Senhor Ministro da Administração Interna,
Excelência:
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(...), ex-Tenente Coronel de Infantaria, actualmente Intendente da PSP, a prestar, serviço como Chefe da 3ª Repartição do Comando-Geral da Polícia de Segurança Pública, requereu a concessão da pensão por, serviços excepcionais e relevantes prestados ao País por, em seu entender, reunir condições para tanto, face aos louvores nºs 3 e 6 constantes da respectiva nota de assentos.
Remetido o processo à Procuradoria-Geral da República, de harmonia com o disposto no artigo 28º do Decreto-Lei nº 404/82, de 24 de Setembro, cumpre emitir parecer.
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À data em que ocorreram os factos em que a pretensão se fundamenta regia o Decreto-Lei nº 47084, de 9 de Julho de 1966, alterado pelo Decreto-Lei nº 38/72, de Fevereiro, o qual estabelecia, no respeitante aos factos que originavam o direito à pensão, o seguinte:
"Artigo 3º Origina o direito à pensão por serviços excepcionais e relevantes prestados ao País:
a) A prática, por cidadão português, militar, ou civil,, de feitos de valor nos campos de batalha, actos de abnegação e coragem cívica ou altos e assinalados serviços à humanidade ou à Pátria;
b) A prática, por qualquer servidor do Estado, de algum acto humanitário ou de dedicação à causa pública, de que resulte a impossibilidade física ou o falecimento do seu autor".
Este diploma foi entretanto revogado pelo Decreto-Lei nº 402/82, de 24 de Setembro, o qual, na disposição correspondente, estabelece:
"Artigo 3º- Origina o direito à pensão por serviços excepcionais e relevantes prestados ao País:
1. A prática, por cidadão português, militar ou civil, de feitos praticados em teatro de guerra, actos de abnegação e coragem cívica ou altos e assinalados serviços à Humanidade ou à Pátria:
2. A prática, por qualquer funcionário ou agente do Estado, de algum acto humanitário ou de dedicação à causa pública de que resulte a impossibilidade física ou o falecimento do seu autor".
A redacção do nº 2 desta disposição foi alterada pelo Decreto-Lei nº 413/85, de 18 de Outubro, ficando como segue:
"Artigo 3º ............................................
1 . ....................................
2. A prática, por qualquer cidadão, de acto humanitário ou de dedicação à causa pública de que resulte a incapacidade física ou o falecimento do seu autor".
O referido Decreto-Lei nº 47 084 foi precedido pelo Decreto nº 17 335, de 10 de Setembro de 1929, neste se dispondo:
"Artigo 3º - Têm direito à pensão por serviços excepcionalmente relevantes prestados ao País, em circunstâncias que mereçam prova de reconhecimento nacional, as famílias dos militares ou civis, cidadãos portugueses, falecidos, que tenham praticado:
1º- Feitos de valor nos campos de batalha,
2º- Actos de abnegação e coragem cívica;
3º- Altos e assinalados serviços à Humanidade ou à Pátria".
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3.1. Consoante se ponderou em anteriores pareceres, o legislador tem mantido a disciplina a que obedecem os requisitos fundamentadores do direito à pensão, desde o Decreto nº 17 335, até ao presente.
Este corpo consultivo tem, na verdade, acentuado que a sucessão legislativa operada não significa que tenha havido alterações no que concerne aos requisitos de fundo que originam o direito à pensão nas situações hoje contempladas no nº 1 do citado artigo 3º do Decreto-Lei nº 404/82, como aliás logo sugere o confronto do teor verbal das normas jurídicas implicadas (1).
Certo que a disposição que vem de citar-se, bem como a que lhe correspondia no Decreto-Lei nº 47 084, não reproduzem a expressão "em circunstâncias que mereçam prova de, reconhecimento nacional que figurava no corpo do artigo 3º, do diploma de 1929, mas a verdade é que, como, e tem feito notar com regularidade (2) , a divergência é irrelevante, pois se deve apenas a razões de ordem formal: a necessidade do reconhecimento nacional é algo que está implícito na natureza da própria pensão e, naturalmente, dos actos que a respectiva concessão pressupõe.
De resto, no preâmbulo do Decreto-Lei no 404/82, o legislador deixou bem claro que, com o novo diploma, procurava, fundamentalmente, reunir matéria que andava dispersa por vários outros, e que as inovações introduzidas se circunscreviam à fórmula de cálculo das pensões, ao limite dos rendimentos com influência na atribuição da pensão e à igualação do direito dos beneficiários.
3.2. Por outro lado, este Conselho Consultivo tem ponderado que só actos de particular valia conferem direito à pensão.
Assim se tem escrito que estes hão-de ser "excepcionalmente relevantes que mereçam prova do reconhecimento nacional"; que no exercício da função pública hão-de ser revelados por, actos ou factos que ultrapassem ostensivamente o exercício da função, ainda que esta haja sido exercida com o maior zelo, devoção, espirito de sacrifício e competência técnica (3); que não basta o mero "cumprimento do dever ainda que por, forma exemplar, no sacrifício da saúde", (4) que o direito à pensão se há-de fundar "na prática de actos demonstrativos de que o seu autor ultrapassou o cumprimento dos deveres que, lhe incumbiam por tal forma que os serviços prestados devam ser considerados excepcionais e relevantes" (5),; ou ainda que os actos praticados foram tais que "o seu autor se tornou credor do reconhecimento da Pátria em razão da excepcionalidade e da relevância dos mesmos" (6).
E no que concerne à caracterização dos actos "excepcionais e relevantes", tem sublinhado quatro notas fundamentais (7): "a valia dos interesses que tais actos visam realizar, prosseguir ou defender; a tipologia dos mesmos; a gratuitidade destes: e a subordinação em grau que pode ir até ao sacrifício, nem que seja potencial, dos interesses de quem age aos interesses alheios que os seus actos intentam servir".
Valor, dos interesses prosseguidos: naturalmente que há-de tratar-se de interesses altamente relevantes para o Pais, enquanto comunidade polarizada à volta de rim certo quadro essencial de valores.
Tal decorre, imediatamente, do próprio carácter excepcional do prémio concedido, mas também de expressões legais tão significativas como "serviços excepcionais e relevantes prestados ao País"- corpo do artigo 3º - ou "altos e assinalados serviços à Humanidade ou à Pátria" –nº 1 da mesma disposição.
A tipologia deduz-se do relevo especial que o acto tem de assumir ria dupla perspectiva dos interesses que serve e do alto grau de entrega e capacidade de auto-superação que mobiliza ou pressupõe. Por isso, a lei fala, designadamente, "em altos e assinalados serviços" e em "actos de abnegação e coragem cívica".
A gratuitidade e a subordinação dos interesses do autor do acto no sentido de que o comportamento considerado implica o ir-se além do dever – não merece especial galardão quem se limitou a fazer o que devia -, dar sem contrapartida pessoal, a abnegação e coragem cívica a que alude o artigo.
Só quem vai além do dever, ainda que cumprindo escrupulosamente, ganha "jus" ao reconhecimento da comunidade.
Por isso se compreende que o legislador tivesse referido no preâmbulo do Decreto-Lei nº 47 084 que "a finalidade que continua a orientar a política legislativa persiste a mesma: concretizar, o dever de gratidão da Pátria": e que, no preâmbulo também do Decreto-Lei nº 413/85, se voltasse a acentuar, a mesma ideia: "os bombeiros, demais pessoal. De combate aos incêndios e os simples cidadãos que tombaram em consequência da luta que travaram em defesa das vidas e dos bens ameaçados merecem o respeito e o reconhecimento da comunidade".
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O pedido de concessão da pensão foi feito exclusivamente com base nos factos a que se referem os louvores nºs 3 e 6 da respectiva nota de assentos.
Importa, por isso, conhecê-los.
"Louvado por Sua Exª. o General Comandante da RMA porque, quando se encontrava passando re-vista ao aquartelamento, tendo sido avisado pelo quar4.eleiro do Material de Guerra de que, num cunhete de granadas incendiárias, havia uma que estava a arder, imediatamente se deslocou ao local onde a referida granada se encontrava e, para evitar funestas consequências, utilizou a mesma, arremessando-a para zona menos perigosa. Não conseguiu, porém, evitar com a sua atitude que a referida granada rebentasse a poucos metros de si, do que resultou ter o (…) sofrido diversas queimaduras, que o obrigaram baixar à enfermaria da Unidade
Demonstrou este Oficial , pela atitude tomada, possuir elevados dotes de serenidade, sangue frio e decisão, sendo de justiça realçar, por esta forma a coragem e abnegação de que deu provas (OS 45 da C.Cac. 2676 de 8OUT71)".
"Louvado por Sua Exa o Alto Comissário Comandante Chefe das Forças Armadas em S. Tomé, por durante a sua comissão de serviço no CTI/STP, no Comando da Companhia de Caçadores nº 7, ter demonstrado muita vontade, excepcionais qual idade de trabalho, espirito de iniciativa, muita dedicação, muito método e enorme desejo de bem cumprir o Comando nessa Companhia com características muito especiais, num período de excepção, mais uma vez todo o seu saber e ponderação o acompanharam, de modo a incutir em todo o pessoal visão a competir (sic) . Com o seu exemplo de querer, vontade, pontualidade e dedicação conseguiu contagiar, o pessoal sob o seu Comando. Paralelamente a toda a actividade de reestruturação e organização com vista ao futuro, soube empregar os militares em todas as actividades operacionais necessárias nomeadamente em colaboração e apoio das Entidades civis do Território. Numa fase de arranque decisiva, dedicou-se com a melhor da sua vontade e abnegação à construção duma Agro-Pecuária que servirá de exemplo para todo o povo o que poderá atenuar senão eliminar os futuros encargos do Governo de S. Tomé com o seu Exército. Pelas suas qualidades de homem e de militar, pelo seu espírito de sacrifício, pela sua vontade firme de bem cumprir, pela sua eficiência e dedicação, demonstrou o (…), ser um bom condutor de homens.
A sua conduta como militar dignifica a Arma a que pertence e o Exército que serve e, os serviços prestados às Forças Armadas em S. Tomé e às futuras Forças Armadas de S. Tomé, considerados de muito mérito, relevantes e muito distintos (OS 149 de 01JULHO75 do CTI/STP)II.
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5.1. Relatados os factos, recorde-se que nos termos do artigo 3º do Decreto-Lei nº 47 084 (diploma em, vigor à data em que aqueles ocorreram) eram três as situações que podiam originar o direito à pensão, a saber,
a prática de:
- feitos de valor nos campos de batalha (8)
- factos de abnegação e coragem cívica ou
- altos e assinalados serviços à Humanidade ou à Pátria.
Estas diferentes situações reflectem-se na questão de saber qual a entidade competente para se pronunciar nos termos do artigo 28-1 do Decreto-Lei nº 404/82, que assim dispõe:
"Compete ao Conselho de Ministros proferir resolução sobre o direito à pensão a que se refere o artigo anterior /pensão por serviços excepcionais e relevantes prestados ao País/, mediante proposta do Ministro das Finanças, precedendo parecer Favorável do Supremo Tribunal Militar, quando o facto justificativo do mesmo seja a prática de actos realizados em teatro de guerra, e da Procuradoria-Geral da República, nos demais casos" (9)
Ressalta com nitidez deste preceito que a emissão do parecer a que, nele se alude não se situa na esfera da competência da Procuradoria-Geral da República quando os factos originadores do direito à pensão se subsumam à situação que o artigo 28º refere como "actos realizados em teatro de guerra" (10).
5.2. Face a estas considerações, seja-nos permitido um breve parêntesis para introduzir, a noção de teatro de guerra, recolhida do parecer nº 27/85 (11), em termos que passamos a reproduzir:
"Teatro de guerra é o "espaço terrestre, marítimo ou aéreo que está, ou pode vir a estar, envolvido em operações" (X) e teatro de operações é "a parte de um teatro de guerra necessária às operações militares, ofensivas ou defensivas, empreendidas ou a empreender de acordo com uma dada missão, e às tarefas administrativas e logísticas delas directamente decorrentes. Os seus limites geográficos são estabelecidos pelo mais alto órgão de direcção da defesa nacional.
"Em regra, o teatro de operações divide-se em zona de combate e zona de comunicações.
"Em guerra subversiva, um TO (Teatro de operações) poderá ter uma organização semelhante, desde que o inimigo tenha atingido um desenvolvimento tal que as operações militares a levar a efeito contra ele sejam de tipo clássico, permitindo, portanto, definir uma "frente" e uma "retaguarda". Normalmente, porém, um TO em guerra subversiva será dividido em áreas de subversão activa e áreas de subversão laten-te. . A mesma organização territorial poderá ser estabelecida para efeitos de Segurança Interna" (XX).
"Interessará ainda referir que nas formas principais de guerra se distingue entre guerras internacionais (guerra fria, guerra clássica, guerra clássica sob ameaça nuclear, guerra nuclear, limitada e guerra nuclear ilimitada) e guerras internas. Nestas se inclui a revolta militar, o golpe de estado e a guerra subversiva, a qual é definida como a "luta conduzida no interior dum território, pela sua população ou parte dela, ajudada e reforçada ou não do exterior, contra as autoridades de direito ou de facto estabelecidas, com a finalidade de lhes retirar o controlo desse território, ou, pelo menos, de paralisar a sua acção".
"No Decreto-Lei nº 43/76, de 20 de Janeiro, diploma sobre reabilitação e assistência aos deficientes das forças armadas, vamos encontrar algumas definições Legais que agora nos interessam. É o que sucede quanto ao serviço de campanha ou em circunstâncias directamente relacionadas com o serviço de campanha – artigos 1º e 2º.
"Aí se diz (artigo 2º):
"…….....................................................
2. O "Serviço de campanha ou campanha" tem lugar no teatro de operações onde se verifiquem operações de guerra, de guerrilha ou de contraguerrilha e envolve as acções directas do inimigo, os eventos decorrentes de actividade indirecta do inimigo e os eventos determinados no decurso de qualquer outra actividade terrestre, naval ou aérea de natureza operacional.
3. As "circunstâncias directamente relacionadas com o serviço de campanha" têm lugar no teatro de operações onde decorram operações de guerra, guerrilha ou contraguerrilha e envolvem os eventos directamente relacionados com a actividade operacional que pelas suas características impliquem perigo em circunstâncias de contacto possível com o inimigo e os eventos determinados no decurso de qualquer outra actividade de natureza operacional, ou em actividade directamente relacionada, que pelas suas características próprias possam implicar perigosidade (XXX).
……………………………………………………………………………………………………………………………………".
"A toda esta problemática está subjacente a ideia de perigosidade proveniente da própria natureza dos eventos produzidos no teatro de guerra, ou no espaço mais reduzido do teatro de operações ou com estes directamente relacionados, em situação de contacto ou possibilidade de contacto com o inimigo.
"Na guerra subversiva ou na guerrilha e contraguerrilha o clima é marcado pela tensão decorrente da incerteza e inesperado dos ataques".
5.3. Fechado o parêntesis, é tempo de referir que o Supremo Tribunal Militar foi chamado a emitir parecer sobre o requerimento cio interessado António Alves Martins, em obediência ao disposto no artigo 28º do Decreto-Lei no 404/82
No respectivo acórdão, de 11 de Novembro de 1987, ponderou-se:
"Sendo a pensão originada em feitos praticados em teatro de guerra, o parecer, que a condiciona é emitido pelo Supremo Tribunal: nos demais casos, isto é, sempre que a pensão se não radica em feitos praticados em teatro de guerra, é o parecer emitido pela Procuradoria-Geral da República".
E, a final concluiria:
… não se descortinando, dentro da área em que a este Supremo Tribunal compete emitir parecer, qualquer feito justificativo da atribuição da requerida pensão, emite-se parecer em sentido desfavorável à concessão da pensão requerida.
Entendeu, porém, o interessado que o seu requerimento "foi enviado indevidamente para parecer do Supremo Tribunal Militar, pois não obstante os actos realizados não terem a natureza bélica, foram contudo efectivados em teatro de guerra" (12), pelo que "o respectivo parecer deveria ser emitido pela Procura-doria-Geral da Republica.
Daí a remessa do processo para colher o parecer deste Conselho Consultivo.
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6.1. Os elementos relatados, mormente os factos que justificaram os louvores invocados como fundamento da pretensão do requerente, apontam mais para um quadro factual que se situa na esfera de competência que o citado artigo 28º define à Procuradoria-Geral da República, do que para um circunstâncialismo ocorrido em teatro de guerra e, portanto, da competência do Supremo Tribunal Militar (cfr. Ponto 5.2.).
De qualquer modo, este tribunal já se pronunciou sobre o caso em apreço, não sendo despiciendo sublinhar um outro passo do respectivo acórdão:
"Da nota de assentos respeitante ao requerente se deduz que ele é um oficial muito culto, corajoso, abnegado e ainda dotado de bom senso e grande dedicação pelo cumprimento das suas obrigações. Tratando-se embora de um oficial de elevada craveira profissional, segundo consta da sua nota de assentos mesmo acima da média, é no entanto certo que da mesma não consta qualquer feito de relevo extraordinário praticado em teatro de guerra que justifique a atribuição nos moldes exigidos pelo Decreto-Lei nº 404/82, patenteando-se também que na petição não vem apontado qualquer feito com as referidas características.
Com efeito, este excerto de transcrição – que envolve um juízo de valor sobre os factos – é aplicável às situações – actos de abnegação e coragem cívica ou altos e assinalados serviços à Humanidade ou à Pátria – em que a competência para emissão do parecer cabe à Procuradoria-Geral da República.
6.2. Também sob este prisma se nos afigura votada ao insucesso a pretensão formulada.
Estando os factos invocados – manifestamente, em nossa opinião – excluídos da sua caracterização como "altos e assinalados serviços à Humanidade ou à Pátria", restar-nos-á averiguar da sua eventual subsunção ao conceito "actos de abnegação e coragem cívica".
Ainda aqui a resposta é, seguramente, negativa.
Mesmo em relação aos actos que fundamentaram o louvor nº 3, pensamos que os mesmos não se apresentam com a particular valia que a lei exige para a concessão da pensão, não comungando das notas fundamentais indis-pensáveis à sua caracterização como "excepcionais e relevantes" (cfr. Ponto 3.2).
Apontam-se, nesse louvor, os seus dotes de serenidade, sangue frio e decisão, realçando-se a sua coragem e abnegação.
E no outro louvor fala-se nas excepcionais qualidades de trabalho, espírito de iniciativa, muita, dedicação, muito método, enorme desejo de bem cumprir, espírito de sacrifício, eficiência, dedicação.
À semelhança do que consta do acórdão do Supremo Tribunal Militar, bem se poderá dizer que a sua nota de assentos revela um oficial de elevada craveira profissional, mesmo acima da média, sendo certo, no entanto, que não se aponta nem se descortina qualquer feito de relevo extraordinário que justifique a atribuição de semelhante pensão.
Em suma: não pode afirmar-se que os actos praticados foram tais que o seu autor se tornou credor do reconhecimento da Pátria em razão da excepcional idade e relevância dos mesmos.
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Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1ª - O direito à pensão por serviços excepcionais e relevantes prestados ao Pais, há-de resultar da prática de actos demonstrativos de que o seu autor se tornou credor, do reconhecimento nacional em razão da excepcionalidade e relevância dos mesmos,;
2ª - Os factos invocados pelo (…), consubstanciados nos louvores insertos na OS 45 da C.Cac. 2676, de 8/10/71, e na OS 149 de 1/7/75, do CTI/STP, não satisfazem os requisitos definidos na lª conclusão.
Termos em que este Conselho Consultivo emite parecer, desfavorável à pretensão.
(1) Passaremos a seguir, muito de perto, transcrevendo-os em grande parte, os pareceres nos 65/87 e 85/87, não publicados.
(2) Cfr. , entre outros, os pareceres nos 186/80, de 4 de Dezembro e 204/81 , de 18 de Março de 1981 , no Boletim do Ministério da Justiça nos 315-5 e 320-195, e no Diário da República, II Série, nºs 138, de 18/6/82, pág. 4 796, e 187, de 14/8/82, pág. 6 371, respectivamente; e ainda nos pareceres nos 59/84, de 3/8/84,e 59/87, não publicados.
(3) Parecer, nº 204/SI., já citado.
(4) Pareceres nºs 204/81, já citado, e 95/82 de 24/2/83, irão publicados.
(5) Parecer, nº 116/84, de 14/3/85, não publicado.
(6) Parecer nº 286/77, de 14/5/79, não publicado.
(7) Pareceres nºs 204/81, já referido, e 201/83, de 9/3/84, no Diário da República, nº 128, II Série, de 7/6/85 e 42/87, não publicado.
(8) Esta expressão "feitos de valor nos campos de batalha" foi integralmente reproduzida do artigo 3º nº 1, do Decreto nº 17 335
O texto actual fala em 11feitos praticados em teatro de guerra", substituição sem significado para o caso em apreço, pois as duas expressões não divergem na sua essência.
(9) Redacção do Decreto-Lei nº 140/87, de 20 de Março.
Posteriormente o Decreto-Lei no 215/87, de 29 de Maio, veio estabelecer que "a concessão de pensões prevista nos artigos 27º e 28º- do Decreto-Lei nº 404/82, de 24 de, Setembro, é. Efectuada por despacho conjunto do Primeiro Ministro e do Ministro das Finanças" (artigo 1.0-).
Cfr., ainda, o Decreto-Lei nº 43/88, de 8 de Fevereiro, que deu nova redacção ao artigo 23º do Decreto-Lei nº 404/82.
(10) Esta repartição de competência vinha já do anterior
regime legal.
Assim, o Decreto no 17 ‘)35, dispunha no artigo 3º, § 2º:
"A concessão destas pensões /por serviços excepcionais e relevantes prestadas ao País/ será da exclusiva competência do Conselho de Ministros, ao qual o respectivo processo será presente pelo Ministro das Finanças, precedendo parecer favorável da Procuradoria-Geral da República, nas hipóteses dos nºs 2º e 3º deste artigo, e do Supremo Tribunal Militar na hipótese do no 1, lavrando-se para cada caso decreto que será fundamentado".
Por sua vez, o artigo 37º do Decreto-Lei nº 47 084 estabelecia:
"A concessão das pensões referidas no artigo anterior por serviços excepcionais e relevantes prestados ao País, que deverá constar de decreto, é da exclusiva competência do Conselho de Ministros, ao qual o respectivo processo será presente pelo Ministro das Finanças, precedendo parecer favorável do Supremo Tribunal Militar, quando o facto justificativo da pensão seja a prática de feitos de valor nos campos de batalha, e da Procuradoria-Geral da República nos demais casos".
(11) Publicado no Diário da República, II Série, no 287, de 13/12/85.
Cfr., também, o parecer no 145/79 – rio Boletim do Ministério da Justiça, nº ‘#01, pág. 187 – sobre as noções de ‘serviço de campanha", "circunstâncias directamente relacionadas com o serviço de campanha" e "teatro de operações", empregadas nos artigos 11-, nº 2, e 29, nos 2 e 3 do Decreto-Lei no 43/76, de 20 de Janeiro.
(X) Definição constante do "Dicionário de Termos Militares", 1977, do Estado-Maior do Exército, IAEM, pág. 104, idêntica à que consta do "Regulamento de Campanha Serviços", aprovado pela Portaria nº 15 674, de 27/11/55
(cfr. Parecer nº 5/78, A.J.I, homologado pelo Ministro da Defesa Nacional, em 6/3/78).
(XX)"Dicionário … ", ibidem.
(XXX) O Decreto-Lei nº 46 451, de 20/7/65, e a Portaria nº 22 104 de 7/7/66, respeitantes a regime de abonos e contagem de tempo de serviço, respectivamente, abordam situações de serviço de campanha ou equiparadas, em teatro de operações militares.
(12) Não é fácil apreender este entendimento manifestado pelo requerente, pois do artigo 28º do Decreto-Lei nº 404/82 flui claramente que a área de competência do Supremo Tribunal Militar, neste domínio, se afere pela prática de feitos em teatro de guerra e não pela natureza (bélica) dos actos realizados.