pensamento através dos meios radioeléctricos apresenta como primeira característica a existência de um auditório disperso, indefinido, ilimitado e anónimo. Público que, além disso é passivo, uma vez que, receptor da emissão, não pode, por razões técnicas, exercer o direito de resposta, nos termos consentidos à imprensa escrita, ou o direito de palavra, próprio da reunião pública. Temível pela extensão praticamente ilimitada e pela passividade do público que atinge, dotada de um alcance que ultrapassa as fronteiras nacionais, a emissão de radiodifusão coloca, assim, problemas novos no âmbito da liberdade de opinião.
Neste concreto domínio devem distinguir-se a liberdade de recepção e a liberdade de emissão.
A primeira consiste na faculdade de poder escutar (ou ver) o posto e o programa que se escolhe, traduzindo-se a segunda em poder dispor livremente do aparelho emissor.
As soluções consagradas nos diferentes países, mais liberais ou mais autoritárias, partem, todavia, de um denominador comum: o de que, na época actual, a rádio e a televisão são por excelência. o modo de emissão do pensamento adaptado ao regime de massas, próprio da comunicação nas sociedades modernas. Aproveitando a magia da palavra e da imagem, a rádio e a televisão são hoje o meio mais eficaz de agir sobre a opinião pública, transmitindo-lhe "palavras de ordem" ou "linhas de orientação", assim se criando um clima de acção política (11).
Como escreve FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, “na polémica; televisão pública - televisão privada” há sempre um fundo político. 0 problema subjacente é justamente o da luta pelo poder que proporciona a disposição de um tão poderoso meio de conformação da opinião publica” (12) . Não se discute obviamente que o Estado tenha que intervir na matéria. Esse imperativo de intervenção deve-se, desde logo, a exigências técnicas que obrigam a uma colaboração internacional e, ainda, ao facto de se tratar de uma problemática que afecta de maneira imediata e directa o direito de livre expressão e a liberdade de informação, consagra dos pelas Constituições de todos os Estados democráticos.
É chegado o momento de encetarmos a apreciação dos normativos em vigor sobre a actividade da radiotelevisão e das radiocomunicações, começando pela Lei nº 75/79, de 29 de Novembro, e seus trabalhos preparatórios.
4.1 - A Lei da Radiotelevisão foi antecedida pela apresentação das seguintes iniciativas legislativas:
- Proposta de Lei nº 212/I, apresentada pelo II Governo Constitucional (13) ;
- Projecto de Lei n2 167/1, apresentado pelo PSD (14)
- Projecto de Lei n2 197/1, apresentado pelo PS (15) ;
- Proposta de Lei nº 229/1, apresentada pelo IV Governo Constitucional, reproduzindo, praticamente sem alterações, a Proposta de Lei nº 212/1 (16) ;
- Decreto da Assembleia da República nº 248/1, resultante da aprovação de um texto de substituição dos Projectos de Lei nºs 167/1 e 197/1, anexo ao relatório elaborado pela Comissão de Direitos, Liberdades e Garantias (17) (18) .
A discussão na generalidade dos projectos de lei apresentados pelo PSD e pelo PS consta do “Diário da Assembleia da República”, I Série, número 79, de 5 de Julho de 1979, figurando a votação do texto de substituição, elaborado pela Comissão de
Direitos, Liberdades e Garantias, no Diário da Assembleia da República, I Série, número 92, de 28 de Julho de 1979. Este texto foi aprovado com os votos a favor do PS, do PCP e do deputado independente VASCO DA GAMA FERNANDES, os votos contra do PSD e do CDS e a abstenção dos deputados independentes sociais democratas.
A razão de ser da votação contrária dos representantes do PSD e do CDS resultou da sua oposição à titularidade da R.T.P. - E.P. como exclusiva concessionária do serviço público da Radiotelevisão, prevista no Projecto de Lei nº 197/1, apresentado pelo PS..
Com efeito, aqueles partidos defendiam hipóteses de alargamento das concessões a empresas privadas ou cooperativas, ou, pelo menos, de subconcessões a conceder pela própria R.T.P. E.P. (19)
Na Comissão venceu a tese da titularidade exclusiva da propriedade do Estado e de um único concessionário - a R.T.P. - E.P. -, a - qual não pode ceder qualquer parte da sua concessão (20)
Fundamentando o voto contra do seu partido - o PSD - , o deputado NANDIM DE CARVALHO declarou o seguinte:
“Votámos contra a Lei da Televisão porque concede um exclusivo legal à RTP, eliminando, contrariamente ao admitido pela Lei da Rádio, a concessão a empresas privadas e cooperativas”. E, em seguida: Não são admissíveis monopólios no domínio da comunicação social, solução claramente antidemocrática e violadora do próprio espírito constitucional que reserva, e bem, apenas a propriedade para o Estado ...” (21) .
4.2 - Aliás, já anteriormente, aquando da discussão de um conjunto de projectos de lei relativos à comunicação social, entre os quais os já referidos 167/1 e 197/1, o mesmo deputado afirmara o seguinte: “... nós entendemos que quer a Rádio, quer a Televisão, como meios de comunicação social, são em si um serviço público da exclusiva responsabilidade do Estado Português e não do Governo Português. Aliás, nós entendemos que os meios de comunicação devem ser pertença do Estado e a partir daqui resulta não o impedimento à existência de sociedades privadas ou cooperativas, mas a necessidade de as sociedades poderem vir a intervir neste domínio através de um contrato de concessão, que, teoricamente, pode ter por objecto o exercício da actividade da Radiodifusão ou da Radiotelevisão.
Por outro lado, importa também salientar que a questão da utilização da Rádio ou da Televisão não está na plena disponibilidade do Estado Português. De facto, existem tratados internacionais que regulamentam, por exemplo, o uso do comprimento de onda e da própria utilização dos meios de telecomunicações relacionados com satélites e não só, que podem condicionar, no nosso País, o livre exercício, por empresas privadas, dessas actividades da Radiodifusão e da radiotelevisão” (22).
Era diversa a posição do PCP, o qual, através do deputado VITAL MOREIRA, se pronunciou do seguinte modo:
“Os projectos de lei sobre televisão suscitam um outro problema que, do nosso ponto de vista, é ainda mais grave, que é o da admissão de estações privadas de televisão, embora a propriedade formal permanecesse no Estado. Ora, a nosso ver, tal hipótese não tem qualquer cabimento constitucional, já que a razão da proibição constitucional da propriedade privada da televisão abrange naturalmente a gestão privada de estações de televisão.
Trata-se de, num caso e noutro, impedir que esse poderoso meio de condicionamento ideológico, cultural e político, que é a televisão, seja instrumentalizado ao serviço de interesses privados o que sempre favoreceria os grandes grupos económicos, os únicos capazes de suportar financeiramente tais empresas, e os grupos políticos, através dos quais se exprimem” (23) .
4.3 - A Constituição da República Portuguesa de 1976 dedicava expressa mente uma das suas disposições à Radiotelevisão.
Tratava-se do nº 6 do artigo 38º (actual nº 7 do mesmo artigo, após a revisão de 1982), segundo o qual “a televisão não pode ser objecto de propriedade privada”. Assim se consagra o princípio do monopólio do Estado no concernente à televisão, por contraste com o princípio da liberdade de empresa, no que tange à fundação de jornais (nº 3 do artigo 382, na versão originária do texto constitucional, e actual nº 4 do mesmo artigo). Tal como se pondera no parecer da Comissão Constitucional nº 28/79 (24),“nas democracias europeias, vigora o princípio do monopólio estadual em matéria de radiodifusão e de televisão, sendo consideradas tanto uma como outra serviços públicos da exclusiva responsabilidade do Estado” (25). No entanto, e tal como se observa no parecer nº 29/79 (26), comparando o preceito constitucional já referido com o nº 1 do artigo 22 do Decreto da Assembleia da República em apreciação, segundo o qual “a radiotelevisão só pode ser objecto de propriedade do Estado”, constata-se uma diferença entre as formulações utilizadas. Ao estipular, tão somente, que “a televisão não pode ser objecto de propriedade privada”, “poderia parecer, à primeira vista, que a Assembleia Constituinte não excluía a possibilidade da televisão vir a ser objecto de propriedade publica ou cooperativa”. No entanto, a Comissão Constitucional formulou um juízo acerca da constitucionalidade do preceito, fundado nos argumentos que sucintamente se enunciam:
- enquadramento da matéria relativa aos meios de comunicação social e à liberdade de imprensa no Título II (“Direitos, liberdades e garantias”) da Parte I da Constituição, intitulada “Direitos e deveres fundamentais”;
- as actividades da rádio e da televisão implicam directamente com a liberdade de expressão e de informação e com a liberdade de imprensa (artigos 372 e 385? da Constituição da República Portuguesa) (27) ;
- competência exclusiva da Assembleia da República para legislar sobre direitos, liberdades e garantias (artigo 1672, alínea c) do texto originário e actual artigo 1689, nº 1, alínea b)) (28).
E, como argumento decisivo, remata-se, nos seguintes termos:
“Mas, mesmo que se admita, por absurdo, que a constatação de constitucionalidade que a Comissão acaba de formular não é correcta, também não colheria a tese da inconstítucionalidade, em virtude de o nº 6 do artigo 3811 da Constituição permitir, por argumento "a contrario", a opção quanto à titularidade da propriedade, entre o sector público e o sector cooperativo.
E que, mesmo assim, a Assembleia da República seria sempre competente para optar [...] pelo sector público e decretar, como o fez no diploma em apreço, que “a radiotelevisão só pode ser objecto de propriedade do Estado”.
4.4 - Uma outra questão abordada no parecer da Comissão Constitucional que estamos acompanhando (nº 29/79) coloca-se nos seguintes termos:
“Muito embora a televisão seja propriedade do Estado, não poderia a sua gestão ser assegurada, não só por empresa pública mas também por qualquer outro tipo de empresa, cooperativa ou privada?” (29). Embora admitindo "a priori” a razoabilidade da doutrina que responde afirmativamente à pergunta formulada, nomeadamente porque a norma do nº 6 do artigo 38º da CRP (hoje nº 7) terá de ser conjugada com o artigo 39º da Constituição (que garante o pluralismo nos meios de comunicação social estatizados), considerou a Comissão não ser necessário aprofundar o debate sobre tal questão, ao menos em sede de fiscalização preventiva da constitucionalidade (30) .
4.5 - Ainda que sem relevância para a solução do caso concreto, parece-nos útil a abertura de um parêntesis para, por forma quase telegráfica, se aludir à evolução verificada pela problemática da televisão privada, apoiando-nos para o efeito em algumas recentes iniciativas legislativas e, bem assim, no eco jornalístico que lhes foi justificadamente concedido
4.5.1 - Através da Proposta de Lei nº 5/IV.(30-A) pretendeu o Governo alterar a redacção do artigo 2º da Lei nº 75/79, e 29 de Novembro, visando facultar à Igreja Católica o exercício da actividade radiotelevisiva, no regime de - concessão (30-B)
Justifica-se aludir também aos Projectos de Lei nºs 274/ /IV, apresentado pelo PS, 313/IV, do PRD e 387/IV, do
CDS (30-C) sobre os meios audiovisuais e a televisão, em cuja discussão foram produzidas importantes declarações a propósito da matéria da abertura da televisão à iniciativa privada.
Valerá a pena referir que, nos termos do artigo 2º (“Titularidade”) do Projecto de Lei nº 274/IV, as actividades de televisão (assim como as de radiodifusão) constituiriam serviços públicos, a prosseguir pelo Estado, através de uma ou mais empresas públicas, e por operadores privados, mediante concessão e licenciamento.
4.5.2 - Apresentando o projecto, o deputado RAÚL JUNQUEIRO aludiu ao facto de, a nível de televisão, terem surgido também (como na rádio) “as primeiras TVs piratas, as quais já ascendem a mais de duas dezenas, sobretudo nos grandes centros urbanos".
Acrescentou, a propósito, que, entretanto, a televisão oficial espanhola e a televisão regional da Galiza cobrem em número cada vez mais significativo a população portuguesa, ao mesmo tempo que aumenta a instalação de antenas parabólicas capazes de receber dezenas de programas de televisão oriundos dos diferentes satélites que cobrem Portugal”(30-D).
Por sua vez, na intervenção que produziu, o deputado VIEIRA DE MESQUITA (PSD) afirmou que a propósito da Proposta de Lei nº 5/IV, “foram emitidos, por conceituados constitucionalistas das Faculdades de Direito de Lisboa e Coimbra, alguns pareceres respeitantes à constitucionalidade de tal concessão (à Igreja Católica), sendo unânime a conclusão de todos eles de que o legislador ordinário poderia consagrar a gestão privada da actividade de televisão no quadro da actual Constituição.
Adquire-se hoje como inquestionável a constitucionalidade de distinguir a propriedade dos meios televisivos da sua gestão”.
E acrescenta, em sequência: “0 exemplo das rádios livres é explícito no sentido de apressarmos a legislação de abertura da televisão à iniciativa privada pelo perigo que representa a multiplicação de TVs piratas, cuja pletora seria extremamente nefasta”(30-E).
Submetidos à votação na generalidade os projectos de lei indicados, os resultados foram os seguintes:
- 0 Projecto de Lei nº 274/IV, do PS, foi aprovado, com votos a favor do PS, do PRD, do CDS e dos deputados independentes RUI OLIVEIRA COSTA e RIBEIRO TELES, votos contra do PCP e do MDP/CDE e abstenção do PSD;
- 0 Projecto de Lei nº 313/IV, do PRD, foi rejeitado, com votos contra do PSD, do PCP, do CDS e do MDP/CDE e votos a favor do PS, do PRD e dos deputados independentes já mencionados;
- 0 Projecto de Lei nº 387/IV, do CDS, foi aprovado, com votos a favor do PSD, do PS, do PRD, do CDS e dos j à indicados deputados independentes e votos contra do PCP e do MDP/CDE (30-F) .
As referidas iniciativas legislativas não tiveram sequência, atenta a ocorrência da dissolução da Assembleia da República, como resultado da queda do X Governo Constitucional (30-G) .
4.6 - Apreciados os seus antecedentes e os respectivos trabalhos preparatórios, atentemos agora em alguns dos preceitos da Lei da Radiotelevisão (Lei nº 75/79) que, pelo seu objecto, se revelam mais importantes no âmbito da economia deste parecer.
Assim, nos termos do nº 1 do artigo 1º, a lei regula o regime e o exercício da actividade de radiotelevisão em território nacional (31), considerando-se radiotelevisão, de acordo com o nº 2, “a transmissão à distancia de imagens não permanentes e sons, efectuada por ondas electromagnéticas, propagando-se no espaço ou por cabo, destinada à recepção directa pelo público”.
Por sua vez, o artigo 2º, com a epígrafe “titularidade e natureza”, dispõe, nos seus nºs 1 e 2, o seguinte:
“1. A radiotelevisão só pode ser objecto de propriedade do Estado.
2. A radiotelevisão constitui um serviço público e será objecto de concessão a empresa pública, em termos a definir por lei da Assembleia da República” (32) e (33).
Em estreita relação com estes números do artigo 2º, deverá ler-se o artigo 54º (integrado no Capítulo VIII, relativo às “disposições finais e transitórias”), segundo o qual "até à entrada em vigor da lei referida no nº 2 do artigo 2º, a Radiotelevisão Portuguesa, E. P., exerce a actividade de radiotelevisão nos termos da presente lei e do respectivo estatuto “(34).
Depois de o artigo 3º enunciar os fins da radiotelevisão, o artigo 4º, sob a epígrafe “fiscalização”, estabelece o princípio de que o Estado, através da Assembleia da República, do Governo e dos Tribunais, fiscaliza, nos termos da lei, o exercício da actividade de radiotelevisão.
4.7.- Colocando-se no cerne da presente consulta o problema da qualificação jurídico-penal (e o regime sancionatório correspondente) do exercício ilegal da actividade de radiotelevisão, interessa transcrever o artigo 30º, que estabelece o seguinte:
“1. 0 exercício ilegal da actividade de radiotelevisão determina o encerramento da estação emissora e das respectivas instalações e sujeita os responsáveis à pena de prisão maior de dois a oito anos e à multa de 1 000 000$ a 50 000 000$.
2. Serão declarados perdidos a favor do Estado os bens existentes nas instalações encerradas por força do disposto no número anterior, sem prejuízo dos direitos de terceiros de boa fé”.
Trata-se do primeiro de nove artigos que integram o Capítulo VI, sob a epígrafe “Disposições Penais” (35). Embora tal se revele, porventura, desnecessário, não deixará de se alertar para a distinção dos tipos legais de ilícitos penais previstos nos artigos 30º e 31º. Enquanto que no primeiro se prevê e sanciona o “exercício ilegal da actividade de radiotelevisão”, o artigo 31º refere-se à “emissão dolosa de programas não autorizados”, à qual corresponde a punição com multa de 100 000$00 a 1 000 000$00, sem prejuízo de pena mais grave que ao caso caiba.
Atentas as disposições combinadas dos artigos 1º, nº 1, 2º, nºs 1 e 2,e 54º, já referidos, representará “exercício ilegal de radio televisão” em território português a actividade radiotelevisiva que não seja emitida pela Radiotelevisão, E.P. , abrangendo aquilo a que correntemente se chama emissão clandestina de televisão.
5.1 - emissão clandestina de radiodifusão (sonora ou televisiva) anda normalmente associada a noção dos “postos piratas"”
No entanto, será tecnicamente mais curial distinguir entre “postos periféricos” e “postos piratas” (36). Os primeiros são estações instaladas no território nacional, produzindo emissões destinadas ao público português, tendo geralmente objectivos de natureza comercial. 0 desenvolvimento destes “postos privados” é devido, em grande parte, a iniciativas de particulares, visando responder à oferta do mercado da publicidade em condições vantajosas para tais estações.
Como escreve CHARLES DEBUSCH, “a finalidade comercial parece a única possível para os postos periféricos. 0 Estado (francês) não toleraria durante muito tempo postos periféricos que perseguissem um objectivo político hostil. Mas não deixa de ser exacto que, mesmo que a actividade dos postos periféricos tenha uma finalidade comercial, pode apresentar sempre uma ressonância política ...”.
Tecnicamente, os “Postos (ou estações) piratas”, para poderem escapar à soberania dos Estados, estão implantados no alto-mar ou no espaço aéreo correspondente, a bordo de navios, aeronaves, ou em qualquer outro suporte físico, tendo como objectivo a emissão, destinada a um ou vários Estados vizinhos, escapando assim ao monopólio de emissão ou de publicidade radiodifundida ou televisionada instituído por esse(s) Estado(s).
A sua situação é, assim, escreve CHARLES DEBBASCH, “ao mesmo tempo comparável e diferente da dos postos periféricos. Como estes últimos, os postos piratas pretendem contornar uma situação de monopólio, mas ao contrário dos postos periféricos, os postos piratas estão geograficamente implantados num meio que escapa a qualquer soberania: o alto-mar” (37). No entanto, e como é sabido,
na linguagem corrente, a expressão “posto pirata” abrange, em regra, as duas situações que, analiticamente, distinguimos.
5.2 - A natureza internacional de radiodifusão (cfr. supra 3.l.) determinou a adopção de medidas defensivas e protectoras das emissões de televisão (ou de radiofonia).
Cumpre, a este respeito, salientar o “Acordo Europeu para a protecção das emissões de televisão”, de 22 de Junho de 1960, e, bem assim, o Protocolo e o Protocolo Adicional, que o alteraram, respectivamente, de 22 de Janeiro de 1965 e de 14 de Janeiro de 1974.
Além disso, revela-se de especial interesse no domínio que estamos a apreciar, o “Acordo Europeu para a repressão das emissões de radiodifusão efectuadas por estações fora dos territórios nacionais”, de 22 de Janeiro de 1965. Nos termos do seu artigo 1º, o referido Acordo abrange “as estações de radiodifusão instaladas ou em serviço a bordo de um navio, de uma aeronave ou de qualquer outro objecto flutuante ou aerotransportado, e que, fora dos territórios nacionais, transmitam emissões destinadas a serem recebidas, ou susceptíveis de o serem, no todo ou em parte, no território de uma das Partes Contratantes, ou que causem interferências (“brouillage”) prejudicial a um serviço de radiocomunicação explorado com a autorização de uma das Partes Contratantes, em conformidade com o Regulamento das radiocomunicações”.
Estas estações caracterizam-se:
- pelo seu objecto: trata-se de estações de radiodifusão sonora ou visual que destinam as suas emissões ao público em geral;
- pela sua instalação: devem encontrar-se a bordo de navios, aeronaves ou de qualquer outro objecto flutuante ou aerotransportado;
- pela sua implantação geográfica: devem emitir no exterior dos territórios nacionais;
- pela destinação das suas emissões: destinam-se a ser recebidas no todo ou em parte do território de um dos Estados Contratantes;
- ou pelos inconvenientes que provocam às radiocomunicações (38) e (39).
Também as telecomunicações, cuja eficiência, em permanente evolução tecnológica, é indispensável às actividades económicas e administrativas, à defesa, à segurança de pessoas e bens e à vida social, sendo um factor essencial de progresso, têm sido objecto, a partir do dealbar deste século, de regulamentação internacional e de legislação de âmbito interno nas diferentes ordens jurídicas nacionais.
6.1 - Não se justifica, evidentemente, na economia da consulta, proceder ao exame do desenvolvimento das convenções e regulamentos internacionais de telecomunicações, nem sequer analisar com detalhe a)
legislação nacional pertinente (40).
Antes de procedermos à apreciação das disposições relevantes do Decreto-Lei nº 147/87, de 27 de Março, justifica-se uma referência a alguns conceitos contidos no Decreto-Lei nº 188/81.
Nos termos do nº 1 do seu artigo 1º, entende-se por comunicações (que o preâmbulo do diploma qualifica como “verdadeiro sistema nervoso da sociedade”) “o serviço por meio do qual se efectua o transporte ou a transmissão de mensagens ou informações através dos meios técnicos adequados”. Por seu turno, “o conceito de mensagens ou informações é utilizado num sentido lato, abrangendo, nomeadamente, textos escritos, símbolos, sinais, imagens e sons ( nº 2)” (sublinhado nosso).
Relativamente à sua natureza, as comunicações podem abranger as modalidades seguintes (artigo 2º, nº 1):
- Correios ou serviço postal;
- Telecomunicações.
De acordo com o nº 2 deste artigo 2º, as telecomunicações abrangem, por sua vez, as seguintes modalidades:
a) Serviço telegráfico;
b) Serviço telefónico;
c) Serviço de telex;
d) Serviço de comunicação de dados;
e) Outras, designadamente videofonia, telecópia, teletexto e videotexto.
Nos termos da alínea b) do nº 1 do artigo 2º, as telecomunicações consistem “na transmissão, emissão ou recepção de símbolos, sinais, escrita, imagens, sons ou informações de qualquer outra natureza por fios, meios radioeléctricos, ópticos ou outros sistemas electromagnéticos” (41).
6.2 - 0 Decreto-Lei nº 147/87 justificou-se pela necessidade de proceder à actualização das disposições legislativas e regulamentares que, remontando aos anos 30, têm disciplinado o sector das radio comunicações, reunindo num único diploma os princípios gerais orientadores da utilização das radiocomunicações. Para além dos conceitos de “radiocomunicação” e de “estação de radiocomunicações”, constantes das alíneas a) e e) do artigo 1º, já transcritos supra (cfr. ponto 2. e nota 4), torna-se vantajosa a reprodução de mais algumas definições enumeradas na referida disposição legal.
Assim:
“Equipamento emissor ou receptor de radiocomunicações” é “todo o gerador ou receptor de oscilações electromagnéticas concebido para emitir ou receber radiocomunicações” (42) ;
- “Rede de radiocomunicações” deve entender-se como sendo “o conjunto formado por várias estações de radiocomunicações podendo comunicar entre si ...” (alínea g»;
- “Serviço de radiodifusão” é o “serviço de radiocomunicações cujas emissões são destinadas a ser recebidas directamente pelo público em geral, podendo compreender emissões sonoras, emissões de televisão ou outros tipos de emissões” (alínea i)).
6.2.1 - 0 artigo 2º, sob a epígrafe “regime de exploração e gestão” define o princípio segundo o qual as radiocomunicações (enquanto comunicações individualizáveis de uso público) são produzidas em regime de exploração e gestão directa do Estado ou de outras pessoas colectivas de direito público, “havendo a possibilidade de exploração e gestão indirecta do Estado através dos regimes de concessão e licenciamento”.
Por seu lado, o artigo 3º, a respeito das “actividades tuteladas” estabelece o princípio de que “estão sob tutela do Governo, através do ministro que superintenda no sector das comunicações, todas as actividades em matéria de administração, de gestão e de fiscalização das radiocomunicações”.
Entre tais actividades, especifica nomeadamente as seguintes:
“...........................................................................................................................................................
b) A concessão de licenças para o estabelecimento e utilização de meios de comunicação radioeléctrica civis, de uso público ou privado;
..................................................................................................................................................................;
g) A aplicação e a decisão sobre sanções e recursos administrativos para ele interpostos”.
Ainda no âmbito do Capítulo I (“Disposições gerais”) inserem-se, entre outros, preceitos relativos às “radio comunicações interditas” (artigo 5º), à “repressão das emissões de radiodifusão efectuadas por estações fora do território nacional” (artigo 6º) e às “radiocomunicações interditas às estações de navios ou de aeronaves” (artigo 7º).
6.2.2 - 0 Capítulo II (“Autorização tutelar e condições gerais da sua concessão e revogação”) não é aplicável aos equipamentos receptores de radiodifusão sonora e televisiva (artigo 10º, nº 1, alínea b)) e abrange os artigos 11º a 21º.
De particular interesse revestem-se os artigos 11º e 17º que, por isso, se transcrevem. Estabelece o primeiro, sob a epígrafe “Autorização tutelar”:
“1. Ninguém no território nacional ou a bordo de um navio, de uma aeronave ou de qualquer outro objecto sujeito às leis portuguesas, pode deter na sua posse um equipamento emissor, receptor ou emissor-receptor de radiocomunicações, nem estabelecer ou utilizar uma estação ou uma rede de radiocomunicações sem prévia autorização tutelar, excepcionando os casos especificamente previstos na lei.
2. A autorização tutelar é revogável e intransmissível, devendo constar de regulamentação adequada os termos genéricos da sua atribuição.
3. A detenção de equipamentos receptores de radiodifusão sonora e de televisão obedece a legislação específica”.
Por sua vez, o artigo 17º, com a epígrafe “Licença de equipamento de radiocomunicação” reza o seguinte:
“1. Cada equipamento emissor, receptor ou emissor, receptor, quer individual, quer de uma rede de telecomunicações, carece de uma licença atestando a legalidade da sua utilização, no quadro da respectiva autorização tutelar, excepto os equipamentos referidos no artigo 12º (43).
2. A licença referida no nº 1 deve acompanhar permanentemente o equipamento de radiocomunicações a que se refere e ser apresentada sempre que solicitada pelas autoridades de fiscalização competentes.
2. Em casos especiais poderá ser concedida uma autorização genérica de utilização e funcionamento de determinados tipos de equipamentos de radiocomunicações em substituição da respectiva licença”.
Justifica-se ainda uma referência ao artigo 33º, relativo à competência para fiscalização das radiocomunicações, última disposição incluída no Capítulo VI (“Protecção e fiscalização das radiocomunicações”) (44).
6.2.3 – Chega-se assim ao Capítulo VII (“Coimas e Sanções acessórias”) e ao artigo 34º (“Coimas”), nos termos do qual, “sem prejuízo de outras sanções previstas na lei” se qualifica como ilícito de mera ordenação social a violação das prescrições constantes do diploma e se pune com a aplicação da coima de 12 000$00 a 120 000$00 a violação do disposto no artigo 11º (alínea a) ) e com a coima de 7 500$00 a 75 000$00 a violação do disposto no artigo 17º (alínea c) ), ambas do nº 1 do artigo 34º (45).
Por sua vez, nos termos do artigo 35º, a violação do disposto no artigo 11º (autorização tutelar) implicará sempre, como sanção acessória, a apreensão dos equipamentos utilizados, verificando-se a sua perda a favor do Estado no termo do prazo de 120 dias sobre a data da apreensão, se o utilizador não obtiver nesse período a respectiva autorização tutelar (46) .
0 artigo 36º estabelece finalmente que a aplicação das sanções incumbe à entidade que superintenda nas radiocomunicações e que o processamento das contra-ordenações compete aos respectivos serviços.
7.1 - Conhecido o quadro normativo vigente no qual temos de nos mover, cumpre proceder ao esclarecimento da questão colocada pela consulta, dando-lhe a devida solução.
Recorde-se que o problema a resolver consiste na qualificação da natureza do ilícito em que se traduz o exercício ilegal da actividade de radiodifusão televisiva.
A justificação da questão colocada na carta transcrita no ponto 1. (46-A) resulta das dúvidas suscitadas pela existência de dois regimes diferenciados para a qualificação (e correlativa punição) de factos que, na aparência, se poderiam qualificar como de exercício ilegal da actividade de radiotelevisão - os já citados artigos 30º da Lei nº 75/79 e 34º do Decreto-Lei nº 147/87.
Com efeito, atento o regime de monopólio fixado pela Lei nº 75/79 para o exercício da actividade de radiotelevisão (cfr. os já aludidos artigos 1º, nº 1, 2º, nºs 1 e 2 e 54º), é evidente que a instalação e (ou) utilização de qualquer equipamento emissor de televisão, por entidade diversa da R.T.P. - E.P. , não terá sido objecto de prévia autorização tutelar ou da concessão de licença, a que se referem os artigos 11º e 17º do Decreto-Lei nº 147/87, assim se tipificando os ilícitos de mera ordenação social puníveis com as coimas previstas nas alíneas a) e c) do nº 1 do artigo 34º do referido diploma.
Só que, no caso de ocorrer o exercício ilegal da actividade de radiodifusão televisiva, consumou-se a prática do crime previsto pelo artigo 30º da Lei da Radiotelevisão e por ele deverá ser punido o respectivo agente.
É o que em seguida se demonstrará, começando-se por uma breve incursão na temática do ilícito de mera ordenação social (47).
7.2 - Como se pode ler no parecer nº 99/87, “é recente nos sistemas Jurídicos, designadamente naqueles de que estamos mais próximos, a figura que foi acolhida, entre nós, com a designação de contra-ordenação, e que aparece como forma de reacção contra o empolamento de que o direito penal vinha sofrendo a partir do século dezanove, e com maior aceleração na primeira metade do actual, designadamente após a Primeira Guerra Mundial.
Efectivamente, na sua pureza inicial, o direito penal apresentava-se como guardião dos valores essenciais da sociedade e só deles curava, tipificando as condutas que os violavam e cominando as respectivas sanções.
Todavia, com o advento do liberalismo e a afirmação definitiva da doutrina da separação dos poderes do Estado - o poder legislativo, o poder executivo e o poder judicial - e a percepção mais nítida dos direitos individuais, desenhou-se um movimento no sentido de incluir no seu seio o direito sancionatório da actividade policial da administração, assim surgindo aquilo que veio a chamar-se o direito penal administrativo, por contraposição ao direito penal tradicional, o direito penal de justiça. De todo o modo, tratava-se ainda de normas que, não visando a defesa directa dos valores individuais, apareciam ainda determinadas por eles como uma forma remota ou avançada da sua defesa, e a revelar o Estado na sua função de prevenção da violação dos direitos dos cidadãos.
Com o correr do tempo, porém, todos os Estados foram impelidos a abandonar esta postura neutra e longínqua, a ritmo mais ou menos rápido. Exigências crescentes de correcção de assimetrias sociais geradas pela revolução industrial do século dezanove, as crises emergentes das primeira e segunda guerras mundiais, com tudo que implicaram no mundo das ideias e outros factores que não importa esmiuçar, levaram-nos a ampliar enormemente as suas funções e a empenhar-se, activamente, na criação de melhores condições de justiça social e de maior bem-estar para os cidadãos.
Toda esta actividade de promoção era, naturalmente, enquadra da por direito materialmente administrativo. Mas, como refere FIGUEIREDO DIAS (x), o legislador, cioso da sua eficácia, “foi-se deixando seduzir pela ideia, perniciosa mas difícil de evitar, de pôr o aparato das sanções criminais ao serviço dos mais diversos fins da política social” e assim se foram alargando as fronteiras do direito criminal de modo a abarcar uma abundante legislação de raiz administrativa, com o que se criaram dificuldades de natureza dogmático-jurídica, mas também de ordem prática, ao nível do funcionamento da justiça, cada vez mais embaraçada pela multidão de bagatelas que lhe tolhiam o passo.
Neste contexto, começou a tomar forma, e a robustecer-se, a ideia de descriminalização, alimentada, de um lado, pelo intuito da “purificação” do direito penal, mas também por razões de mera operacionalidade judiciária, tanto mais que, em contraponto, crescia a convicção de que a progressiva sujeição da actividade administrativa ao direito tornava dispensável a utensilhagem jurídica que ao direito penal e processual penal fora solicitada, como forma de defesa dos direitos dos administrados.
Assim se caminhou para a autonomização de outro tipo de ilícito - o ilícito de mera ordenação social - de fronteiras, por enquanto, pouco seguras no plano doutrinal, mas seguramente vocacionado para receber, se não todo, pelo menos a maior parte do ilícito contravencional, no sentido em que o artigo 3º do Código Penal de 1886 o definia (xx), bem como larga zona do ilícito respeitante à administração de promoção (xxx).
Esta problemática sensibilizava a doutrina portuguesa já nos anos sessenta e encontrou eco no plano da actividade legislativa, no preâmbulo do projecto da parte geral do Código Penal de 1963, da autoria de EDUARDO CORREIA (XXXX) , mas só teve expressão legal em 1979, através do Decreto-Lei nº 232, daquele ano .
Deste diploma importa destacar dois ou três traços que nos forneçam um primeiro esboço da figura da contra-ordenação, tal como a lei portuguesa a concebeu.
Assim, o primeiro é o de que o legislador prescindiu de um qualquer critério qualitativo para a definir, antes se socorrendo de um critério formal, assente na natureza da sanção; e de que nela absorveu todas as contravenções previstas pela lei então vigente, desde que puníveis só com multa (artigo 19, nºs 1 e 3).
Um outro traduz-se na consagração do princípio da legalidade, com assento no seu artigo 2º: só seria sancionado como contra-ordenação o facto descrito e declarado passível de coima por lei anterior ao momento da sua prática, e expressis verbis reafirma do, agora sob enfoque processual, no artigo 37º: o processo das contra-ordenações obedeceria ao princípio da legalidade.
Finalmente, o de que o processamento deste tipo de ilícito, bem como a aplicação das coimas correspondentes, incumbia às autoridades administrativas (artigo 30º), sendo que das decisões respectivas cabia recurso para o tribunal da comarca em cuja área tinha a sua sede a autoridade recorrida (artigos 50º e 52º).
Entretanto, o legislador reconheceu que o diploma referido suscitou vários problemas de aplicação prática, para além de dúvidas sobre a sua constitucionalidade (XXXXX) e por isso, através do Decreto-Lei nº 411-A/79, de 1 de Outubro, acabou por revogar os nºs 1 e 3 do seu artigo 1º, fazendo assim que a matéria contravencional, que fora equiparada às contra-ordenações, retomasse a sua autonomia.
E veio mesmo, mais tarde, através do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, a revogar o que dele restava e a criar a nova lei-quadro das contra-ordenações”.
7.3 - Do novo diploma, que reproduz as linhas essenciais que vinham do antecedente (48) , importa, pelo relevo que assume na solução da questão que nos é posta, transcrever o artigo 20º (concurso de infracções).
Estabelece o seguinte:
“Se o mesmo facto constituir simultaneamente crime e contra-ordenação, será o agente sempre punido a título de crime, sem prejuízo da aplicação das sanções acessórias previstas para a contra-ordenação” (49).
Quer isto dizer que, no caso do exercício ilegal de actividade de radiotelevisão, ocorrendo, com muita probabilidade (tudo dependendo da matéria de facto que for dada como provada),o concurso do crime previsto pelo artigo 30º da Lei da Radiotelevisão com uma contra-ordenação prevista nos artigos 11º e (ou) 17º e sancionada pelo nº 1 do artigo 34º do Decreto-Lei nº 147/87, se deverá aplicar a doutrina constante do transcrito artigo 20º do Decreto-Lei nº 433/82 (50).
..
Claro está que pode dar-se o caso de se mostrar configurada a detenção, o estabelecimento (instalação) ou a utilização de um equipamento emissor (ou emissor-receptor) de televisão, com violação dos artigos 11º e 17º do Decreto-Lei nº 147/87, sem que se tenha verificado a prática do exercício ilegal da actividade de radiotelevisão. Nesse caso, terá ocorrido tão somente a prática de contra-ordenação, punível nos termos dos artigos 34º e 35º do citado diploma.
No entanto, se a autoridade administrativa competente (cfr. o artigo 36º do Decreto-Lei nº 147/87) entender que a infracção constitui um crime, deverá remeter o processo ao Ministério Público, o qual, considerando que se verifica, de facto, concurso de crime e contra-ordenação, acusará pelo crime, abrangendo, a acusação também a contra-ordenação. É esta a doutrina que se extrai das disposições combinadas dos artigos 40º, nº 1, e 57º do Decreto-Lei nº 433/82. Sempre que ocorra uma situação de concurso de crime e contra-ordenação, nos termos dos nºs 1 e 2 do artigo 38º, a aplicação da coima caberá ao juiz competente para o julgamento do crime (artigo 39º). Esta atribuição ao juiz competente para o julgamento da competência para aplicar a coima é uma consequência lógica e necessária do regime de “absorção” estabelecido pelo artigo 38º (51) .
7.4 - Já se disse, e repete-se, por ser importante afirmá-lo com toda a clareza, que o ilícito em que se traduz o exercício ilegal da actividade de radiotelevisão assume a natureza de ilícito criminal, encontrando-se prevista a sua punição no artigo 30º da Lei nº 75/79 (52).
Compreende-se, aliás, que tal punição conste de um diploma com força de lei, uma vez que, tratando-se de matéria que respeita, por essência, ao regime de um meio de comunicação social, é da competência legislativa reservada da Assembleia da República - cfr. artigo 168º, nº 1, alínea b), da Constituição.
Como se escreve no Parecer nº 29/77 da Comissão Constitucional, uma “lei que contenha o regime dos meios de comunicação social, não pode ser senão lei votada pela Assembleia da República, a menos que esta conceda autorização para o efeito ao Governo (53) .
Tal como a Comissão Constitucional pondera no Parecer nº 14/ /79, “basta pensar nos dois objectivos constitucionais prosseguidos com a utilização dos meios de comunicação social estatizados - salvaguardar a sua independência perante o Governo e a Administração Pública e assegurar a possibilidade de expressão e confronto das diversas correntes de opinião para se compreender que na perspectiva do Estado democrático e pluralista, a regulamentação da rádio e da televisão, naquilo em que dê execução ou exequibilidade (conforme se entender) àqueles princípios, só possa ser realizada através de lei votada pela Assembleia da República ou através de decreto-lei por ela autorizado” (54).
E torna-se manifesto que, no domínio específico do exercício da actividade radiotelevisiva, careceria de sentido e seria juridicamente incorrecto fazer a aplicação de um decreto-lei que estabelece os princípios gerais orientadores da tecnologia e utilização das radiocomunicações, em detrimento de norma própria que, na lei da radiotelevisão, prevê e pune o exercício ilegal desta actividade.
Por todas as razões expostas, não é concebível que se qualifique como ilícito de mera ordenação social o exercício ilegal da actividade de radiodifusão televisiva.
Tratando-se de um ilícito penal punido pelo artigo 30º da Lei nº 75/79, sã pode ser aplicado o regime das contra-ordenações previstas no Decreto-Lei nº 147/87, se ocorrer uma situação de concurso de infracções, nos termos do artigo 20º do Decreto-Lei nº 433/82.
0 que não poderá deixar de depender da matéria de facto que, em cada caso, for apurada.
Termos em que se extraem as seguintes conclusões:
1º - Atentas as disposições dos artigos 1º, nº 1, 2º, nºs 1 e 2, e 54º da Lei nº 75/79, de 29 de Novembro, a emissão, em território nacional, de radiodifusão televisiva que não seja da responsabilidade da Radiotelevisão Portuguesa, E. P., representa exercício ilegal da actividade de radiotelevisão;
2º - Fora das condições previstas na conclusão anterior, o exercício da actividade de radiotelevisão assume a natureza do ilícito criminal previsto e punido pelo artigo 302 da Lei nº 75/79;
3º - Dependendo da matéria de facto que, em cada caso, for apura da, pode o crime de exercício ilegal da actividade de radiodifusão televisiva, concorrer com as contra-ordenações previstas, designadamente, nos artigos 11º e 17º e punidas pelo artigo 34º, nº 1, do Decreto-Lei nº 147/87, de 24 de Março;
4º - Nesse raso, será o agente punido a título de crime, sem prejuízo da aplicação das sanções acessórias previstas para as contra-ordenações - artigo 20º do Decreto-Lei nº 433/ /82, de 27 de Outubro.
(1) Que aprovou também - o Regulamento Adicional das Radiocomunicações. Estes Regulamentos, referidos no artigo 142 da Convenção Internacional das Telecomunicações, assinada em Genebra em 24 de Dezembro de 1959 e aprovada para ratificação pelo Decreto-Lei nº 44 839, de 31-12-1962, substituíram os de Atlantic City, assina dos em 2 de Outubro de 1947 e aprovados pelo Decreto nº 38 330, de 2 de Julho de 1951, revogado justamente pelo Decreto nº 45 205 (artigo único).
(2) Ou ondas hertzianas. Na definição dada pela alínea c) do artigo 12 do Decreto-Lei nº 147/87, trata-se das “ondas electromagnéticas cuja frequência é, por convenção, inferior a 3000 GHz e que se propagam no espaço sem guia artificial” - cfr. também a definição equivalente, constante do nº 7 do artigo 12 do Regulamento das Radiocomunicações aprovado em Genebra.
De acordo com o nº 8 do referido artigo 1º “radio” é um prefixo que se aplica ao emprego das ondas radioeléctricas.
(3) Cfr. “Traité du Droit de lá Radiodiffusion, Rádio et Télévision”, Paris, 1967, pág. 4.
(4) Segundo a alínea e) do artigo 12 do Decreto-Lei nº 147/87, “estação de radiocomunicações” deve entender-se como “um ou vários equipamentos emissores ou receptores, incluindo os aparelhos acessórios, necessários para assegurar um serviço de radiocomunicações ou um serviço de radioastronomia num dado local”. Veja-se também, em termos, de resto, muito próximos, a definição do conceito de “estação" constante do nº 21 do artigo 1º do Regulamento das Radiocomunicações assinado em Genebra, em Dezembro de 1959 - cfr. nota (1). Aí se acrescenta que “cada estação é classifica da segundo o serviço em que participa de modo permanente ou temporário”. Por sua vez, definem-se “serviço fixo” como “o serviço de radiocomunicação entre pontos fixos determinados” e “estação fixa” como “estação de serviço fixo” - cfr. nºs 22 e 23 do artigo 1º , respectivamente.
(5) Tradução da nossa responsabilidade.
(6) “Televisión Pública y televisión privada”, Editorial Civitas, 1982, págs. 254 e segs.. Aí se pode ler que é possível distinguir as três seguintes espécies de telecomunicação, em função do meio através do qual se transmite a mensagem:
“a) propagação por fio (telegrafia, telefonia e televisão por fio);
b) propagação por ondas luminosas (telegrafia óptica, faróis de navegação);
c) propagação por ondas hertezianas (radiocomunicações, com quatro manifestações principais: radiotelegrafia, radiotelefonia, radio e televisão)” – cfr. local citado, pág. 255.
(7) 0 texto da parte final coincide com a redacção do nº 3. Constata-se, destas definições, a adopção do conceito “televisão” ao lado do de “radiodifusão”, limitando-se este as emissões sonoras.
(8) CHARLES DEMASCH, obra citada, pág. 10, J. CAZENEUVE, “Sociologie de lá Radio-Télévision”, 1962; J. CAZENEUVE e R. OU LIF, “Lá grande chance de lá télévision, 1963; JACOB I., “Lá télévision, organe de service public”, Rev. U.E.R., 1959, nº 543, pág. 2; DOMINIQUE ROUSSEAU, “Le statut de lá radio-télévision maintien du monopole ou regime de liberté”, Droit Administratif, Février 1981, págs. 59 e segs..
(9) Acerca do conceito de frequência, cfr. FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, obra já citada, págs. 256 e segs..
(10) A mais importante das organizações internacionais neste domínio ; a União Internacional de Telecomunicações (U.I.T.), organismo especializado da O.N.U. Outras organizações internacionais, que importa considerar são a União Europeia de Radiodifusão (U.E.R. ) - em inglês, European Broadcasting Union -, a Organização Internacional de Radiotelevisão (O.I.R.T.), a União das Rádio televisões Nacionais de África (U.R.T.N.A.), a União Asiática de Radiotelevisão (A.B.U.), a União de Rádio e Televisão de Países Árabes (A.S.B.U.) e a Organização de Televisão Ibero-americana (O.T.I.), que agrupa empresas e organizações de rádio televisão dos países de língua portuguesa e espanhola.
(11) Cfr. CLAUDE-ALBERT COLLIARD, 11Libertés publiques", 43 edição, 1972, pág. 533 e GEORGES BURDEAU, "Lés libertés publiques", 4% edição, 1972, págs. 306 e segs..
(12) Cfr. obra citada, págs. 263 a 274, onde se desenvolve a problemática do “monopólio estatal da televisão” versus “televisão privada”.
(13) Cfr. Diário da Assembleia da República, I Legislatura, 2£1 Sessão Legislativa (1977-1978), II Série - Suplemento ao número 96 -, de 2 de Agosto de 1978.
(14) Cfr. Diário da Assembleia da República, I Legislatura, 3ª Sessão Legislativa (1978-1979), II Série - número 20 -,de 22 de Dezembro de 1978.
(15) Cfr. Diário da Assembleia da República, I Legislatura, 3q Sessão Legislativa, II Série - número 28 -, de 26 de Janeiro de 1979.
(16) Cfr. Diário da Assembleia da República, 1 Legislatura, 39 Sessão Legislativa, II Série - Suplemento ao número 40 -, de 16 de Março de 1979.
(17) Cfr. Diário da Assembleia da República, I Legislatura, 32 Sessão Legislativa, II Série - Suplemento ao número 93 -, de 28 de Julho de 1979.
(18) 0 Decreto da Assembleia da República nº 248/1, de 27 de Julho de 1979, sobre a Lei da Radiotelevisão, foi objecto do parecer nº 29/79, de 27 de Setembro de 1979, da Comissão Constitucional, o qual se encontra publicado nos “Pareceres da Comissão Constitucional”, 102 volume, págs. 3 e segs..
(19) Valerá a pena cotejar os textos dos artigos 4º do projecto de lei apresentado pelo PSD e 2º do projecto de lei do PS, ambos sob a epígrafe “titularidade e natureza”.
(20) Cfr. Diário da Assembleia da República, I Legislatura, 3ª Sessão Legislativa, II Série - número 93 -, de 28 de Julho de 1979, pág. 2156-(5).
(21) Cfr. Diário da Assembleia da República, I Legislatura, 3ª Sessão Legislativa, I Série - número 92 -, de 28 de Julho de 1979, pág. 3535.
(22) Cfr. Diário da Assembleia da República, I Legislatura, 3ª Sessão legislativa, I Série - número 79 -, de 5 de Julho de 1979, pág. 2961.
(23) Cfr. Diário da Assembleia da República, I Série - número 79 -, de 5 de Julho de 1979, pág. 2984.
(24) Publicado nos “Pareceres da Comissão Constitucional”, 99 volume, págs. 205 e segs. , o parecer nº 28/79 foi emitido a propósito da apreciação da constitucional idade do Decreto nº 249/1 da Assembleia da República, de 27 de Julho de 1979, intitulado “Lei da Radiodifusão”.
(25) A págs. 210 do citado local, poderão ver-se vários exemplos europeus (França, Reino Unido, República Federal Alemã, Itália e Bé1gica) que ilustram a afirmação transcrita no texto, uma vez que, em tais países, a radiodifusão e a televisão eram, à data, confiadas a diferentes empresas públicas (ou pessoas morais de direito público).
(26) Citado na nota (18).
(27) Cfr. parecer da Comissão Constitucional n2 14/79, de 17 de Maio, publicado em “Pareceres da Comissão Constitucional”, 82 vol., pág. 119.
(28) Cfr. pareceres nº 29/77, de 15 de Novembro de 1977, in “Pareceres da Comissão Constitucional”, 1978, vol. III, pág. 278 e n2 9/77, de 17 de Março de 1977, ibidem, 1977, vol. I, pág. 181.
(29) A questão ganhava especial pertinência em face da redacção do nº 2 do artigo 2º do Decreto da Assembleia da República, nº 248/1 (ora em apreço) e da norma correspondente do Decreto da Assembleia da República nº 249/1, sobre a Lei da Radiodifusão.
Enquanto que o primeiro (que agora directamente nos ocupa) dispunha que “a radiotelevisão constitui um serviço público e será objecto de concessão a empresa pública, em termos a definir por lei da Assembleia da República”, o segundo estabelecia que “o serviço público da radiodifusão pode ser objecto de concessão a empresas públicas, privadas ou cooperativas...”.
(30) Escreve-se a propósito: “o que está em apreço é saber se a Assembleia da República, ao decretar o nº 2 do artigo 2º do Decreto nº 248/1 [...] violou ou não o preceituado no nº 6 do artigo 389 da Constituição.
A este respeito, a resposta só pode ser negativa.
Com efeito, quer se admita ou não que a ratio deste último preceito implica a proibição de gestão privada da televisão, entende esta Comissão que, em qualquer hipótese, a Assembleia da República seria uma vez mais competente, no uso do seu poder legislativo genérico, para decretar que o citado serviço público, propriedade do Estado, seja objecto de concessão a empresa pública”.
(30-A) Publicada no Diário da Assembleia da República, IV Legislatura, l!! Sessão Legislativa, II Série -número 18 -, de 7 de Janeiro de 1985.
(30-B) Como resulta da exposição de motivos, a proposta de lei contém a admissão da atribuição de um canal de televisão à Igreja Católica (cfr. nº 3 do artigo 29 constante da proposta), prevendo-se também a regulamentação do direito das demais confissões religiosas ao acesso à actividade de radiotelevisão.
Veja-se ainda, a propósito do pedido de urgência e do parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias sobre a adopção do processo de urgência, o Diário da Assembleia da República, II Série, nº 18, de 17 de Janeiro de 1986 e de 26 de Fevereiro do mesmo ano. No que se refere à discussão na generalidade, cfr. Diário da Assembleia da República, I Série, nº 37, de 28 de Fevereiro de 1986.
0 texto da proposta de lei viria a baixar a uma comissão eventual - Cfr. D.A.R. citado, págs. 1279 a 1281, onde figura também a declaração de voto contrária do deputado ANTONIO BARRETO.
(30-C) Publicados, respectivamente, no Diário da Assembleia da República, II Série, nº 105, de 11 de Outubro de 1986, nº 18, de 10 de Dezembro de 1986, e nº 54, de 14 de Março de 1987. A respectiva discussão consta do Diário da Assembleia da República, I Série, nºs 19, 61 e 62, de 10-12-1986, 27-3-1987 e 28-3-1987.
(30-D) Cfr. Diário da Assembleia da República, I Série, nº 19, de 10-12-1986, pág. 855.
(30-E) Cfr. Diário da Assembleia da República, I Série, nº 62, de 28-3-1987, pág. 2434.
(30-F) Cfr. Diário da Assembleia da República, I Série, nº 63, de 1 de Abril de 1987, pág. 2472.
(30-G) As temáticas “TV privada” e “emissões piratas de televisão” encontram significativos ecos na comunicação social, podendo enunciar-se, a título de exemplo, os artigos publicados nos seguintes números do Semanário ”Expresso”:
- no nº 689, de 10-1-1986, assinado por AUGUSTO M. SEABRA, “TV: depois do monopólio o quê?”;
- no nº 711, de 13-6-1986, do mesmo autor, “Televisão: velhas querelas, novas tutelas”;
- em 14-3-1987, assinado por NUNO FERREIRA, “TV: os piratas dos subúrbios”;
- no nº 735, de 29-11-1986, na página de “Opinião”, da autoria de RAÚL JUNQUEIRO, “As sete condições da TV privada”.
Adoptando uma posição contrária à TV privada, pode ver-se no “Diário de Notícias” de 4 de Agosto de 1986, o artigo de JOÃO SOARES LOURO, “A TV privada pode e deve esperar”.
(31) 0 nº 1 do artigo 1º da Lei nº 75/79 foi alterado pela Lei nº 23/82, de 19 de Agosto.
(32) Quer a Proposta de Lei nº 212/1 (e, mais tarde, a Proposta de Lei nº 229/1) , quer o Projecto de Lei nº 197/1, apresentado pelo PS (e que teve por génese a proposta de lei apresentada pelo II Governo Constitucional), estabeleciam, no nº 2 do artigo 2º, que a radiotelevisão podia ser objecto de concessão em termos a definir por lei especial”. Quer isto dizer que foi na Comissão de Direitos, Liberdades e Garantias, de onde saiu o texto de substituição dos Projectos de Lei nºs 167/1 e 197/1, que se fixou a solução que viria a ser consagrada na lei, no sentido da exigência da concessão a empresa pública.
(33) Em vários preceitos da lei se faz referência à “empresa pública concessionária da actividade de radiotelevisão” – vejam-se, v. g. , os artigos 5º, nº 2, 6º, nº 1, 10º, 14º, nº 1, 34º e 38º.
(34) 0 actual Estatuto da R.T.P.-E.P. foi aprovado pelo Decreto-Lei nº 321/80, de 22 de Agosto, o qual revogou o Decreto-Lei nº 91-A/77, de 11 de Março (artigo 42). Segundo o nº 1 do artigo 19 do referido Estatuto, a R.T.P. é uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial e “tem por atribuição fundamental a prestação do serviço público de radiotelevisão” (artigo 42, nº 1).
(35) Nos termos do artigo 37º, “as contravenções de disposições legais para as quais se não preveja pena diversa são puníveis com multa de 5 000$00 a 200 000$00, e nunca inferior a 20 000$00 em caso de reincidência”.
(36) Cfr. CHARLES DEBBASCH, obra citada, págs. 62 a 69 (postos periféricos) e págs. 555 e segs. (postos piratas).
(37) Ibidem, pág. 556. Continuando, o autor esclarece que normalmente tais estações piratas estão instaladas em navios ancorados ao largo das costas dos países aos quais se destinem as emissões. Outras estações estão estabelecidas em instalações apoiadas no fundo do mar (“ilhas artificiais”)
(38) Cfr. CHARLES DEBBASCH, obra citada, págs. 558 e segs..
(39) As Conferências de Berlim de 1903 e de 1906 foram as primeiras Conferências no domínio das radiocomunicações, tendo previsto a adopção de regras contra as interferências prejudiciais, embora limitadas exclusivamente à exploração das “estações de telegrafia sem fio” - vide o artigo IV do protocolo da primeira Conferência de Berlim (de 1903) - cfr. o estudo de YENS EVENSON, intitulado “Certains aspects de droit international concernant d'exploitation de stations pirates à partir de navires ou d'aéronefs”. Neste estudo, a expressão “estação pirata” é utilizada para caracterizar “as estações de radiodifusão sonora ou visual operando a partir de navios ou de aeronaves, fora das águas territoriais, com o fim de difundir programas para um ou mais Estados adjacentes, com violação das disposições das convenções ou regulamentos de telecomunicações em vigor”.
(40) Quanto à regulamentação internacional, remete-se para o estudo indicado na nota anterior, págs. 4 a 22.
No que se refere à legislação nacional, embora sem a pretensão de se ser exaustivo, podem referir-se os seguintes diplomas:
- Decreto nº 17 899, de 29 de Janeiro de 1930, que consagra o princípio do monopólio do Estado relativamente aos serviços de radiotelegrafia, radiotelefonia, radiodifusão, radiotelevisão e outros que se relacionem com a radioelectricidade;
- Decreto-Lei nº 22 783, de 29 de Junho de 1933, que “remodelou o Decreto nº 17 899”, tendo vindo a ser, juntamente com aquele (e com todas as subsequentes disposições regulamentadoras) revoga do pelo Decreto-Lei nº 147/87, de 24 de Março;
- Decreto nº 22 784, da mesma data, que promulgou o regulamento das instalações radioeléctricas, que viria a ser alterado pelo Decreto nº 30 53, de 14 de Março de 1940;
- Decreto nº 36 438, de 29 de Julho de 1947, que aprovou o regula mento de postos de amador, modificado pelos Decretos nº 714, 38 030 e 45 642, este último de 6 de Abril de 1964;
- Decreto nº 45 642 já citado, que aprovou o Regulamento (internacional) das Radiocomunicações
- Decreto-Lei nº 188/81, de 2 de Julho, que estabeleceu os princípios gerais das comunicações;
- Decreto-Lei nº 147/87, de 24 de Março, que estabelece os princípios gerais orientadores da utilização das radiocomunicações.
(41) Cfr. supra ponto 2..
(42) Cfr. alínea f) do citado artigo 1º. Recorde-se que “estação de radiocomunicações” é um ou são vários equipamentos emissores ou receptores ou um conjunto de emissores e receptores.
(43) Trata-se dos equipamentos de pequena potência e de pequeno alcance, que também estão dispensados da autorização tutelar.
(44) Que compete aos agentes da fiscalização designados para o efeito pela entidade que superintende nas radiocomunicações (cfr. artigo 3º), bem como aos agentes das autoridades policiais.
(45) É a seguinte a moldura das coimas previstas nas alíneas do nº 1 do artigo 34º:
a) De 12 000$00 a 120 000$00, no caso de violação do disposto nos artigos 5º e 11º e nos nºs 3 e 4 do artigo 33º;
b) De 60 000$00 a 600 000$00, no caso de violação do disposto no artigo 6º;
c) De 7 500$00 a 75 000$00, no caso de violação do disposto nos artigos 7º, 9º, 14º, nº 2, 15, nºs 2 e 3, 16º, nº 2, 17º, 18º, 19º, 21º, nº 2, 23º, nºs 1 e 2, 25º, 26º e 31º.
(46) A referida perda a favor do Estado será imediata no caso de violação do disposto nos artigos 5º e 6º.
(46-A) A qual não veio acompanhada por qualquer outro elemento informativo, constituindo, assim, o único documento do processo de consulta.
(47) Acompanharemos, para o efeito, muito de perto, o parecer n2 99/ /87, de 25 de Fevereiro de 1988, em cujo ponto IV a questão é abordada.
(x) In “Jornadas de Direito Criminal”, edição do Centro de Estudos Judiciários, I vol., pág. 320, e Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 116º, pág. 265. Sobre toda esta matéria pode consultar-se o parecer nº 134/85 deste Corpo Consultivo, não publicado, abundantemente documentado.
(xx) Na verdade, como acentua o Prof. EDUARDO CORREIA, in “Direito Criminal”, I vol., 1963, págs. 218 e 219, a definição de contravenção dada pelo citado artigo 3º,reportando-se apenas às normas preventivas de leis e regulamentos, deixava de fora o ilícito respeitante às normas administrativas de promoção.
(xxx) Como se pode ver, designadamente, na obra e volumes citados, de EDUARDO CORREIA, a págs. 20 e seguintes.
(xxxx) In Código Penal - Projecto da Parte Geral, 1963, em separata do Boletim do Ministério da Justiça, nº 127, a págs. 68 e seguintes.
(xxxxx) Do preâmbulo do Decreto-Lei nº 411-A/79, de 1 de Outubro.
(48) E assim que o critério definidor das contra-ordenações continua a ser eminentemente formal porque assente na natureza da sanção (artigo 1º), do mesmo modo que se mantêm os princípios da legalidade (artigos 2º e 43º) e o de que a aplicação das coimas incumbe às autoridades administrativas, com recurso para os tribunais judiciais (artigos 33º a 35º, 55º e 59º a 61º).
(49) Atente-se, no plano adjectivo, no disposto pelos artigos 38º a 40º e 57º do Decreto-Lei nº 433/82.
(50) Cfr. MANUEL LOPES ROCHA, MARIO GOMES DIAS e MANUEL ATAÍDE FERREIRA, “Contra-ordenações”, anotações aos artigos 20º, 38º a 40º e 57º, a págs. 33, 52 a 55 e 69 e 70.
(51) Ibidem, pág. 53.
(52) Transcrito supra, em 4.7..
(53) In “Pareceres da Comissão Constitucional” vol. 39, pág. 279
(54) In “Pareceres”, vol. 82, pág. 126. Vejam-se, ainda no mesmo sentido, v. g., os pareceres da Comissão Constitucional nºs 9/77 e 12/80, in “Pareceres”, vol. 12, pág.176, e vol. 129, pág. 71. Neste último se pode ler que o regime dos meios de comunicação social se integra na disciplina dos direitos, liberdades e garantias.
Veja-se também sobre a matéria, ISALTINO MORAIS, JOSE MARIO FERREIRA DE ALMEIDA e RICARDO LEITE PINTO, “Constituição da República Portuguesa”, 1983, anotações aos artigos 38º e 168º, págs.82 e segs. e 325 e segs..