Senhor Ministro da Justiça,
Excelência:
1.
Para «eventual formulação das observações tidas por convenientes», foi remetido à Procuradoria-Geral da República, um Projecto de Acordo de Cooperação entre Portugal e o Egipto em matéria de Segurança, oriundo do Gabinete de Assuntos Europeus do Ministério da Administração Interna.
Sobre um projecto inicial, incidira o Parecer nº 10/97, de 17 de Julho de 1997.
Cumpre, pois, emitir parecer (complementar).
2.
Intitulado Projecto de Acordo de Cooperação em matéria de Segurança Interna, Luta contra o Terrorismo e contra a Criminalidade Organizada entre a República Portuguesa e a República Árabe do Egipto, é o seguinte o texto integral do projecto de diploma:
«A República Portuguesa e a República Árabe do Egipto, a partir daqui designados por as “Partes”,
Reconhecendo os laços históricos de amizade entre Portugal e o Egipto e desejando desenvolver esses laços em bases permanentes e sólidas,
Desejando a obtenção de cooperação mútua no combate a todas as formas de actos criminosos, especialmente no domínio dos crimes de terrorismo, transnacionais e organizados,
Profundamente preocupados com a ameaça colocada pelos crimes e actos acima referidos à paz, estabilidade e segurança,
Convencidos de que devem ser tomadas medidas concretas para combater esses crimes,
Tendo em conta as convenções internacionais relevantes,
Tendo em conta a necessidade de estreitamento da cooperação entre a União Europeia e os seus parceiros mediterrânicos para prevenir e combater o terrorismo e para lutar em conjunto contra a expansão e diversificação da criminalidade organizada e combater o flagelo da droga em todos os seus aspectos, tal como previsto na Declaração de Barcelona, aprovada na Conferência Euro-Mediterrânica de 27 e 28 de Novembro de 1995,
Desejando assinar um Acordo de Cooperação em matéria de Segurança Interna para combater os actos criminosos acima referidos,
Decidiram concluir o seguinte Acordo:
Artigo 1º
1. As duas Partes favorecerão, em regime de reciprocidade e em conformidade com as Convenções internacionais, as leis e os regulamentos vigentes nos respectivos países, o estabelecimento e desenvolvimento de acções de cooperação nos domínios da prevenção e repressão do terrorismo e, em geral, da criminalidade organizada internacional.
2. As formas de cooperação a desenvolver na esfera de competência de cada uma das Partes abrangem, nomeadamente, o intercâmbio de informações, a troca de experiências e de conhecimentos técnicos e a colaboração no controlo das fronteiras aéreas, marítimas e terrestres, adoptando as modalidades previstas no presente Acordo e, entre elas, as seguintes:
a) Intercâmbio de informações sobre crimes que tenham sido descobertos contra a segurança conjunta das Partes, os meios para combater esses crimes e as medidas para os evitar.
b) Em matéria de crimes de terrorismo:
b.1) Intercâmbio de informações sobre actividades e crimes de grupos e organizações terroristas, as suas inter-relações, lideranças, membros, estruturas organizacionais clandestinas, dissimulações, localizações, meios de financiamento, métodos de treino e armas que utilizam;
b.2) Intercâmbio de informações sobre vários métodos e técnicas de autoridades ([1]) anti-terroristas;
b.3) Intercâmbio de experiências científicas e tecnológicas em matéria de protecção e segurança de transportes marítimos, aéreos e ferroviários com a finalidade de modernizar as medidas de segurança e protecção nos portos, aeroportos e gares, bem como nos edifícios industriais, centrais de energia e quaisquer outros locais que possam constituir um alvo para o terrorismo.
c) Em matéria de produção ilícita, tráfico e abuso de drogas e substâncias psicotrópicas:
c.1) Intercâmbio de informações e dados sobre criminalidade relativa à produção ilícita, tráfico e abuso de drogas e substâncias psicotrópicas e agentes criminosos neles implicados;
c.2) Intercâmbio de informações e experiências relacionadas com modos e técnicas de combate à droga, bem como sistemas modernos utilizados pelas autoridades especializadas nesse campo;
c.3) Auxílio mútuo em questões operacionais, incluindo técnicas de investigação como a “Entrega Controlada”, conforme for acordado entre as duas Partes em casos específicos;
c.4) Intercâmbio de documentação e bibliografia sobre controlo de abuso de drogas e troca dos textos das leis nacionais de cada uma das Partes e respectivos procedimentos nesta matéria.
d) Em matéria de outros crimes transnacionais e organizados:
d.1) Intercâmbio de informações e dados sobre crimes transnacionais e organizados, bem como lideranças, membros, estruturas, actividades e relações dos grupos ou organizações envolvidos;
d.2) Intercâmbio de informações e experiências sobre métodos modernos e técnicas utilizadas pelas autoridades de combate ao crime organizado transnacional;
d.3) Intercâmbio de informações e dados, bem como a adopção de medidas conjuntas que garantam o combate à criminalidade, especialmente a relacionada com o tráfico de seres humanos e a exploração sexual de crianças, auxílio à imigração ilegal, o tráfico e branqueamento de capitais, a falsificação de documentos, de moeda e de meios de pagamento, o contrabando de armas, antiguidades e objectos de arte, o comércio ilegal de veículos e o jogo ilícito, bem como o fornecimento de informação sobre a validade e legitimidade de firmas de investimento que tenham sede social ou direcção efectiva localizadas no território de qualquer dos dois Estados.
Artigo 2º
As Partes reforçarão a cooperação e prestarão assistência, nomeadamente, na localização e captura de criminosos procurados pelos crimes referidos no artigo precedente.
Artigo 3º
As Partes adoptarão procedimentos firmes e eficazes para prevenir actos terroristas e crimes transnacionais e organizados, sob todas as suas formas, ou a utilização dos seus territórios para planear, organizar ou executar tais crimes, inclusive impedindo elementos terroristas ou criminosos de se infiltrarem ou permanecerem nos seus países, em grupos ou como indivíduos, ou obterem apoio financeiro ou receberem treino físico ou de tipo militar.
Artigo 4º
As Partes procederão ao intercâmbio de peritos e profissionais, facultando experiências e aconselhamento mútuo nos domínios referidos nos artigos precedentes, de modo a aprenderem os métodos mais actuais, a detectarem os agentes criminosos, combaterem as suas actividades e procederem à sua captura.
Artigo 5º
As Partes cooperarão no domínio da formação, treino e preparação de pessoal da polícia, incluindo funcionários da área da segurança, peritos e especialistas, bem como desenvolverão esta cooperação entre os estabelecimentos de treino e formação de agentes policiais em ambos os países.
Artigo 6º
As Partes procederão ao intercâmbio de publicações, estudos e livros relacionados com os domínios acima referidos e outros domínios de segurança e participarão em seminários e conferências realizados nestas áreas com a finalidade de facilitar a cooperação entre os departamentos competentes dos dois países.
Artigo 7º
1. A fim de promover, acompanhar e avaliar a cooperação no âmbito do presente Acordo, as Partes estabelecerão uma Comissão Conjunta, presidida, alternadamente, pelo Ministro da Administração Interna da República Portuguesa e pelo Ministro do Interior da República Árabe do Egipto.
2. Da Comissão Conjunta fazem parte os mais altos responsáveis das forças e serviços de segurança dos dois países.
3. Mediante decisão prévia das Partes, poderão ser convidadas a participar em reuniões da Comissão entidades não referidas no número anterior, cujo contributo seja considerado necessário ou conveniente para o bom andamento dos trabalhos.
4. A Comissão Conjunta reunir-se-á, de ordinário, pelo menos uma vez em cada dois anos, alternadamente em cada um dos países.
5. Sem prejuízo para o disposto no número anterior, as duas partes poderão acordar, na sequência da iniciativa de qualquer delas e quando se torne necessário discutir questões urgentes e específicas, na realização de reuniões extraordinárias da Comissão Conjunta ou na realização de reuniões técnicas ao nível de altos responsáveis das forças e serviços de segurança.
6. Os custos destas reuniões serão suportados pela Parte anfitriã e as despesas de deslocação serão suportadas pela Parte que envia a delegação.
Artigo 8º
1. As Partes manterão protegidos os dados classificados como confidenciais por qualquer das Partes, em conformidade com a legislação nacional da Parte que os fornece.
2. Em matéria relativa à protecção de dados de natureza pessoal, as Partes comprometem-se a prestar reciprocamente cooperação nos termos e com as limitações decorrentes das disposições internacionais ou nacionais em vigor em cada um dos países.
3. O fornecimento de informações, materiais, meios tecnológicos avançados e equipamentos a qualquer uma das Partes ao abrigo do presente Acordo deve respeitar o disposto nos números precedentes deste artigo e o objecto desses fornecimentos não pode ser transferido ou mutuado para terceiros sem o consentimento expresso da Parte fornecedora.
Artigo 9º
As disposições do presente Acordo não prejudicam a execução de disposições de outros tratados ou acordos internacionais, bilaterais ou multilaterais, celebrados por cada uma ou por ambas as Partes.
Artigo 10º
Cada uma das Partes, regendo-se na execução do presente Acordo pelos princípios e regras do Direito Internacional, designadamente, pelo princípio da boa fé, desenvolverá todos os esforços no sentido de responder aos pedidos de assistência ou cooperação apresentados pela outra Parte, a menos que eles atentem contra a soberania, a segurança, a ordem pública ou qualquer outro interesse essencial da Parte requerida.
Artigo 11º
1. As autoridades competentes para fins da execução do presente Acordo são o Ministro da Administração Interna da República Portuguesa e o Ministro do Interior da República Árabe do Egipto.
2. Para a execução do presente Acordo, as duas Partes contactar-se-ão directamente, no âmbito da Comissão Conjunta prevista no artigo 7º do presente Acordo e segundo os procedimentos ali previstos, ou por via diplomática.
3. As dúvidas relacionadas com a interpretação ou aplicação do presente Acordo serão solucionadas por negociação entre ambas as Partes.
Artigo 12º
O presente Acordo poderá ser objecto de alterações das suas disposições, mediante aprovação pelas duas Partes. As modificações assim acordadas entrarão em vigor após a sua confirmação por troca de notas diplomáticas.
Artigo 13º
1. O presente Acordo entrará em vigor na data da conclusão da troca de notas pelas quais cada uma das Partes contratantes comunicará à outra que se encontram cumpridas as formalidades constitucionais exigidas para a sua vigência na respectiva ordem jurídica interna.
2. O presente Acordo vigorará por tempo indeterminado. Cada uma das Partes contratantes poderá, a qualquer momento, comunicar à outra Parte contratante, mediante notificação, a sua decisão de o denunciar. Neste caso, o Acordo deixará de vigorar três meses após a data da recepção daquela notificação.»
3.
O Projecto transcrito sucede, como dissemos, a uma proposta inicial, que foi objecto de análise no Parecer nº 10/97, onde se concluiu:
«1º - Não existem obstáculos de natureza jurídico-constitucional que obstem à celebração de um acordo entre o Governo Português e o Governo da República Árabe do Egipto em matéria de segurança.
«2º - O texto do “Projecto” para o Acordo referido na conclusão anterior merece as observações constantes da parte expositiva deste Parecer.»
3.1. As observações então feitas sintetizavam-se no seguinte.
Advertia-se, em primeiro lugar, para a existência de limites e condicionantes legais no domínio da troca de dados (informáticos), prevista no artigo 1º da proposta inicial.
Com citação do Parecer nº 76/95 do Conselho Consultivo ([2]), referem-se o artigo 35º da Constituição ([3]), a Lei nº 10/91, de 29 de Abril - entretanto revogada pela Lei nº 67/98, de 26 de Outubro (Lei da Protecção de Dados Pessoais) ([4]) - e a Convenção para a Protecção das Pessoas Relativamente ao Tratamento de Dados de Carácter Pessoal ([5]), acompanhados de referências doutrinais sobre estas matérias.
Uma segunda observação dizia respeito às «entregas controladas», técnica utilizada no âmbito da investigação de infracções relacionadas com drogas e substâncias psicotrópicas.
A análise desta matéria é feita com transcrição de excertos do Parecer nº 50/94 do Conselho Consultivo, que inclui as disposição legais aplicáveis e pertinentes comentários doutrinais ([6]).
A justificação para estes dois tipos de observações filiava-se na circunstância de a proposta inicial ser omissa quanto à expressão da conexão e relacionamento entre aquelas matérias e o conjunto do ordenamento jurídico português ou suportes normativos nele integrados.
Tal não acontece com o Projecto de Acordo agora em apreciação, em cujo artigo 1º, nº 1, se explicita:
«1. As duas Partes favorecerão, em regime de reciprocidade e em conformidade com as Convenções internacionais, as leis e os regulamentos vigentes nos respectivos países, o estabelecimento e desenvolvimento de acções de cooperação nos domínios da prevenção e repressão do terrorismo e, em geral, da criminalidade organizada internacional.» (Sublinhado agora.)
3.2. Para além das duas mencionadas observações de carácter geral, no Parecer nº 10/97 faziam-se sugestões pontuais de melhoria de redacção ou/e de completamento do articulado.
Constata-se que todas as sugestões obtiveram acolhimento. Nada, portanto, se nos oferece, nesta parte, acrescentar.
4.
O artigo 2º do Projecto de Acordo prevê que as Partes reforçarão a cooperação e prestarão assistência, nomeadamente, na localização e captura de criminosos procurados pelos crimes referidos no artigo 1º.
A «localização e captura de criminosos» está relacionada com a cooperação judiciária internacional em matéria penal, matéria agora regulada na Lei nº 144/99, de 31 de Agosto.
Esta lei prevê, como formas de cooperação judiciária internacional, a extradição, a transmissão de processos penais, a execução de sentenças penais, a transferência de pessoas condenadas a penas e medidas de segurança privativas da liberdade, a vigilância de pessoas condenadas ou libertadas condicionalmente e o auxílio judiciário mútuo em matéria penal (artigo 1º, nº 1).
Entre as formas de auxílio judiciário mútuo em matéria penal, o diploma refere a notificação de actos e entrega de documentos, a obtenção de meios de prova, as revistas, buscas, apreensões, exames e perícias, as notificações e audição de suspeitos, arguidos, testemunhas ou peritos, o trânsito de pessoas e as informações sobre direito português ou estrangeiro e as relativas a antecedentes penais de suspeitos, arguidos e condenados (artigo 145º, nº 2).
A aplicação da Lei nº 144/99 está subordinada à protecção dos interesses da soberania, da segurança, da ordem pública e de outros interesses da República Portuguesa, constitucionalmente definidos (artigo 2º, nº 1).
Na aplicação das formas de cooperação referidas, prevalecem os tratados, convenções e acordos internacionais, aplicando-se, na sua falta ou insuficiência, as disposições da Lei nº 144/99 e, subsidiariamente, as do Código de Processo Penal (artigo 3º).
Como se referiu no Parecer nº 10/97, este condicionalismo jurídico deverá estar presente no desenvolvimento dos procedimentos previstos no Projecto de Acordo.
5.
No artigo 12º da proposta inicial dispunha-se:
«O presente Acordo vigorará por tempo indeterminado. Qualquer das duas Partes poderá pôr termo ao presente Acordo, através da via diplomática, três meses após a data de recepção de uma notificação. Além disso, o Acordo poderá ser alterado mediante aprovação pelas duas Partes.»
A matéria do primeiro e segundo períodos desta disposição passou para o nº 2 (o nº 1 trata da entrada em vigor) do artigo 13º do Projecto de Acordo sob análise. A matéria do terceiro ocupa agora o artigo 12º:
«O presente Acordo poderá ser objecto de alterações das suas disposições, mediante aprovação pelas duas Partes. As modificações assim acordadas entrarão em vigor após a sua confirmação por troca de notas diplomáticas.»
Afigura-se-nos existir entre os referidos artigos 12º e 13º uma inversão da ordem de precedência, porquanto, em rigor lógico, a admissibilidade de alterações deverá vir depois da entrada em vigor e da vigência do acordo.
Já nesta perspectiva, a referência posterior à entrada em vigor das possíveis alterações poderia, por razões de coerência e sobriedade linguística, ser feita por remissão para a norma que regula a própria entrada em vigor do acordo - o nº 1 do actual artigo 13º, cuja redacção permite enfrentar eventuais alterações legislativas nesta matéria ([7]).
Em suma, cremos que o texto do acordo ganharia em rigor se:
a) o actual artigo 13º, mantendo o seu conteúdo, passasse a ser o artigo 12º; e
b) o artigo 12º passasse a ser o artigo 13º, afeiçoando-se, pela forma seguinte, a sua redacção:
«1. O presente acordo poderá ser objecto de alterações das suas disposições, mediante aprovação pelas duas Partes.
2. As alterações assim adoptadas entrarão em vigor nos termos do disposto no nº 1 do artigo anterior.» ([8])
6.
Em face do exposto, formula-se a seguinte conclusão:
A celebração de acordo com o conteúdo constante do Projecto de Acordo de Cooperação em matéria de Segurança Interna, Luta contra o Terrorismo e contra a Criminalidade Organizada entre a República Portuguesa e a República Árabe do Egipto, acima transcrito, suscita as observações constantes dos pontos 4. e 5. deste parecer.
([1]) Supomos ter querido dizer-se «actividades».
([2]) De 8 de Março de 1996 (não publicado).
([3]) Este dispositivo constitucional foi alterado na revisão de 1997 (Lei Constitucional nº 1/97, de 20 de Setembro), passando a dispor:
«Artigo 35º
(Utilização da informática)
1. Todos os cidadãos têm direito de acesso aos dados informatizados que lhes digam respeito, podendo exigir a sua rectificação e actualização, e o direito de conhecer a finalidade a que se destinam, nos termos da lei.
2. A lei define o conceito de dados pessoais, bem como as condições aplicáveis ao seu tratamento automatizado, conexão, transmissão e utilização, e garante a sua protecção, designadamente através de entidade administrativa independente.
3. A informática não pode ser utilizada para tratamento de dados referentes a convicções filosóficas ou políticas, filiação partidária ou sindical, fé religiosa, vida privada e origem étnica, salvo mediante consentimento expresso do titular, autorização prevista por lei com garantias de não discriminação ou para processamento de dados estatísticos não individualmente identificáveis.
4. É proibido o acesso a dados pessoais de terceiros, salvo em casos excepcionais previstos na lei.
5. É proibida a atribuição de um número nacional único aos cidadãos.
6. A todos é garantido livre acesso às redes informáticas de uso público, definindo a lei o regime aplicável aos fluxos de dados transfronteiras e as formas adequadas de protecção de dados pessoais e de outros cuja salvaguarda se justifique por razões de interesse nacional.»
([4]) De acordo com o seu artigo 1º, a Lei nº 67/98 transpõe para a ordem jurídica interna a Directiva nº 95/46/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Outubro de 1995, relativa à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados.
([5]) Aprovada, para ratificação, pela Resolução nº 23/93 da Assembleia da República e ratificada pelo Decreto nº 21/93 do Presidente da República, ambos de 9 de Julho.
([6]) O Parecer nº 50/94 foi votado em 22 de Junho de 1995 e não se encontra públicado. O quadro legal do tráfico e consumo de estupefacientes (Decreto-Lei nº 15/93, de 22 de Janeiro, alterado pelo Decreto-Lei nº 81/95, de 21 de Abril) foi, após a data do parecer, modificado pela Lei nº 45/96, de 3 de Setembro, que, todavia, deixou inalterada a disposição - artigo 61º - relativa às «entregas controladas».
([7]) Cfr., da Constituição da República Portuguesa, na redacção da Lei Constitucional nº 1/97, de 20 de Setembro, os artigos 134º, alínea b), e 135º, alínea b) [correspondentes, sem alterações, respectivamente, aos artigos 137º, alínea b), e 138º, alínea b), na redacção anterior], 161º, alínea i) [correspondente, com alterações, ao anterior artigo 164º, alínea j)], e 197º, nº 1, alínea c) [correspondente, também com alterações, ao artigo 200º, nº 1, alínea c)].
Na doutrina, v., sobre a conclusão de tratados e acordos internacionais, JORGE MIRANDA, Direito Internacional Público -I, Lisboa, 1995, pág.116 e segs., maxime, págs. 127-130; J. DA SILVA CUNHA, Direito Internacional Público, - Introdução e Fontes, 5ª edição, Almedina, Coimbra, 1991, pág. 187 e segs.; e ANDRÉ GONÇALVES PEREIRA e FAUSTO DE QUADROS, Manual de Direito Internacional Público, 3ª edição, Livraria Almedina, Coimbra, 1993, págs.186-206 e 220-222.
([8]) Para uma solução próxima da sugerida, v. os artigos 15º e 18º do Protocolo estabelecido com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia e no nº 3 do artigo 41º da Convenção Europol, Relativo aos Privilégios e Imunidades da Europol, dos Membros dos seus Órgãos, dos seus Directores-Adjuntos e Agentes, aprovado para ratificação pela Resoluação da Assembleia da República nº 9/99 e ratificado pelo Decreto do Presidente da República nº 67/99 (Diário da República, I-A Série, nº 46, de 24 de Fevereiro de 1999).