Senhor Secretário de Estado Adjunto e do
Orçamento,
Excelência:
1.
A solicitação do Ministro da República para a Região Autónoma da Madeira foi emitido, em 12 de Fevereiro de 1998, pelo Conselho Consultivo, o parecer nº 51/97, sobre a «possibilidade de acumulação do 14º mês pago aos aposentados, com o subsídio de férias devido pelo exercício de funções», questão que obteve resposta negativa ([1]).
No decurso do procedimento com vista à sua eventual homologação, a entidade consulente – considerando «a natureza e alcance da matéria em apreço, susceptível de se poder repercutir na globalidade dos ministérios, nomeadamente no Ministério das Finanças» – entendeu que a homologação não deveria «ser decidida pelo Ministro da República mas, porventura, por Sua Excelência o Primeiro-Ministro» ([2]).
O parecer foi então enviado à Presidência do Conselho de Ministros, que o remeteu para o Ministério das Finanças, onde, no âmbito da Secretaria de Estado do Orçamento, se solicitou, sobre o mesmo, informação à Caixa Geral de Aposentações (CGA).
Na informação da Caixa ([3]), após enquadramento da matéria, acentua-se que «o Parecer da PGR (...) desconhece a Portaria nº 54/91, de 19 de Janeiro, e as consequências que ela teve na temática que analisou», faz-se referência aos «equívocos de que o Decreto-Lei nº 184/91 é, simultaneamente, vítima e responsável» e conclui-se que, «mais do que a homologação do Parecer nº 51/97, parece justificar-se a audição do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República sobre as questões levantadas pela aplicação da Portaria nº 54/91, de 19 de Janeiro».
Pelas razões constantes da informação da CGA, não foi homologado o parecer nº 51/97, determinando-se a audição do Conselho Consultivo «sobre as questões suscitadas pela aplicação da Portaria nº 54/91, de 19 de Janeiro» ([4]).
Cumpre, no condicionalismo exposto, emitir parecer.
2.
Começaremos por recuperar a análise efectuada no parecer nº 51/97 sobre o regime jurídico do subsídio de férias, do 14º mês e do subsídio de Natal e, bem assim, por explicitar as razões da Caixa.
2.1. O Decreto-Lei nº 372/74, de 20 de Agosto, instituiu, com carácter de obrigatoriedade, o subsídio de Natal e criou o subsídio de férias.
O primeiro era abonado aos «servidores do Estado na efectividade de serviço e nas situações de reserva, aposentados ou reformados, bem como aos pensionistas a cargo do Ministério das Finanças ou do Montepio dos Servidores do Estado» (artigo 7º, nº 1).
O subsídio de férias beneficiava os «servidores do Estado na efectividade de serviço» (artigo 8º, nº 1, como o anterior, do Decreto-Lei nº 372/74).
Nada se dispunha neste diploma em matéria de acumulação de subsídios nos casos de acumulação de lugares.
Mais tarde, o Decreto-Lei nº 496/80, de 20 de Outubro, veio «regular de forma sistemática a atribuição dos subsídios de férias e de Natal ao funcionalismo público» (do preâmbulo).
De acordo com o disposto nos artigos 1º e 2º deste diploma, têm direito ao subsídio de Natal os funcionários e agentes em efectividade de serviço, da Administração Central, Regional e Local e dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos, o pessoal referido no artigo 1º do Decreto-Lei nº 210/80, de 5 de Julho (pessoal dos gabinetes), aqueles que ocupam cargos ou desempenham funções unicamente remuneradas por gratificação, e – nº 2 do artigo 1º –, o pessoal que se encontre nas situações de desligado do serviço aguardando aposentação, reserva, aposentação ou reforma e os pensionistas a cargo do Ministério das Finanças e do Plano ou do Montepio dos Servidores do Estado.
O subsídio de férias – de montante igual à remuneração correspondente aos dias de férias a que se tem direito –, será atribuído ao pessoal na efectividade de serviço e pago por inteiro no mês de Junho (artigos 10º e 11º).
Sobre acumulações dispunham os artigos 3º e 12º:
«Art. 3º – 1 – No caso de acumulação de funções, quer de natureza pública, quer privada, o subsídio de Natal será estabelecido apenas em relação ao cargo a que corresponda a remuneração mais elevada.
2 – O pessoal referido no nº 2 do artigo 1º que exerça funções públicas remuneradas deverá optar entre o subsídio que lhe competir em razão do exercício de tais funções e aquele a que tem direito nos termos do artigo 8º» ([5])
«Art. 12º – Os funcionários e agentes que exerçam outros cargos ou funções, quer de natureza pública, quer privada, apenas têm direito ao subsídio de férias relativo ao cargo ou função a que corresponda a remuneração mais elevada.»
Isto é, na sua redacção originária, o Decreto-Lei nº 496/80, por um lado, proibia o recebimento de mais de um subsídio de Natal ou de férias, por outro, restringia o pagamento do subsídio de férias ao pessoal na efectividade de serviço.
Neste contexto normativo, afirma-se no parecer nº 51/97:
«Em dois períodos do ano, férias e Natal, pretende-se que os trabalhadores da função pública (x) recebam, grosso modo, o dobro do seu vencimento para assim fazerem face ao acréscimo de despesas que essas épocas exigem.
«Mas, em coerência, é difícil compreender um sistema que distinguia o subsídio de Natal do subsídio de férias, alargando o universo pessoal para o primeiro e negando o segundo a uma certa categoria de servidores do Estado, a dos aposentados, como se estes também na época de férias não vissem acrescidas as suas despesas, mormente ao pretenderem sair da sua residência habitual.»
Logo, porém, se acrescenta que estas «dificuldades foram, na sua maior parte, entretanto superadas»: (a) por um lado, a Portaria nº 514/90, de 6 de Julho, que alterou a Portaria nº 904-B/89, de 16 de Outubro, veio alargar o subsídio de férias aos aposentados, subsídio que apelida de 14º mês; (b) por outro, todavia, entende-se que o nº 9º-B da Portaria nº 904-B/89, na redacção da Portaria nº 514/90, continua a proibir a acumulação do 14º mês com o subsídio de férias ou com outro 14º mês, impondo ao beneficiário que opte por um deles.
É a seguinte, em síntese, a argumentação do parecer nº 51/97.
A Portaria nº 904-B/89, de acordo com o sumário oficial, actualizou «a tabela de remunerações base dos funcionários e agentes da Administração Pública e dos organismos de coordenação económica e demais institutos públicos bem como as pensões, ajudas de custo, subsídios de refeição e de viagem e marcha e as comparticipações da ADSE».
A Portaria nº 514/90 aditou à Portaria nº 904-B/89 os nºs 9º-A, 9º-B e 9º-C.
O nº 9º-A estabelece que os aposentados, os reformados e os demais pensionistas da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado, bem como os funcionários que se encontrem na situação de reserva e de desligados do serviço, aguardando aposentação ou reforma, com excepção do pessoal que no primeiro ano de passagem a qualquer das situações nele previstas receba subsídio de férias, têm direito a receber, em cada ano civil, um 14º mês, pagável em Julho, de montante igual à pensão correspondente a esse mesmo mês.
O nº 9º-B impõe ao pessoal abrangido pela portaria e que se encontre, cumulativamente, na situação de pensionista, por qualquer outro regime de protecção social, ou no exercício de funções, quer públicas, quer de natureza privada, a opção, respectivamente, entre o 14º mês ou o subsídio de férias que lhe competir em razão da sua situação e o 14º mês a que tem direito nos termos do número anterior.
O nº 9º-C diz qual a entidade competente para a liquidação do 14º mês.
Atribui-se, portanto, aos aposentados um 14º mês, pagável em Julho, de montante igual à pensão correspondente a esse mesmo mês.
Porém – como quanto ao subsídio de férias –, proíbe-se a acumulação do 14º mês com o subsídio de férias ou com outro 14º mês, deixando-se ao interessado a possibilidade de optar.
Tal proibição mantém-se, e filia-se na continuidade da vigência do nº 9º-B da Portaria 904-B/89, mesmo depois de o artigo único do Decreto-Lei nº184/91, de 17 de Maio, ter revogado os artigos 3º e 12º do Decreto-Lei nº 496/80.
A este propósito, ao analisar a questão de saber se não se deveria estender, por analogia, a disciplina do Decreto-Lei nº 184/91 ao regime de acumulação a que alude o nº 9º-B da Portaria nº 904-B/89, escreveu-se na parte final do parecer nº 51/97:
«11 – Poderia pretender-se que o recurso a analogia estaria dificultado, desde logo, porque, apesar das semelhanças, o subsídio de férias e o “14º mês” sempre tiveram regime próprio e consagração diferenciada no tempo.
«O subsídio de férias existe desde 1974, o “14º mês” passou a ser realidade apenas em 1990.
«E, ao instituir-se o “14º mês” houve o cuidado de o distinguir não apenas no nome mas até, e no que importa directamente para o Parecer, no regime da “acumulação”.
«Entende-se, contudo, que, tudo isto não chegaria para impedir a resolução da questão por analogia estendendo a disciplina do Decreto-Lei nº 184/91 ao regime de acumulação a que alude o nº 9º-B da Portaria nº 904-B/89, porque, mau grado aquelas diferenças, se não se poderá falar de identidade, sempre se deverá concluir que as semelhanças prevalecem.
«A dificuldade reside noutro plano, pois afigura-se que a referida falta de regulamentação corresponde antes de tudo a uma intenção do legislador, que não quis confessadamente disciplinar a matéria.
«É certo que se poderá contrapor que aquela atitude assenta numa falta de informação sobre a situação questionada ([6]).
«Mas, mesmo que assim seja, sempre se apresentaria arrojado deduzir que se o legislador a dominasse, não deixaria de revogar a norma da referida Portaria.
«Sabe-se que a questionada revogação teria consequências orçamentais de volume porventura não desprezível.
«Sabe-se também que o “14º mês” não deixa de se apresentar como um parente jovem do subsídio de férias, e que durou longos anos a chegar ao fim a injustiça relativa em que se traduzia a sua não concessão.
«É além do mais, um subsídio que só foi possível conceder mercê da estabilidade económica alcançada e da política de contenção e poupança das despesas públicas.
«Os mesmos elementos que permitiram concedê-lo poderiam aconselhar o legislador a postergar a eliminação da injustiça relativa em que se traduz a proibição da referida acumulação.
«Entende-se que releva da pura especulação imaginar qual o comportamento do legislador em 1991 se não desconhecesse a situação do “14º mês” que era já então uma realidade.
«Por tudo isto, o intérprete deve recusar o recurso à analogia, mesmo que entenda que as situações são semelhantes; não haverá lacuna, pois a falta de regulamentação corresponde a um plano do legislador.
«E, se assim é, muito menos se poderá pedir que o intérprete se substitua ao legislador, e resolva a questão ao abrigo do nº 3 do artigo 10º do Código Civil (-), pois falta a condição primeira, a existência de uma lacuna que possa ser suprimida.
«Para esta ponderação, não deixa de relevar o facto de o “14º mês” ser um subsídio recente quando surgiu o Decreto-Lei nº 184/91, e ainda, não obstante as dúvidas que permanecem nos Serviços praticamente desde a sua publicação, a norma em causa não ter sido beliscada (-).»
2.2. No parecer da CGA destaca-se a circunstância de, cerca de meio ano após a Portaria nº 514/90, de 6 de Julho, ter criado o 14º mês, a Portaria nº 54/91, de 19 de Janeiro, ter vindo dispor que ao pessoal a quem era reconhecido o direito a receber o 14º mês «é aplicável o regime de acumulações estabelecido para o subsídio de Natal dos pensionistas no Decreto-Lei nº 496/80, de 20 de Outubro».
«Tanto a atribuição do 14º mês aos pensionistas – acrescenta-se no parecer da Caixa -, como o regime de acumulações deste com o subsídio de férias ou com outro 14º mês, deixaram, pois, de se fundar no nº 9 da Portaria nº 904-B/89, para se passarem a basear na Portaria nº 54/91 e nos artigos 3º e 12º do Decreto-Lei nº 496/80, respectivamente.
«Assim quando estes dois artigos foram revogados pelo Decreto-Lei nº 184/91, de 17 de Maio, também o foi a proibição de acumulação do subsídio de férias com o 14º mês.»
Isto mesmo seria atestado pela Portaria nº 77-A/92, de 5 de Fevereiro, sobre actualização de remunerações e pensões, que sucedeu à Portaria nº 54/91 e que, «chamando a si a base legal da atribuição aos pensionistas de um 14º mês, nada disse sobre acumulações».
Quanto aos «equívocos de que o Decreto-Lei nº 184/91 é, simultaneamente, vítima e responsável» ([7]), afirma-se que este diploma «extinguiu todas as proibições de acumulações em vigor na matéria de que cuidamos».
«O legislador [do Decreto-Lei nº 184/91] teria querido revogar a proibição de acumulação do subsídio de férias com o 14º mês se tivesse conhecimento da existência de um 14º mês.
«Revogando o diploma em que essa proibição de acumulação assentava, logrou aquele, inconscientemente, realizar os seus intentos putativos.»
3.
Todos os trabalhadores têm direito à retribuição do trabalho, segundo a quantidade, natureza e qualidade, observando-se o princípio de que para trabalho igual salário igual [artigo 59º, nº 1, alínea a), da Constituição].
Trata-se, com as inerentes implicações de regime, de um direito de natureza análogo aos direitos liberdades e garantias ([8]).
Data de 1989 o actual enquadramento legislativo do sistema retributivo da função pública.
O Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, define os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública.
O sistema retributivo estrutura-se com base em princípios de equidade interna e externa: a equidade interna «visa salvaguardar a relação de proporcionalidade entre as responsabilidades de cada cargo e as correspondentes remunerações e, bem assim, garantir a harmonia remuneratória entre cargos no âmbito da Administração»; a equidade externa «visa alcançar o equilíbrio relativo em termos de retribuição de cada função no contexto do mercado de trabalho» (artigo 14º do Decreto-Lei nº 184/89).
O sistema retributivo da função pública é composto por remuneração base, por prestações sociais e subsídio de refeição e por suplementos (artigo 15º do mesmo diploma).
De acordo com o disposto no nº 3 do artigo 17º, ainda do Decreto-Lei nº 184/89, a remuneração base anual é abonada em treze mensalidades, uma das quais correspondente ao subsídio de Natal, havendo ainda direito a subsídio de férias nos termos da lei.
Ao prescrever que a remuneração base anual é abonada em treze mensalidades, uma das quais corresponde ao subsídio de Natal, o nº 3 do artigo 17º do Decreto-Lei nº 184/89 assegura aos funcionários e agentes o direito à percepção deste subsídio.
Tal direito já decorria do Decreto-Lei nº 496/80, de 20 de Outubro, diploma que, em termos genéricos, continua ainda hoje a regular a atribuição dos subsídios de férias e de Natal ao funcionalismo público ([9]).
O subsídio de Natal – para além de dever ser abonado aos funcionários ou agentes a quem é devida a remuneração base – é igualmente devido «ao pessoal que se encontre nas situações de desligado do serviço aguardando aposentação, reserva, aposentação ou reforma, bem como aos pensionistas a cargo do Ministério das Finanças e do Plano ou do Montepio dos Servidores do Estado» (nº 2 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 496/80).
O subsídio de férias não tem, no quadro deste decreto-lei, um âmbito pessoal de aplicação tão amplo.
O Decreto-Lei nº 496/80 apenas reconhece o direito ao subsídio de férias ao pessoal na efectividade de serviço (artigo 10º). Isto é, o subsídio de férias «é um direito de quem trabalha» ([10]).
Assim, por não se encontrarem em efectividade de funções, os aposentados, os reformados, os pensionistas e aqueles que ou se encontrem na reserva ou a aguardar aposentação não têm direito ao subsídio de férias regulado no Decreto-Lei nº 496/80.
Acontece, todavia, que a Portaria nº 514/90, de 6 de Julho, veio precisamente atribuir aos aposentados e reformados o direito a receberem um 14º mês, pagável em Julho, que os equipare em número de pagamentos, à generalidade dos trabalhadores no activo. E este direito tem sido mantido pelos sucessivos diplomas que, anualmente, procedem à actualização das remunerações dos funcionários e agentes.
Vejamos, com mais detalhe, a génese e o enquadramento legal desta matéria.
4.
O Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, veio desenvolver e regulamentar os princípios gerais contidos no Decreto-Lei nº 184/89.
Normas daquele diploma são geralmente invocadas como habilitação legal das portarias de actualização de remunerações ([11]).
Emitida pelo Governo ao abrigo dos nºs 3 e 4 do artigo 45º do Decreto-Lei nº 353-A/89, a Portaria nº 904-B/89, de 16 de Outubro, conforme o sumário oficial, «actualiza a tabela de remunerações base dos funcionários e agentes da Administração Pública e dos organismos de coordenação económica e demais institutos públicos bem como as pensões, ajudas de custo, subsídios de refeição e de viagem e marcha e as comparticipações da ADSE».
A Portaria nº 904-B/89 foi alterada pela Portaria nº 514/90, de 6 de Julho (emitida ao abrigo do nº 4 do artigo 45º do Decreto-Lei nº 353-A/89), que lhe aditou os nº 9º-A, 9º-B e 9º-C a que já nos referimos ([12]).
No preâmbulo da Portaria nº 514/90 afirma-se:
«A atribuição aos aposentados e reformados de um 14º mês que os equipare, em número de pagamentos, à generalidade dos trabalhadores do activo corresponde a um anseio e a uma medida de justiça que agora se torna possível concretizar, além de consagrar uma plena harmonização com os princípios que o Governo aprovou, através da reforma do sistema retributivo.
«Tal medida, propiciadora da melhoria das condições de vida, em particular dos mais desfavorecidos, é hoje viável, mercê da estabilidade económica alcançada e da política de contenção e poupança das despesas públicas.
«O presente diploma vem, assim, de forma sistemática, regular a atribuição de um 14º mês a todos os aposentados e pensionistas da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado, em termos tão amplos que dele só não beneficia quem for titular do direito ao abono de natureza idêntica.»
E nos nºs 9º-A, 9º-B e 9º-C da Portaria nº 904-B/89 passou a dispor-se:
«9º-A. Os aposentados, os reformados e os demais pensionistas da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado, bem como os funcionários que se encontrem na situação de reserva e de desligados do serviço, aguardando aposentação ou reforma, com excepção do pessoal que no primeiro ano de passagem a qualquer das situações nele previstas receba subsídio de férias, têm direito a receber, em cada ano civil, um 14º mês, pagável em Julho, de montante igual à pensão correspondente a esse mesmo mês.
9º-B. O pessoal abrangido pela presente portaria e que se encontre, cumulativamente, na situação de pensionista, por qualquer outro regime de protecção social, ou no exercício de funções, quer públicas, quer de natureza privada, terá de optar, respectivamente, entre o 14º mês ou o subsídio de férias que lhe competir em razão da sua situação e o 14º mês a que tem direito nos termos do número anterior.
9º-C. O abono do 14º mês será liquidado pela Caixa Geral de Aposentações, pelo Montepio dos Servidores do Estado ou pela entidade de que dependa o interessado, consoante se encontre na situação de pensionista, de reserva ou aguardando aposentação, sem prejuízo de, nos termos legais, o respectivo encargo ser suportado pelas entidades responsáveis pela aposentação do seu pessoal.»
Em 1991, a matéria relativa a actualizações remuneratórias da Administração Pública foi repartida por dois diplomas, ambos de 19 de Janeiro:
– a Portaria nº 53/91 ([13]), que fixa o aumento dos vencimentos e
– a Portaria nº 54/91 ([14]), que fixa o aumento das pensões.
A Portaria nº 54/91 estabelece nos nºs 12º, 13º e 14º:
«12º Os aposentados, os reformados e os demais pensionistas da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado, bem como os funcionários que se encontrem na situação de reserva e de desligados do serviço, aguardando aposentação ou reforma, com excepção do pessoal que no ano de passagem a qualquer das referidas situações receba subsídio de férias, têm direito a receber, em cada ano civil, um 14º mês, pagável em Julho, de montante igual à pensão correspondente a esse mesmo mês.
13º Ao pessoal referido no número anterior é aplicável o regime de acumulações estabelecido para o subsídio de Natal dos pensionistas no Decreto-Lei nº 496/80, de 20 de Outubro.
14º O abono do 14º mês será liquidado pela Caixa Geral de Aposentações, pelo Montepio dos Servidores do Estado ou pela entidade de que dependa o interessado, consoante se encontre na situação de pensionista, de reserva ou aguardando aposentação, sem prejuízo de, nos termos legais, o respectivo encargo ser suportado pelas entidades responsáveis pela aposentação do seu pessoal.»
O nº 12º da Portaria nº 54/91 reproduz, quase textualmente, o nº 9º-A da Portaria nº 904-B/89 – continua, portanto, a reconhecer-se àqueles que se encontram a aguardar aposentação, estejam na reserva ou sejam aposentados, reformados ou pensionistas o direito ao 14º mês. Por seu turno, o nº 14º da Portaria nº 54/91 reproduz, agora ipsis verbis, o nº 9º-C da Portaria nº 904-B/89.
Porém, o nº 9º-B da Portaria nº 904-B/89 – que versava sobre o regime de acumulações – não obtém tradução na Portaria nº 54/91, que, todavia, contém, sobre tal matéria, uma disposição a estabelecer que aos beneficiários do 14º mês é aplicável o regime de acumulações estabelecido para o subsídio de Natal dos pensionistas no Decreto-Lei nº 496/80 ([15])
É altura de intercalar nesta sucessão de portarias o Decreto-Lei nº 184/91, de 17 de Maio, que apresenta o seguinte sumário oficial: «Admite a acumulação dos subsídios de férias e de Natal nos casos de acumulação de funções públicas ou públicas e privadas. Revoga diversas normas do Decreto-Lei nº 496/80, de 20 de Outubro» ([16]).
É o seguinte o teor do preâmbulo do Decreto-Lei nº 184/91:
«O Decreto-Lei nº 496/80, de 2 de Outubro, impõe que o trabalhador que acumule funções públicas, ou funções públicas com privadas, apenas seja abonado de um subsídio de férias, bem como de um só subsídio de Natal, cujo montante será correspondente à retribuição auferida pelo exercício das funções mais bem remuneradas.
«A impossibilidade de acumulação de subsídios de Natal é extensiva aos aposentados que se encontrem a exercer funções públicas, o mesmo já não acontecendo com o subsídio de férias, visto que este apenas é pago aos trabalhadores em efectividade de serviço, não abrangendo, portanto, os aposentados, enquanto tais.
«É indubitável, hoje em dia, que tanto o subsídio de férias como o de Natal, quer no regime jurídico do direito privado, quer no do direito público, têm a natureza de retribuição, isto é, de contrapartida directamente ligada ao trabalho prestado, sendo precisamente essa natureza que vem tornar injusta a solução consagrada no direito vigente.
«O presente diploma visa pôr termo às situações de injustiça relativa decorrentes do estabelecido nos artigos 3º e 12º do Decreto-Lei nº 496/80, tornando possível a acumulação dos subsídios em causa, no caso de acumulação de funções públicas, ou públicas e privadas, bem como a acumulação de subsídios de Natal por parte dos aposentados que exerçam funções públicas, ao contrário do regime que, até agora vigorava.»
Em conformidade, o Decreto-Lei nº 184/91 dispõe no seu artigo único:
«São revogados os artigos 3º e 12º do Decreto-Lei nº 496/80, de 20 de Outubro.»
Às Portarias nºs 53/91 e 54/91, de 19 de Janeiro, seguiu-se a Portaria nº 77-A/92, de 5 de Fevereiro ([17]).
Desta Portaria nº 77-A/92, destacamos a existência, sobre o 14º mês, de duas normas – os nºs 21º e 22º:
«21º Os aposentados, os reformados e os demais pensionistas da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado, bem como os funcionários que se encontrem na situação de reserva e de desligados do serviço, aguardando aposentação ou reforma, com excepção do pessoal que no ano de passagem a qualquer das referidas situações receba subsídio de férias, têm direito a receber, em cada ano civil, um 14º mês, pagável em Julho, de montante igual à pensão correspondente a esse mesmo mês.
22º O abono do 14º mês será liquidado pela Caixa Geral de Aposentações, pelo Montepio dos Servidores do Estado ou pela entidade de que dependa o interessado, consoante se encontre na situação de pensionista, de reserva ou aguardando aposentação, sem prejuízo de, nos termos legais, o respectivo encargo ser suportado pelas entidades responsáveis pela aposentação do seu pessoal.»
Interessa realçar a identidade entre as normas transcritas e os nºs 12º e 14º da Portaria nº 54/91, bem como a inexistência, na Portaria nº 77-A/92, de qualquer disposição relativa a acumulação de subsídios.
A seguir à Portaria nº 77-A/92, foram, sucessivamente, editadas as portarias seguintes:
Portaria nº 1164-A/92, de 18 de Dezembro;
Portaria nº 79-A/94, de 4 de Fevereiro ([18]);
Portaria nº 1093-A/94, de 7 de Dezembro ([19]);
Portaria nº 101-A/96, de 4 de Abril;
Portaria nº 60/97, de 25 de Janeiro;
Portaria nº 29-A/98, de 16 de Janeiro;
Portaria nº 147/99, de 27 de Fevereiro ([20]);
Portaria nº 239/2000, de 29 de Abril.
Todas estas portarias mantêm individualizado um mesmo bloco normativo relativo ao 14º mês, constituído por duas disposições de teor idêntico aos nºs 21º e 22º da Portaria nº 77-A/92, uma a atribuir o direito ao 14º mês, outra a indicar a entidade competente para o pagamento ([21]). E nenhuma delas contém qualquer disposição sobre acumulação de subsídios.
6.
Tentemos agora explicitar como se articulam entre si os diplomas acabados de referir.
As portarias, enquanto diplomas regulamentares de inserção obrigatória do Diário da República, entram em vigor no dia nelas fixado ou, na falta desta indicação, no 5º dia após a publicação [artigos 2º e 3º, nº 1, alínea b), da Lei nº 74/98, de 11 de Novembro].
Sobre a cessação da vigência da lei, o artigo 7º do Código Civil, estabelece que quando se não destine a ter vigência temporária, a lei só deixa de vigorar se for revogada por outra lei (nº 1), podendo a revogação resultar de declaração expressa, da incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes ou da circunstância de a nova lei regular toda a matéria da lei anterior (nº 2).
A revogação, portanto, pode ser expressa ou tácita.
Na revogação expressa, o legislador indica qual ou quais os diplomas que a nova lei revoga. Na revogação tácita ou por incompatibilidade, uma lei é revogada se há incompatibilidade entre ela e os preceitos da lei nova ([22]).
Como noutros ramos do Direito, na cessação da vigência da lei administrativa, casos há que não suscitam dificuldade: é o que sucede com as leis de vigência temporária, isto é, com as leis «que contêm entre os seus preceitos a indicação do período pelo qual vigoram ou da data em que cessarão de se aplicar» ([23]). Especificamente, os regulamentos temporários «expressam eles próprios o prazo da sua validade» ([24]).
Uma vez entrados em vigor, os regulamentos deixam de vigorar quando caducam e quando são alterados, suspensos, revogados pura e simplesmente ou substituídos por outros, ou ainda quando são objecto de anulação contenciosa ([25]).
A revogação, a substituição e a modificação do regulamento podem ser expressas ou tácitas, conforme o regulamento ou lei posterior declarem que revogam, substituem ou modificam um regulamento anterior ou se limitem a regular a mesma matéria de forma inovativa. Nesta hipótese, requer-se um trabalho interpretativo, porventura difícil e melindroso, para estabelecer quais são as normas que foram derrogadas pelas normas novas ([26]).
Os regulamentos de execução ou complementares – os que visam possibilitar a aplicação da lei, desenvolvendo ou completando a sua disciplina normativa – «não podem ser, pura e simplesmente, revogados, mas apenas substituídos ou modificados por outro que contenha nova disciplina de desenvolvimento daquela contida na lei»; esta ideia vale para todos os regulamentos de execução mas costuma ser afirmada a propósito dos «regulamentos de execução emanados em consequência de imposição expressa da lei exequenda» ([27]).
7.
As portarias de actualização de remunerações contêm alguns elementos relacionados com a sua aplicação no tempo, quer no sumário e no preâmbulo, onde por regra mencionam o ano a que se reporta a actualização, quer no próprio articulado, onde uma norma tabelar fixa a data a partir da qual a portaria produz efeitos.
Não é forçoso assumir um compromisso doutrinal sobre a conceptualização das portarias de actualização de remunerações atrás identificadas.
Basta que se acentue, por um lado, a sua natureza de diplomas complementares dos decretos-leis habilitantes e, por outro, a sua precariedade temporal (porque as leis habilitantes impõem, para as portarias, uma periodicidade anual, e porque estas, no conteúdo das suas normas, assumem elas próprias o seu carácter efémero).
A Portaria nº 514/90 veio, «de forma sistemática, regular a atribuição de um 14º mês a todos os aposentados e pensionistas da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado, em termos tão amplos que dele só não beneficia quem for titular do direito de natureza idêntica.»
A regulação da atribuição do 14º mês foi feita mediante a introdução na Portaria nº 904-B/89, pela Portaria nº 514/90, de um bloco normativo constituído por três disposições – o nº 9º-A a atribuir o 14º mês, o nº 9º-B a impor a obrigação de opção no caso de acumulação da situação de pensionista com o exercício de funções e o nº 9º-C a identificar a entidade responsável pela sua liquidação.
Em 1991, a Portaria nº 54/91 mantém, em disposições próprias, o bloco normativo relativo ao 14º mês: no nº 12º atribui o subsídio e no nº 14º diz quem é responsável pela sua liquidação, num e noutro caso, em termos idênticos aos constantes, respectivamente, dos nºs 9º-A e 9º-C da Portaria nº 904-B/89. Porém, o nº 13º da Portaria nº 54/91, alterando o regime constante do nº 9º-B da Portaria nº 904-B/89, prescreve que aos beneficiários do 14º mês é aplicável o regime de acumulações estabelecido para o subsídio de Natal dos pensionistas no Decreto-Lei nº 496/80, de 20 de Outubro.
No que interessa ao objecto do parecer, resulta do exposto que a Portaria nº 54/91 veio, relativamente ao 14º mês, substituir a Portaria nº 904-B/89 e que o nº 13º da Portaria nº 54/91, dispondo de modo diferente sobre a mesma matéria, revogou tacitamente o nº 9º-B da Portaria nº 904-B/89.
No seu nº 13º a Portaria nº 54/91 manda aplicar aos beneficiários do 14º mês o regime de acumulações estabelecido para o subsídio de Natal dos pensionistas no Decreto-Lei nº 496/80, mais precisamente no artigo 3º deste diploma.
O nº 13º da Portaria nº 54/91 assume, pois, a natureza de norma remissiva, de remissão ou indirecta – o legislador, em vez de regular directamente a questão de direito em causa, manda-lhe aplicar outra norma do seu sistema jurídico, contida, no caso, noutro diploma legal ([28]).
Surge, depois, como vimos, o Decreto-Lei nº 184/91, que, visando tornar possível a acumulação de subsídios de Natal e de férias, nos casos de acumulação de funções públicas e privadas, revogou, do Decreto-Lei nº 496/80, as disposições que previam as situações de acumulação – os artigos 3º e 12º.
Ora, quais os efeitos, na remissão efectuada, da revogação da norma remitida? Quais os efeitos, no nº 13 da Portaria nº 54/91, da revogação do artigo 3º do Decreto-Lei nº 496/80 pelo artigo único do Decreto-Lei nº 184/91?
«As normas remissivas – refere DIAS MARQUES ([29]) –, constituem um instrumento de técnica legislativa a que se recorre com frequência e que tem cabimento sempre que um dado facto ou instituto jurídico possui já uma disciplina jurídica própria e o legislador quer que essa disciplina se aplique também a outro facto ou instituto. Para tal efeito, elabora então uma norma em que declara que as relações jurídicas que a este último respeitam se regulam (mutatis mutandis) pelas normas que integram o regime jurídico do primeiro.»
A remissão diz-se estática ou material quando é feita para certa norma, em atenção ao seu conteúdo; e diz-se dinâmica ou formal quando é feita para certa norma, em atenção apenas ao facto de ser aquela que, em certo momento, regula determinada matéria, aceitando-se o conteúdo, ainda que posteriormente alterado, da norma remitida ([30]) ([31]).
Por regra, a remissão legal é dinâmica ou formal; depõem neste sentido as razões de fundo que justificam a existência de normas remissivas – a economia de textos e a igualdade de institutos e soluções.
A remissão, defende MENEZES CORDEIRO ([32]), «é sempre uma mensagem de igualdade», «equivale a um juízo de valor de igualdade; num certo momento, o legislador entendeu que as razões que justificavam um regime num ponto o justificavam também noutro ponto: fez a remissão; quando essas razões se alterem, a modificação a introduzir no regime do primeiro ponto deverá sê-lo também no outro. A manutenção da igualdade assim o exige.»
Afigura-se-nos que a remissão constante do nº 13º da Portaria nº 54/91 deve, nos termos gerais, ser qualificada como uma remissão dinâmica ou formal, feita para uma norma que, independentemente do seu concreto conteúdo, regula situações de acumulação de subsídios.
Com a utilização da remissão, pretendeu-se submeter o 14º mês ao regime de acumulações já estabelecido para o subsídio de Natal dos pensionistas. Parificando as duas situações, lograva-se uma melhor harmonia do sistema.
Assim, a revogação pura e simples da norma remitida e o termo da proibição das acumulações não pode deixar de significar o esvaziamento da remissão, por virtude da mencionada igualdade de institutos e soluções. Não faria sentido que em situações-tipo de acumulação real de funções se permitisse a acumulação de subsídios e que em situações pontuais ou marginais se proibisse tal acumulação.
Isto é assim, quer (numa perspectiva genética) se acentue o paralelismo do 14º mês com o subsídio de férias, quer (numa dimensão normativa) se realce a sua proximidade do subsídio de Natal. A revogação expressa do artigo 3º do do Decreto-Lei nº 496/80 e a admissão de acumulação de subsídios de Natal e de férias retirariam fundamento material a uma hipotética manutenção da proibição de acumulação do 14º mês com o subsídio de férias.
Voltemos às portarias.
Em 1992, a Portaria nº 77-A/92 reduziu a duas as disposições que tratam do 14º mês – uma (nº 21º) a atribuí-lo, outra (nº 22º) a dizer quem é responsável pelo seu pagamento.
A sucessão das portarias no tempo, aliada à diversa regulamentação do 14º mês no diploma mais recente e ao princípio lex posterior derrogat legi priori (artigo 7º do Código Civil), leva-nos à conclusão de que os nºs 21º e 22º da Portaria nº 77-A/92 revogaram o conjunto normativo constituído pelos nºs 12º, 13º e 14º da Portaria nº 54/91.
Portanto – ainda que porventura se atribuísse, após o Decreto-Lei nº 184/91, algum efeito útil à remissão do nº 13º da Portaria nº 54/91 para o artigo 3º do Decreto-Lei nº 496/80 – também pela via da concretização da aplicação das portarias no tempo, chegaríamos à conclusão de que não existe fundamento legal para a proibição de acumulação do 14º mês.
Para o ano 1993, a Portaria nº 1164-A/92 reproduz as disposições relativas ao 14º mês: o nº 19º atribui o subsídio e o nº 20º define as entidades que o devem liquidar.
Após 1993, as sucessivas portarias atrás identificadas têm vindo a manter, até hoje, estes mesmos regime e procedimento.
Em suma, «desde a publicação da Portaria 514/90, de 6 de Julho, tem sido prática corrente os diplomas que procedem à actualização anual dos vencimentos e pensões dos funcionários e agentes atribuírem aos aposentados, reformados e demais pensionistas da Caixa Geral de Aposentações, o direito de receberem, em cada ano civil, um décimo quarto mês, pagável em Julho, de montante idêntico ao da pensão correspondente a esse mês» ([33]).
Quanto ao respectivo regime de acumulação, a partir da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 184/91, de 17 de Maio, deixou de haver obstáculo legal a que os aposentados, reformados e demais pensionistas da Caixa Geral de Aposentações, bem como os funcionários que se encontrem na situação de reserva ou de desligados do serviço acumulem o 14º mês com o subsídio de férias a que tenham direito por virtude do exercício de funções.
Tudo isto, naturalmente, sem prejuízo do condicionalismo a que se encontra sujeita a prestação de trabalho remunerado pelos aposentados ([34]).
8.
Cremos que as soluções acabadas de alcançar são de algum modo confortadas pela natureza comummente reconhecida aos subsídios de que temos falado.
Como se afirmou no parecer nº 51/97, os subsídios de férias e de Natal «destinam-se a permitir que o trabalhador possa suportar o aumento de despesas que a época de Natal e as férias exigem para poderem produzir o seu resultado útil».
Noutro momento, afirmou-se no Conselho Consultivo que o subsídio de férias deve ser encarado «como uma remuneração com uma destinação própria que não deve confundir-se no acervo comum dos rendimentos do trabalho. (...) trata-se de uma prestação específca, destinada às despesas extraordinárias derivadas das férias, ou, se quisermos, de uma prestação especialmente afectada ao pagamento de despesas próprias, específicas, do tempo de férias.» ([35])
O subsídio do 14º mês participa desta específica afectação.
«Mas – ponderou-se no parecer nº 51/97 – em coerência, é difícil compreender um sistema que distinguia o subsídio de Natal do subsídio de férias, alargando o universo pessoal para o primeiro e negando o segundo a uma certa categoria de servidores do Estado, a dos aposentados, como se esses também na época de férias não vissem acrescidas as suas despesas, mormente ao pretenderem sair da sua residência habitual.»
Estas dificuldades – acrescentou-se –, foram, «na sua maior parte», superadas pela Portaria nº 514/90, quando, alterando a Portaria nº 904-B/89, veio atribuir aos aposentados o subsídio do 14º mês, de algum modo equivalente ao subsídio de férias.
Faltava – na óptica do parecer nº 51/97 –, superar a parte relativa às acumulações, uma vez que, na perspectiva então defendida, permitia-se a acumulação de subsídios de Natal e de férias, mas vedava-se a acumulação do 14º mês com outro 14º mês ou com o subsídio de férias.
Porém, o entendimento agora proposto, permite que, mesmo nesta parte, se alcance o equilíbrio e a uniformidade de soluções, com o que o ordenamento jurídico ganha em coerência, harmonia e sentido de justiça.
E se é certo que a coerência e a harmonia não são condições de validade do Direito, certo é também que sempre serão condições de justiça do próprio ordenamento jurídico ([36]).
9.
Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1ª. A Portaria nº 514/90, de 6 de Julho, ao aditar à Portaria nº 904-B/89, de 16 de Outubro, os nºs 9º-A, 9º-B e 9º-C, veio instituir e regular a atribuição, aos aposentados, reformados e demais pensionistas da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado, bem como aos funcionários que se encontrem na situação de reserva ou de desligados do serviço, de um 14º mês, pagável em Julho, de montante igual à pensão correspondente a esse mês;
2ª. O nº 9º-B da Portaria nº 904-B/89 proibia a acumulação do 14º mês com o subsídio de férias ou com outro 14º mês, e impunha ao beneficiário a opção por um deles;
3ª. O nº 13º da Portaria nº 54/91, de 19 de Janeiro, revogou tacitamente o nº 9º-B da Portaria nº 904-B/89 e – por remissão para o regime de acumulações estabelecido para o subsídio de Natal dos pensionistas no artigo 3º Decreto-Lei nº 496/80, de 20 de Outubro – estabeleceu que os beneficiários do 14º mês que exercessem funções públicas remuneradas deveriam optar entre o subsídio que lhes competia em razão do exercício destas funções e aquele a que tinham direito por virtude da sua situação;
4ª. O Decreto-Lei nº 184/91, de 17 de Maio, ao revogar os artigos 3º e 12º do Decreto-Lei nº 496/80, veio admitir a acumulação do 14º mês com o subsídio de férias, esvaziando de objecto a remissão do nº 13º da Portaria nº 54/91 para o artigo 3º do Decreto-Lei nº 496/80;
5ª. A partir da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 184/91, de 17 de Maio, deixou de haver obstáculo legal a que os aposentados, reformados e demais pensionistas da Caixa Geral de Aposentações, bem como os funcionários que se encontrem na situação de reserva ou de desligados do serviço acumulem o 14º mês com o subsídio de férias a que tenham direito por virtude do exercício de funções.
VOTO
(Luís Novais Lingnau da Silveira) – Votei a solução preconizada no parecer com base no segundo dos argumentos nele apresentados – ou seja, o de que a proibição de acumulação do 14º mês com o subsídio de férias ou outro 14º mês, constante da Portaria nº 904-B/89, deixou, a partir da Portaria nº 54/91, de figurar nos diplomas desse tipo que anualmente têm vindo a regular a matéria. Na verdade, encontrando-se o regime do 14º mês definido por portarias anuais, e constituindo a proibição de acumulação de tais abonos uma regra restritiva, necessariamente estabelecida por modo expresso, a sua ausência significa a permissão dessa acumulação.
Já não subscrevo, todavia, o segundo argumento formulado, pois considero que a revogação dos artigos 3º e 12º do Decreto–Lei nº 496/80, pelo Decreto–Lei nº 184/91, não produziu, por si mesma e desde logo, a cumulabilidade do 14º mês com os abonos acima referidos.
É que, quando a Portaria nº 54/91 remetia para o regime de acumulações constante do artigo 3º do Decreto–Lei nº 496/80, fê-lo por uma simplicidade de redacção, para não reproduzir na integra o sistema aí delineado.
Mas o 14º mês constitui um abono autónomo, que não se confunde com o subsídio de férias, nem com o de Natal, consoante ressalta das seguintes observações:
- diversamente do subsídio de férias, tem um valor fixo, ao passo que aquele varia em função do período de férias a que se tenha direito;
- diferentemente do subsídio de Natal, destina-se a custear o acréscimo de despesas no período de Verão.
Havia, aliás, razões para justificar (ou pelo menos explicar) que o 14º mês não fosse cumulável com o subsídio de férias ou outro 14º mês: é que na sua origem estava o propósito de atribuir um abono àqueles que não beneficiassem de qualquer outro abono suplementar, para além da pensão, para suportar as despesas acrescidas que normalmente se fazem no Verão.
Assim, ao revogar o artigo 3º do Decreto–Lei nº 486/80, o Decreto–Lei nº 184/91 não originou, por isso, a cumulabilidade do 14º mês, pois este tinha (e tem) natureza autónoma, em relação ao subsídio de Natal naquele preceito contemplado.
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NOTAS
([1]) No parecer nº 51/97 formularam-se as seguintes conclusões:
«1º - O nº 9-A da Portaria nº 904-B/89, de 16 de Outubro, na redacção da Portaria nº 514/90, de 6 de Julho, veio instituir para os aposentados, reformados e demais pensionistas da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado, bem como para os funcionários que se encontram na situação de reserva ou de desligados do serviço, um “14º mês”, pagável em Julho, de montante igual à pensão correspondente a esse mesmo mês;
2º - O nº 9-B da Portaria nº 904-B/89 proíbe a acumulação do “14º mês” com o subsídio de férias ou com outro “14º mês”, impondo ao beneficiário que opte por um deles;
3º - O regime referido na conclusão anterior não foi revogado, pelo que não é possível acumular o “14º mês” com o subsídio de férias a que se tenha direito pelo exercício de funções.»
([2]) Despacho de 9 de Março de 1998.
([3]) Datada de 20 de Abril de 1998.
([4]) Despachos de 22 e 31 de Dezembro de 1998, do Secretário de Estado do Orçamento, com a concordância, expressa em despacho de 29 de Dezembro de 1998, do Ministro das Finanças.
([5]) Artigo 8º do Decreto-Lei nº 496/80:
«1 – O subsídio de Natal do pessoal referido no nº 2 do artigo 1º corresponderá ao montante da pensão a que tenha direito em 1 de Novembro, salvo o disposto no número seguinte.
2 – No ano de passagem à inactividade por motivo de aposentação ou reforma, ou por ter sido desligado do serviço aguardando aposentação, o subsídio de Natal desse pessoal será de montante igual ao que lhe seria atribuído se, à data de 1 de Novembro, estivesse em exercício efectivo de funções, independentemente da entidade processadora.»
«(x) E, de um modo geral, todos os trabalhadores.»
([6]) A «falta de informação» refere-se à circunstância de, no preâmbulo do Decreto-Lei nº 184/91 – numa altura em que os aposentados já beneficiavam do 14º mês, por via dos nºs 9º-A a 9º-C da Portaria nº 904-B/89 – se afirmar que o subsídio de férias «é pago aos trabalhadores em efectividade de serviço, não abrangendo, portanto, os aposentados enquanto tais».
([7]) Cfr. a nota anterior.
([8]) J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição revista, Coimbra Editora, 1993, págs. 318 e 141-142.
([9]) O Decreto-Lei nº 496/80 foi rectificado no Diário da República, I Série, nº 293, de 20 de Dezembro de 1980, esclarecido pelo Despacho Normativo nº 389/80, de 26 de Dezembro (Diário da República, I Série, nº 301, de 31 de Dezembro de 1980), e alterado pelo Decreto-Lei nº 184/91, de 17 de Maio.
([10]) Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 3 de Outubro de 1995 (Recurso nº 35434) (Boletim do Ministério da Justiça, nº 450, pág. 176 e segs., espec. págs. 180-190). Cfr. também PAULO VEIGA E MOURA, Função Pública - Regime Jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, 1º volume, Coimbra Editora, págs. 362-366.
([11]) Referimo-nos aos nºs 3 e 4 do artigo 4º e aos nºs 3, 4 e 6 do artigo 45º do Decreto-Lei nº 353-A/89. Vejamos o teor destas disposições:
«Artigo 4º
(Estrutura indiciária)
1 – A remuneração base mensal correspondente a cada categoria e escalão referencia-se por índices, cujo limite máximo é o índice 900 para a escala salarial de regime geral.
2 – (...)
3 – No quadro da negociação colectiva, a actualização anual do valor dos índices opera-se na proporção da alteração do valor do índice 100 das escalas, mediante portaria do Ministro das Finanças.
4 – A actualização salarial anual prevista no número anterior aplica-se, simultaneamente e em igual percentagem, a todos os índices 100 de todas as escalas indiciárias.
5 – (...)»
«Artigo 45º
(Produção de efeitos)
1 – O presente diploma produz efeitos a partir de 1 de Outubro de 1989.
2 – (...)
3 – Relativamente às carreiras e categorias não contempladas neste diploma, o Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, entra em vigor, no que respeita à matéria salarial, à medida que forem publicados os respectivos diplomas de desenvolvimento, sem prejuízo de a produção de efeitos se reportar à data prevista no nº 1.
4 – A revisão anual das pensões da competência da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado e a actualização das remunerações não abrangidas pelo presente diploma a partir de 1 de Janeiro de 1990, com efeitos antecipados a 1 de Outubro de 1989, são fixados em portaria do Ministro das Finanças.
5 – (...)
6 – A portaria referida no nº 4 fixa o montante do subsídio de refeição, subsídios de viagem e marcha e ajudas de custo a partir de 1 de Janeiro de 1990.
7 – (...)
8 – (...)»
([12]) Cfr. supra, ponto 2.1.
([13]) Emitida ao abrigo do artigo 25º do Decreto-Lei nº 110-A/81, de 14 de Maio, e dos nºs 3 e 4 do artigo 4º e nº 6 do artigo 45º do Decreto-Lei nº 353-A/89.
O artigo 25º do Decreto-Lei nº 110-A/81 dispõe:
«Os aumentos dos vencimentos dos funcionários e agentes serão determinados em conformidade com o princípio da anualidade, reportando-se os seus efeitos, a partir do próximo ano, ao início de cada ano civil.»
([14]) Esta emitida ao abrigo do nº 4 do artigo 45º do Decreto-Lei nº 353-A/89.
([15]) Tal regime constava do nº 2 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 496/80: os aposentados, reformados e pensionistas que exercessem funções públicas remuneradas deveriam optar entre o subsídio que lhes competia em razão do exercício destas funções e aquele a que tinham direito por virtude daquela situação.
([16]) A redacção deste sumário provém da Declaração de rectificação nº 134/91 (Diário da República, I-A Série, nº 147, de 29 de Junho de 1991); era a seguinte a redacção originária: «Admite a acumulação dos subsídios de férias e de Natal nos casos de acumulação de funções públicas ou públicas e privadas ou de pensões de reforma extraordinárias ou de invalidez dos deficientes das Forças Armadas. Revoga diversas normas do Decreto-Lei nº 496/80, de 20 de Outubro.»
([17]) A Portaria nº 77-A/92 foi editada ao abrigo do artigo 25º do Decreto-Lei nº 25º do Decreto-Lei nº 110-A/81, de 14 de Maio, e dos artigos 4º, nºs 3 e 4, e 45º, nº 6, do Decreto-Lei nº 353-A/89. Vamos, nas portarias seguintes, encontrar esta mesma habilitação legal.
([18]) Rectificada pela Declaração de Rectificação nº 42/94 (Diário da República, I-B Série, nº 76, de 31 de Março).
([19]) A Portaria nº 87/95, de 31 de Janeiro, altera o nº 5 da Portaria nº 1093-A/94 por, entretanto, ter sido objecto de actualização o salário mínimo nacional.
([20]) Objecto da Declaração de Rectificação nº 7-N/99 (Diário da República, I-B Série, nº 49/99, 3º suplemento, de 27 de Fevereiro de 1999).
([21]) São de pormenor e despiciendas as alterações verificadas no decurso de mais de uma década. Confrontemos o teor de tais disposições nas versões constantes da primeira e da última das portarias:
Portaria nº 904-B/89 (redacção da Portaria nº 514/90):
«9º-A. Os aposentados, os reformados e os demais pensionistas da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado, bem como os funcionários que se encontrem na situação de reserva e de desligados do serviço, aguardando aposentação ou reforma, com excepção do pessoal que no primeiro ano de passagem a qualquer das situações nele previstas receba subsídio de férias, têm direito a receber, em cada ano civil, um 14º mês, pagável em Julho, de montante igual à pensão correspondente a esse mesmo mês.»
«9º-C. O abono do 14º mês será liquidado pela Caixa Geral de Aposentações, pelo Montepio dos Servidores do Estado ou pela entidade de que dependa o interessado, consoante se encontre na situação de pensionista, de reserva ou aguardando aposentação, sem prejuízo de, nos termos legais, o respectivo encargo ser suportado pelas entidades responsáveis pela aposentação do seu pessoal.»
Portaria nº 239/2000:
«19º Os aposentados, os reformados e os demais pensionistas da CGA, bem como os funcionários que se encontrem na situação de reserva e desligados do serviço, aguardando aposentação ou reforma, com excepção do pessoal que no ano de passagem a qualquer das referidas situações receba subsídio de férias, têm direito a receber, em cada ano civil, um 14º mês, pagável em Julho, de montante igual à pensão correspondente a esse mesmo mês.»
«20º O abono do 14º mês será liquidado pela CGA ou pela entidade de que dependa o interessado, consoante se encontre na situação de pensionista ou na situação de reserva e a aguardar aposentação ou reforma, sem prejuízo de, nos termos legais, o respectivo encargo ser suportado pelas entidades responsáveis pela aposentação do seu pessoal.»
([22]) Cfr. JOSÉ DE OLIVEIRA ASCENSÃO, O Direito – Introdução e Teoria Geral, 10ª edição, Almeida, Coimbra, 1997, pág. 302.
([23]) MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, vol. I, 10ª edição (reimpressão), Almedina, Coimbra, págs. 139-140.
([24]) J. M. SÉRVULO CORREIA, Noções de Direito Administrativo, volume I, Editorial Danúbio, Lda, Lisboa, pág. 112.
([25]) Cfr. AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ, “Teoria dos Regulamentos”, 2ª parte, em Revista de Direito e de Estudos Sociais, Ano I (2ª série), 1986, nº 1, Janeiro-Março, pág. 29. A 1ª parte deste estudo está publicada na mesma Revista, Ano XXVII, 1980, nºs 1, 2, 3 e 4, ´Janeiro-Dezembro, págs. 1-19.
([26]) AFONSO QUEIRÓ, ibidem, págs. 25-26.
([27]) MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, vol. I, Almedina, Coimbra, 1980, pág. 150.
([28]) Cfr. J. BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 9ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 1996, pág. 105.
([29]) Introdução ao Estudo do Direito, Lisboa, 1979, pág. 199.
([30]) CASTRO MENDES, Introdução ao Estudo do Direito, Lisboa, 1984, pág. 66 e segs.; MENEZES CORDEIRO, “Anotação” à sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa de 15 de Março de 1987, em O Direito, Ano 121º, 1989, I (Janeiro-Março), págs. 192-193; e RAFAEL HERNÁNDEZ MARÍN, Introdución a la teoría de la norma jurídica, Marcial Pons, Madrid/Barcelona, 1998, pág. 289 e segs., espec. págs. 298-300.
([31]) Também o Conselho Consultivo tem, com alguma frequência, abordado questões relacionadas com normas de remissão: a título exemplificativo, v. os pareceres nºs 109/85 (Diário da República, II Série, nº 189, de 19 de Agosto de 1986), 134/85 (inédito), 70/86 (Diário da República, II Série, nº 201, de 2 de Setembro de 1987), 73/87 (Diário da República, II Série, nº 181, de 8 de Agosto de 1989), 92/87, de 11 de Fevereiro de 1988 (Diário da República, II Série, nº 218, de 20 de Abril de 1988), 82/88, de 13 de Julho de 1988 (inédito), 109/88-Compl., de 12 de Julho de 1989 (Diário da República, II Série, nº 223, de 27 de Setembro de 1989), 121/88 (Diário da República, II Série, nº 205, de 5 de Setembro de 1990), 40/90, de 7 de Novembro de 1991 (Diário da República, II Série, nº 168, de 23 de Julho de 1992), 7/93, de 17 de Agosto de 1993 (inédito), 23/93, de 10 de Fevereiro de 1994, e 48/95, de 18 de Abril de 1996 (ambos homologados mas não publicados), e 7/99, de 24 de Junho de 1999 (Diário da República, II Série, nº 281, de 3 de Dezembro de 1999).
([32]) Ob. cit., págs. 192 e 194; cfr. os pareceres nºs 109/88-Compl. e 7/93, referidos na nota precedente.
([33]) PAULO VEIGA E MOURA, ob. cit., pág. 365. O mesmo Autor acrescenta (pág. 366) que a continuidade do abono do 14º mês «está, contudo, dependente de anualmente os diplomas actualizadores dos vencimentos e pensões reproduzirem uma norma semelhante à introduzida em 1990 pela Portaria 514/90, de 6 de Julho».
([34]) Cfr., sobre esta matéria, os atigos 78º e 79º do Estatuto da Aposentação e o ponto 8 do parecer nº 51/97; de interesse, também o parecer nº 24/96, de 14 de Junho de 1996 (Procuradoria-Geral da República, Pareceres, vol. III, pág. 51).
([35]) Parecer nº 83/84, de 10 de Junho de 1985 (inédito); cfr. também os pareceres nºs 50/85, de 4 de Julho de 1985, 129/85, de 30 de Janeiro de 1986, e 92/87, de 11 de Fevereiro de 1988 (Diário da República, II Série, respectivamente, nº 119, de 24 de Janeiro de 1986, nº 128, de 4 de Junho de 1987, e nº 218, de 20 de Setembro de 1988).
Sobre esta matéria, v. ainda BRANCA DO AMARAL, “O subsídio de férias - os seus fundamentos e o seu regime”, na Revista de Estudos Sociais e Corporativos, Ano IX, Março-1970, nº 33, pág. 63 e segs.; JOÃO ALFAIA, Conceitos fundamentais do regime jurídico do funcionalismo público, vol. II, Almedina, Coimbra, 1988, pág. 455 e segs.; e ANTÓNIO MONTEIRO FERNANDES, Direito do Trabalho, 10ª edição, Almedina, Coimbra, 1998, pág. 353 e seguintes.
([36]) NORBERTO BOBBIO, Teoría General del Derecho, págs. 196 e segs. e 216-219.