Senhor Procurador-Geral da República,
Excelência:
I
Dignou-se Vossa Excelência, a solicitação do Senhor Secretário Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares, submeter à apreciação deste corpo consultivo a questão da interpretação a dar ao n.º 5, in fine, do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro, na redacção do Decreto-Lei n.º 34/93, de 13 de Fevereiro, tendo em vista retirar as adequadas consequências jurídicas destinadas ao esclarecimento da situação de um funcionário da Secretaria Regional da Madeira dos Assuntos Sociais e Parlamentares.
Cumpre, assim, emitir parecer.
II
Para um conveniente enquadramento da questão, começamos por identificar a factualidade relevante e mencionar as posições que foram assumidas acerca dela, conforme elementos que nos foram remetidos.
1. Em requerimento, datado de 31 de Março de 1997, dirigido ao Secretário Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares, (...), Director de Serviços Técnicos e de Administração daquela Secretaria Regional, invocando a alínea a) do n.º 2 e o n.º 5 do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro, na redacção do Decreto-Lei n.º 34/93, de 13 de Fevereiro, requereu que fosse autorizada «a sua nomeação na categoria de consultor jurídico assessor, posicionado no 2.º escalão da respectiva escala remuneratória, com efeitos a 10 de Fevereiro de 1997».
Expôs, designadamente, o seguinte:
- o requerente detinha, em 30 de Setembro de 1990, a categoria de consultor jurídico de 2.ª classe;
- pelo despacho do Secretário Regional dos Assuntos Sociais n.º 22/93, de 30 de Setembro, foi nomeado, em comissão de serviço, Chefe de Divisão de Contencioso e Apoio Jurídico, com efeitos a partir de 1 de Outubro de 1993;
- na pendência desta comissão de serviço, foi nomeado, precedendo concurso público de recrutamento, consultor jurídico de 1.ª classe, por despacho de 28 de Dezembro de 1993, e nomeado, igualmente precedendo concurso público de recrutamento, consultor jurídico principal, por despacho de 29 de Janeiro de 1997;
- por despacho da mesma entidade, em 10 de Fevereiro de 1997, com efeitos à mesma data, foi nomeado Director de Serviços Administrativos, cessando, em consequência e automaticamente, a comissão de serviço em que estava investido na qualidade de Chefe de Divisão de Contencioso e Apoio Jurídico;
- com a entrada em vigor, em 21 de Fevereiro, do Decreto Regulamentar Regional n.º 3-A/97/M, de 6 de Fevereiro, que aprova a nova estrutura orgânica do serviço, foram extintas as unidades orgânicas Direcção de Serviços Administrativos e Divisão de Contencioso e Apoio Jurídico.
2. Consultada a Direcção Regional da Administração Pública e Local, o parecer elaborado foi o seguinte:
«O direito de provimento conferido nos n.os 2, alínea a), e 5 do artigo 18.º do Estatuto do Pessoal Dirigente não é de aplicação automática, é necessário que esteja preenchido o módulo de tempo exigido para a promoção.
«O funcionário em questão não pode ser provido na categoria de consultor jurídico assessor por não ter completado ainda o módulo de tempo necessário para o efeito.»
3. O requerente carreou para o processo uma informação da Direcção-Geral da Administração Pública, que requereu a título pessoal.
É a mesma do seguinte teor:
«1. Analisado o percurso profissional de V. Ex.ª, verifica-se que não reúne os requisitos legais necessários para que seja criado o lugar de consultor jurídico assessor, da carreira de consultor jurídico, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 18.º do Decreto–Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro, na redacção que lhe foi conferida pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 34/93, de 13 de Fevereiro.
«2. Com efeito, tendo V. Ex.ª sido nomeado em funções dirigentes, após a publicação do Decreto-Lei n.º 34/93, de 13 de Fevereiro, encontra-se abrangido pela nova redacção da alínea a) do n.º 2 do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro (diploma adaptado à Região Autónoma da Madeira pelo Decreto Legislativo Regional n.º 8/91/M, de 18 de Março) de acordo com a qual, apenas releva para efeitos de criação de lugar, o tempo de serviço prestado em funções dirigentes.
«3. Ora, da interpretação conjugada da alínea a) do n.º 2 e do n.º 5 do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro, na redacção que lhes foi conferida pelo citado Decreto-Lei n.º 34/93, resulta que a categoria relevante para determinar o direito à carreira, é a obtida por promoção, na pendência da comissão de serviço.
«E, de acordo com o entendimento perfilhado por esta Direcção-Geral e sancionado por despacho de 95.09.29, do então Secretário de Estado do Orçamento, o tempo de serviço que releva para determinar a categoria resultante do direito à carreira, deve ter como elemento de referência a data do início de funções dirigentes, devendo esse tempo de serviço ser subtraído àquele que foi necessário ao funcionário para completar o módulo de tempo indispensável para se apresentar a concurso de promoção.
«4. Neste contexto, e atendendo a que V. Ex.ª foi promovido à categoria de consultor jurídico principal, na pendência da comissão de serviço, será essa a categoria relevante para determinar o direito à carreira.
«5. Quanto ao tempo de serviço relevante para determinar a categoria resultante do direito à carreira, o mesmo deverá reportar-se à data em que iniciou funções dirigentes (93.10.01), devendo contudo a esse tempo de serviço ser subtraído aquele que foi necessário para se apresentar a concurso de promoção na categoria de consultor jurídico principal.
«Assim, atendendo a que, em 93.10.01, já detinha um módulo de três anos na categoria de consultor jurídico de 2.ª classe, o tempo de serviço na categoria de consultor jurídico de 1.ª classe (à qual foi promovido, também, na pendência da comissão de serviço), conta desde essa data.
«Consequentemente, o tempo de serviço a ter em conta, para promoção à categoria de consultor jurídico assessor, conta desde 96.10.01, data em que completaria um módulo de três anos na categoria de consultor jurídico de 1.ª classe, necessário para se apresentar a concurso de promoção à categoria de consultor jurídico principal (cfr. alínea c) do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4/89/M, de 15 de Fevereiro, diploma que veio regulamentar o Decreto-Lei n.º 265/88, de 28 de Julho, aplicável à carreira de consultor jurídico, atendendo a que se trata de uma carreira de regime geral integrada no grupo de pessoal técnico superior, com estrutura idêntica à da carreira técnica superior).
«6. Nesta conformidade, verifica-se que não perfazendo V. Ex.ª um módulo de tempo de três anos na categoria de consultor jurídico principal (cfr. alínea b) do n.º 1 do artigo 3.º do citado Decreto Legislativo Regional n.º 4/89/M) à data da cessação da comissão de serviço no cargo de Chefe de Divisão de Contencioso Administrativo, não tem direito à categoria de consultor jurídico assessor, com efeitos àquela data, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro.»
4. Em requerimento posteriormente dirigido à Secretaria Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares, (...) reiterou o pedido de nomeação efectuado, alegando que onde o legislador não distingue não pode a Direcção-Geral da Administração Pública proceder à «subtracção» do tempo necessário à promoção, a qual não é consentida nem pela letra nem pela ratio legis da norma do n.º 5 do artigo 18.º do diploma em causa, com o qual quis o legislador premiar os dirigentes que na pendência da comissão de serviço se submeteram aos concursos de acesso, em lugar de aguardar, com inércia, pelos benefícios do artigo 18.º pelo mero decurso do tempo. Acresce que, para além daquele princípio de boa interpretação das leis, a referida subtracção não é seguramente consentida pelo artigo 9.º do Código Civil (maxime os seus n.os 2 e 3), pelo que é irrepreensível, face à redacção inequívoca do n.º 5 do artigo 18.º, in fine, do Estatuto do Pessoal Dirigente, a interpretação a que procede.
5. A Secretaria Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares expressa a sua concordância com os fundamentos da informação da Direcção-Geral da Administração Pública, embora com reservas relativamente à interpretação consubstanciada na «subtracção» do módulo de tempo de serviço necessário para se apresentar a concurso de promoção, mas também exprime sérias dúvidas quanto à bondade de qualquer das teses em controvérsia, dúvidas que, afinal, determinaram a consulta deste Conselho.
III
1. A questão posta na consulta prende-se com a interpretação do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro.
Efectivamente, quando o requerente iniciou a comissão de serviço, encontrava-se em vigor o Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro ([1]), que veio a ser revogado pela Lei n.º 49/99, de 22 de Junho ([2]).
1.1. O Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro, definiu o estatuto do pessoal dirigente da Administração, pretendendo adequar as estruturas e as necessidades organizativas da Administração «às exigências da evolução tecnológica e às influências endógenas e exógenas, designadamente comunitárias, que sobre aquela se exercem», criando condições para a «existência de dirigentes competentes, dinâmicos e leais», que decidam «no momento próprio os múltiplos problemas organizativos que se equacionam diariamente, de prever a evolução das solicitações externas e das necessidades dos públicos que serve», de enfrentar o desafio da modernidade, «em suma, de gerir com eficiência crescente os serviços sob a sua responsabilidade» ([3]).
O diploma estabelece, pois, o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, local do Estado e regional, bem como, com as necessárias adaptações, dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos (artigo 1.º, n.º 1).
De acordo com o artigo 1.º, n.º 2, a aplicação do regime previsto no diploma nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira não prejudica a publicação de diploma legislativo regional que o adapte às especificações orgânicas do pessoal dirigente da respectiva administração regional. Reconhecidas as especificidades regionais pelo próprio legislador, o Decreto Legislativo Regional n.º 8/91/M, de 18 de Março, procedeu à adaptação à Região Autónoma da Madeira do Decreto-Lei n.º 323/89.
A definição do pessoal e cargos dirigentes e regime de recrutamento constam dos artigos 2.º, 3.º e 4.º do diploma.
Considera-se dirigente o pessoal que exerce actividades de direcção, gestão, coordenação e controlo nos serviços ou organismos públicos referidos no artigo 1.º (artigo 2.º, n.º 1) e são considerados cargos dirigentes os de director-geral, secretário-geral, inspector-geral, subdirector-geral, director de serviços e chefe de divisão, bem como os cargos a estes legalmente equiparados (artigo 2.º, n.º 2).
Na economia do parecer, quanto ao recrutamento de directores–gerais e subdirectores-gerais, cujo regime consta do artigo 3.º, apenas releva referir que serão recrutados, em regra, de entre dirigentes e assessores ou titulares de categorias equiparadas da Administração Pública.
Importa, todavia, mencionar o regime de recrutamento de directores de serviços e chefes de divisão, definido no artigo 4.º, que dispõe:
«Artigo 4.º
Recrutamento de directores de serviços e chefes de divisão
1 – O recrutamento para os cargos de director de serviço e de chefe de divisão é feito, por escolha, de entre funcionários que reúnam, cumulativamente, os seguintes requisitos:
a) Licenciatura adequada;
b) Integração em carreira do grupo de pessoal técnico superior;
c) Seis ou quatro anos de experiência profissional em cargos inseridos em carreiras do grupo de pessoal a que alude a alínea precedente, consoante se trate, respectivamente, de lugares de director de serviços ou de chefe de divisão.
2 – O recrutamento para o cargo de director de serviços poderá ainda ser feito de entre chefes de divisão.
3 – Por opção da entidade competente para o efeito, o recrutamento de funcionários que reúnam os requisitos estabelecidos no n.º 1 poderá ser feito mediante concurso, que se processará nos termos do respectivo aviso de abertura.
4 – Para efeitos do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1, consideram-se integradas no grupo de pessoal técnico superior as carreiras para cujo provimento seja legalmente exigível uma licenciatura, nomeadamente as carreiras técnicas superiores, independentemente da sua designação específica, e as carreiras da magistratura judicial e do Ministério Público, investigação, docentes e médicas.
5 – Ainda para efeitos do disposto nos preceitos citados no número precedente, considera-se equiparado ao grupo de pessoal técnico superior o pessoal das forças armadas e das forças de segurança integrado em carreiras para cujo ingresso seja exigível a posse de licenciatura.
6 – O recrutamento para os cargos de director de serviços e chefe de divisão de unidades orgânicas cujas funções sejam essencialmente asseguradas por pessoal da carreira técnica poderá também ser feito de entre funcionários pertencentes ao grupo de pessoal técnico que possuam curso superior que não confira grau de licenciatura e, respectivamente, seis ou quatro anos de experiência profissional nas áreas de actividade dos cargos a exercer.
7 – Nos casos em que as leis orgânicas expressamente o prevejam, o recrutamento para os cargos de director de serviços e chefe de divisão poderá também ser feito de entre funcionários integrados em carreiras específicas dos respectivos serviços ou organismos, ainda que não possuidores de curso superior.» ([4]) ([5])
Nos termos do artigo 5.º, o provimento é efectuado em regime de comissão de serviço por um período de três anos, que poderá ser prorrogado por iguais períodos.
Da disciplina sobre o regime de recrutamento retenha-se que, como regra, o recrutamento para os cargos de director–geral, subdirector-geral ou equiparados é feito de entre outros dirigentes ou titulares das categorias de assessor da Administração Pública e para os restantes cargos dirigentes de entre funcionários integrados em carreira do grupo de pessoal técnico superior da Administração Pública.
1.2. Sendo, pois, por regra, os titulares dos cargos dirigentes da Administração recrutados de entre funcionários integrados em carreira do grupo de pessoal técnico superior e provido em comissão de serviço, a lei, correspondentemente, estatui garantias quanto ao normal prosseguimento na carreira dos funcionários chamados ao desempenho de cargos dirigentes ([6]).
Para além dos direitos de que gozam os funcionários e agentes, em geral, ao pessoal dirigente é assegurado o direito à carreira (artigo 17.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 323/89).
1.2.1. Nesta finalidade, dispõe o artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 323/89, cuja versão originária se transcreve:
«Artigo 18.º
Direito à carreira
1 – O tempo de serviço prestado em cargos dirigentes conta para todos os efeitos legais, designadamente para acesso nas carreiras em que cada funcionário se encontrar integrado.
2 – Os funcionários nomeados para cargos dirigentes têm direito, finda a comissão de serviço:
a) Ao provimento em categoria superior à que possuíam à data da nomeação para dirigente, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado nestas funções, agregado ao número de anos de serviço na categoria de origem, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira;
b) Ao provimento na categoria de origem, caso não estejam em condições de beneficiar do disposto na alínea anterior.
3 – O disposto no número anterior é aplicável aos funcionários que se encontrem nomeados em cargos dirigentes à data da entrada em vigor do presente diploma.
4 – Serão criados, nos quadros de pessoal dos serviços ou organismos de origem, os lugares necessários para execução do disposto na alínea a) do n.º 2, os quais serão extintos à medida que vagarem.
5 – A alteração dos quadros de pessoal prevista no número anterior será feita por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da respectiva pasta, publicado na 1.ª série do Diário da República.
6 – O disposto no n.º 2 não prejudica o direito de os funcionários que exerçam funções dirigentes se candidatarem aos concursos de acesso que ocorrerem na pendência da respectiva comissão de serviço.
7 – No caso de cessação da comissão de serviço nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 7.º ([7]), os dirigentes terão direito, desde que contem pelo menos 12 meses seguidos de exercício do respectivo cargo, a uma indemnização de montante igual ao das retribuições vincendas até ao termo do prazo da respectiva comissão, a qual não poderá ultrapassar o quantitativo equivalente a um ano de serviço.
8 – A indemnização prevista no número anterior não é cumulável com o disposto na alínea a) do n.º 2, devendo o interessado optar pelo regime que considerar mais favorável.»
A propósito da versão originária do artigo 18.º, afirma-se no parecer n.º 61/91 do Conselho Consultivo ([8]):
«Ao considerar que uma administração eficaz pressupõe e reclama a exigência de dirigentes competentes, capazes de gerir com eficiência crescente os serviços sob a sua responsabilidade, compreende-se que o legislador tenha querido conceder um conjunto de “estímulos”, de “incentivos”, para o exercício de cargos dirigentes, definindo um estatuto “aliciante” e “atractivo” do respectivo pessoal.
«Assim é que o artigo 18.º, n.º 2, alínea a), do Decreto-Lei n.º 323/89 reconhece aos funcionários nomeados para cargos dirigentes o direito, finda a comissão de serviço (x), ao provimento em categoria superior (x1) à que possuíam à data da nomeação para dirigentes.
«Esta categoria superior é determinada em função do número de anos de exercício continuado nas funções dirigentes, agregado ao número de anos de serviço na categoria de origem, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira.»
Cabe referir que o transcrito artigo 18.º não é uma norma absolutamente inovatória, pois que o diploma que, antes do Decreto-–Lei n.º 323/89, estabeleceu um regime genérico para o pessoal dirigente, não deixara de se ocupar deste tipo de problema.
Na verdade, o Decreto-Lei n.º 191-F/79, de 26 de Junho, ao consagrar como sistema geral de provimento para tal pessoal o da nomeação em comissão trienal, renovável, viu-se na necessidade de encontrar uma solução para o posicionamento desses elementos ao terminarem essas funções.
A solução encontrada pretendia, por um lado, evitar que os dirigentes fossem, pelo exercício das respectivas funções, prejudicados no tocante à situação na carreira de que fossem oriundos, e à qual sempre acabariam, mais tarde ou mais cedo, por regressar, mas também intentou, por outro, compensá-los, até, de algum modo, em termos de ascensão na carreira, tendo em conta as especiais responsabilidades assumidas no desempenho de cargos dirigentes ([9]).
1.2.2. Entretanto, o Decreto-Lei n.º 34/93, de 13 de Fevereiro, nos dizeres expressos do seu preâmbulo, visou, designadamente, «definir com maior clareza o conceito de direito à carreira, previsto no artigo 18.º, evidenciando que o mesmo é reconhecido com o objectivo de evitar possíveis prejuízos no desenvolvimento da carreira de origem, bem como, por consequência, a sua relevância para efeitos de progressão».
O diploma é constituído por três artigos, o primeiro dos quais altera o artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 323/89, nos seguintes termos:
«Artigo 18.º
Direito à carreira
1 – O tempo de serviço prestado em cargos dirigentes conta, para todos os efeitos legais, designadamente para promoção e progressão na carreira e categoria em que cada funcionário se encontrar integrado.
2 – Os funcionários nomeados para cargos dirigentes têm direito, finda a comissão de serviço, ainda que seguida de nova nomeação:
a) Ao provimento em categoria superior à que possuíam à data da nomeação para dirigente, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado nestas funções, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira e em escalão a determinar, nos termos do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro ([10]);
b) ...
3 – A aplicação do disposto na alínea a) do número anterior aos funcionários oriundos de carreiras ou corpos especiais depende da verificação dos requisitos especiais de acesso previstos nas respectivas leis reguladoras, bem como das habilitações legais exigidas.
4 – Para efeitos do cômputo do tempo de serviço estabelecido no n.º 2 releva, também, o prestado em regime de substituição.
5 – O disposto no n.º 2 não prejudica o direito de os funcionários que exerçam funções dirigentes se candidatarem aos concursos de acesso que ocorrerem na pendência da respectiva comissão de serviço, caso em que o provimento respectivo é determinante para efeitos da alínea a) do n.º 2.
6 – Serão criados, nos quadros de pessoal dos serviços ou organismos de origem os lugares necessários à execução do disposto na alínea a) do n.º 2, os quais são extintos à medida que vagarem.
7 – O disposto no número anterior pode ter lugar, a requerimento do interessado, independentemente da cessação da comissão de serviço, quando se trate da categoria mais elevada da carreira.
8 – A alteração dos quadros prevista no n.º 6 será feita por despacho normativo dos Ministros das Finanças e da respectiva pasta ([11]).
9 – Os funcionários que beneficiem do disposto na alínea a) do n.º 2 do presente diploma ([12]) têm direito à remuneração pela nova categoria e escalão desde a data da cessação da respectiva comissão.
10 – No caso de cessação da comissão de serviço nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 7.º, os dirigentes têm direito, desde que contem pelo menos 12 meses seguidos de exercício do respectivo cargo, a uma indemnização de montante igual à diferença entre a remuneração do cargo dirigente cessante e a remuneração da respectiva categoria calculada em função do tempo que faltar para o termo da comissão, a qual não pode ultrapassar a diferença anual das remunerações, nelas se incluindo os subsídios de férias e de Natal.
11 – O direito à indemnização prevista no número anterior só é reconhecido nos casos em que à cessação da comissão de serviço não se siga imediatamente nova nomeação em cargos dirigentes.
12 – A nomeação em cargos dirigentes no período a que se reporta a indemnização determina a obrigatoriedade de reposição da importância correspondente à diferença entre o número de meses a que respeite a indemnização percebida e o número de meses que mediar até à nova nomeação.»
O artigo 2.º deste Decreto-Lei n.º 34/93 conferiu natureza interpretativa aos n.os 3 e 12 do preceito acabado de transcrever. Apreciando as alterações introduzidas ao artigo 18.º pelo Decreto-Lei n.º 34/93 ([13]), será de convir que duas delas merecem um especial destaque, tendo também presente a economia da consulta. Trata-se das alterações introduzidas à alínea a) do n.º 2 e ao n.º 6, que passou a constituir o n.º 5.
Quanto às restantes, reconhecer-se-á que não se revestem de particular interesse para a apreciação da questão colocada pela consulta, revestindo algumas delas natureza meramente formal.
Assim:
- Quanto ao n.º 1, a substituição da expressão «para acesso nas carreiras» por «para promoção e progressão na carreira e categoria» visa um aperfeiçoamento técnico-formal, a par do ajustamento terminológico à disciplina do regime jurídico das carreiras na Função Pública;
- Pela nova formulação dada ao n.º 4 passou a ser concedida relevância jurídica, para efeitos do cômputo do tempo de serviço em funções dirigentes, ao tempo prestado em regime de substituição;
- O novo n.º 6 corresponde ao anterior n.º 4, a cuja redacção introduziu alterações de ordem formal;
- Os n.os 7 a 11, embora constituam, em alguns casos, normas novas (como, por exemplo, o n.º 11), ou teleologicamente inovadoras, porque imbuídas de distinta «filosofia» (como é o caso do n.º 10), quando cotejadas com as que as antecederam, não relevam na economia do presente parecer;
- Os n.os 3 e 12 têm, atento o disposto no artigo 2.º do diploma, natureza interpretativa.
Passando, agora, à apreciação das alterações mais importantes, na perspectiva da consulta, será de destacar:
- Quanto à nova redacção dada à alínea a) do n.º 2 ([14]), passou a ser concedido relevo ao número de anos de exercício continuado de funções dirigentes, assim se substituindo o regime anterior, que consistia na agregação daquele tempo ao número de anos na categoria de origem;
- O n.º 5 corresponde ao n.º 6, na redacção originária, mas com um aditamento clarificador: caso em que o provimento respectivo é determinante para efeitos da alínea a) do n.º 2.
1.2.3. O requerente foi nomeado em comissão de serviço em 1 de Outubro de 1993, portanto, após a publicação (13 de Fevereiro de 1993) e entrada em vigor (18 de Fevereiro de 1993 ([15])) do Decreto-Lei n.º 34/93 ([16]), pelo que o caso em apreço terá de ser analisado face à redacção que ao artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 323/89 foi dada por aquele diploma.
Esta conclusão não é prejudicada por, entretanto, ter entrado em vigor a Lei n.º 49/99, de 22 de Junho, que estabelece o actual estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central e local do Estado e da administração regional, bem como, com as necessárias adaptações, dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos (artigo 1.º, n.º 1), revogando os Decretos-Leis n.os 323/89, 34/93 ([17]) e 239/94 e a Lei n.º 13/97 ([18]), por força do princípio da eficácia futura da lei, de que é corolário o da não retroactividade (artigo 12.º do Código Civil).
A título incidental, refira-se, porém, que o novo estatuto do pessoal dirigente mantém o direito à carreira em moldes muito próximos dos consagrados no Decreto-Lei n.º 323/89.
O artigo 32.º da Lei n.º 49/99, sob a epígrafe «Direito à carreira», estatui, designadamente:
- Os funcionários nomeados para cargos dirigentes têm direito, findo o exercício de funções dirigentes nos termos previstos na presente lei, ao provimento em categoria superior à que possuam à data da cessação do exercício de funções dirigentes, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado nestas funções, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira e em escalão a determinar, nos termos do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro (artigo 32.º, n.º 2, alínea a));
- O disposto no n.º 2 não prejudica o direito de os funcionários que exerçam funções dirigentes se candidatarem aos concursos de acesso, caso em que o provimento respectivo é determinante para efeitos da alínea a) do n.º 2 (artigo 32.º, n.º 5).
2. Já salientámos que a carreira técnica superior constitui a base de recrutamento para o desempenho de cargos dirigentes na Administração - exclusiva quanto aos cargos de chefe de divisão e de director de serviços e como quase regra geral quanto aos cargos de director-geral, subdirector-geral ou equiparados.
2.1. O regime geral de estruturação de carreiras da Administração Pública consta, actualmente, do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro ([19]), mantendo-se, todavia, em vigor algumas das disposições do Decreto-Lei n.º 248/85, de 15 de Julho, particularmente um conjunto de princípios e de regras gerais respeitantes a matérias ligadas ao sistema de carreira e à sua aplicação na Administração Pública (artigos 3.º a 14.º, não revogados pelo Decreto-Lei n.º 404–A/98, designadamente, respectivo artigo 35.º).
Com efeito, o Decreto-Lei n.º 404-A/98 ([20]), estabelecendo as regras sobre o ingresso, acesso e progressão nas carreiras e categorias de regime geral, bem como as respectivas escalas salariais (artigo 1.º), não visou a criação de um novo sistema de carreiras, nem um novo sistema retributivo para a função pública, antes pretendeu introduzir mais justiça relativa no sistema já vigente, dando-lhe coerência e equidade, e melhorar as condições para um acesso mais fácil no percurso da carreira dos funcionários ([21]).
Os princípios básicos gerais em matéria de carreiras da função pública constam, por isso, ainda hoje, do Decreto-Lei n.º 248/85, de 15 de Junho ([22]), cujas disposições se aplicam, também, às regiões autónomas (artigo 2.º, n.º 4).
Aí se começa por referir, no artigo 3.º, que as funções públicas podem ser asseguradas em regime de carreira ou em regime de emprego, assinalando-se que, em princípio, é o pessoal em regime de carreira que deve assegurar o desempenho de funções que correspondam a necessidades permanentes e próprias dos serviços (n.os 1 e 2, respectivamente) ([23]).
O artigo 4.º, sob a epígrafe «carreira e categoria», caracteriza do seguinte modo a carreira e as categorias em que se desdobra:
- «A carreira é o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional» (n.º 1);
- «Categoria é a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação da função ou funções, referida à escala salarial da função pública» (n.º 2).
Apresenta-se, depois, a distinção essencial entre carreiras verticais e horizontais:
«Artigo 5.º
(Estrutura das carreiras)
As carreiras são:
a) Verticais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigências, complexidade e responsabilidade;
b) Horizontais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional cuja mudança de categoria corresponde apenas à maior eficiência na execução das respectivas tarefas;
c) Mistas, quando combinem características das carreiras verticais e das horizontais.»
Estas regras básicas sobre a figura jurídica da carreira vieram a ser desenvolvidas pelo Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho ([24]), que estabelece princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública (adaptado à Região Autónoma da Madeira pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 1/90/M, de 2 de Março, sem relevância para a questão em apreciação).
No Capítulo IV deste diploma, dedicado aos «princípios gerais sobre gestão», definem-se e regulam-se nos moldes seguintes os conceitos de ingresso e acesso:
«Artigo 26.º
Ingresso
1 – É obrigatório o concurso para ingresso na função pública.
2 – O ingresso em cada carreira faz-se, em regra, no primeiro escalão da categoria de base na sequência de concurso ou de aproveitamento em estágio probatório.
3 – O ingresso nas carreiras da função pública pode ser condicionado à frequência com aproveitamento de estágio probatório, em termos a regulamentar, devendo nestes casos o concurso preceder o estágio.»
«Artigo 27.º
Acesso
1 – É obrigatório concurso para acesso nas carreiras da função pública.
2 – O acesso faz-se por promoção.
3 – A promoção é a mudança para a categoria seguinte da respectiva carreira e opera-se para escalão a que corresponda remuneração base imediatamente superior.
4 – A promoção depende da verificação cumulativa das seguintes condições mínimas:
a) Mérito adequado;
b) Tempo mínimo de serviço efectivo na categoria imediatamente inferior, de acordo com o regime legalmente estipulado;
c) Existência de vaga.
5 – O acesso nas carreiras horizontais faz-se por progressão, não carecendo de concurso.»
A lei é clara, pois, em indicar que, nas carreiras verticais – que constituem a larga maioria, e nas quais se integra a carreira técnica superior, que ora nos interessa -, o acesso se faz por promoção.
E que a promoção depende da verificação cumulativa dos seguintes requisitos:
- existência de vaga;
- tempo mínimo de serviço efectivo na categoria inferior;
- mérito adequado, normalmente comprovado mediante concurso.
O Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro ([25]), embora tendo por objectivo a regulação do estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública, considerou necessário, atendendo às suas incidências em matéria de remuneração, integrar um Capítulo III dedicado às «Carreiras», no qual nomeadamente reiterou e desenvolveu o que diplomas anteriores já haviam prescrito quanto à promoção.
Assim:
«Artigo 16.º
Promoção
1 – A promoção a categoria superior depende da existência de vaga, de concurso e da prestação de serviço na categoria imediatamente inferior durante o tempo e com a classificação de serviço legalmente previstos na regulamentação da respectiva carreira.
2 – São abertos obrigatoriamente concursos de acesso quando existam, pelo menos, três vagas orçamentadas na mesma categoria e conforme o plano de actividades, desde que existam no serviço candidatos que satisfaçam os requisitos de promoção.
3 – O disposto no número anterior não se aplica nos casos em que as carreiras são dotadas globalmente.»
2.2. Desta síntese da actual caracterização jurídica da carreira do funcionalismo ([26]) ressalta que ela se inscreve na tradição mais firmada na doutrina administrativa portuguesa, tal como reflectida, designadamente, no ensinamento de Marcello Caetano ([27]):
«A possibilidade que o agente tem de percorrer sucessivamente, nos termos da lei, as diversas categorias constitutivas da hierarquia dos lugares da mesma natureza incluídos no seu quadro ou num grupo deste, forma a carreira. O agente das primeiras categorias tem desse modo a expectativa de promoção que se converterá em efectivo acesso caso se verifiquem as condições legais.»
No Dicionário Jurídico da Administração Pública, ao desenvolver o tema carreira, João Alfaia caracteriza esta noção do seguinte modo:
«Carreira (dos agentes funcionários) – Conjunto de lugares – e categorias respectivas – percorridos sucessiva e, em regra, ascencionalmente, por um funcionário, mediante promoção ou admissão condicionada à ocupação de um outro lugar do mesmo grau ou inferior, pelo que a passagem de uma para outra categoria filia-se na anteriormente ocupada.
A ideia básica do conceito de carreira é a de profissão caracterizada pela melhoria, pela ascensão gradual, daqueles que a exercem.»
E sustentou, noutro local ([28]), que para a concepção tradicional da figura jurídica em causa deveria reservar-se a designação de grupo, aplicando-se o termo carreira, numa perspectiva dinâmica, ao próprio processo de ascensão do funcionalismo na senda hierarquizada das categorias ([29]):
«Não é por espírito de contradição que entendemos que aquilo a que a lei hoje designa como carreira deveria, com mais rigor, chamar-se grupo (profissional) tal como referimos atrás.
Efectivamente, como veremos mais adiante, em bom rigor, carreira é a faculdade de ascensão progressiva a lugares de categoria mais elevada das categorias adentro daquilo a que chamamos um grupo (e não o conjunto de lugares e de categorias, que formam este).
Assim enquanto carreira – no sentido rigoroso – é um conceito dinâmico, o de grupo (denominado carreira, pela lei) é um conceito estático e quantificativo (número de categorias e de lugares nele abrangidos). E se é certo que existe estreita conexão entre ambos, pois, em bom rigor, não poderá existir carreira sem existir um grupo, trata-se obviamente de conceitos distintos (-).»
Mais recentemente, Paulo Veiga e Moura ([30]), reflectindo sobre a noção de carreira, escreve:
«Da estruturação de um quadro de pessoal por grupos decorre imperativamente a existência de carreiras.
Na verdade, se os grupos são a estrutura básica de todo o quadro de pessoal, não é menos verdade que estes são a soma de carreiras que partilham algumas afinidades.
A correcta compreensão de um quadro de pessoal implica que se tenha presente a noção de carreira.
O n.º 1 do art. 4.º do DL 248/85 define carreira como “... o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional”.
Uma carreira corresponde, assim, ao somatório das graduais categorias que partilham uma identidade funcional correspondente a uma dada profissão. (...)
Em nossa opinião, a carreira designará, em primeira linha uma dada profissão e as funções de idêntica natureza próprias da mesma.
Só em segunda linha, e apenas em relação às que compreendem diversas categorias, é que o termo carreira exprimirá uma soma de categorias e a faculdade de ascensão a uma graduação superior.»
Destacando que, da consulta do anexo ao Decreto-Lei n.º 404-–A/98, de 18 de Dezembro, resulta que na própria Administração Central passaram a existir carreiras que não integram qualquer categoria ou que são de categoria única ([31]), propõe que se defina carreira «como o conjunto de funções de natureza idêntica, próprias de uma profissão, que os funcionários nela integrados estão vinculados a executar, independentemente da existência de alguma graduação entre as mesmas».
2.3. A carreira de consultor jurídico é uma carreira do regime geral integrada no grupo de pessoal técnico superior, com estrutura idêntica à da carreira técnica superior.
A carreira técnica superior, constava, no período que releva para a questão em discussão, do Decreto-Lei n.º 265/88, de 28 de Julho ([32]), que reestruturou as carreiras técnica superior e técnica, em ordem a torná–las mais atractivas e a propiciar condições para reduzir situações de acumulação ([33]), revogando os artigos 18.º e 19.º do Decreto-Lei n.º 248/85, de 15 de Julho, que, justamente, definiam o regime dessas mesmas carreiras.
A carreira tinha a seguinte configuração:
«Artigo 3.º
(Carreira técnica superior)
1 – O recrutamento para as categorias da carreira técnica superior obedece às seguintes regras:
a) Assessor principal, de entre assessores ou equiparados com, pelo menos, três anos de serviço, classificados de Muito Bom, ou com cinco anos, classificados, no mínimo de Bom;
b) Assessor, de entre técnicos superiores principais ou equiparados com, pelo menos, três anos na respectiva categoria, classificados de Muito Bom, ou cinco anos, classificados, no mínimo de Bom, mediante concurso de provas públicas, que consistirá na apreciação e discussão do currículo profissional do candidato;
c) Técnicos superiores principais e de 1.ª classe, de entre, respectivamente, técnicos superiores de 1.ª classe e de 2.ª classe, com, pelo menos, três anos nas respectivas categorias, classificados de Bom;
d) Técnico superior de 2.ª classe, de entre licenciados aprovados em estágio, com classificação não inferior a Bom (14 valores) ([34]).
2 – Os candidatos a assessor podem apresentar um trabalho que verse tema actual e concreto de interesse para a Administração Pública, directamente relacionado com o conteúdo funcional dos respectivos cargos, cabendo ao júri, com base nesse trabalho, avaliar a capacidade de análise e concepção do candidato.
3 – O trabalho, quando apresentado, será devidamente valorizado, para efeitos de classificação final, devendo o serviço assegurar a sua posterior divulgação.
4 – A área de recrutamento prevista na alínea c) do n.º 1 para a categoria de técnico superior principal é alargada, nos termos dos n.os 2 a 7 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 248/85, de 15 de Julho, aos técnicos especialistas principais com curso superior que não confira o grau de licenciatura, desde que previamente habilitados em concurso.»
A carreira técnica superior mostra-se, pois, estruturada como carreira vertical, com as categorias elencadas no Mapa I anexo (assessor principal, assessor, técnico superior principal, técnico superior de 1.ª classe, técnico superior de 2.ª classe).
O Decreto Legislativo Regional n.º 4/89/M, de 15 de Fevereiro, reestruturou as carreiras técnica superior, técnica e de chefias administrativas, adaptando à região autónoma da Madeira o Decreto-–Lei n.º 265/88, com fundamento no n.º 2 do artigo 1.º desse diploma ([35]), considerando as especificidades próprias da administração regional autónoma, nomeadamente no que se refere à existência da categoria de chefe de serviços.
No que toca à estruturação da carreira técnica superior, a adaptação não passou por qualquer alteração do artigo 3.º do Decreto-–Lei n.º 265/88 ou do Mapa I anexo, uma vez que o Decreto Legislativo Regional n.º 4/89/M se limitou a reproduzi-los, respectivamente, nos seus artigo 3.º e Mapa I anexo.
Acessoriamente, refira-se que o Decreto-Lei n.º 404-A/98 manteve a natureza, de carreira vertical, da carreira técnica superior, com as mesmas categorias (assessor principal, assessor, técnico superior principal, técnico superior de 1.ª classe e técnico superior de 2.ª classe) e com idênticas regras de recrutamento (apenas deixa de estar prevista a possibilidade de os candidatos a assessor apresentarem um trabalho sobre tema de interesse actual e concreto para a Administração).
3. O ingresso na função pública efectua-se pela categoria de base de determinada carreira, à qual corresponde determinado conteúdo funcional.
No seio de uma determinada carreira existe, para além de uma identidade de natureza funcional, uma diferenciação de funções por categoria, quer a mesma se faça ao nível da autonomia, complexidade e responsabilidade (como sucede nas carreiras verticais), ou, apenas, pela maior eficiência com que aquelas funções presumivelmente são exercidas (como sucede nas carreiras horizontais) ([36]).
A categoria poderá ser dita como o posicionamento numa escala de funções da mesma natureza e numa escala salarial; tem uma dupla feição: respeita a um certo nível de conteúdo funcional e designa uma posição ou grau, que é também remuneratório, de uma carreira, de acesso regulado ([37]).
Com a inserção categoria-carreira, o funcionário obtém um determinado posicionamento na «organização» e daí decorre a impossibilidade de lhe ser atribuída categoria inferior à que lhe é devida em determinado momento e o direito ao exercício de funções correspondentes à mesma ([38]).
A questão que se impõe, agora, colocar é a de saber se existe, ou não, um direito à carreira, e, na afirmativa, qual o seu alcance.
Marcello Caetano ([39]) realçava que o direito à carreira deveria ser entendido em moldes muito especiais, quando, questionando se «haverá um direito à carreira», ensinava:
«Suscita-se aqui um problema que importa examinar: desde que um funcionário ingressa num quadro constituído por várias categorias da mesma hierarquia, com acesso de uma para outra, poderá falar-se no direito à carreira? Essa expressão afigura-se-me mais apropriada que a de direito à promoção, embora a carreira se faça mediante a ascensão do funcionário das categorias que vai sucessivamente ocupando para as que lhe são superiores. E a promoção é o provimento do funcionário de uma categoria inferior em lugar de categoria superior da mesma hierarquia.
Mas quando se diz “direito a promoção” sugere-se a ideia de que o funcionário da categoria inferior deve ser necessariamente promovido à categoria superior, o que não é exacto.
Sem falar nos casos em que um lugar não dá acesso a outro, mesmo quando o quadro preveja uma sucessão de categorias da mesma hierarquia, o acesso de uma a outra pode ficar dependente do poder discricionário de certo órgão (escolha) ou da habilitação mediante a prestação de provas documentais ou práticas (concurso), o que exclui o automatismo da promoção, verificável apenas quando se faça por antiguidade.
Mas já é diferente o sentido do direito à carreira, que significa a faculdade garantida por lei ao funcionário que ingresse num quadro de progredir em vantagens profissionais, segundo a sua capacidade e o seu tempo de serviço.»
Por isso mesmo é que, quando este Conselho tem tido oportunidade de se pronunciar sobre a matéria, tem tido sempre o cuidado de salientar em que termos é legítimo falar de um direito à carreira.
Fê-lo, nomeadamente no parecer 7/96, de 30 de Maio de 1996, em cuja fundamentação pode ler-se ([40]):
«O ingresso em qualquer carreira efectua-se pela categoria mais baixa, observados os requisitos gerais e especiais em matéria de recrutamento e selecção, e o acesso faz-se por promoção ou progressão, conforme se trate de carreiras verticais ou horizontais, dependendo, em geral, da observância de períodos mínimos de permanência na categoria imediatamente inferior e da atribuição de classificação de serviço com certa graduação (...).
A promoção ou progressão constitui, assim, um direito do funcionário – o direito à carreira (-) -, que significa a faculdade garantida ao funcionário de progredir em vantagens profissionais num certo quadro segundo a sua capacidade e o seu tempo de serviço.
O avanço na carreira representa a expectativa de todo o funcionário numa dupla perspectiva: por um lado, assegurar uma melhoria progressiva da situação material e, por outro, permitir o acesso aos escalões ou graus superiores segundo o modelo definido para cada carreira (-).»
Ao consagrar um amplo direito de acesso à função pública – artigo 47.º, n.º 2, da Constituição da República -, o legislador constitucional não procurou apenas tutelar o direito de ingresso. Embora o preceito refira expressamente apenas o direito de acesso, o âmbito normativo-constitucional abrange igualmente o direito de ser mantido nas funções e bem assim o direito ainda às promoções dentro da carreira ([41]).
Aliás, só a oferta de um horizonte profissional permite recrutar e manter ao serviço da Administração Pública o pessoal mais qualificado, sendo inegável a necessidade de estimular os funcionários e agentes com a possibilidade de obterem sucessivos melhoramentos da sua situação profissional ([42]).
A componente fortemente hierarquizada da Administração Pública não permite que apenas se estimulem os funcionários e agentes com a obtenção de um ganho salarial ao fim de alguns anos ([43]). A este estímulo há-de acrescer aquele outro que resulta da possibilidade de subir na hierarquia do serviço público e, consequentemente, não permanecer sempre na mesma categoria. A promoção fornece, justamente, esse estímulo, consistindo na mudança de um funcionário ou agente para a categoria seguinte da respectiva carreira ([44]).
Para que se esteja perante uma promoção é necessário, em primeiro lugar, que se preencha uma categoria superior da respectiva carreira. Em segundo lugar, o preenchimento da categoria superior há-–de filiar-se na ocupação da categoria imediatamente inferior da respectiva carreira. Em terceiro lugar, a promoção é um exclusivo das carreiras verticais, com excepção daquelas que sejam qualificadas como horizontais e integrem várias categorias ([45]).
A promoção na carreira vertical é condicionada à verificação cumulativa dos seguintes requisitos mínimos:
- mérito adequado;
- tempo mínimo de serviço efectivo prestado na categoria imediatamente inferior;
- existência de vaga.
Assim, nas carreiras verticais, a prestação de um período de serviço, qualificado de Bom ou Muito Bom, é, pois, condição necessária, mas não suficiente, para o acesso, mediante promoção. Para que a promoção se efective é ainda indispensável que haja vaga e que o funcionário em questão, no concurso de promoção, seja aprovado, em termos absolutos, e, em termos relativos, obtenha graduação que permita o provimento numa das vagas disponíveis ([46]).
Por isso, Paulo Veiga e Moura afirma ([47]):
«Ao impor a cumulatividade destes requisitos, o legislador demonstra não reconhecer aos funcionários ou agentes um direito à promoção na carreira.
Duas razões fundamentais justificam esta afirmação: a primeira radica na circunstância do acesso à categoria superior de uma carreira estar sempre dependente da existência de vaga no quadro de pessoal, pelo que a promoção estará impossibilitada sempre que todos os lugares da categoria para que se deva efectuar estejam preenchidos; a segunda razão deriva de não se reconhecer um direito de acesso à categoria superior mesmo quando existam lugares vagos no quadro de pessoal. Na verdade, a existência de lugares por preencher não impõe, regra geral, a obrigatoriedade dos serviços públicos accionarem os mecanismos destinados ao seu preenchimento.
Acresce que, mesmo quando essa obrigatoriedade exista, sempre a promoção estará dependente do mérito revelado, pelo que apenas será reconhecida a alguns dos candidatos que reúnam as condições necessárias para acederem à categoria superior.
O nosso ordenamento jurídico não assegura a nenhum funcionário ou agente o direito de aceder às categorias superiores da respectiva carreira, pelo que não há um direito à promoção mas, apenas, uma expectativa jurídica em ser promovido.»
Essa expectativa jurídica em ser promovido traduz, justamente, o direito à carreira.
Todavia, como se salientou no parecer n.º 99/98:
«O direito à carreira, neste âmbito, significará pois o direito de o funcionário exigir à Administração Pública que proporcione as condições indispensáveis para que ele possa preencher os requisitos necessários ao acesso na carreira vertical.
Essas condições consubstanciam-se, designadamente, em:
- inclusão, em cada quadro de pessoal, de lugares de todas as categorias que cada carreira comporte, em termos de as categorias superiores não serem em número desproporcionadamente reduzido, em relação ao das categorias inferiores;
- não protelação indevida da atribuição das classificações de serviço;
- abertura regular de concursos de promoção.»
É neste enquadramento que se integra a carreira de base do ora requerente, com a já apontada configuração, atribuída pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 265/88, de 28 de Julho.
4. Deve reconhecer-se, de todo o modo, que, quando o Decreto-Lei n.º 323/89 aborda e regula, no seu artigo 18.º, o «direito à carreira» do pessoal dirigente, ele lhe confere um sentido e conteúdo específico que, conquanto relacionado com o direito à carreira da generalidade do funcionalismo, com ele se não confunde completamente ([48]).
Com efeito, esse direito à carreira do pessoal dirigente significa, antes de mais, que ele mantém a sua posição na carreira a que pertença o seu lugar de base. Ou seja, o funcionário nomeado, em comissão, como dirigente, conserva o seu lugar na carreira de origem.
Por isso, o legislador considerou ajustado prescrever, no n.º 2, alínea b), deste artigo 18.º, que os funcionários nomeados para cargos dirigentes têm direito, finda a comissão de serviço, ao regresso ao lugar de origem, caso não estejam em condições de beneficiar do disposto na alínea anterior.
Em segundo lugar, o direito à carreira do pessoal dirigente engloba ainda – para além da manutenção na carreira de origem – o normal direito de acesso nessa carreira.
Esse direito vem consignado no n.º 5 do artigo 18.º, quando prescreve que o dirigente pode candidatar-se aos concursos de acesso que ocorrerem na pendência da respectiva comissão de serviço.
Enfim, o direito à carreira do dirigente compreende ainda o direito a, uma vez finda a comissão de serviço, ser provido em categoria superior à possuída à data da nomeação para dirigente, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado nestas funções (n.º 2, alínea a)).
Esse provimento é efectuado em lugar expressamente criado para o efeito (n.º 6).
Esta terceira faceta da noção complexiva de direito à carreira, tal como regulada no artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 323/89, é que constitui aquilo que de verdadeiramente específico e inovatório ela comporta.
O provimento em questão traduz-se em assinaláveis benefícios concedidos aos dirigentes, no tocante ao acesso nas suas categorias de origem. Esse acesso baseia-se apenas no cômputo de anos de serviço, prescindindo da respectiva classificação e, o que sobretudo releva, da realização de concurso na passagem de categoria para categoria.
Estes particulares benefícios terão sido considerados pelo legislador como uma compensação concedida aos dirigentes pelas especiais responsabilidades que o exercício das correspondentes funções implica – e também, porventura, pelas dificuldades que as mesmas levantam à apresentação aos concursos de acesso na carreira de origem.
O Decreto-Lei n.º 34/93 terá querido sintetizar estes vários aspectos, quando, no respectivo preâmbulo, apontou que o direito à carreira é «reconhecido com o objectivo de evitar possíveis prejuízos na carreira de origem, bem como, por consequência, a sua relevância para efeitos de progressão».
5. A interpretação do n.º 5, em conjugação com a alínea a) do n.º 2, do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 323/89 constitui o fulcro da consulta.
5.1. Segundo o n.º 1 do artigo 18.º, o tempo de serviço prestado em cargos dirigentes conta para todos os efeitos legais, designadamente para promoção e progressão na carreira e categoria em que cada funcionário se encontrar integrado.
O artigo 18.º, n.º 2, alínea a), concretiza e particulariza um direito específico, reconhecendo, como se referiu, aos funcionários nomeados para cargos dirigentes, o direito, finda a comissão de serviço, ao provimento em categoria superior à que possuíam à data da nomeação para o cargo dirigente.
Este direito, que na economia do diploma se apresenta como uma garantia no plano do normal desenvolvimento do direito à carreira, significa que o funcionário, cessando as funções dirigentes, será provido em categoria superior da respectiva carreira (não necessariamente na categoria imediatamente superior) que resulte (isto é que seja função) ([49]) do número de anos de exercício continuado nas funções dirigentes, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na respectiva carreira e em escalão a determinar, nos termos do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89.
Referindo-se a alínea a) ao provimento na categoria superior e não na categoria imediatamente superior, parece dever entender-se que aquele provimento se fará na categoria que resultar do número de anos de exercício continuado nas funções dirigentes, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira e em escalão a determinar, nos termos do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89 ([50]).
A alínea a) do n.º 2 do artigo 18.º configura-se como um excepcional direito de promoção (eventualmente per saltum), sem sujeição a concurso e não condicionado pela existência de vaga. Surge na cessação da comissão de serviço, em função, apenas, do tempo de serviço prestado no cargo dirigente.
Tal excepcional direito de promoção não significa a exclusão do direito normal de promoção, ou seja, o funcionário em comissão de serviço como dirigente não é prejudicado no normal direito de acesso na sua carreira de origem.
Isto mesmo traduz o n.º 5 do artigo 18.º quando prescreve que o dirigente pode candidatar-se aos concursos de acesso que ocorrerem na pendência da respectiva comissão de serviço.
No caso de o dirigente se candidatar aos concursos de acesso que ocorrerem na pendência da respectiva comissão de serviço, o provimento respectivo é que releva para os efeitos da alínea a) do n.º 2 («é determinante para efeitos da alínea a) do n.º 2») ([51]).
O que significa que o dirigente, no caso de ser provido em categoria superior à que possuía à data da nomeação para dirigente, na sequência do normal direito de acesso na carreira, tem direito, finda a comissão de serviço, ao provimento em categoria superior àquela em que foi provido, na pendência da comissão de serviço, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado nas funções dirigentes, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira e em escalão a determinar, nos termos do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro.
5.2. A questão a que importa responder consiste em saber se, para efeito de provimento em categoria superior, na cessação da comissão de serviço, releva todo o tempo de serviço prestado no cargo dirigente (o número de anos de exercício continuado em funções dirigentes, desde o início da comissão de serviço até à cessação, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira) ou se apenas releva o tempo de serviço prestado no cargo dirigente, contado a partir da data de promoção, na pendência da comissão de serviço.
Recordem-se os marcos temporais que balizam a trajectória funcional do requerente:
- 30 de Setembro de 1990: consultor jurídico de 2.ª classe;
- 1 de Outubro de 1993: início do exercício, em comissão de serviço, das funções de Chefe de Divisão de Contencioso e Apoio Jurídico;
- 28 de Dezembro de 1993: nomeado consultor jurídico de 1.ª classe, após concurso;
- 29 de Janeiro de 1997: nomeado consultor jurídico principal, após concurso;
- 21 de Fevereiro de 1997: cessação da comissão de serviço.
Impõe-se, assim, determinar se o tempo de serviço prestado no exercício do referido cargo dirigente pelo requerente relevará (todo) para os efeitos da alínea a) do n.º 2.
Isto é, se os pouco mais de três anos (1 de Outubro de 1993 a 21 de Fevereiro de 1997) de exercício continuado nas funções dirigentes conferem ao requerente o direito, finda a comissão de serviço, ao provimento na categoria de assessor (a categoria superior à mais elevada que, por concurso, alcançou durante a comissão de serviço).
Ou se, a parte desse período de tempo necessária ao requerente para completar o módulo de tempo indispensável para se apresentar a concurso de promoção à categoria de consultor jurídico principal (três anos, a contar de 28 de Dezembro de 1993), embora no exercício de funções dirigentes, por relevar para a promoção, por concurso, não aproveita para os efeitos da alínea a) do n.º 2 (para os quais só interessa o período de tempo sobrante).
A resposta à questão colocada na consulta passa por uma opção entre as soluções colocadas em alternativa (correspondendo a primeira à tese do requerente e consubstanciando a segunda a posição transmitida na informação da Direcção-Geral da Administração Pública e implícita no parecer da Direcção Regional da Administração Pública e Local).
6. Tivemos o cuidado de proceder à recensão do quadro normativo de cuja interpretação há-de decorrer a solução para a questão submetida à nossa análise.
A interpretação tem por objecto descobrir, de entre os sentidos possíveis da lei, o seu sentido prevalente ou decisivo ([52]).
6.1. O limite da interpretação é a letra, o texto da norma ([53]).
A apreensão literal do texto, ponto de partida de toda a interpretação, é já interpretação, embora incompleta, pois será sempre necessária uma «tarefa de integração e valoração que escapa ao domínio literal» ([54]).
Nesta tarefa de integração e valoração que acompanha a apreensão do sentido literal, intervêm elementos lógicos, apontando a doutrina elementos de ordem sistemática, histórica e racional ou teleológica.
O elemento sistemático «compreende a consideração de outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma interpretanda, isto é, que regulam a mesma matéria (contexto da lei), assim como a consideração de disposições legais que regulam problemas normativos paralelos ou institutos afins (lugares paralelos). Compreende ainda o lugar sistemático que compete à norma interpretanda no ordenamento global, assim como a sua consonância com o espírito ou unidade intrínseca de todo o ordenamento jurídico» ([55]).
O elemento histórico compreende todas as matérias relacionadas com a história do preceito – a evolução do instituto e do tratamento normativo – material da mesma ou de idêntica questão, as fontes da lei e os trabalhos preparatórios.
O elemento racional ou teleológico consiste na razão de ser da norma (ratio legis), no fim visado pelo legislador ao editar a norma, nas soluções que tem em vista e que pretende realizar.
Segundo a doutrina tradicional, o intérprete, socorrendo-se dos elementos interpretativos, acabados de referir, acabará por chegar a um dos seguintes resultados ou modalidades de interpretação: interpretação declarativa, interpretação extensiva, interpretação restritiva, interpretação revogatória e interpretação enunciativa.
Na interpretação declarativa, o intérprete limita-se a eleger um dos sentidos que o texto directa e claramente comporta, por ser esse aquele que corresponde ao pensamento legislativo ([56]).
Ou seja: há interpretação declarativa quando o sentido da lei cabe dentro da sua letra, quando o intérprete fixa à norma, como seu verdadeiro sentido, o sentido ou um dos sentidos literais, nada mais fazendo que declarar o sentido linguístico coincidente com o pensar legislativo ([57]).
A interpretação declarativa pode ser restrita ou lata, segundo toma em sentido limitado ou em sentido amplo as expressões que têm vários significados; tal distinção, porém, não deve confundir-se com a interpretação extensiva ou restritiva, pois nada se restringe ou se estende quando entre os significados possíveis da palavra se elege aquele que parece mais adaptado à mens legis ([58]).
Na interpretação restritiva, por seu lado, reconhece-se que o legislador, posto se tenha exprimido em forma genérica e ampla, quis referir-se a uma classe especial de relações, havendo lugar a esta modalidade de interpretação quando o texto, entendido no modo geral em que está redigido, viria a contradizer outro texto da lei, quando a lei contém em si mesma uma contradição íntima ou quando o princípio aplicado sem restrições, ultrapassa o fim para que foi ordenado ([59]).
Por outras palavras: «o intérprete não deve deixar-se arrastar pelo alcance aparente do texto, mas deve restringir este em termos de o tornar compatível com o pensamento legislativo», se chegar «à conclusão de que o legislador adoptou um texto que atraiçoa o seu pensamento, na medida em que diz mais do que aquilo que pretendia dizer» ([60]); «o intérprete limita a norma aparente, por entender que o texto vai além do sentido» ([61]).
6.2. Recorde-se que o Decreto-Lei n.º 323/89 quis criar condições para a «existência de dirigentes competentes», o que passa pela definição de um estatuto aliciante e atractivo do respectivo pessoal, e que o Decreto-Lei n.º 34/93, procurando aperfeiçoar aquele, visou «definir com maior clareza o conceito de direito à carreira, previsto no artigo 18.º, evidenciando que o mesmo é reconhecido com o objectivo de evitar possíveis prejuízos no desenvolvimento da carreira de origem, bem como, por consequência, a sua relevância para efeitos de progressão».
É, justamente, para evitar possíveis prejuízos no desenvolvimento da carreira de origem dos dirigentes que «o tempo de serviço prestado em cargos dirigentes conta, para todos os efeitos legais, designadamente para promoção e progressão na carreira e categoria em que cada funcionário se encontrar integrado».
Assim, o tempo de serviço prestado em cargos dirigentes conta, como se se tratasse de tempo de serviço efectivo prestado na carreira de origem, para efeito de acesso às categorias superiores da respectiva carreira, mediante promoção (um dos requisitos de promoção na carreira vertical é a prestação de um tempo mínimo de serviço efectivo na categoria imediatamente inferior).
Mas, o tempo de serviço prestado em cargos dirigentes conta, ainda, para efeitos da alínea a) do n.º 2 do artigo 18.º que, como vimos, se configura como um direito excepcional de promoção, que surge na cessação da comissão de serviço em função, apenas, do tempo de serviço prestado no cargo dirigente.
Será que o mesmo período de tempo de serviço prestado em cargos dirigentes releva para os dois efeitos?
Ou, de outro modo, em função do mesmo período de tempo de serviço prestado em cargos dirigentes podem coincidir os dois efeitos?
Há, assim, que apreciar a norma do artigo 18.º, n.º 2, alínea a), em conjugação com a norma do n.º 5, in fine, do mesmo artigo, observando os elementos de interpretação supra referidos.
Reconhece-se que, ao menos numa primeira abordagem, o elemento literal sugere que, para efeito de provimento em categoria superior, na cessação da comissão de serviço, releva todo o tempo de serviço prestado no cargo dirigente, quer o dirigente se candidate aos concursos de acesso que ocorrerem na pendência da respectiva comissão de serviço, e venha a ser provido em categoria superior, quer não se candidate, e mantenha durante a comissão de serviço a categoria que já possuía à data da nomeação para dirigente.
Com efeito, referindo-se o n.º 2, alínea a), genericamente ao provimento em categoria superior (à que possuía à data da nomeação para dirigente ou àquela em que foi provido na pendência da comissão de serviço, como vimos) a atribuir em função do número de anos de exercício continuado nas funções dirigentes, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira, não exclui, no cômputo de número de anos de exercício continuado nas funções dirigentes, aqueles que, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira, preencheram uma das condições necessárias à promoção na pendência da comissão de serviço.
De todo o modo, e não obstante esta aparente relevância, sem restrição ou limitação, do número de anos de exercício continuado de funções dirigentes, para efeitos de provimento em categoria superior, o elemento racional ou teleológico aponta entendimento diverso.
Na verdade, o direito à carreira, tal como foi desenhado no artigo 18.º, especialmente no n.º 2, alínea a), traduz a preocupação proclamada pelo legislador de evitar possíveis prejuízos no desenvolvimento da carreira de origem do dirigente.
Ora, para o dirigente que, na pendência da comissão de serviço, se apresenta aos concursos de acesso na carreira de origem, e é provido na categoria seguinte da respectiva carreira, o exercício de funções dirigentes não acarreta qualquer prejuízo no desenvolvimento da sua carreira.
Por outro lado, a evitação de um prejuízo não comporta conferir «dupla» relevância jurídica ao mesmo período de tempo de exercício continuado de funções dirigentes. Considerar o mesmo período para efeitos de integrar o módulo de tempo indispensável para o dirigente se poder candidatar aos concursos de acesso e para efeitos de ser provido em categoria superior, finda a comissão de serviço, traduzir-–se-ia numa vantagem injustificada e que a razão de ser do artigo 18.º não compreende.
Assim, a alínea a) do n.º 2, em conjugação com o n.º 5, do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 323/89 deve ser interpretada restritivamente, por forma a que, no cômputo do número de anos de exercício continuado nas funções dirigentes, para efeitos de provimento em categoria superior, na cessação da comissão de serviço, não seja considerado o módulo de tempo indispensável para o dirigente se apresentar a concurso de promoção.
Deste modo, quando o requerente cessou a comissão de serviço, em 21 de Fevereiro de 1997, não tinha transcorrido o módulo de tempo – três anos -, necessário ao provimento na categoria de assessor.
Poder-se-á argumentar que a interpretação a que chegamos não beneficia os dirigentes que se tenham apresentado a concursos de acesso na pendência da comissão de serviço – porventura com acrescidas dificuldades decorrentes das especiais responsabilidades implicadas no exercício de funções dirigentes -, em confronto com aqueles dirigentes que são providos em categoria superior, finda a comissão de serviço, pelo mero decurso do tempo.
Não cremos que o argumento releve.
Desde logo, porque - reafirma-se -, o legislador, ao editar a norma do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 323/89, o que visou foi evitar possíveis prejuízos no desenvolvimento da carreira de origem.
Também, porque o dirigente que se apresente a concursos de acesso na pendência da comissão de serviço, ao ser provido em categoria superior, alcança a subida na hierarquia do serviço público, com todas as vantagens que lhe estão ligadas, antes de cessar a comissão de serviço.
Ainda, porque a interpretação a que chegamos não inviabiliza que o dirigente, que venha a ser provido em categoria superior na pendência da comissão de serviço, seja provido na categoria seguinte, no termo da comissão de serviço, se, entretanto, se mostrar completado o módulo de tempo indispensável.
IV
Em face do exposto, formulam-se a seguinte conclusão:
No cômputo do número de anos de exercício continuado em funções dirigentes, para efeito da alínea a) do n.º 2 do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro, na redacção do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 34/93, de 13 de Fevereiro, não deve ser considerado o módulo de tempo necessário à promoção na carreira, na pendência da comissão de serviço.
VOTOS
Pº 14/99
(Eduardo de Melo Lucas Coelho) – Vencido quanto à fundamentação, pelas razões que sumariamente enuncio.
1. O parecer acaba por chegar a uma interpretação restritiva da alínea a) do nº 2 do artigo 18º do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, explicitada no ponto III, 6.2 – «Assim, a alínea a) do nº 2, em conjugação com o nº 5 do artigo 18º (..) deve ser interpretada restritivamente, por forma a que, no cômputo do número de anos de exercício continuado de funções dirigentes (…) não seja considerado o módulo de tempo de serviço (…)» etc. -, que bem transparece da formulação da conclusão (ponto IV).
Trata-se, no fundo, em diferente veste, daquela «subtracção» do tempo de serviço necessário à promoção, defendida pela Direcção--Geral da Administração Pública (cfr. ponto II, 2. e 3.), que, suscitando as reservas de Sua Excelência o Senhor Secretário Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares, está na origem da consulta (ponto II, 5.).
2. No sentido dessa interpretação restritiva, o parecer parte da premissa segundo a qual, a citada alínea a) do nº 2, em conjugação com o nº 5, in fine, do artigo 18º, se refere «genericamente ao provimento em categoria superior (à que possuía à data da nomeação para dirigente ou àquela em que foi provido na pendência da comissão de serviço, como vimos)», mas sem excluir – especifica o parecer no mesmo passo – o tempo que foi necessário à promoção intermediária na pendência da comissão de serviço como dirigente (ponto III, 6.2).
E isto apesar de os elementos racional e teleológico imporem a exclusão desse tempo: restando intocada a preocupação legislativa de evitar ao dirigente prejuízos no desenvolvimento da carreira de origem, a aludida exclusão evita conferir uma «dupla relevância jurídica» ao mesmo tempo de serviço como dirigente, que se traduziria numa «vantagem injustificada», a pretexto do direito à carreira (ponto III, 6.2).
Por isso é que, em homenagem a esses dois vectores hermenêuticos substanciais, o parecer se vê conduzido a interpretar restritivamente a alínea a) do nº 2 do citado artigo 18º.
3. Não creio, porém, salvo o devido respeito, que a técnica da interpretação restritiva seja defensável.
Desde logo, porque a premissa de que se parte não se encontra correctamente formulada.
A alínea a) do nº 2 do artigo 18º não comporta em si uma leitura extensiva à hipótese da promoção intermediária; nem mesmo, em estrito rigor dogmático, mediante apelo à «conjugação» com o nº 5 do mesmo artigo.
O nº 5 é uma norma autónoma – embora «incompleta», no tocante à consequência jurídica – que justamente tem como hipótese autónoma a de o dirigente, na pendência da comissão, ser promovido a categoria superior na carreira de origem, e, como estatuição, a de o provimento nesta categoria ser «determinante para efeitos da alínea a) do nº 2».
Isto significa que a norma aplicável a uma semelhante situação, nem é a da alínea a), qua tale, - que não descreve tal hipótese -, nem a do nº 5 – norma incompleta, como disse, quanto à estatuição -, mas uma norma que, mercê da remissão deste último preceito, se extrai de elementos componentes de ambas.
4. Em resumo. Quando, na pendência da comissão o dirigente se candidate a concurso de acesso na sua carreira de origem, o provimento em categoria superior resultante desse concurso «é determinante para efeitos da alínea a) do nº 2».
A densificação deste segmento constituía, pois, o cerne da questão posta à apreciação do Conselho.
Por minha parte, propendo a entender, considerando os dois elementos normativamente estruturantes da alínea a), que o provimento «é determinante» precisamente nesses dois sentidos.
Por um lado, «determina» a categoria superior a que o dirigente, finda a comissão de serviço, tem direito: uma categoria superior à desse provimento, e não já superior apenas à da data da nomeação como dirigente.
Por outro lado, «determina» o tempo de serviço como dirigente que releva para a atribuição dessa categoria superior no termo da comissão: o tempo posterior ao provimento «determinante», e não já todo o tempo desde a nomeação como dirigente.
A norma, por conseguinte, aplicável à situação configurada na consulta seria sensivelmente do seguinte teor:
«O funcionário tem direito, finda a comissão de serviço como dirigente, a categoria superior à que possuía na data do provimento resultante da promoção na pendência da comissão, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado nas funções de dirigente a contar desse provimento, agrupados de harmonia com os módulos (…) (…)» etc.
__________________________
António Silva Henriques Gaspar - Voto em conformidade com o meu Exmº Colega Dr. Luís da Silveira.
____________________________
(Luís Novais Lingnau da Silveira) – Votei vencido, pois não vislumbro no artigo 18º do Decreto-Lei nº 323/89 qualquer permissão para se proceder à interpretação restritiva como a adoptada no parecer, traduzida na subtracção de tempo de serviço que preconiza, para efeitos de aplicação da alínea a) do respectivo nº 2.
Seria, de resto, natural que o legislador, se tivesse pretendido estabelecer regra tão relevante como a da aludida subtracção, a tivesse estipulado expressamente, pelo menos na ocasião da modificação desse artigo 18º através da emanação do Decreto-Lei nº 34/93 – que, aliás, até ordenou uma outra redução do tempo de serviço a considerar nos termos da questionada alínea a) do nº 2 (a do tempo prestado em funções não dirigentes).
Não existirá, ademais, qualquer sobreposição ou duplicação de contagem de tempo de serviço, se não se proceder à “subtracção” defendida no parecer.
É que a contagem de tempo prevista no nº 1 do dito artigo 18º e a prevista na alínea a) do subsequente nº 2 relevam sob perspectivas diversas, e em função da prossecução de finalidades diferentes também.
A contagem indicada no nº 1 respeita à normal ascensão na carreira de origem.
Correspondem-lhe, ainda, o direito a regressar a essa carreira uma vez cessado o exercício de funções dirigentes (alínea b) do nº 2), bem como o de se candidatar aos concursos de acesso que sejam abertos durante esse exercício (nº 5).
Estes são direitos, aliás, que quase não teria sido necessário serem recordados pelo legislador, pois naturalmente decorrem da pertença do dirigente a uma carreira de origem, que não abandona enquanto provido na respectiva comissão.
É para efeito do normal acesso em tal carreira de origem que releva o tempo de serviço mencionado no nº 1 do artigo 18º.
Só que o legislador de 89 considerou que tanto não bastaria para compensar o dirigente dos prejuízos funcionais para ele resultantes do exercício dum tal cargo.
Por isso consagrou a especial regra de acesso na carreira de origem prevista na alínea a) do nº 2 da norma em apreciação.
Essa prescrição destina-se a evitar o prejuízo (na normal ascensão na carreira de origem) sofrido pelos dirigentes que, por causa do exercício dessas funções, não tenham podido candidatar-se aos concursos de acesso na sua carreira de origem, bem como a contrabalançar o prejuízo decorrente do esforço suplementar daqueles que o hajam feito, conseguindo simultaneamente exercer funções dirigentes e preparar-se para tais concursos. Também nesta última hipótese, pois, se intenta neutralizar um prejuízo, resultante do exercício de cargo dirigente, no concernente à ascensão na carreira de origem.
Não é de estranhar, pois, que para efeitos da aplicação desta alínea a) do nº 2 a lei preveja uma específica contagem de tempo de serviço, que não se confunde com a referida no anterior nº 1.
Enfim, não pode olvidar-se que a doutrina do parecer acaba por penalizar aqueles dirigentes que, através dum esforço redobrado, se apresentem a concurso de acesso na sua carreira de origem – efeito perverso, e desestimulante de ascensão na carreira, que o legislador decerto não terá tido em vista produzir.
Basta pensar em que, p. e., um técnico superior de 2ª classe que não se candidate a qualquer concurso de acesso durante um período de 6 anos de exercício de funções dirigentes será provido, findo este, em técnico superior principal.
Mas, se no 4º ou 5º ano de exercício dessas funções se apresentasse a concurso para técnico superior de 1ª classe e nesta categoria fosse provido, já não poderia, nos termos do parecer, ascender a técnico superior principal no termo da respectiva comissão.
NOTAS
([1]) Rectificado por Declaração publicada no Diário da República, I Série, n.º 76, de 31 de Março de 1990, e alterado pelos Decretos-Leis n.os 34/93, de 13 de Fevereiro, 239/94, de 22 de Setembro, e pela Lei n.º 13/97, de 23 de Maio.
([2]) Rectificada pela Declaração de Rectificação n.º 13/99, publicada no Diário da República, I-A Série, n.º 195/99, de 21 de Agosto.
([3]) Do preâmbulo do diploma.
([4]) A redacção do artigo 4.º foi alterada pela Lei n.º 13/97, de 23 de Maio.
O corpo do n.º 1 passou a ser do seguinte teor: «O recrutamento para os cargos de director de serviços e chefe de divisão é feito por concurso, que se processará nos termos do respectivo aviso de abertura, de entre funcionários que reúnam cumulativamente os seguintes requisitos:»; em conformidade, foi eliminado o anterior n.º 3.
([5]) Nos termos do artigo 5.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/91/M, «o recrutamento para os cargos de director de serviços e chefe de divisão, previsto no n.º 7 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 323/89, pode também ser feito de entre funcionários integrados em carreiras específicas de outros serviços ou organismos, ainda que não possuidores de curso superior.»
([6]) Parecer deste Conselho n.º 5/92, de 28 de Maio de 1992, publicado no Diário da República, n.º 278, de 2 de Dezembro de 1992.
([7]) Refere-se à extinção ou reorganização da respectiva unidade orgânica do serviço respectivo.
([8]) De 22 de Setembro de 1992, publicado no Diário da República, n.º 274, de 26 de Novembro de 1992.
(x) A lei reporta-se genericamente à cessação da comissão de serviço, parecendo, pois, abranger todos os casos de cessação (cfr. artigo 6.º).
(x1) Referindo-se a alínea a) ao provimento na “categoria superior”, e não na categoria imediatamente superior, parece dever entender-se que aquele provimento se fará na categoria superior que resultar do tempo de serviço prestado na categoria de origem e no cargo dirigente, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira.
([9]) Para maiores desenvolvimentos, cfr. o parecer deste Conselho n.º 99/98, de 25 de Fevereiro de 1999, inédito, que, neste passo, se seguiu.
([10]) O artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, diploma que estabeleceu regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura das remunerações base das carreiras e categorias nele contempladas, prescreve, sob a epígrafe «Progressão», o seguinte: «1 – A progressão nas categorias faz-se por mudança de escalão. 2 – A mudança de escalão depende da permanência no escalão imediatamente inferior nos seguintes módulos de tempo: a) Nas carreiras horizontais, quatro anos; b) Nas carreiras verticais, três anos. 3 – (...). 4 – O disposto nos números anteriores não prejudica a fixação de regras próprias de progressão para carreiras de regime especial e corpos especiais.»
([11]) Posteriormente o Decreto-Lei n.º 239/94, de 22 de Setembro, viria a acrescentar, na parte final do n.º 8, o seguinte segmento: «a publicar na 2.ª série do Diário da República».
([12]) Deveria ter-se querido dizer do presente artigo.
([13]) Neste ponto passamos a seguir o parecer deste Conselho n.º 25/97, de 25 de Setembro de 1997, inédito.
([14]) No corpo deste n.º 2 foi também aditado, sem consequências jurídicas que mereçam realce, o segmento final «ainda que seguida de nova nomeação».
([15]) Cfr. artigo 2.º da Lei n.º 6/83, de 29 de Julho (que veio a ser revogada pela Lei n.º 74/98, de 11 de Novembro).
([16]) A norma transitória inscrita no artigo 3.º, n.º 1, deste Decreto-Lei («Mantém-se transitoriamente em vigor a disposição constante da redacção primitiva do n.º 2 do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro, relativamente aos funcionários que tenham sido nomeados para cargos dirigentes até à data da publicação do presente diploma, relevando para efeitos de antiguidade e de determinação de escalão o tempo remanescente ao necessário para a fixação da categoria a que tenham direito»), não tem pois relevância no âmbito da consulta, não se aplicando ao caso do requerente.
([17]) Com excepção do artigo 3.º
([18]) Ainda o Decreto-Lei n.º 231/97, de 3 de Setembro, que regulamentou o concurso para os cargos de director de serviços e chefe de divisão.
([19]) Alterado, por apreciação parlamentar, pela Lei n.º 44/99, de 11 de Junho.
([20]) O Decreto Legislativo Regional n.º 23/99/M, de 26 de Agosto, estabeleceu regras sobre a adaptação à Região Autónoma da Madeira do regime consagrado no Decreto-Lei n.º 404-A/98; foi objecto da Declaração de Rectificação n.º 15-I/99, publicada no Diário da República, n.º 229, de 30 de Setembro de 1999.
([21]) Do preâmbulo do diploma.
([22]) Alterado pelos Decretos-Leis n.os 317/86, de 25 de Setembro, 2/93, de 8 de Janeiro, e 275/95, de 25 de Outubro, e, ainda, pelo Decreto-Lei n.º 265/88, de 28 de Julho, que revogou os artigos 18.º e 19.º daquele diploma.
([23]) Acompanhamos, neste ponto, o parecer n.º 99/98, já indicado, que continuaremos a seguir, de muito perto.
([24]) Alterado pela Lei n.º 25/98, de 26 de Maio.
([25]) Rectificado por Declarações publicadas no Diário da República, de 30 de Dezembro de 1989 e de 28 de Fevereiro de 1990, e alterado – conquanto sem modificações do artigo a seguir transcrito -, pelos Decretos-Leis n.os 393/90, de 11 de Dezembro, 420/91, de 29 de Outubro, 137/92, de 16 de Julho, 106/96, de 1 de Agosto, 404-A/98, de 18 de Dezembro, e 412-A/98, de 30 de Dezembro.
([26]) Continuamos a seguir o referido parecer n.º 99/98.
([27]) Manual de Direito Administrativo, Tomo II, 10.ª edição, reimp., 1994, p. 653.
([28]) Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, Livraria Almedina, Coimbra, 1985, 1.º Volume, pp. 57-58.
([29]) Ainda continuamos a seguir o referido parecer n.º 99/98.
([30]) Função Pública, Regime Jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, Coimbra Editora, 1999, 1.º Volume, pp. 65-67.
([31]) Por exemplo, as carreiras de tesoureiro, de motorista de pesados ou de fiscal de obras.
([32]) Alterado, nos artigos 3.º e 4.º, pelo Decreto-Lei n.º 233/94, de 15 de Setembro, e revogado, excepto os artigos 5.º e 6.º, pelo Decreto-Lei n.º 404-A/98.
([33]) Do preâmbulo do diploma.
([34]) A alteração ao artigo 3.º, introduzida pelo Decreto-Lei n.º 233/94, incidiu, apenas, nesta alínea d), que passou a ter a seguinte redacção: «Técnico superior de 2.ª classe, de entre indivíduos habilitados com licenciatura em área de formação adequada ao conteúdo funcional do lugar a prover, aprovados em estágio com classificação não inferior a Bom (14 valores).»
([35]) Dispunha: «O presente diploma aplicar-se-á às regiões autónomas mediante diploma das assembleias regionais que o regulamente, tendo em conta a realidade insular.»
([36]) Paulo Veiga e Moura, ob. cit., p.75.
([37]) Ana Fernanda Neves, Relação Jurídica de Emprego Público, Movimentos Fractais, Diferença e Repetição, Coimbra Editora, 1999, p. 132.
([38]) Ibidem.
([39]) Ob. cit., Tomo II, pp. 785-786.
([40]) Fundamentação, neste ponto, depois retomada, designadamente, nos pareceres n.os 25/97 e 99/98.
([41]) Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição, Coimbra Editora, 1993, p. 265.
([42]) Paulo Veiga e Moura, ob. cit., p. 418.
([43]) Como ocorre com a progressão na categoria. Em cada categoria existe um conjunto de posições remuneratórias (designadas por escalões), às quais os funcionários ou agentes vão acedendo à medida que perfazem determinados módulos de tempo.
([44]) Paulo Veiga e Moura, ob. cit., p. 421.
([45]) Ibidem, pp. 421-422.
([46]) Parecer n.º 99/98.
([47]) Ob. cit., p. 423.
([48]) Parecer n.º 99/98, que, novamente, passamos a seguir.
([49]) Referido parecer n.º 5/92 (que analisava a versão primitiva do artigo 18.º).
([50]) Pareceres n.os 61/91 (nota 6), 5/92, 7/96, 25/97.
([51]) Escreveu-se no parecer 25/97, a propósito da redacção dada ao artigo 18.º pelo Decreto-–Lei n.º 34/93: «O n.º 5 corresponde, com o clarificador aditamento do segmento final, acima sublinhado, ao n.º 6, na redacção originária, do qual já se impunha, no entanto, fazer a mesma interpretação.»
([52]) Na exposição que vai seguir-se acompanharemos quase textualmente o referido parecer n.º 61/91, cuja fundamentação, na matéria, foi retomada nos pareceres 7/96, também já referido, e 26/98, de 24 de Setembro de 1998, publicado no Diário da República, II Série, n.º 279, de 3 de Dezembro de 1998. Cfr., ainda, citado parecer n.º 5/92.
([53]) Sobre a matéria, cfr. Karl Larenz, Metodologia e Ciência do Direito, 2.ª edição, tradução, pp. 369 e ss. e 399-400; Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 4.ª reimpressão, Coimbra, 1990, pp. 183-188; Francesco Ferrara, Interpretação e Aplicação das Leis, tradução de Manuel de Andrade, 2.ª edição, 1963, pp. 138 e ss.; José de Oliveira Ascensão, O Direito, Introdução e Teoria Geral, 10.ª edição revista, Coimbra, 1997, pp. 385 e ss.; João de Castro Mendes, Introdução ao Estudo do Direito, Lisboa, 1984, pp. 252-255.
([54]) José de Oliveira Ascensão, ob. e loc. cit.
([55]) Baptista Machado, ob. cit., p. 183.
([56]) Ibidem, p. 185.
([57]) Francesco Ferrara, ob. e loc. cit., p. 147.
([58]) Ibidem, pp. 147-148.
([59]) Ibidem, p. 149.
([60]) Baptista Machado, ob. cit., p. 186.
([61]) João de Castro Mendes, ob. cit., p. 254