Senhor Conselheiro Procurador-Geral da República,
Excelência:
I
O Senhor Presidente da Câmara Municipal de Évora levou ao conhecimento de Vossa Excelência uma situação de incompatibili-dades vivida no executivo camarário a que preside, e que se reporta a três cidadãos eleitos como vereadores que ao mesmo tempo são titulares de cargos dirigentes.
Mais solicitou que este Conselho Consultivo elaborasse parecer em que fossem respondidas concretamente as seguintes questões:
“a) - O Presidente da CCRA, o Director Regional do IPPAAR do Alentejo e o Presidente do Centro do Emprego de Évora podem ser simultaneamente vereadores da Câmara de Évora?
“b) - Se sim, como poderão ser compatibilizadas as situações em que, de toda a evidência, há incompatibilidade político–institucional/democrática no exercício simultâneo das duas funções?
“c) Se não, qual deve ser o procedimento a seguir pelos aludidos titulares de altos cargos públicos, que já tomaram posse como Vereadores?”
Tendo presente que as questões em foco se inserem nas competências da Procuradoria-Geral da República, Vossa Excelência determinou a submissão respectiva a este Conselho.
Cumpre, pois, emitir parecer.
II
Procuraremos, antes do mais, fazer uma referência ainda que sintética à exposição que fundamentou o pedido de parecer.
Para o solicitante, as situações de incompatibilidade resultaram da acumulação de funções como vereadores da Câmara Municipal de Évora de três cidadãos, respectivamente com os seguintes cargos:
Presidente da Comissão de Coordenação Regional do Alentejo (C.C.R.A.), Director Regional do Instituto Português do Património Arquitectónico I.P.P.A.R.), e Director do Centro de Emprego de Évora (C.E.E.).
1. Compete por lei a estes titulares de altos cargos públicos, no dizer do peticionário, a produção de pareceres que na maior parte dos casos são vinculativos sobre matérias que o executivo camarário é chamado a decidir. De tal modo que, se na votação camarária um daqueles titulares estiver em minoria, verá não obstante a sua posição levar de vencida a dos outros colegas, se tal posição corresponder à do parecer vinculativo que, noutra qualidade, o vereador em causa foi obrigado a elaborar. Exemplificativamente, apontam-se os processos de licenciamento de obras públicas e aprovação do planeamento municipal.
2. Em relação ao Planeamento de Actividades e Orçamento da Câmara, considera-se este tendencialmente abrangente de toda a vida autárquica para o período de um ano, com a consequência de, por um lado, os acrescentos e correcções só poderam ter lugar excepcionalmente e em casos contados, devendo as despesas decididas ou votadas respeitar sempre a previsão orçamental. Mas, por outro lado, sendo o orçamento um todo a aprovar ou a rejeitar na sua globalidade ou em parte pela Assembleia Municipal, dificilmente tal prática se admitiria na própria Câmara em função de certos vereadores. E, da “tendencial impossibilidade de estes Senhores Vereadores discutirem e aprovarem o Orçamento” resultaria a difícil aceitação da “existência de Vereadores de uma Câmara Municipal que possam vir a discutir e votar quaisquer matérias, sejam quais forem, durante o ano, quando não puderam discutir e votar o respectivo Orçamento”.
3. Os princípios constitucionais da representavidade popular e da igualdade são invocados para se afirmar o respectivo atropelo, nos seguintes termos: os vereadores em foco, por o serem, devem defender os interesses da população eborense que os elegeu, aceitando-se que em relação a outros Municípios ajam com parcialidade. Mas, porque representantes da Administração Central, deverão actuar, nessa medida, com uma imparcialidade tal, que poderão vir a ser criticados por descurarem os interesses próprios dos seus eleitores que antes do mais deveriam defender. Por outras palavras, a parcialidade na defesa dos interesses do Município de Évora, como vereadores, aliada ao peso dos pareceres que noutra qualidade têm que emitir, relativos àquela Câmara, colocaria em desvantagem os outros Municípios, com violação do princípio da igualdade. Em alternativa, o princípio da representatividade popular sairia ferido se se prejudicassem os interesses locais, em nome da imparcialidade que, noutra veste, lhes é pedida, como prossecutores de finalidades próprias da Administração Central.
4. Refira-se, por último, que o Senhor Presidente da Câmara Municipal de Évora considera que as situações descritas parecem cair sob a alçada do regime de incompatibilidades estabelecido pela Lei nº 12/96, de 18 de Abril, e concretamente pelo seu artigo 1º, que adiante se transcreverá, por estarem em causa cargos da Administração Central equiparados aos mencionados no preceito, e não ficarem fora do âmbito das funções profissionais não remuneradas, “os casos dos Senhores Vereadores sem quaisquer funções distribuídas, isto é (e para retomar as designações legais) sem regime de permanência, sem tempo inteiro nem mesmo parcial,”
III
1.1. O primeiro ponto sobre que nos debruçaremos respeita à legislação do âmbito da Administração local, e, mais concretamente, relativa ao exercício do cargo de vereador.
No dizer de um autor, a chamada Administração periférica do Estado surge, por oposição à Administração central do Estado, como o “conjunto de órgãos e serviços de pessoas colectivas públicas que dispõem de competência limitada a uma área territorial restrita, e funcionam sob a direcção dos correspondentes órgãos centrais” ([1]).
Por outro lado, coexiste com a Administração directa do Estado uma Administração indirecta, caracterizada por ser levada a cabo por entidades públicas com personalidade jurídica própria, autonomia administrativa e financeira, integrando assim os institutos e empresas públicas.
Diferente sector de actividade da Administração é configurado ainda pela Administração autónoma, definida como a “que prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independência a orientação das suas actividades, sem sujeição a hierarquia ou à superintendência do Governo” ([2]) ([3]).
A Administração autónoma é exercida através de entes públicos personalizados que se distribuem por “associações públicas” e “pessoas colectivas de população e território”. Estas últimas compreendem, ao lado das “regiões autónomas”, as “autarquias locais”, que poderão definir-se como “pessoas colectivas públicas de população e território, correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscrições do território nacional, e que asseguram a prossecução dos interesses comuns resultantes da vizinhança, mediante órgãos próprios, representativos dos respectivos habitantes” ([4]).
1.2. A Constituição da República (C. da R.), proclama no seu artigo 6º o princípio da unidade do Estado, referindo o nº 1 que “O Estado é unitário e respeita na sua organização e funcionamento o regime autonómico insular e os princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública.” E depois de mencionar no nº 1 do seu artigo 2º que a “organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais,” define-as, no nº 2, como “pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas” ([5]).
“No Continente as autarquias locais são as freguesias, os municípios e as regiões administrativas” (nº 1 do artigo 236º), compreendendo a respectiva organização “uma assembleia eleita dotada de poderes deliberativos e um órgão executivo colegial perante ela responsável” (nº 1, do artigo 239º).
De acordo com o nº 2 do artigo 239º, sempre da C. da R., “A assembleia é eleita por sufrágio universal, directo e secreto dos cidadãos recenseados na área da respectiva autarquia, segundo o sistema da representação proporcional.”
No nº 3 do preceito estabelece-se que “O órgão executivo colegial é constituído por um número adequado de membros, sendo designado presidente o primeiro candidato da lista mais votada para a assembleia ou para o executivo, de acordo com a solução adoptada na lei, a qual regulará também o processo eleitoral, os requisitos da sua constituição e destituição e o seu funcionamento.”
Concretamente, no tocante ao município, a C. da R. determina, no seu artigo 250º, que os respectivos órgãos representativos são a assembleia municipal e a câmara municipal. A primeira “é o órgão deliberativo do município e é constituída por membros eleitos directamente, em número superior ao dos presidentes de junta de freguesia que a integram” (artigo 251º), sendo a câmara “o órgão executivo colegial do município” (artigo 252º).
1.3.1. O Decreto–Lei nº 100/84, de 29 de Março ([6]), vulgarmente conhecido por “Lei das Autarquias Locais” (L.A.L.), estabelece no seu artigo 39º as competências da assembleia municipal. Do vasto leque dessas competências destacaremos as de “Acompanhar e fiscalizar a actividade da câmara municipal e dos serviços municipalizados“ (alínea c) do nº 1); de “Apreciar, em cada uma das sessões ordinárias, uma informação escrita do presidente da câmara acerca da actividade municipal, informação essa que deve ser enviada, com a antecedência mínima de três dias, reportada à data da sessão, ao presidente da mesa da assembleia, para conhecimento dos membros” (alínea d) do nº 1); de “Votar moções de censura à câmara municipal, a fim de permitir a formulação e a divulgação de juízos negativos e reprovativos da acção da câmara municipal ou da actuação individual de qualquer dos seus membros” (alínea i) do nº 1); de aprovar, sob proposta da câmara “o plano anual de actividades e o orçamento, bem como as suas revisões” (alínea b) do nº 2); de aprovar “anualmente, o relatório de actividades, o balanço e a conta de gerência” (alínea c) do nº 2); de “Aprovar nos termos da lei medidas preventivas, normas provisórias, áreas de construção prioritária, áreas de desenvolvimento urbano prioritário e planos municipais de ordenamento do território” (alínea d) do nº 2); de “Aprovar os quadros de pessoal dos diferentes serviços do município e fixar, nos termos da lei, o regime jurídico e a remuneração dos seus funcionários” (alínea f) do nº 2); de “Aprovar, nos termos da lei, incentivos à fixação de funcionários” (alínea n) do nº 2); de “Determinar o número de vereadores em regime de permanência para cada mandato (...)” (alínea o) do nº 2).
1.3.2. No dizer do nº 1 do artigo 43º da L.A.L., a câmara municipal é constituída por um presidente e por vereadores. Quanto ao número de vereadores rege o nº 2 do artigo 44º nos seguintes termos:
“2 - O número de vereadores é de 16 em Lisboa, 12 no Porto, 10 nos municípios com mais de 100 000 eleitores, 8 nos municípios com mais de 50 000 e até 100 000 eleitores, 6 nos municípios com mais de 10 000 e até 50 000 eleitores e 4 nos municípios com 10 000 ou menos eleitores”([7]).
O artigo 45º refere-se a seu turno aos vereadores em regime de permanência e de meio tempo do modo que se segue:
“1 - Compete ao presidente da câmara municipal decidir sobre a existência de vereadores em regime de permanência e fixar o seu número, até aos seguintes limites:
a) Quatro, em Lisboa e no Porto;
b) Três, nos municípios com 100 000 ou mais eleitores;
c) Dois, nos municípios com mais de 20 000 e menos de 100 000 eleitores;
d) Um, nos municípios com 20 000 ou menos eleitores;
2 - Compete à assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal, fixar o número de vereadores em regime de permanência, sempre que se excedam os limites previstos no número anterior e até aos seguintes:
a) Sete, em Lisboa;
b) Seis, no Porto;
c) Cinco, nos municípios com 100 000 ou mais eleitores;
d) Quatro, nos municípios com 50 000 e menos de 100 000 eleitores;
e) Dois, nos municípios com 20 000 ou menos eleitores.
3 - O presidente da câmara municipal, com respeito pelo disposto nos números anteriores, pode optar pela existência de vereadores em regime de permanência ou em regime de meio tempo, neste caso correspondendo dois vereadores a um vereador em regime de permanência.
4 - Cabe ao presidente da câmara escolher os vereadores em regime de permanência ou de meio tempo e fixar as suas funções e competências.
5 - O subsídio a que têm direito os vereadores em regime de meio tempo corresponde a metade do legalmente fixado para os vereadores em regime de permanência.”
O artigo 48º, sempre da L.A.L., estabelece a periodicidade semanal para as reuniões ordinárias da câmara, salvo se reconhecer a conveniência em que elas sejam quinzenais.
O presidente da Câmara convoca e dirige as reuniões, podendo as reuniões extraordinárias ser convocadas a requerimento da maioria dos vereadores (artigo 49º).
Pese embora a sua extensão, justifica-se, a nosso ver, a transcrição do artigo 51º da L.A.L. que discrimina as competências da Câmara Municipal:
“1- Compete à câmara municipal, no âmbito da organização e funcionamento dos seus serviços, bem como da gestão corrente:
a) Executar e velar pelo cumprimento das deliberações da assembleia municipal:
b) Proceder à marcação das faltas dos seus membros e à respectiva justificação;
c) Preparar e manter actualizado o cadastro dos bens móveis e imóveis do município;
d) Adquirir os bens móveis necessários ao funcionamento regular dos serviços e alienar os que se tornem dispensáveis, bem como, mediante autorização da assembleia municipal, quando for caso disso, adquirir, alienar ou onerar bens imóveis;
e) Alienar em hasta pública, independentemente de autorização da assembleia municipal, bens imóveis, ainda que de valor superior ao estabelecido na alínea I) do nº 2 do artigo 39º, desde que tal alienação decorra da execução do plano de actividades e a respectiva deliberação seja aprovada por maioria de dois terços dos membros da câmara municipal em efectividade de funções;
f) Aceitar doações, legados e heranças a benefício de inventário;
g) Designar o conselho de administração dos serviços municipalizados;
h) Fixar tarifas pela prestação de serviços ao público pelos serviços municipais ou municipalizados, no âmbito do abastecimento de água, recolha, depósito e tratamento de lixos, ligação, conservação e tratamento de esgotos e transportes colectivos de pessoas e mercadorias;
i) Deliberar sobre as formas de apoio a entidades e organismos legalmente existentes, que prossigam no município fins de interesse público.
“2- Compete à Câmara municipal, no âmbito do planeamento, do urbanismo e da construção:
a) Elaborar o plano anual de actividades e o orçamento, bem como as respectivas alterações e revisões, e proceder à sua execução;
b) Propor ao Governo, nos termos da lei, a declaração de utilidade pública, para efeitos de expropriação;
c) Conceder licenças para construção, reedificação ou conservação, bem como aprovar os respectivos projectos, nos termos da lei;
d) Ordenar, precedendo vistoria, a demolição, total ou parcial, ou a beneficiação de construções que ameacem ruína ou constituam perigo para a saúde e segurança das pessoas;
e) Conceder, condicionalmente quando for caso disso, alvarás de licença para estabelecimentos insalubres, incómodos ou tóxicos, nos termos da lei.
3- Compete à Câmara municipal, no que respeita às suas relações com outros órgãos autárquicos:
a) Elaborar e apresentar à assembleia municipal propostas e pedidos de autorização relativos às matérias constantes do nº 2 do artigo 39º;
b) Deliberar sobre as formas de apoio às freguesias.
4- Compete ainda à câmara municipal:
a) Deliberar sobre a administração de águas públicas sob sua jurisdição;
b) Declarar prescritos a favor do município, nos termos e prazos fixados na lei geral e após publicação de avisos, os jazigos, mausoléus ou outras obras instaladas nos cemitérios municipais, quando não sejam conhecidos os seus proprietários ou relativamente aos quais se mostre que, após notificação judicial, se mantém, de forma inequívoca e duradoura, desinteresse na sua conservação e manutenção;
c) Promover a publicação de documentos, anais ou boletins que interessem à história do município;
d) Deliberar sobre tudo o que interesse à segurança e comodidade do trânsito nas ruas e demais lugares públicos e não se insira na competência de outros órgãos ou entidades;
e) Deliberar sobre o estacionamento de veículos nas ruas e demais lugares públicos;
f) Estabelecer a denominação das ruas e praças das povoações;
g) Estabelecer a numeração dos edifícios;
h) Deliberar sobre a deambulação de animais nocivos, especialmente cães vadios, e sobre a construção do canil municipal;
i) Exercer os poderes conferidos por lei ou por deliberação da assembleia municipal.
5 – A alienação de bens e valores artísticos do património do município será objecto de legislação especial.”
O artigo 52º reporta-se à delegação das competências. Se exceptuarmos certas matérias aí discriminadas, a câmara pode delegar competências no seu presidente, o qual pode, por sua vez, subdelegá–las, por sua decisão e escolha, em qualquer dos vereadores ([8]).
O artigo 53º enumera um vasto elenco de competências do presidente da câmara, de que destacaremos a de representação do município em juízo e fora dele, a de executar as deliberações da câmara municipal e coordenar a respectiva actividade, nos termos das alíneas a) e b) do nº 1 do preceito. Assinale-se ainda um conjunto de competências que se prendem com obras, empreitadas e expropriações. A elas se referem as alíneas h), i), j) e m) do nº 2 daquele artigo que se transcrevem de seguida:
“...................................................................................................
h) Promover a execução, por administração directa ou empreitada, das obras que constam dos planos aprovados pela assembleia municipal e que têm cabimento adequado no orçamento relativo ao ano de execução das mesmas;
i) Outorgar contratos necessários à execução das obras referidas na alínea anterior;
j) Conceder licença para habitação ou para outra utilização de prédios construídos de novo ou que tenham sofrido grandes modificações, precedendo verificação por comissões apropria-das, das condições de habitabilidade e de conformidade com o projecto aprovado;
l) Embargar e ordenar a demolição de quaisquer obras, construções ou edificações efectuadas por particulares ou pessoas colectivas, sem licença ou com inobservância das condições dela constantes, dos regulamentos, das posturas municipais ou de medidas preventivas, de normas provisórias, de áreas de construção prioritária, de áreas de desenvolvimento urbano prioritário e de planos municipais de ordenamento do território plenamente eficazes;
m) Ordenar o despejo sumário dos prédios cuja expropriação por utilidade pública tenha sido declarada ou cuja demolição ou beneficiação tenha sido deliberada, nos termos da alínea anterior e da alínea d) do nº 2 do artigo 51º, ”mas, nesta última hipótese, o despejo só pode ser ordenado quando na vistoria se verificar a existência de risco iminente de desmoronamento ou a impossibilidade de realização das obras sem grave prejuízo para os ocupantes dos prédios;
.................................................................................................. .”
A distribuição de funções entre o presidente da câmara e os vereadores é tratada no artigo 54º do seguinte modo:
“1 - O presidente da câmara será coadjuvado pelo vereadores no exercício da sua competência e da própria câmara, podendo incumbi-los de tarefas específicas.
2 - Poderá ainda o presidente da câmara delegar ou subdelegar nos vereadores o exercício da sua competência própria ou delegada.
3 - Nos casos previstos nos números anteriores, os vereadores darão ao presidente informação detalhada sobre o desempenho das tarefas de que tenham sido incumbidos ou sobre o exercício da competência que neles tenha sido delegada ou subdelegada.
4 - O presidente da câmara poderá delegar nos dirigentes dos serviços municipais a assinatura da correspondência e de documentos de mero expediente.”
Rege, quanto à superintendência dos serviços da câmara, o artigo 55º que se transcreve:
“Sem prejuízo dos poderes de fiscalização que competem aos vereadores da câmara municipal nas matérias que lhes sejam especialmente atribuídas, compete ao presidente da câmara coordenar os serviços municipais no sentido de desenvolver a sua eficácia e assegurar o seu pleno aproveitamento.”
1.3.3. O “Estatuto dos Eleitos Locais” foi definido pela Lei nº 29/87, de 30 de Junho ([9]). A propósito do regime do desempenho de funções, e depois de se referir aos eleitos locais em regime de permanência e em regime de meio tempo, estipula o nº 3 do artigo 2º:
“Os membros de órgãos executivos que não exerçam as respectivas funções em regime de permanência ou de meio tempo serão dispensados das suas actividades profissionais mediante aviso antecipado à entidade empregadora, para o exercício de actividades no respectivo órgão nas seguintes condições:
a) Nos municípios: os vereadores, até 32 horas mensais cada um;
b) ...........................................................................................
c) ...........................................................................................
d) ........................................................................................ .”
O artigo 3º do diploma estabeleceu um regime de incompatibilidades só para os eleitos locais em regime de permanência, o qual viria a ser revogado pela Lei nº 64/93, de 26 de Agosto, a que nos referiremos adiante.
O artigo 4º trata dos deveres dos eleitos locais do seguinte modo:
“Nos exercício das suas funções, os eleitos locais estão vinculados ao cumprimento dos seguintes princípios:
1) Em matéria de legalidade e direitos do cidadãos:
a) Observar escrupulosamente as normas legais e regulamentares aplicáveis aos actos por si praticados ou pelos órgãos a que pertencem;
b) Cumprir e fazer cumprir as normas constitucionais e legais relativas à defesa dos interesses e direitos dos cidadãos no âmbito das suas competências;
c) Actuar com justiça e imparcialidade.
2) Em matéria de prossecução do interesse público:
a) Salvaguardar e defender os interesses públicos do Estado e da respectiva autarquia;
b) Respeitar o fim público dos poderes em que se encontram investidos;
c) Não patrocinar interesses particulares, próprios ou de terceiros, de qualquer natureza, quer no exercício das suas funções, quer invocando a qualidade de membros de órgão autárquico;
d) Não intervir em processo administrativo, acto ou contrato de direito público ou privado, nem participar na apresentação, discussão ou votação de assuntos em que tenha interesse ou intervenção, por si ou como representante ou gestor de negócios de outra pessoa ou em que tenha interesse ou intervenção em idênticas qualidades o seu cônjuge, parente ou afim em linha recta ou até ao 2º grau da linha colateral, bem como qualquer pessoa com quem viva em economia comum;
e) Não celebrar com a autarquia qualquer contrato, salvo de adesão;
f) Não usar, para fins de interesse próprio ou de terceiros, informações a que tenha acesso no exercício das suas funções.
3) Em matéria de funcionamento dos órgãos de que sejam titulares:
a) Participar nas reuniões ordinárias e extraordinárias dos órgãos autárquicos;
b) Participar em todos os organismos onde estão em representação do município ou da freguesia.”
O artigo 5º enumera uma série de direitos que são apanágio dos eleitos locais. Em matéria remuneratória, interessa à economia do parecer a previsão de “senhas de presença”, para os eleitos locais que não se encontrem em regime de permanência ou de meio tempo, relativas a cada reunião ordinária ou extraordinária do respectivo órgão ou das comissões a que compareçam. O quantitativo de cada senha é fixado, para os vereadores, em 2% do valor base da remuneração do presidente da câmara municipal (nºs. 1 e 2 do artigo 10º).
1.3.4. Resta aludir, em conexão com o “Estatuto dos Eleitos Locais”, à situações de inelegibilidade dos autarcas, previstas na lei, que mais se prendem com a economia do parecer.
A C. da R., depois de afirmar, no nº 1 do seu artigo 50º, que “todos os cidadãos têm o direito de acesso, em condições de igualdade e liberdade, aos cargos públicos”, refere, no nº 3, que “No acesso a cargos electivos, a lei só pode estabelecer as inelegibilidades necessárias para garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a isenção e independências de exercício dos respectivos cargos.”
Diz-nos, por outro lado, o nº 1 do artigo 4º, do Decreto–Lei nº 701-B/76, de 29 de Setembro:
“1. Não podem ser eleitos para os órgãos do poder local:
a) Os magistrados judiciais e do Ministério Público, os funcionários de justiça, os funcionários de finanças com funções de chefia, os membros das forças militares ou militarizadas e forças de segurança quando em efectividade de serviço, e os ministros de qualquer religião ou culto com poderes de jurisdição na área da autarquia;
b) Os concessionários ou peticionários de concessão de serviços da autarquia respectiva;
c) Os agentes e funcionários da autarquia respectiva;
d) Os falidos e insolventes, salvo se reabilitados;
e) Os devedores em mora da autarquia e respectivos fiadores;
f) Os membros dos corpos sociais e os gerentes de sociedades, bem como os proprietários de empresas que tenham contrato com a autarquia não integralmente cumprido ou de execução continuada.”
1.4.1. Passada em revista a traço grosso a estrutura dos órgãos de município, com alusão às respectivas competências, cremos útil enquadrá-las na questão mais ampla da delimitação das atribuições do município face às da Administração central.
É sabido como, a tal propósito, se assiste presentemente à tensão entre duas tendências de sinal contrário, de cujo equilíbrio resulta um certo sistema de relações entre os municípios e o Estado. Diz-se então, a propósito, que no campo económico se destaca uma orientação centralizadora, resultante do intervencionismo governa-mental, enquanto que, como progressiva concretização do ideal democrático e de participação dos cidadãos na coisa pública, se desenha, no nosso passado recente, uma progressiva descentra-lização ao nível administrativo ([10]).
O artigo 2º da L.A.L. considera atribuições das autarquias locais, exemplificativamente, as áreas da “administração de bens próprios e sob sua jurisdição”, do “desenvolvimento”, do “abastecimento público”, da “salubridade pública” e do “saneamento básico”, da “saúde”, da “educação e ensino”, da “protecção à infância e à terceira idade”, da “cultura, tempos livres e desporto”, da “defesa e protecção do meio ambiente e da qualidade de vida do respectivo agregado populacional” e “da protecção civil” ([11]). De um modo geral, “é atribuição das autarquias locais o que diz respeito aos interesses próprios, comuns e específicos das populações respectivas” (nº 1 do preceito). Mas o nº 2 daquele artigo 2º esclarece que tal se há-de concretizar, “no respeito pelo princípio da unidade do Estado e pelo regime legalmente definido de delimitação e coordenação de actuações da administração central e local em matéria de investimentos públicos”.
1.4.2. Rege, neste particular, o Decreto–Lei nº 77/84, de 8 de Março, que se propõe estabelecer “o regime da delimitação e da coordenação das actuações da administração central e local em matéria de investimentos públicos”. O diploma considera delimitação de actuações a “identificação dos investimentos públicos cuja execução cabe, em regime de exclusividade aos municípios”, consistindo a coordenação dessas actuações “na articulação do exercício das competências, em matéria de investimentos públicos, pelos diferentes níveis de administração, quer sejam exercidas em regime de exclusividade quer em regime de colaboração” (nºs 2 e 3, respectivamente, do artigo 1º).
O artigo 2º do diploma acentua “o carácter unitário da gestão de recursos pela Administração Pública, na prossecução dos fins comuns que pela comunidade lhes são impostos”, o que não deve ser prejudicado pela definição de áreas de investimento público.
O artigo 5º do diploma propõe-se articular a delimitação de competências em matéria de investimento público com o sistema de planeamento, para o que estipula que aquelas competências “serão exercidas tendo em conta os objectivos e programas de acção constantes dos planos de médio e de longo prazo e, ainda, nos termos dos planos anuais reguladores da actividade da administração central e das autarquias locais”.
O artigo 6º estabelece competências em matéria de planeamento.
Fá-lo assim:
“1- É da competência da administração central a elaboração dos planos nacionais de desenvolvimento económico-social e dos planos regionais de ordenamento e a definição das políticas nacionais para os diversos sectores da Administração Pública.
2 - É da competência do município a elaboração e aprovação dos planos directores municipais, dos planos gerais e parciais de urbanização e dos planos de pormenor, bem como a delimitação e aprovação de áreas de desenvolvimento urbano prioritário e áreas de construção prioritária com respeito pelos planos nacionais e regionais e pelas políticas sectoriais referidos no número anterior ([12]).
3 - Estão sujeitos à ratificação do Governo os planos directores municipais e os planos gerais e parciais de urbanização, devendo o respectivo acto ser publicado no Diário da República.
4 - .................................................................................................
5 - .................................................................................................
6 - .................................................................................................
7 - .................................................................................................
8- ..................................................................................................
9 -............................................................................................... .”
O artigo 8º procede à delimitação dos domínios em que o investimento público é da competência dos municípios, especificando-se vários sectores concretos, dentro dos domínios do equipamento rural e urbano, de saneamento básico, da energia, dos transportes e comunicações, da educação e ensino, da cultura, tempos livres e desporto.
O artigo 9º atribui ainda ao município a competência para aprovação de projectos de obras de equipamento social, relativas a entidades particulares de interesse municipal, assegurando apoio técnico na respectiva execução.
Refira-se, por último, que o artigo 10º do diploma em foco atribui também competências à câmara municipal em matéria de urbanismo e política de solos.
1.5.1. A entidade consulente levanta objecções, na sua solicitação do parecer, à participação de três dos vereadores municipais, no processo de elaboração do plano de actividades e orçamento municipais, pelo que se justifica, desde já, fazer referência às disposições legais que mais de perto se prendem com tal matéria orçamental.
É, desde logo, o artigo 238º da C. da R., que estipula terem as autarquias locais património e finanças próprios, e que o regime das finanças locais a estabelecer na lei ordinária terá sempre em atenção os objectivos de “justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias, e a necessária correcção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau”. É também aquele preceito que inclui obrigatoriamente nas receitas autárquicas as derivadas da gestão do seu património e da utilização dos seus serviços, podendo ainda dispor, as autarquias, de poderes tributários.
O diploma fundamental em matéria de finanças locais é a Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro (L.F.L.), em cujo artigo 1º se traça o quadro-base da autonomia financeira das autarquias. Transcrevamo-lo:
“1- As freguesias, municípios e regiões administrativas têm património e finanças próprias, cuja gestão compete aos respectivos órgãos.
2- A tutela sobre a gestão patrimonial e financeira das autarquias locais é meramente inspectiva e só pode ser exercida segundo as formas e nos casos previstos na lei salvaguardando a democraticidade e a autonomia do poder local.
3- O regime de autonomia financeira das autarquias locais assenta, designadamente, nos seguintes poderes dos seus órgãos:
a) Elaborar, aprovar e alterar planos de actividades e orçamentos;
b) Elaborar e aprovar balanços e contas;
c) Dispor de receitas próprias, ordenar e processar as despesas e arrecadar as receitas que por lei forem destinadas às autarquias;
4) São nulas as deliberações de qualquer órgão das autarquias locais que determinem o lançamento de impostos, taxas, derramas ou mais-valias não previstos na lei.”
O artigo 2º do diploma elenca os princípios orçamentais da anualidade, unidade, universalidade, especificação, não consignação e não compensação. Refere ainda, entre o mais, que “o ano financeiro corresponde ao ano civil, podendo efectuar-se no máximo, duas revisões orçamentais”.
A L.F.L. debruça-se ao longo do seu articulado sobre as várias espécies de receitas autárquicas, contemplando matérias como o contencioso fiscal autárquico, a contabilidade autárquica, a tutela inspectiva sobre a respectiva gestão patrimonial e financeira e a apreciação das contas que lhe dizem respeito. Complementa-se porém, no que respeita ao “modelo orçamental e contabilístico das autarquias locais”, com o disposto no Decreto-Lei nº 341/83, de 21 de Julho ([13]) ([14]), o qual se propõe regulamentar o plano de actividades e o orçamento das autarquias.
Quanto ao plano de actividades, deverá ser anual, proposto pelo órgão executivo em conjunto com o orçamento, e aprovado pelo órgão deliberativo da autarquia (artigo 3º). Nos termos do artigo 2º, deverá ser organizado e estruturado por objectivos, programas, projectos e eventualmente acções ([15]). O Capítulo II do diploma reporta-se ao orçamento, contemplando-se sucessivamente as regras e princípios orçamentais ([16]), o modo de elaboração do orçamento, os prazos de apresentação e aprovação do orçamento, a execução do orçamento, as respectivas revisões e alterações.
1.5.2. Outra área em que também se levantam reticências à intervenção dos vereadores em causa é a do licenciamento de obras particulares. Pontifica em tal matéria o Decreto–Lei nº 445/91, de 20 de Novembro ([17]) cujos dois primeiros artigos se passam a transcrever:
“Artigo 1º
(Objecto de licenciamento)
1 - Estão sujeitas a licenciamento municipal:
a) Todas as obras de construção civil, designadamente novos edifícios e reconstrução, ampliação, alteração, reparação ou demolição de edificações, e ainda os trabalhos que, não possuindo natureza exclusivamente agrícola, impliquem alteração da topografia local;
b) A utilização de edifícios ou de suas fracções autónomas, bem como as respectivas alterações.
2 - O licenciamento engloba a totalidade da obra a executar, não podendo ter início qualquer tipo de trabalho sem a aprovação do projecto de arquitectura.”
“Artigo 2º
(Competência)
1 - O licenciamento previsto na alínea a) do nº 1 do artigo anterior é da competência da câmara municipal.”
O artigo 3º do diploma enumera várias situações de dispensa de licenciamento municipal, entre as quais se encontram as de obras da iniciativa das autarquias locais, de obras promovidas pela administração directa do Estado, ou ainda as promovidas por institutos públicos que tenham por atribuições específicas a promoção e gestão do parque habitacional, de construções e edificações do Estado (alíneas b) c) e d) do nº 1 do preceito).
1.6. A autonomia das autarquias, é dizer a sua liberdade de actuação, está sujeita a um controlo da Administração central que, presentemente, assume entre nós a natureza de tutela de legalidade ([18]). Refere-se-lhe o artigo 242º da C. da R. que é do seguinte teor:
“1. A tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei.
2. As medidas tutelares restritivas da autonomia local são precedidas de parecer de um órgão autárquico, nos termos a definir por lei.
3. A dissolução de órgãos autárquicos só pode ter por causa acções ou omissões ilegais graves.”
A Lei nº 27/96, de 1 de Agosto, estabelece o regime jurídico da tutela administrativa a que estão sujeitas as autarquias locais e entidades equiparadas, tutela que, sendo de legalidade, se revela ainda inspectiva e sancionatória (artigo 1º).
No dizer do artigo 2º do diploma, a tutela administrativa “Consiste na verificação do cumprimento das leis e regulamentos por parte dos órgãos e dos serviços das autarquias locais e entidades equiparadas”. Exerce-se através de realização de inspecções, inquéritos e sindicâncias (nº 1 do artigo 3º), e “compete ao Governo, sendo assegurada, de forma articulada, pelos Ministros das Finanças e do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, no âmbito das respectivas competências” (artigo 5º).
Mais do que dirigida aos actos praticados pela Administração local, a tutela visa actuar sobre a pessoa dos eleitos locais ou sobre os órgãos autárquicos, cifrando-se numa actuação “a posteriori”. Por isso que assuma importância capital, na Lei nº 27/96, o regime de sanções, que consiste na perda de mandato ou na dissolução do órgão que estiver em causa, consoante se trate de ilegalidade cometida individualmente por membros de órgãos, ou se trate do resultado da acção ou omissão destes (artigo 7º). As decisões sancionatórias apontadas são da competência dos tribunais administrativos de círculo, e as acções interpostas para o efeito podem ter lugar por iniciativa do Ministério Público. Cabe também legitimidade, para tanto, a “qualquer membro do órgão de que faz parte aquele contra qual foi formulado o pedido, ou por quem tenha interesse directo em demandar, o qual se exprime pela utilidade derivada da procedência da acção” (artigo 11º, nºs. 1 e 2).
Quanto às actuações que implicam a perda de mandato do eleito local, regem os artigos 8º e 9º da Lei da Tutela Administrativa, que transcreveremos:
“Artigo 8º
(Perda de mandato)
1 - Incorrem em perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos ou das entidades equiparadas que:
a) Sem motivo justificativo, não compareçam a 3 sessões ou 6 reuniões seguidas ou a 6 sessões ou 12 reuniões interpoladas;
b) Após a eleição, sejam colocados em situação que os torne inelegíveis ou relativamente aos quais se tornem conhecidos elementos reveladores de uma situação de inelegibilidade já existente, e ainda subsistente, mas não detectada previamente à eleição;
c) Após a eleição se inscrevam em partido diverso pelo qual foram apresentados a sufrágio eleitoral;
d) Pratiquem ou sejam individualmente responsáveis pela prática dos actos previstos no artigo seguinte.
“2 - Incorrem, igualmente, em perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos que, no exercício das suas funções ou por causa delas, intervenham em procedimento administrativo, acto ou contrato de direito público ou privado relativamente ao qual que se verifique impedimento legal, visando a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem.
4 - Constitui ainda causa de perda de mandato a verificação, em momento posterior ao da eleição de prática, por acção ou omissão, em mandato imediatamente anterior, dos factos referidos na alínea d) do nº 1 e no nº 2 do presente artigo.
“Artigo 9º
(Dissolução de órgãos)
Qualquer órgão autárquico ou de entidade equiparada pode ser dissolvido quando:
a) Sem causa legítima de inexecução, não dê cumprimento às decisões transitadas em julgado dos tribunais:
b) Obste à realização de inspecção, inquérito ou sindicância, à prestação de informações ou esclare-cimentos e ainda quando recuse facultar o exame aos serviços e a consulta de documentos solicitados no âmbito do procedimento tutelar administrativo;
c) Viole culposamente instrumentos de ordenamento do território ou de planeamento urbanístico válidos e eficazes;
d) Em matéria de licenciamento urbanístico exija, de forma culposa, taxas, mais-valias, contrapartidas ou compen-sações não previstas na lei;
e) Não elabore ou não aprove o orçamento de forma a entrar em vigor no dia 1 de Janeiro de cada ano, salvo ocorrência de facto julgado justificativo;
f) Não aprecie ou não apresente a julgamento, no prazo legal, as respectivas contas, salvo ocorrência de facto julgado justificativo;
g) Os limites legais de endividamento da autarquia sejam ultrapassados, salvo ocorrência de facto julgado justificativo ou regularização superveniente;
h) Os limites legais dos encargos com o pessoal sejam ultrapassados, salvo ocorrência de facto não imputável ao órgão visado;
i) Incorra, por acção ou omissão dolosas, em ilegalidade grave traduzida na consecução de fins alheios ao interesse público.”
2.1. Neste trajecto que vimos a percorrer “pelas disposições legais que poderão interessar à economia do parecer, debruçámo-nos até ao momento sobre normas que se relacionam com a condição de vereador da câmara municipal, sem esquecer que, no caso em apreço, estarão em causa vereadores “sem quaisquer funções distribuídas, isto é (e para retomar as designações legais), sem regime de permanência, sem tempo inteiro nem mesmo parcial” ([19]). Ora, porque a pretendida situação de incompatibilidade se prende com o exercício de “altos cargos públicos” por parte dos referidos vereadores, impõe-se ver de que cargos se trata. A começar pelo cargo de Presidente da Comissão de Coordenação Regional do Alentejo.
As Comissões de Coordenação Regional (C.C.R.) surgiram com o Decreto–Lei nº 494/79, de 21 de Dezembro ([20]), em cujo preâmbulo se visa “a criação de condições para um efectivo e real apoio à acção dos municípios, preparando o caminho para, gradualmente, se descentralizarem funções para estes e, por via da coordenação de acções, garantir a salvaguarda do interesse geral”.
As C.C.R. são criadas inicialmente “como órgãos externos do Ministério da Administração Interna, e em número de cinco: CCR do Norte, do Centro, de Lisboa e Vale do Tejo, do Alentejo e do Algarve (nºs 1 e 2 do artigo 1º e artigo 2º). São dotadas “a título excepcional, de autonomia administrativa e financeira” (artigo 11º), compreendendo vários órgãos, a começar pelo presidente de cada uma delas. É atribuída a este a categoria de director-geral (artigo 5º e nº 3 do artigo 17º).
A criação do Ministério do Plano e da Administração do Território no quadro do X Governo constitucional originou que, no âmbito da respectiva Lei Orgânica aprovada pelo Decreto–Lei nº 130/86, de 7 de Junho ([21]), as CCR passassem a ser consideradas serviços regionais do novo Ministério (nº 3 do artigo 1º). Este diploma procedeu a várias alterações na estrutura das CCR, e foi para dar sequência a tal reformulação, reunindo também num único texto o que se encontrava disperso em legislação avulsa, que pelo Decreto–Lei nº 260/89, de 17 de Agosto, se aprovou a Lei Orgânica das Comissões de Coordenação Regional. Foi entendido “que o modelo orgânico a adoptar não poderia, face às especialidades de cada região, ser o mesmo para todas as comissões, sob pena de, ao criar-se uma estrutura administrativa uniforme, se perder de vista o quadro real em que cada comissão actua” ([22]). Daí que, para além de disposições que consagram uma disciplina comum, se tenham eleito para cada CCR estruturas orgânicas próprias. No tocante à apontada disciplina comum, sobressaem desde logo os dois primeiro artigos do diploma, que têm a seguinte redacção:
“Artigo 1º
Definição e natureza
1 - As comissões de coordenação regional, criadas pelo Decreto–Lei nº 494/79, de 21 de Dezembro, são os organismos incumbidos de, no respectivo âmbito regional coordenar e executar as medidas de interesse para o desenvolvimento da respectiva região, promovendo as necessárias acções de apoio técnico e administrativo às autarquias locais nela compreendidas, em ligação com os serviços centrais envolvidos na sua realização.
2 - As comissões de coordenação regional dependem directamente do Ministro do Planeamento e da Administração do Território, com faculdade de delegação nos restantes membros do Governo que o coadjuvam.”
“Artigo 2º
Atribuições
As comissões de coordenação regional exercem, na respectiva área de jurisdição, as atribuições fixadas no artigo 3º do Decreto–Lei nº 494/79, de 21 de Dezembro, incumbindo-lhes, ainda, desenvolver as medidas e acções conducentes a um correcto ordenamento do território, à protecção e melhoria do ambiente e à gestão tradicional dos recursos naturais ([23])”.
Quanto ao artigo 3º referido, passamos a transcrevê-lo também:
“As CCR são os organismos incumbidos de exercer, no respectivo âmbito regional, a coordenação e compatibilização das acções de apoio técnico, financeiro e administrativo às autarquias locais e executar, no âmbito dos planos regionais e em colaboração com os serviços competentes, as medidas de interesse para o desenvolvimento da respectiva região, visando a institucionalização de formas de cooperação e diálogo entre as autarquias locais e o poder central.”
O artigo 3º, agora da Lei Orgânica das CCR, atribui-lhes como órgãos o Presidente, o Conselho da Região, o Conselho Coordenador e o Conselho Administrativo. O artigo 4º refere-se a vários serviços operativos centrais. Quanto às competência dos Presidentes das C.C.R., o nº 2 do artigo 3º refere serem as que lhes estão cometidas por lei ([24]). O artigo 7º enumera as receitas próprias das C.C.R., confirmando-se a autonomia financeira de que já antes gozavam. Os artigos 44º a 53º do diploma referem-se concretamente à C.C.R. do Alentejo, contemplando, para além dos “serviços desconcentrados” constituídos pelos Núcleos de Beja e de Portalegre, bem como dos Serviços Centrais de Apoio Técnico e Administrativos, os Serviços Operativos Centrais. Estes serviços analisam-se em Direcções Regionais cuja estrutura e competências se desenvolvem nos artigos 44º a 47º do diploma ([25])
A respeito da emissão de pareceres, no tocante à Direcção Regional da Administração Autárquica e sua Divisão de Assunto Jurídicos, deparamos com a competência para “Emitir parecer de natureza jurídica ou administrativa sobre matérias relativas às autarquias locais, a pedido destas ou de outras entidades oficiais;” (alínea b) do nº 3, do artigo 45º).
Quanto à Direcção Regional do Ordenamento do Território, compete-lhe, através da Divisão de Estudos e Planeamento, “Colaborar na avaliação do impacte e dos efeitos das políticas e dos projectos de investimento e desenvolvimento do ordenamento do território e emitir os competentes pareceres quando devidos;” E, através da Divisão de Planeamento e Gestão Urbanística, “Dar parecer sobre a delimitação de áreas críticas e sobre o desencadeamento de operações de reabilitação ou reconversão, bem como sobre os seus programas e relatórios anuais.” (alíneas b) do nº 2, e d) do nº 4, respectivamente, do artigo 46º).
Por último, cabe na competência da Direcção Regional do Ambiente e Recursos Naturais, e especificamente da Divisão da Qualidade e Controlo do Ambiente, “Controlar e fiscalizar as emissões gasosas e os efluentes resultantes de actividades industriais e colaborar neste domínio com outros organismos do Estado, nomeadamente emitindo pareceres sobre estudos e projectos de ampliação ou de instalação de unidades industriais, com vista ao seu licenciamento;” (alínea c) do nº 4, do artigo 47º).
2.2. Tenhamos agora em consideração a condição de Director Regional do “I.P.P.A.A.R.”
O Instituto Português do Património Arquitectónico e Arqueológico, criado pelo Decreto–Lei nº 106-F/92, de 1 de Junho, propunha-se salvaguardar e valorizar “bens que, pelo seu interesse histórico, artístico ou paisagístico, integrem o património cultural arquitectónico e arqueológico do País” ([26]).
Posteriormente, pelo Decreto–Lei nº 117/97, de 14 de Maio, foi aprovada a orgânica do Instituto Português de Arqueologia (I.P.A.) “pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e património próprio”, e “sujeita à superintendência do Ministro da Cultura” (artigo 1º). O IPA surgiu da “necessidade de enquadramento de uma política de prevenção, de salvamento, de investigação e de apoio à gestão do património arqueológico e imóvel” ([27]), e sucedeu ao “I.P.P.A.A.R.” criado pelo Decreto–Lei nº 106-F/92, nos direitos e obrigações de que, no quadro das competências previstas no novo diploma, tal “I.P.P.A.A.R.” era titular, por lei, contrato ou outro título, sem necessidade de quaisquer formalidades, exceptuados os registos, para os quais o Decreto–Lei nº 117/97, constitui título bastante (artigo 26º).
Por seu turno, o Decreto–Lei nº 120/97, de 16 de Maio, veio aprovar a orgânica do Instituto Português do Património Arquitectónico (IPPAR).
Depois do IPA ter absorvido funções relacionadas com a arqueologia, antes atribuição do organismo criado pelo Decreto–Lei nº 106-F/92, o IPPAR propôs-se salvaguarda e valorizar “bens que, pelo seu valor histórico, artístico, científico, social e técnico, integrem o património arquitectónico do País” (nº 1 do artigo 2º) ([28]).
Também o IPPAR “é uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa e património próprio” e “tutelada pelo Ministro da Cultura” (artigo 1º).
De acordo com o artigo 24º do Decreto–Lei nº 120/97, o IPPAR compreende como serviços regionais as Direcções Regionais do Porto, de Vila Real, de Coimbra, de Castelo Branco, de Lisboa, de Évora e de Faro, sendo dirigidas, cada uma delas, por um director de serviços.
Às direcções regionais do IPPAR compete, nas respectivas áreas, assegurar a execução das atribuições do IPPAR no tocante a património arquitectónico, elaborar, em coordenação com as entidades regionais e com os serviços centrais do IPPAR projectos de programas de salvaguarda, obras de conservação restauro e valorização dos bens culturais imóveis, executar ou mandar executar projectos, obras e acções de conservação e restauro nesses bens em coordenação com os serviços centrais, bem como promover acções de formação (nº 1 do artigo 25º). As direcções regionais são compostas por duas Divisões, a de “Salvaguarda” e a de “Obras, Conservação e Restauro (nº 2 do artigo 25º) ([29]). Quanto aos respectivos directores incumbe-lhes na sua área própria de actuação,
“a) Representar a direcção do IPPAR;
b) Programar e executar acções da competência do IPPAR;
c) Articular a actuação da direcção regional com os restantes órgãos e serviços do IPPAR, bem como os demais serviços tutelados pelo Ministério da Cultura.”
2.3. Uma terceira situação de incompatibilidade seria motivada pela acumulação dos cargos de vereador e de Director do Centro de Emprego de Évora (CEE).
O Decreto-Lei nº 247/85, de 12 de Julho ([30]), criou um novo Estatuto para o Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP) ([31]), “organismo dotado de personalidade jurídica de direito público, com autonomia administrativa e financeira e património próprio” (artigo 1º), e “na dependência tutelar do Ministro do Trabalho e Segurança Social” (nº 2 do artigo 2º).
O artigo 3º do diploma refere que a estrutura dos serviços do IEFP é desconcentrada, e na falta de uma divisão do país em regiões, “deverão ser consideradas as regiões estabelecidas para as comissões de coordenação regional”.
Genericamente, compete ao IEFP a execução das políticas de emprego e formação profissional definidas e aprovadas pelo Governo ([32]).
A estrutura orgânica do IEFP compreende órgãos centrais e regionais (artigo 5º), sendo os primeiros o conselho de administração, a comissão executiva, órgão a quem compete a gestão funcional do IEFP, e a comissão de fiscalização (artigo 6º). Quanto aos órgãos regionais são eles os conselhos consultivos e as delegações regionais (artigo 17º).
Quanto às atribuições do delegado regional, e à estrutura regional dos serviços, regem os artigos 21º e 22º do seguinte modo:
“Artigo 21º - 1- Constituem atribuições do delegado regional a organização, gestão e controlo dos serviços regionais, de acordo com o plano anual de actividades e com as orientações da comissão executiva, tendo em conta as recomendações do conselho consultivo.
2- O delegado regional apresentará à comissão executiva, em data a definir por regulamento interno, o contributo regional para os planos anuais e plurianuais de actividades do IEFP, acompanhado de parecer do conselho consultivo, bem como das respectivas propostas de orçamento.
3- A comissão executiva poderá delegar nos delegados regionais competência para a autorização de despesas.”
“Artigo 22º - 1- A estrutura regional dos serviços será aprovada pela comissão executiva, sob proposta do delegado regional, ouvido o conselho consultivo, devendo ser homologado pelo Ministro do Trabalho e Segurança Social.
2- Do delegado regional dependerão todos os serviços da região para a execução das medidas aprovadas no plano anual de actividades, qualquer que seja a sua natureza, sem prejuízo de a comissão executiva poder assumir a sua gestão directa sempre que o julgar indispensável.”
Segundo regulamento homologado a 17.4.97, pela Ministra para a Qualificação e o Emprego, a estrutura orgânica da delegação regional de Évora do IEFP compreende serviços de coordenação, que integram unidades orgânicas de apoio técnico, administrativo e financeiro à delegação regional, bem como órgão executivos locais (artigos 2º e 3º). Para além dos Centros de Formação Profissional, dos Centros Integrados de Emprego e Formação Profissional, dos Centros de Reabilitação Profissional, e das estruturas de apoio à criação de empresas, sediadas na região, constituem órgãos executivos locais os Centros de Emprego (artigo 4º) ([33]).
As competências dos Centros de Emprego estão definidas no artigo 19º do seguinte modo:
“Competências genéricas
1 - Compete aos Centros de Emprego incentivar e promover, em articulação com o meios sócio-económicos da respectiva área geográfica de intervenção, a realização das acções conducentes à adequada organização, gestão e funcionamento do mercado de emprego envolvente.
2 - Compete em especial, aos Centros de Emprego:
a) Potenciar o ajustamento entre a procura e a oferta de emprego e de formação profissional, visando a promoção do emprego;
b) Recolher a difundir informação sobre a situação e perspectivas do mercado de emprego e proceder às análises necessárias, considerando, em especial, o conhecimento e a caracterização da procura e da oferta;
c) Incentivar as autarquias e demais entidades públicas, as organizações de empregadores e de trabalhadores e outras instituições vocacionadas para o desenvolvimento local, no sentido de que, na sua actuação, sejam consideradas as problemáticas do emprego, da formação e da reintegração dos grupos sociais mais desfavorecidos;
d) Colaborar na detecção de necessidades locais de acções de formação e integração profissional, propor a sua realização e assegurar-lhes o acompanhamento e apoio necessário;
e) Proporcionar serviços de informação e orientação profissional, tendo em conta os públicos prioritários, designadamente os jovens, os desempregados de longa duração, as mulheres, os grupos sociais desfavorecidos e os ex-estagiários de formação profissional;
f) Apoiar e dinamizar a realização de programas de formação profissional e de criação de postos de trabalho;
g) Suscitar iniciativas inovadoras que se traduzam na integração de grupos específicos de candidatos a emprego;
h) Assegurar um atendimento integrado e personalizado dos indivíduos ou entidades utentes do centro, propiciando o apoio técnico e administrativo mais adequado ao encaminhamento das solicitações que lhes sejam colocadas”.
O preceito referente à direcção dos Centros de Emprego é o artigo 21º que passamos a transcrever:
“1- O centro de emprego é dirigido por um director de centro nomeado, em comissão de serviço, pela comissão executiva, sob proposta do delegado regional.
2- Compete ao director de centro;
a) Assegurar o normal funcionamento do centro e zelar pela prestação dos serviços da sua responsabilidade;
b) Organizar e dirigir os serviços do centro e exercer o poder de decisão que lhe tiver sido conferido, assegurando as articulações necessárias com a delegação regional e os serviços centrais;
c) Preparar e submeter à apreciação do delegado regional as propostas de plano de actividades e orçamento do centro, assegurar a sua execução e elaborar periodicamente os respectivos relatórios de actividades no quadro de uma efectiva gestão por objectivos;
d) Gerir os recursos humanos, materiais e financeiros à disposição do centro, promovendo a sua optimização de acordo com os objectivos decorrentes do plano de actividades aprovado e as prioridades de intervenção estabelecidas;
e) Representar o delegado regional por incumbência específica deste na área geográfica de intervenção e no quadro das atribuições do centro;
f) Promover a criação de redes com outros serviços com os quais deve ser estabelecida uma articulação directa, nomeadamente em obediência a dispositivos legais que o determinem.”
A Portaria nº 66/90, publicada no Diário da República I Série de 27.1.90, aprovou, nos termos do artigo 5º do Decreto-Lei nº 247/85 citado, conjugado com o artigo 30º do Estatuto anexo ao mesmo diploma, o Estatuto do Pessoal do IEFP. De acordo com o artigo 6º daquela Portaria, considera-se, para os efeitos do estatuto por ela aprovado, que os titulares do cargo de director de centro de emprego são de considerar “dirigentes.”
Sobre as incompatibilidades do pessoal do IEFP rege o artigo 27º com o seguinte texto:
“1- É vedado ao pessoal:
a) O exercício, por si ou por interposta pessoa, de quaisquer actividades profissionais privadas que se consubstanciem em prestação de serviço, a título gratuito ou oneroso, nomeadamente sob a forma de pareceres, estudos, projectos ou representação, em qualquer processo de candidatura e apoios técnicos e ou financeiros apresentado ou destinado a ser apresentado no IEFP;
b) A participação a qualquer título, mesmo o de mera colaboração, por si ou por interposta pessoa, a título gratuito ou oneroso, em gabinetes, sociedades, empresas individuais, associações ou entidades similares que elaborem estudos, projectos, pareceres ou assegurarem qualquer espécie de intervenção em processos a apresentar no IEFP;
c) O patrocínio judiciário de terceiros, por si ou por interposta pessoa, em processos graciosos ou judiciais em que o IEFP seja parte;
d) A prestação, gratuita ou remunerada, de serviço ou trabalho em qualquer das actividades próprias das atribuições legais do IEFP, a favor de empresas ou entidades equiparadas que exerçam socialmente actividades prosseguidas pelo IEFP, assim como a participação, por si ou por interposta pessoa, e a qualquer título, nessas empresas ou entidades equiparadas, salvo nos casos autorizados pela comissão executiva, após solicitação prévia, por escrito, do interessado.
2- É igualmente vedada ao pessoal do IEFP a utilização, fora do âmbito das suas actividades próprias, de quaisquer estudos, pareceres, projectos, impressos ou outros documentos elaborados para funcionamento dos serviços do IEFP.
3- Além do regime previsto nos números anteriores, o pessoal dirigente do IEFP fica ainda abrangido pelo regime de exclusividade estabelecido no artigo 9º do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro.”
E, quanto a este artigo 9º, adiante-se já o respectivo teor:
“(Regime de exclusividade)
1- O pessoal dirigente exerce funções em regime de exclusividade, não sendo permitido, durante a vigência da comissão de serviço, o exercício de outros cargos ou funções públicas remunerados, salvo os que resultem de inerências ou de representação de departamentos ministeriais ou de serviços públicos e, bem assim, do exercício de fiscalização ou controlo de dinheiros públicos.
2- O disposto no número anterior não abrange as remunerações provenientes de:
a) Direitos de autor;
b) Realização de conferências, palestras, acções de formação de curta duração e outras actividades de idêntica natureza;
c) Actividade docente em instituições de ensino superior, não podendo o horário em tempo parcial ultrapassar um limite a fixar por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Educação;
d) Participação em comissões ou grupos de trabalho, quando criados por resolução ou deliberação do Conselho de Ministros;
e) Participação em conselhos consultivos, comissões de fiscalização ou outros organismos colegiais, quando previstos na lei e no exercício de fiscalização ou controlo de dinheiros públicos.
3- Não é permitido o exercício de actividades privadas pelos titulares de cargos dirigentes, ainda que por interposta pessoa, excepto em casos devidamente fundamentados, autorizados pelo membro do Governo competente, o qual só será concedido desde que a mesma actividade não se mostre susceptível de comprometer ou interferir com a isenção exigida para o exercício dos mencionados cargos.
4- A violação do disposto neste artigo constitui fundamento para dar por finda a comissão de serviço, nos termos da alínea a) do nº 2 do artigo 7º.”
3.1. Procurou-se traçar o quadro legislativo que se prende com as funções de vereador, de uma banda, e de Presidente da CCR do Alentejo, Director Regional do IPPAR e de Director do Centro de Emprego de Évora, de outra. Porque a questão inicial posta se prende com a compatibilidade entre aquela e estas funções, impõe-se analisar agora a legislação pertinente em matéria de incompatibilidades.
O nº 2 do artigo 117º da C. da R. estabelece que “A lei dispõe sobre os deveres, responsabilidades e incompatibilidades dos titulares dos cargos políticos, as consequências do respectivo incumprimento, bem como sobre os respectivos direitos, regalias e imunidades.” ([34])
A seu turno, o artigo 269º da C. da R. estabelece nos seus números 1, 4 e 5, a propósito de “acumulação” e “incompatibilidades”, que:
“1. No exercício das suas funções, os trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas estão exclusivamente ao serviço do interesse público, tal como é definido, nos termos da lei, pelos órgão competentes da Administração.
2. ..............................................................................................
3. ..............................................................................................
4. Não é permitida a acumulação de empregos ou cargos públicos, salvo nos casos expressamente admitidos por lei.
5. A lei determina as incompatibilidades entre o exercício de empregos ou cargos públicos e de outras actividades.”
3.1.1. A Lei nº 9/90, de 1 de Março, estabeleceu o regime de incompatibilidades dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos, considerando como tais para os efeitos do diploma, e no domínio da administração autárquica, apenas o “Presidente e vereador a tempo inteiro das câmaras municipais” (alínea h) do nº 1 do artigo 1º). Acresce que, eram tidos por titulares de altos cargos públicos, entre outros, o “gestor público ou presidente de instituto público autónomo” e o “Director-Geral ou equiparado” (alíneas j) e k) do nº 1 do artigo 1º).
De acordo com a alínea a) do artigo 2º, a incompatibilidade analisava-se, entre outras, na interdição do “exercício remunerado de quaisquer outras actividades profissionais ou de função pública que não derive do seu cargo e do exercício de actividades de representação profissional”;
A Lei nº 9/90 viria a ser alterada pela Lei nº 56/90, de 5 de Setembro, alargando-se, além do mais, o leque de altos cargos públicos, aos membros do conselho de administração de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, vogais de direcção de instituto público autónomo, desde que exerçam funções executivas, e aos subdirectores-gerais ou equiparados (alíneas j) l) e m) do nº 1 do artigo 1º, na nova redacção). No nº 6 do artigo 4º introduziu-se um regime de incompatibilidades para os vereadores em regime de meio tempo.
3.1.2. A Lei nº 9/90 viria a ser revogada pela Lei nº 64/93, de 26 de Agosto ([35]), que passou a conter um preceito, o artigo 6º, referente a autarcas, com o seguinte texto:
“Autarcas
1- Os presidentes e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial, podem exercer outras actividades, devendo comunicá-las, quando de exercício continuado, quanto à sua natureza e identificação, ao Tribunal Constitucional e à assembleia municipal, na primeira reunião desta a seguir ao início do mandato ou previamente à entrada em funções nas actividades não autárquicas.
2- O disposto no número anterior não revoga os regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou actividades profissionais.” ([36])
O presidente e vereador a tempo inteiro das câmaras municipais continuaram a ser considerados titulares de cargos políticos para os efeitos da Lei em causa (alínea f) do nº 2 do artigo 1º).
3.1.3. Entretanto, o nº 2 do artigo 3º da Lei nº 64/93, que se referia aos presidentes, vice-presidentes e vogais de direcção de instituto público, fundação pública ou estabelecimento público, directores gerais, sub-directores gerais e equiparados veio a ser expressamente revogado pelo artigo 4º da Lei nº 12/96 de 18 de Abril, em cujos artigos 1º, 2º e 3º vamos encontrar o regime de incompatibilidades destas entidades.
É o seguinte o teor do citado artigo 1º:
“1- Os presidentes, vice-presidentes e vogais da direcção de instituto público, fundação pública ou estabelecimento público, bem como os directores-gerais e subdirectores-gerais e aqueles cujo estatuto lhes seja equiparado em razão de natureza das suas funções, exercem os cargos em regime de exclusividade, independentemente da sua forma de provimento ou designação.
2- O regime de exclusividade implica a incompatibilidade dos cargos aí referidos com:
a) Quaisquer outras funções profissionais, remuneradas ou não;
b) A integração em corpos sociais de quaisquer pessoas colectivas de fins lucrativos ou a participação remunerada em órgãos de outras pessoas colectivas.” ([37])
3.1.4. Finalmente, o regime de incompatibilidades e impedimentos dos autarcas veio a ser contemplado na Lei nº 12/98, de 24 de Fevereiro, com dois preceitos que passam a ser transcritos:
“Artigo 1º
1- É revogado o artigo 6º da Lei nº 64/93, de 26 de Agosto, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1º da Lei nº 28/95, de 18 de Agosto.
2- É eliminada a expressão “quanto aos autarcas a tempo parcial” na parte final do nº 1 do artigo 4º da lei nº 64/93, de 26 de Agosto, segundo a redacção constante do artigo 1º da Lei nº 28/95, de 18 de Agosto ([38]).
3- É repristinado o artigo 6º da Lei nº 64/93, de 26 de Agosto, na sua redacção originária.
“Artigo 2º
A presente lei é aplicável aos presidentes e vereadores de câmaras municipais e aos membros das juntas de freguesia a que se refere o artigo 12º da Lei nº 11/96, de 18 de Abril, a partir do início do mandato resultante das eleições de 14 de Dezembro de 1997”.
3.2. Temos vindo a tomar nota da legislação relacionada com as incompatibilidades dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos. Cumpre agora atentar na normação referente a incompatibilidades, aplicável a dirigentes que não possam ser considerados titulares de altos cargos públicos, nem, obviamente, de cargos políticos.
Já antes se transcreveu o artigo 9º do Decreto–Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, a propósito do regime de exclusividade dos directores de Centros de Emprego (supra, III, 2.3.), e é este o preceito a ter fundamentalmente em conta para determinar o regime de incompatibilidades de tais dirigentes.
O Decreto–Lei nº 323/89 veio rever o Estatuto do Pessoal Dirigente da Função Pública, revogando dez anos depois, o Decreto–Lei nº 191-F/79, de 26 de Junho, com o declarado propósito de modernizar a Administração e a função pública ([39]).
Para além do já referido artigo 9º, interessa à economia do parecer o âmbito de aplicação subjectiva do diploma que nos é definido pelos artigos 1º e 2º, os quais passamos a transcrever:
“Artigo 1º
(Objecto e âmbito)
1 - O presente decreto–lei estabelece o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, local do Estado e regional, bem como, com as necessárias adaptações, dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos.
2 - A aplicação do regime previsto no presente diploma não prejudica a publicação de diploma legislativo regional que o adapte às especificações orgânicas do pessoal dirigente da respectiva administração regional.
3 - O presente diploma será aplicado, com as necessárias adaptações, à administração local mediante decreto-lei.
4 - O presente diploma não é aplicável ao pessoal das forças armadas e das forças de segurança;
5 - O regime previsto no presente diploma não se aplica aos institutos públicos cujo pessoal dirigente esteja subordinado ao Estatuto do Gestor Público e àqueles que estejam sujeitos ao regime do contrato individual de trabalho ou a regimes de direito público privativo.”
“Artigo 2º
(Pessoal e cargos dirigentes)
1 - Considera-se dirigente o pessoal que exerce actividades de direcção, gestão, coordenação e controlo nos serviços ou organismos públicos referidos no artigo anterior.
2 - São considerados cargos dirigentes os de director-geral, inspector-geral, subdirector-geral, director de serviços e chefe de divisão, bem como os cargos a estes legalmente equiparados.
3 - As referências feitas no presente diploma a director-geral e subdirector-geral são aplicáveis, respectivamente, aos cargos de secretário-geral e inspector-geral e aos de adjunto do secretário-geral e subdirector-geral.
4 - Excluem-se do disposto no nº 2 os cargos de direcção integrados em carreiras e, bem assim, o de secretário-geral da Assembleia da República.
5 - A criação de cargos dirigentes diversos dos que são enumerados no nº 2, com fundamento na melhor adequação à correspondente solução estrutural ou na especialidade das funções a exercer, será feita no diploma orgânico dos respectivos serviços ou organismos, no qual será expressamente estabelecida a equiparação.
6 - O pessoal dirigente exerce as suas competências no âmbito da unidade orgânica em que se integra e desenvolve as suas actividades de harmonia com o conteúdo funcional genericamente definido para cada cargo no mapa 1 anexo ao presente diploma, de que faz parte integrante, sem prejuízo dos casos em que as respectivas leis orgânicas lhe atribuam competência hierárquica sobre outros serviços ou organismos.
7 - Ao subdirector geral não compete a direcção de qualquer unidade orgânica, salvo nos casos previstos nas leis orgânicas dos respectivos serviços ou organismos.”
De referir, por último, que o regime de incompatibilidades, para a função pública em geral, resulta do princípio da exclusividade de funções consagrado antes do mais na C. da R., como se viu (Supra, III, 3.1.), e no Decreto–Lei nº 184/89, de 2 de Junho, que estabelece princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal na função pública. Refere, na verdade, o seu artigo 12º:
“1- O exercício de funções públicas é norteado pelo princípio da exclusividade.
2- Não é permitida a acumulação de cargos ou lugares na Administração Pública, salvo, quando devidamente fundamentada em motivo de interesse público, nas seguintes situações:
a) Inerência de funções;
b) Actividades de carácter ocasional que possam ser consideradas como complemento da actividade principal;
c) Actividade docentes em estabelecimentos de ensino cujo horário seja comparável com o exercício dos cargos.
3- O exercício de funções na Administração Pública é incompatível com o exercício de quaisquer outras actividades que:
a) Sejam consideradas incompatíveis por lei;
b) Tenham um horário total ou parcialmente coincidente com o do exercício da função pública;
c) Sejam susceptíveis de comprometer a imparcialidade exigida pelo interesse público no exercício de funções públicas.
4- A acumulação de cargos ou lugares na Administração Pública bem como o exercício de outras actividades pelos funcionários e agentes do Estado dependem de autorização, nos termos da lei.”
Tal princípio de exclusividade é reafirmado no Decreto–Lei nº 413/93, de 23 de Dezembro, que se propôs reforçar as garantias de isenção da Administração pública, e se debruça sobre o exercício de trabalho privado e de serviços a prestar, sobre o beneficio de actos, e sobre a outorga de contratos, por parte de funcionários ou agentes da Administração Pública.
IV
1.1. É tempo de tentarmos dar resposta às questões inicialmente colocadas, e, nessa tarefa, curaremos apenas da actividade dos Senhores Vereadores à Câmara Municipal de Évora, enquanto mero exercício da função administrativa.
É que, não poderá esquecer-se, concomitantemente com a natureza de órgãos da Administração autárquica, as câmaras municipais são órgãos eleitos que participam na realização da autonomia do poder local, e se propõe cumprir um mandato político. Há, portanto, deliberações camarárias, que se analisam em opções básicas, que por sua vez traduzem uma certa interpretação do interesse geral. São decisões tomadas em total liberdade, sujeitam-se a sanções políticas, caracterizam-se pela sua ajuricidade, e estão limitadas, só pelos parâmetros constitucionais.
De tais actos intrinsecamente políticos não curaremos aqui.
A primeira pergunta, como se viu, era a seguinte:
“O Presidente da C.C.R.A., o Director Regional do IPPAAR do Alentejo e o Presidente do Centro de Emprego de Évora podem ser simultaneamente vereadores da Câmara de Évora?”.
Procuraremos em primeiro lugar analisar o regime de incompatibilidades tendo como referência o cargo político de vereador da câmara municipal, recordando o facto de, consoante informação prestada pela Câmara Municipal de Évora, esta contar com seis vereadores, e só dois exercerem o cargo em regime de permanência, com competências várias delegadas (supra, nota (7)). Os restantes quatro, entre os quais se contam os titulares dos cargos ora em apreço, não exercem o seu cargo em regime de permanência ou de meio tempo.
Parte-se assim do princípio de que os três vereadores em questão, fundamentalmente, participam nas reuniões ordinárias da câmara e nas extraordinariamente convocadas, para o que serão “dispensados das suas actividades profissionais mediante aviso à entidade empregadora” (nº 3 do artigo 2º da Lei nº 29/87, supra, III, 1.3.3.).
Ao contrário dos vereadores em regime de permanência ou de meio tempo, que auferem um subsídio, trata-se de vereadores que apenas têm direito a senhas de presença, calculadas num quantitativo correspondente a 2% do valor base da remuneração do presidente da câmara (supra, III, 1.3.3.).
Já se anotou que o regime de incompatibilidades dos titulares de cargos políticos começou por abranger na Lei nº 9/90 os vereadores a tempo inteiro, e, depois da alteração operada pela Lei nº 56/90, os vereadores em regime de meio tempo (supra, III, 3.1.1.).
Com a Lei nº 64/93 introduziu-se um regime aberto para os presidentes e vereadores, os quais passaram a poder “exercer outras actividades”, sem distinção ([40]).
Como se viu (nota (36)), a redacção do preceito dada pela Lei nº 28/95 era claramente restritiva porque a possibilidade de acumulação passou a ser apanágio dos vereadores a tempo parcial. No entanto, a aplicação desde último regime veio a revelar-se efémera, face à repristinação da versão original do artigo 6º em apreço, pela Lei nº 12/98 (supra, III, 3.1.4.) ([41]).
Seja como for, mesmo em face daquela Lei, os Senhores Vereadores em causa não seriam abrangidos, como não estão abrangidos, por qualquer disposição legal sobre incompatibilidades relativa a autarcas.
1.2.1 Passemos agora à consideração dos outros cargos que as entidades em foco desempenham, tendo em consideração em primeiro lugar, o de Presidente da CCR do Alentejo.
O nº 3 do artigo 17º do Decreto–Lei nº 494/79, de 21 de Dezembro, refere que “Os presidentes das CCR têm categoria de director-geral.”
O artigo 6º do Decreto–Lei nº 260/89, Lei Orgânica das C.C.R., estabeleceu no seu artigo 6º que “As comissões de coordenação regional dispõem do pessoal que lhes for afecto no âmbito do quadro único do Ministério do Planeamento e da Administração do Território.” Tal quadro único estava previsto no artigo 59º do Decreto–Lei nº 130/86, de 7 de Junho, Lei Orgânica do Ministério do Plano e da Administração do Território. O artigo 1º do Decreto–Lei nº 272/91, de 7 de Agosto, extinguiu o quadro único referido, passando os serviços que integram o Ministério a dispor dos quadros privativos, constantes dos mapas anexos, entre os quais os mapas referentes à C.C.R. do Alentejo.
Ora, o mapa anexo XIX prevê o lugar de presidente da C.C.R. do Alentejo “equiparado, para todos os efeitos legais a Director-Geral.”
Com a categoria equiparada à de director-geral, o Presidente da CCR do Alentejo cai sob a alçada do regime de incompatibilidades do artigo 1º da Lei nº 12/96 (Supra, III, 3.1.3.).
Tal significa que o Presidente da CCR do Alentejo não pode exercer “Quaisquer outras funções profissionais, remuneradas ou não” ([42]).
Corresponderá o cargo de vereador ao exercício de uma “função profissional” para os efeitos do diploma, não estando em causa, repita-se, os regimes de permanência ou de meio tempo?
1.2.2. No parecer deste corpo consultivo nº 5/94 ([43]), discorreu-se demoradamente sobre o conceito de “actividade profissional”, que aflorava na alínea a) do artigo 2º, da Lei nº 9/90 (supra, III, 3.1.1.), em termos que nos parecem facilmente transponíveis para o de “funções profissionais”.
Partindo de um conceito de profissão que traz consigo a ideia de exercício de um ofício ou cargo, com habitualidade, fez-se referência à nota de dever constituir um “meio de vida”. Ou seja, um meio de se prover às necessidades da existência de quem leva a cabo a profissão e dos que se encontram a seu cargo.
Para além dos elementos habitualidade/estabilidade, e remuneração, aludiu-se ainda à ideia de a profissão se traduzir no exercício de certo tipo de trabalho específico, correspondente a certo posto de trabalho, no âmbito de uma organização e para obtenção de um resultado final.
Ora, o parecer aludido acaba por afirmar que o conceito de “profissão”, “independentemente da perspectiva de análise, económica, filosófica, psicológica ou outra, tem evoluído, a par da permanente transformação da realidade sócio-económica, no sentido de uma cada vez maior abertura.
A actividade profissional já não será então apenas aquela que é quotidianamente exercida no tempo pleno institucionalizado, com o escopo de provisão da necessidade de existência do respectivo agente. À condição profissional bastará a realização regular de trabalho, enquadrada em determinado posto ou função, no âmbito de consecução de certo objectivo final.”
Acrescenta-se ainda que a flexibilização do conceito reclama que a respectiva aplicação, em cada caso, tenha em linha de conta a “relevância/irrelevância, a regularidade/irregularidade, a estabilida-de/ocasionalidade do exercício da actividade desenvolvida, em paralelo com a que é própria do cargo político ou do alto cargo público, a existência/inexistência e a natureza da contrapartida remuneratória, o enquadramento/desenquadramento face a certo conjunto organizativo, dirigido a um escopo final determinado, ou relativo a certo título socialmente institucionalizado, a conexão/desconexão de cargos, a exi-gência/inexigência de específica qualificação.”
No parecer nº 128/96 ([44]) já foi a expressão “funções profissionais” que foi analisada, a propósito do artigo 4º da Lei nº 64/93 (supra nota (38)). Aí se acentuou a linha de progressiva abertura do conceito, numa visão que desligou “profissão”, necessariamente, de “remuneração”, e a associou, sim, à ideia de “actividade permanente, estável”.
Na linha do que acaba de ser referido, será após ponderação dos contornos da actividade de vereador, aliás sem ser em regime de permanência ou meio tempo ([45]), concomitantemente com o exercício de cargo de Presidente da CCR do Alentejo, que poderemos tomar uma posição. A flexibilidade do conceito implica a insuficiência de um único critério válido de profissionalidade, e exige a ponderação, no caso concreto, da concorrência dos vários parâmetros antes assinalados.
O Senhor Presidente da CCR do Alentejo, na sequência de eleições autárquicas, passou a exercer outro cargo, concretamente de vereador, por um período limitado.
Em virtude disso, tem que participar em reuniões da Câmara Municipal, onde é chamado a tomar posição, em princípio, só sobre matérias que não sejam da competência própria do Presidente, nem delegadas por este nos dois vereadores em regime de permanência. O “Estatuto dos Eleitos Locais” refere que, para tanto, é dispensado “das suas actividades profissionais” e recebe uma senha de presença (supra, I, 1.3.3.). Dispensado “das suas actividades profissionais”, e não, sublinhe-se, das suas outras actividades profissionais.
Ora, face a este quadro de actividade como vereador, em que se atenta no grau de relevância, de regularidade e estabilidade do cargo, no tipo de remuneração, e até na não exigência de qualificação específica, é que cremos que se não está perante qualquer “função profissional”. Daí o arredarmos a incompatibilidade do artigo 1º da Lei nº 12/96.
1.3.1. Tenhamos agora em conta do cargo de Director Regional do IPPAR.
O artigo 25º do Decreto–Lei nº 106-F/92, de 1 de Junho, referia que o IPPAR dispunha de quadro de pessoal dirigente constante do mapa III anexo ao diploma, do qual se considerava parte integrante. Constavam desse quadro os lugares de “Director de serviços” e de “Chefe de divisão” para o pessoal dirigente da Direcção Regional de Évora do I.P.P.A.A.R. O Decreto–Lei nº 120/97, de 16 de Maio, que revogou aquele diploma, manteve para as delegações regionais a chefia por parte de um director de serviços, consoante se estipula no nº 2 do respectivo artigo 24º (supra III, 2.2.):
“2 - As direcções regionais serão dirigidas por um director de serviços.”
Se o Director Regional do IPPAR do Alentejo tem categoria de director de serviços, fica por isso sujeito ao regime de incompatibili-dades que se pode extrair do artigo 9º do Decreto–Lei nº 323/89, de 26 de Setembro.
Como se viu, o artigo 1º deste Decreto–Lei estabelece um universo pessoal de aplicação, em que, depois de ser abrangido o pessoal dirigente, tanto da Administração central como da local ou regional, e de se incluírem ainda os “institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos”, (nº 1) são estabelecidas algumas excepções (nºs. 4 e 5) ao âmbito subjectivo inicialmente encontrado para o diploma (supra, III, 3.2.). Passando em revista esse leque de excepções, não se vê que nalguma delas possa cair o Director Regional do IPPAR do Alentejo ([46]). E, assim sendo, cumprirá avaliar se o cargo de vereador, nos termos descritos, se encaixa na designação do nº 1 do artigo 9º daquele Decreto–Lei, “outros cargos ou funções públicas remunerados.”
Abordemos, antes do mais, a questão de saber se as senhas de presença deverão ser consideradas, para o efeito, uma remuneração.
João Alfaia, a propósito das senhas de presença, refere que “este abono assume a natureza de remuneração complementar de trabalho extraordinário, com regime especial” ([47]). Nesta linha, já o Decreto–Lei nº 106/78, de 24 de Maio, que fixou a tabela de vencimentos do funcionalismo público, considerava que as senhas de presença só poderiam ser abonadas por reuniões realizadas fora das horas normais de serviço.
É de notar que as senhas de presença a que acaba de se aludir, para além de pressuporem uma participação no trabalho de órgãos colegiais, constituíam remuneração por actividade conexionada com a que justifica o vencimento ou remuneração base. As reuniões que dão direito ao abono de senhas de presença são consideradas trabalho extraordinário, e daí não poderem ter lugar durante as horas normais de serviço.
No tocante à participação dos vereadores nas reuniões da câmara, no caso de aqueles ocuparem um cargo dirigente, estaremos mais perante “outro trabalho” do que perante “trabalho extraordinário”. As reuniões da câmara poderão ter lugar durante o horário normal de serviço do titular de cargo dirigente, e é por isso que os vereadores em questão são dispensados das suas actividades profissionais (supra, III, 1.3.3.).
Vê-se portanto que, no caso dos vereadores que não exercem as suas funções em regime de permanência ou meio tempo, se optou por lhes abonar senhas de presença, muito embora nos tenhamos afastado do figurino corrente em que o funcionalismo público a elas tem direito.
Tal não significa, porém, que se não esteja perante uma forma de remuneração.
Por outro lado, também por se ter optado por essa forma específica de remuneração, com um carácter manifesto de complementariedade, para não falarmos numa natureza simbólica, ficamos já com o terreno livre para poder afirmar, se for esse o caso, a compatibilidade destas funções de vereador com as de titular de cargo dirigente.
A pertinente justificação há-de, porém, ir buscar-se ao sentido da expressão “outros cargos ou funções públicas” do nº 1 do artigo 9º do Decreto–Lei nº 323/89, de 26 de Setembro.
1.3.2. À primeira vista, poderia pensar-se que o nº 1 do artigo 9º estabelece um princípio da exclusividade de funções do pessoal dirigente, responsável pela proibição do exercício de “outros cargos ou funções públicas remunerados”, funcionando as alíneas do nº 2 do preceito como excepções ao dito princípio. De tal modo que, caso não fossem excepcionadas as actividades deste nº 2, elas cairiam no âmbito dos “cargos ou funções públicas remunerados”, sendo portanto interditas. Ora, tal raciocínio obrigaria a atribuir às expressões “cargos” e “funções” um sentido muito amplo, a nosso ver excessivamente amplo. Vejamos então porquê.
A interpretação jurídica configura-se como um trabalho que permite, a partir de uma fonte, chegar à regra que ela alberga ([48]).
O artigo 9º do Código Civil é a norma fundamental a proporcionar uma orientação legislativa para tal tarefa ([49]). Consagra posições que a doutrina vinha trabalhando antes, e, em face de tal preceito legal, concluir-se-á que, à determinação do sentido prevalente das normas não basta a sua análise literal, ainda que dela resulte um sentido que não ofereça dúvidas. O resultado da interpretação literal deverá, com efeito, ser confirmado pela chamada interpretação lógica, isto é, pela verificação do fim das normas, do seu enquadramento sistemático e da sua história.
A teleologia da norma reclama a análise das situações reguladas e de qual o interesse que se pretendeu proteger, bem como o âmbito de tal protecção.
Qualquer norma jurídica faz parte dum sistema jurídico global e não pode deixar de ser entendida à luz dele.
Por outro lado, as circunstâncias políticas, culturais e sociais em que as normas foram elaboradas, às vezes apontadas em trabalhos preparatórios ou nos respectivos exórdios justificativos, facilitam, naturalmente, a sua compreensão.
A final, se os elementos literal e lógico de interpretação da norma concorrem para que lhe seja atribuído o mesmo sentido, estar--se-á perante a chamada interpretação declarativa.
Porém, no caso de o resultado da interpretação literal, por equivocidade do texto, não coincidir com o resultado da indagação lógica, a esta deverá o intérprete dar prevalência. Se, ao expressar a sua vontade, o legislador se quedou aquém do que a razão da norma exigia, dizendo menos do que devia, importa que o intérprete opere a chamada interpretação extensiva. Mas, se não podia querer dizer tudo o que o elemento literal parece inculcar, sob pena de ele legislador ser acusado de contraditório ou injusto, então impor-se-á o tipo de interpretação restritiva.
Em qualquer caso, não pode ser considerado pelo intérprete um resultado que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, devendo ainda presumir-se que o legislador soube expressar o seu pensamento em termos adequados e que consagrou as soluções mais acertadas, como referem os nºs 2 e 3 do citado artigo 9º do Código Civil ([50]).
A interpretação do artigo 9º do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, obriga a ter presente o comando constitucional do nº 4 do artigo 269º do C.R. (Supra, III, 3.1.), em que se proíbe “a acumulação de empregos ou cargos públicos, salvo nos casos expressamente admitidos por lei”. Para além de se falar em “empregos e cargos públicos” e não em “cargos e funções públicas remuneradas”, há uma remissão do concreto regime de incompatibilidade para a lei ordinária.
Fica no entanto de pé um princípio constitucional de exclusividade que impede a acumulação de funções públicas dotadas de estabilidade e regularidade, como parece implicar a escolha das expressões “empregos e cargos públicos” ([51]).
Quanto ao regime de acumulação, como referem Gomes Canotilho e Vital Moreira, “não dispõe ainda hoje de uma base legal sistemática que concretize o princípio constitucional, verificando-se a multiplicação avulsa de situações de acumulação estabelecidas por leis especiais que consagram regimes privilegiados de acumulações, frustando os objectivos da Constituição”([52]).
A abordagem do teor literal do artigo 9º em apreço, deixando de lado a apreciação da técnica legislativa usada, parece apontar para uma relativa autonomia do nº 2 do preceito em relação ao nº 1. Enquanto que aqui se fala em “cargos ou funções públicas remuneradas” ali referem-se “remunerações provenientes de” uma série de realizações. Ora, enquanto que algumas fontes de rendimento ali discriminadas se ligarão facilmente a cargos ou funções públicas ( é o caso das alíneas d) e e)), não é crível que o legislador incluísse no preceito os rendimentos provenientes de direito de autor (alínea a)), da realização de conferências palestras e actividades similares (alínea b)), ou da função docente (alínea c)), para só ter em conta obras realizadas ou actividades desenvolvidas no exercício da função pública.
Porque na base dos direitos de autor dificilmente veremos uma função pública, na maioria dos casos a realização de conferências ou palestras não decorre do exercício da função pública, e também nem todas as instituições de ensino superior são públicas. Acresce que o próprio nº 1 do artigo 9º estabelece excepções, aí sim, ao princípio consignado. Tudo leva a crer, portanto, que se reuniu num só preceito o que poderia figurar em dois, que o nº 2 do artigo em foco contempla também actividades privadas exercidas em concomitância com o exercício de cargos dirigentes ([53]), e que, assim, a discriminação de rendimentos feita no dito nº 2 de pouca valia será, para nos elucidar sobre o sentido da expressão “cargos ou funções públicas remunerados” do nº 1 do preceito.
Algo porém parece poder retirar-se da pura literalidade da enumeração: as actividades esporádicas e ocasionais não estão por ela abrangidas.
Vejamos de seguida o contributo que nos poderá proporcionar a teleologia da norma.
A distinção proposta por Marcello Caetano entre incompatibilidades “naturais e “morais” poderá ser um ponto de partida. Segundo este autor, as primeiras são “as que resultam da impossibilidade material de desempenhar simultaneamente dois cargos ou duas actividades dentro das mesmas horas de serviço, em diferentes localidades ou dentro da mesma hierarquia.” Enquanto que as incompatibilidades “morais” são “as que resultam da necessidade de impedir que o agente possa ser suspeito de utilizar a função pública para favorecer interesses privados, em cuja dependência se encontrasse, em virtude de prestar serviços remunerados a particulares ou por laços de parentesco a quem possa influir na marcha de negócios públicos, para seu proveito pessoal.” ([54])
Também no parecer nº 5/94, já referido, pode ler-se, a propósito de motivação das normas legais sobre incompatibilidade: “pretende-se, em resumo, proteger a independência das funções e, do mesmo passo, manter na acção administrativa a normalidade, objectividade e serenidade que lhe deve imprimir o cariz indiscutível do interesse geral e que mais não é do que a afloração, no Estado democrático de direito, do princípio segundo o qual os agentes públicos não devem encontrar-se em situação de confronto entre o interesse próprio, de natureza pessoal, e o interesse do Estado ou dos entes públicos que representam e lhes cumpre defender.”
Cremos que a problemática das incompatibilidades ditas morais encontra o seu terreno de excelência no confronto entre interesses públicos e privados, e as incompatibilidades entre cargos ou funções públicas cobrarão a pertinente justificação, em regra, na impossibilidade material do exercício respectivo em termos convenientes.
Ora, se assim for, deixa de ter razão de ser o estabelecimento de uma incompatibilidade de um cargo público, com outro também público que envolva perdas de tempo por períodos limitados - no caso o do mandato como vereador - e pouco significativas - no caso, em princípio, o tempo da participação nas reuniões da câmara (supra, III, 1.3.3.).
O contributo mais forte no sentido da não inclusão do cargo de vereador em regime de não permanência nem meio tempo, na expressão em foco, resultará, porém, a nosso ver, do elemento sistemático de interpretação.
Em primeiro lugar, do cotejo com a expressão “empregos e cargos públicos” do nº 4 do artigo 269º do C.R. (supra, III, 3.1.) e com a expressão “quaisquer outras funções profissionais” do nº 2 do artigo 1º da Lei nº 12/96 (supra, III, 3.1.3.). Tendo sobretudo em conta este último normativo, parece dificilmente defensável, em sede de política legislativa, que se tivesse optado nos dois casos por regimes afastados, e que assim os dirigentes titulares de altos cargos públicos se sujeitassem a uma disciplina menos exigente que os simples dirigentes.
Mas a aceitação do exercício das funções de vereador nos termos que já referimos, por parte do Director Regional do IPPAR de Évora, parece impor-se, a nosso ver, com o cotejo entre o artigo 9º em apreço, e o disposto no artigo 6º do mesmo Decreto–Lei nº 323/89.
Depois de, no artigo 5º do diploma, se estabelecer um regime de provimento do pessoal dirigente “em comissão de serviço” por um período renovável de três anos, refere-se aquele artigo 6º à suspensão da dita comissão de serviço. E diz, na parte que nos interessa agora:
“1 - A comissão de serviço do pessoal dirigente suspende-se nos casos seguintes:
a) Exercício dos cargos de Presidente da República, deputado à Assembleia da República, membro do Governo, Ministro da República para as Regiões Autónomas, Governador e Secretário-Adjunto do Governo de Macau e outros por lei a eles equiparados, membros dos governos e das assembleias regionais, governador civil e vice–governador civil, presidente e vice-presidente do Conselho Nacional do Plano, presidente de câmara municipal e de comissão administrativa ou vereador em regime de permanência:
............................................................................................. .”
Ao só suspender a comissão de serviço do titular de cargo dirigente se ele passar a exercer as funções de vereador a tempo inteiro, é legítima a inferência de que o legislador apenas em tal caso viu inconveniente na acumulação ([55]).
Em homenagem ao interesse público prosseguido com a função de vereador, e tendo em conta uma legitimidade que é conferida pelo sufrágio popular, ter-se-á então optado por sacrificar as funções de titular de cargo dirigente, reputadas incompatíveis com as de vereador a tempo inteiro.
Mas, se assim é, revelar-se-ia contraditório proibir as funções de vereador não permanente nem a meio tempo, permanecendo o candidato a elas só com as de titular de cargo dirigente.
Serve para dizer que não vemos qualquer incompatibilidade entre o exercício do cargo de vereador em regime de não permanência nem de meio tempo e o de Director Regional do IPPAR do Alentejo.
1.4. Resta abordar a situação do Director do Centro de Emprego de Évora.
Já antes se viu que, com a cobertura ao artigo 5º do Decreto–Lei nº 247/85, de 12 de Julho, conjugado com o artigo 30º do Estatuto do IEFP, a Portaria nº 66/90, de 27.1.90, aprovou um Estatuto do Pessoal do IEFP que inclui normas privativas sobre incompatibilidades (supra, III, 2.3.). Para além disso, o artigo 6º da Portaria indica quem deve ser considerado pessoal dirigente e pessoal de chefia, incluindo os directores de Centros de Emprego no primeiro grupo.
O cargo de director de Centro de Emprego é exercício em comissão de serviço, por escolha da Comissão Executiva do IEFP, sob proposta do delegado regional, e por três anos renováveis (artigo 21º do Regulamento que estabelece a Estrutura Orgânica da Delegação Regional de Évora do IEFP) ([56]). De acordo com o nº 3 do artigo 6º da Portaria 66/90, “os cargos de pessoal dirigente e de chefia não constituem uma carreira”.
Ora, se percorrermos as várias situações de incompatibilidade previstas especificamente para o pessoal do IEFP, no artigo 27º do Decreto–Lei nº 247/85, é fácil concluir que nenhuma tem a ver com o exercício do cargo de vereador, antes se ligam a um exercício cumulativo com actividades privadas (supra, III, 2.3.). Por outro lado, o nº 3 do preceito refere que, para além do regime referido nos números antecedentes do artigo, “o pessoal dirigente do IEFP fica ainda abrangido pelo regime de exclusividade estabelecida no artigo 9º do Decreto–Lei nº 323/89, de 26 de Setembro.”
E a submissão ao regime deste diploma é reforçada pelo facto de o director de centro de emprego ser referido, na discriminação dos cargos dirigentes, entre o director de serviços e o chefe de divisão ([57]). O Director do Centro de Emprego de Évora, Centro que é de Nível 2, tem de facto um estatuto remuneratório situado entre o director de serviços e o chefe de divisão muito embora não haja equiparação expressa a qualquer destas categorias ([58]).
Podemos então afirmar que procedem em relação ao Director do Centro de Emprego de Évora todas as considerações tecidas sobre o artigo 9º do Decreto–Lei nº 323/89, e reclamadas pela situação do Director Regional do IPPAR do Alentejo. Concluindo-se de modo idêntico, pela inexistência de incompatibilidade com o cargo de vereador, nos termos em que é exercido por este dirigente.
Antecipando desde já uma resposta à primeira questão posta pela entidade consulente dir-se-á que ela é afirmativa.
Como referiu o Tribunal Constitucional, há ideias-força a reter em matéria de incompatibilidades: “a incompatibilidade como tal, é “gerada” por uma axiologia de interesse público, que no modelo constitucional português se não pode alhear do princípio do Estado de direito democrático; a incompatibilidade é aferida por lei, ou seja, só existe na medida em que esta a prevê; a incompatibilidade é, por natureza limitativa” ([59]). Ora, na prossecução dos interesses próprios dos cargos em confronto no presente parecer não se interpõe qualquer interesse que não seja público. A interpretação que reputamos mais correcta dos preceitos pertinentes não permite divisar, no caso, quaisquer incompatibilidades estabelecidas pela lei, e, finalmente, não se vê que do exercício cumulativo do cargo de vereador em regime de não permanência nem de meio tempo, e dos restantes, tenha que irromper uma situação de conflitualidade latente, derivada da necessidade sistemática de defesa de interesses contraditórios.
V
1. A resposta afirmativa à primeira das questões postas reclama que nos debrucemos agora sobre a segunda pergunta. Desse modo se considerará, concomitantemente, prejudicada a terceira. Perguntou–se, na verdade:
“Se sim, como poderão ser compatibilizadas as situações em que, de toda a evidência, há incompatibilidade político–institu-cional/democrática no exercício simultâneo das funções?”
A entidade consulente desloca-nos assim de uma problemática de incompatibilidades entre dois cargos, que impede o exercício simultâneo de qualquer das funções a ambos inerentes, para uma problemática que parece prende-se com o princípio da imparcialidade da Administração, o qual poderá ser posto em causa em certas situações pontuais.
Cremos que as aludidas situações de “incompatibilidade político-institucional/democrática” só poderiam surgir em virtude das competências estabelecidas por lei para os cargos exercidos em acumulação, o que demanda antes do mais a demarcação desse campo de competências. Por outro lado, o exercício simultâneo de funções próprias tanto da Administração Local como da Administração Central, reclama que se tenham presentes os termos em que se desenha a respectiva complementaridade.
1.2.1. A demorada transcrição de preceitos legais a que se procedeu no parecer, permite pelo menos ter uma noção das áreas de actuação onde poderão surgir os invocados conflitos de interesses. Não é nosso propósito analisar cada uma de tais competências de per si, o que, manifestamente, passaria ao lado da questão fulcral que nos ocupa. A nosso ver, interessa porém atentar no seguinte.
O extenso rol de atribuições da assembleia municipal inclui a de fiscalizar a actuação da câmara municipal (artigo 39º da L.A.L., supra, III, 1.2.), e, na sequência dessa missão fiscalizadora, a assembleia pode ser levada a votar moções de censura, não só à acção da câmara, como à actuação individual de um dos seus membros (alínea i) do nº 1 do artigo 39º). Por outro lado, o plano anual de actividades, o orçamento e suas revisões, bem como o relatório de actividades, o balanço e a conta da gerência, são aprovados pela assembleia municipal (alíneas b) e c) do nº 2 do artigo 39º).
A Câmara Municipal de Évora conta presentemente com seis vereadores, exercendo dois o cargo em regime de permanência. Em reunião de 14.1.98, a Câmara delegou no seu Presidente as competências previstas nas alíneas b), c), d), e e) do nº 2, e c), g), h), e i) do nº 4, do artigo 51º da L.A.L. ([60]). A seu turno, por despacho do Presidente da Câmara, de 14 de Janeiro de 1998, foram subdelegadas nos vereadores em regime de permanência as competências das alíneas c), g), h) e i) do nº 4 do artigo 51º focado. E foram delegados nesses mesmos dois vereadores as competências do Presidente previstas nas alíneas c), e), h), i) e j) do nº 1, a), b), c), f), g), h), j), l), m), n) e o), do nº 2 todos do artigo 53º da L.A.L. ([61]).
Lembremos, a este propósito, a seguinte passagem de Cândido de Oliveira:
“As tarefas mais absorventes da acção municipal cabem ao Presidente e aos vereadores em regime de permanência que constituem, dentro da Câmara, um núcleo mais homogéneo e o verdadeiro centro da actividade deste órgão. Os vereadores que não estão em regime de permanência ou de meio tempo e a quem não foram confiadas pelo Presidente tarefas específicas (artigo 54º) cumprem a sua função participando nas reuniões semanais ou quinzenais (artigo 48º, nº 1) da Câmara e a sua actividade dirige-se, para além da formação da vontade do órgão, especialmente para a fiscalização da actividade do Presidente e dos vereadores em regime de permanência. Repare-se que eles são vereadores mas, quase sempre, do (s) partido (s) da oposição (-). Porém, quando das eleições não resulta a maioria absoluta de uma força política na Câmara, o Presidente procura obter acordo com uma ou mais das restantes forças representadas e a distribuição de tarefas e a nomeação de vereadores em regime de permanência resulta, então, de um processo de negociação que quase sempre tem sucesso, pois o Presidente não pode ser destituído por efeito de qualquer votação e adquire, por isso, importante força negocial. A negociação ora abrange todas as forças políticas ora algumas delas (–). Neste último caso reconstitui-se uma situação de maioria absoluta ainda que com base numa coligação.” ([62])
Não se vê que das competências próprias dos Presidentes das C.C.R. previstas no artigo 6º do Decreto–Lei nº 494/79, de 21 de Dezembro (supra, nota (24)), das competências dos Directores Regionais do IPPAR (supra, III, 2.2.), ou das dos Directores dos Centros de Emprego (supra, III 2.3.), conste a emissão, por si, de quaisquer pareceres, e também não resulta dos normativos transcritos o seu carácter vinculativo.
De todo em todo, sempre se dirá que esse possível carácter vinculativo, dos pareceres acaba por desvalorizar o voto dos vereadores que se manifestem sobre o assunto objecto de parecer, a ponto de o sentido de tal voto não influir na decisão final. Sendo assim indiferente que a posição de um ou mais vereadores coincida com a do parecer vinculativo.
1.2.2. Como já se viu, o artigo 4º da Lei nº 29/87, de 30 de Junho, Estatuto dos Eleitos Locais, determina que, no exercício das suas funções, os eleitos locais estão sujeitos a vários princípios entre os quais o da justiça e imparcialidade, e, em matéria de prossecução do interesse público, estão vinculados a “salvaguardar e defender os interesses públicos do Estado e da respectiva autarquia” (supra, III, 1.3.3.), o que claramente inculca a ideia de compatibilidade entre os dois tipos de interesses.
Também o nº 2 do artigo 2º da L.A.L. aponta para tal compatibilidade, ao reportar-se às atribuições das autarquias locais, quando acrescenta que o respectivo exercício se há-de orientar “pelo princípio da unidade do Estado (supra, III, 1.4.1.).
O artigo 2º do Decreto–Lei nº 77/84, de 8 de Março, que delimita e coordena as actuações da Administração Local e Central, em matéria de investimentos públicos, realça o carácter unitário da gestão de recursos pela Administração Pública na prossecução dos fins comuns que pela comunidade lhes são impostos (supra, III, 1.4.2.).
Quanto ao plano anual de actividades da câmara, a apresentar à assembleia municipal, é de notar, também, que os “objectivos e programas” por que será organizado deverão ter em atenção as competências da autarquia, “de acordo com o que nesta matéria estiver estipulado por lei” (nº 2 do artigo 2º do Decreto–Lei nº 341/83, supra, III, 1.5.1.). E obviamente, toda a actuação autárquica está sujeita à tutela inspectiva regulada na Lei nº 27/96 (supra, III, 1.6).
Eis um conjunto de disposições que nos levam a considerar que os Senhores Vereadores em questão não estarão, por sistema, impedidos de defender os interesses da autarquia quando a tal forem chamados, pelo facto de desempenharem também funções ao serviço da Administração Central.
1.3. O artigo 266º da C. da R. refere no seu nº 2:
“Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé.”
A alínea b) do nº 2 do artigo 4º, da Lei nº 29/87, de 30 de Junho (Estatuto dos Eleitos Locais) estabeleceu por seu turno, como se viu, uma obrigação de não intervenção “em processo administrativo, acto ou contrato de direito público ou privado, nem participar na apresentação, discussão ou votação de assuntos em que tenha interesse ou intervenção (...) (supra, III, 1.3.3.) ([63]).
O Código do Procedimento Administrativo ([64]) veio a seu turno consagrar o princípio da imparcialidade no exercício da actividade da Administração em geral, ao referir no seu artigo 6º que esta “deve tratar de forma justa e imparcial todos os que com ela entrem em relação”. Além disso, estabelece nos artigos 44º a 51º “garantias de imparcialidade”, que arrancam com a discriminação, no primeiro dos preceitos, das situações de impedimento.
Debrucemo-nos então sobre tal princípio da imparcialidade.
No dizer de Gomes Canotilho e Vital Moreira, ele “respeita essencialmente às relações entre a administração pública e os particulares” ([65]), no sentido de que é chamado a intervir no conflito entre o interesse público e os interesses particulares.
Isso não impede porém que na prossecução do interesse público, tal como deve ser defendido por certo órgão da Administração, no uso das suas particulares atribuições, não possa surgir um conflito com o modo como o mesmo interesse público deve ser prosseguido, atendendo às competências diferentes, de um órgão da Administração também diferente. É dizer que a proliferação de órgãos da Administração com funções, atribuições e competências diferentes, torna inevitável que possam surgir, entre si, conflitos de interesses, muito embora ambos se reclamem do “mesmo” interesse público.
Estamos em crer que os mecanismos legais de que se dispõe proporcionam, à partida, uma articulação entre os fins a prosseguir pela Administração Central e Local, como já se fez notar.
Subsiste no entanto o risco de, em determinada situação concreta, os membros de um órgão fazerem intervir, no processo da sua decisão pessoal, finalidades que são estranhas a esse órgão. E, então, o princípio da imparcialidade ver-se-ia prejudicado, tanto no caso de tais finalidades ou interesses serem privados, como no caso de dizerem respeito a outro órgão da Administração. Dir-se-ia mesmo que haveria parcialidade sempre que, subjacente a uma decisão, estivesse a consideração de qualquer interesse que se não inscrevesse no círculo daqueles que compete prosseguir, ao órgão em nome do qual a decisão é tomada.
Lê-se a este propósito no parecer nº 35/92 ([66]), “que a actividade administrativa só é imparcial se as decisões da Administração se determinarem por critérios próprios, definidos pelos específicos interesses públicos, pré-determinados na lei, cuja prossecução lhe compete.”
De modo que “a sua imparcialidade será posta em causa se esses critérios forem substituídos ou distorcidos por interferência de interesses alheios à função, interesses, justamente, que podem emigrar de áreas onde os agentes administrativos exerçam cumulativamente outras actividades.” ([67])
Acresce que, tal como se estabelecem na lei incompatibilidades entre vários cargos públicos, nada impediria que o conflito meramente pontual de interesses públicos gerasse situações de impedimento. Como se apontou no último parecer citado, “A imparcialidade e o sistema de incompatibilidades podem não se encontrar estritamente conexionados por uma relação de garantia exclusiva e absorvente, mas estão, inclusivamente, em afinidade solidária na sua aptidão instrumental e complementar para a realização dos fins e interesses públicos que constituem o escopo da Administração e enformam a actuação dos seus agentes.”
Para alguns autores, incompatibilidades e impedimentos parecem até ser só meios diferentes de se prosseguir um ideal, que é, sempre, no fundo, o da imparcialidade da Administração:
“(...) a incompatibilidade aparece ligada a uma ideia de impossibilidade de exercício simultâneo de dois cargos ou funções. Ela traduz a natureza inconciliável da acumulação, na mesma pessoa, de dois estatutos profissionais ou ligados ao exercício de mais do que uma actividade (o que, aliás, não supõe o carácter duradouro de qualquer uma das actividades incompatíveis).
O que está em causa na incompatibilidade é, pois, a garantia da imparcialidade da actuação administrativa como valor (puramente) abstracto; é a própria lei que exclui a possibilidade de acumulação - por suspeitar, em abstracto, dos desvios em favor de outras actividades privadas ou públicas dos fins por que se deve pautar o exercício de certas actividades públicas, independentemente da pessoa de que se trate e do interesse que ela tenha ou deixe de ter em qualquer decisão. A incompatibilidade não tem, pois, que ver com casos concretos, com procedimentos determinados.
São também garantias de imparcialidade que estão em causa na consagração da figura (e dos casos) de impedimentos; porém, nestes, o que se passa é que o titular do órgão fica proibido de intervir em casos concretos e definidos, o que não se deve a razões abstractas de incompatibilidade entre cargos, mas à pessoa do titular do órgão e ao interesse que ele tem naquela decisão - e exactamente por só respeitar ao caso concreto, o impedimento pode qualificar-se como um incidente do procedimento” ([68]).
Será então que as garantias de imparcialidade estabelecidas nos artigos 44º a 51º do C.P.A. se dirigem, também, às situações em que o interesse que cabe a certo órgão da Administração prosseguir, se vê prejudicado por sobrelevarem interesses que lhe são estranhos, e que dizem respeito a órgão diferente da Administração?
1.4. Já se viu que o artigo 6º do C.P.A. impõe um princípio de imparcialidade que protege da Administração todos quantos “com ela entrem em relação”, e não os próprios órgãos da Administração onde a decisão é tomada (supra, V. 1.3.).
Comentando o preceito, tem-se defendido que através do mesmo se impõe que a Administração se mantenha “equidistante em relação aos interesses particulares”, e se abstenha de fazer intervir “valores estranhos à sua funções ou múnus, v.g. de conveniência política, partidária, religiosa, etc.” ([69])
A leitura do artigo 44º, referente aos casos de impedimento ([70]), e do artigo 48º que estabelece o fundamento da escusa e suspeição ([71]), por outro lado, mostra que se teve em vista situações em que intervém um interesse pessoal na decisão do caso.
Cremos poder afirmar que o princípio da imparcialidade obriga a um distanciamento do agente em relação à matéria a tratar, o qual, por sua vez, impõe a recusa de interesses estranhos aos que especificamente foram postos a cargo do órgão que tem que decidir.
Mas, porque a confusão entre os específicos interesses postos a cargo de diferentes órgãos da Administração, se vê, fundamental-mente, afastada com o instituto das incompatibilidades, as garantias da imparcialidade, é dizer, os instrumentos preventivos da sua violação, terão sido pensados, prioritariamente, para se evitar a cedência aos interesses particulares do agente administrativo.
Eventualmente, só as alíneas d) e g) do nº 1 do artigo 44º do C.P.A. (supra, nota (70) é que zelam pela protecção da isenção do agente, não já a partir do risco de confusão entre interesse público e interesses privados, mas devido ao facto de tal agente já se ter pronunciado sobre a questão e poder abordá-la, portanto, preconceituadamente.
Assim sendo, cremos que, em regra, será no terreno das consequências do acto praticado, e não da sua prevenção, que nos teremos que movimentar, ocorrendo prossecução de interesse alheios áqueles que os Senhores Vereadores em causa devem defender. E, ainda aqui, terão que configurar-se situações em que o contributo para o sentido da decisão final, do vereador ou vereadores que fizeram intervir interesse estranhos, se mostre decisivo, originando então a invalidade da deliberação.
A situação prende-se não só com o princípio da imparcialidade mas também com o da legalidade da Administração.
De acordo com o nº 1 do artigo 3º do C.P.A., “Os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos.”
O Código foi suficientemente exigente para se não bastar, na parte que ora nos interessa realçar, com uma mera compatibilidade com a lei, da actuação da Administração.
E a conformidade com a lei nem sequer se limita ao respeito de competências distribuídas, antes reclama a observância dos limites dos poderes conferidos e portanto a atenção aos fins para que foram conferidos.
Enquanto actuar no exercício das competências próprias de vereador é só o interesse autárquico, que nos termos da lei, deve ser prosseguido. E na medida em que nas suas opções os Senhores Vereadores façam intervir interesses estranhos, é a decisão final que ajudaram a construir que acaba por ficar ferida de invalidade.
Para quantos defendam que a relevância do princípio da imparcialidade só se manifesta no exercício de poderes discricionários, e é esta a posição dominante na nossa doutrina ([72]), a anulabilidade dos actos em questão assentará, em princípio, num vício de desvio de poder. Mas, seja por desrespeito daquele princípio, seja por desrespeito do princípio da legalidade, poderá sempre surgir um vício de violação da Lei.
Freitas do Amaral define desvio de poder como o vício que consiste no exercício de um poder discricionário por um motivo principalmente determinante que não condiga com o fim que a lei visou ao conferir aquele poder.
O mesmo autor considera haver desvio de poder por motivo de interesse público quando a Administração visa alcançar um fim de interesse público, embora diverso daquele que a lei impõe ([73]).
Para o mesmo autor, o vício de violação da lei produz-se, normalmente, se no exercício de poderes vinculados, a Administração nada decide, quando a lei lhe impunha que o fizesse, ou quando decide coisa diversa daquilo que a lei estabelece. Trata-se do próprio conteúdo da decisão que vai contra a lei, e por isso é que se está perante uma ilegalidade substancial que se analisa na “discrepância entre o conteúdo ou o objecto do acto e as normas que lhe são aplicáveis” ([74]).
Resta referir, a terminar, que a invalidade dos actos em que os Senhores Vereadores intervenham, em nada prejudica a respectiva responsabilização, a nível individual.
Responsabilização que poderá ser antes do mais política, mas também administrativa, disciplina, civil ou até penal, consoante as circunstâncias.
VI
Em face do exposto se formulam as seguintes conclusões:
1ª De acordo com o artigo 6º da Lei nº 64/93, de 26 de Agosto, repristinado pelo nº 3 do artigo 1º da Lei nº 12/98, de 24 de Fevereiro, os vereadores de câmaras municipais podem exercer quaisquer outras actividades, sem distinção, disciplina esta que não prejudica o que estiver estipulado em matéria de incompatibilidade e impedimentos, noutras leis, para o exercício de cargos ou actividades profissionais;
2ª O lugar de Presidente da Comissão da Coordenação Regional do Alentejo é equiparado para todos os efeitos legais a director-geral, consoante resulta do mapa anexo XIX ao Decreto–Lei nº 272/91, de 7 de Agosto, ficando pois abrangido na previsão do nº 1 do artigo 1º, da Lei nº 12/96, de 18 de Abril;
3ª Para os efeitos do preceito citado na conclusão anterior, o exercício de cargo de vereador da câmara municipal em regime de não permanência nem de meio tempo não deve ser considerado actividade profissional, pelo que inexiste incompatibilidade legal entre o exercício daquele cargo e o de Presidente da Comissão de Coordenação Regional do Alentejo;
4ª Por força do nº 2 do artigo 24º do Decreto–Lei nº 120/97, de 16 de Maio, os directores regionais do IPPAR têm a categoria de director de serviços, pelo que estão incluídos no âmbito pessoal da disciplina sobre incompatibilidades do artigo 9º do Decreto–Lei nº 323/89, de 26 de Setembro;
5ª O artigo 27º do Decreto–Lei nº 247/85, de 12 de Julho, contempla várias situações de incompatibilidade previstas especificamente para o pessoal do Instituto do Emprego e Formação Profissional, considerando os respectivos dirigentes abrangidos ainda pelo regime de exclusividade estabelecido no artigo 9º do Decreto–Lei nº 323/89, de 26 de Setembro;
6ª A proibição prevista no artigo 9º, citado na anterior conclusão, de o pessoal dirigente exercer outros cargos ou funções públicas remuneradas, não abrange o exercício do cargo de vereador em regime de não permanência nem de meio tempo, pelo que tal exercício é cumulável com o dos cargos de Director Regional do IPPAR do Alentejo e de Director do Centro de Emprego de Évora;
7ª Os vereadores de câmaras municipais que ocupem em acumulação outros cargos públicos, não podem actuar, naquela qualidade, determinados por quaisquer interesses próprios dos outros cargos que ocupem, sob pena de estarem feridos de invalidade os actos por si praticados ou as decisões finais que ajudaram a construir.
VOTO
(António Gomes Lourenço Martins) - Vencido quanto à conclusão 3.ª e respectiva fundamentação, pelos motivos que sumariamente se expõem.
O Presidente da Comissão de Coordenação Regional do Alentejo tendo categoria equiparada a director-geral, fica sujeito ao regime de incompatibilidades da Lei n.º 12/96, nomeadamente ao preceito que dispõe não poder exercer "quaisquer outras funções profissionais, remuneradas ou não".
A opinião que fez vencimento serviu-se de elementos colhidos em outro parecer do Conselho, onde se aceitou que a condição profissional se basta para o efeito com a realização regular de trabalho, enquadrada em determinado posto ou função, com vista a alcançar um certo objectivo final. Ter-se-ia mesmo desligado a profissão da remuneração como elemento necessário (o que não é pacífico, diríamos), associando-a à ideia de actividade permanente estável.
No caso do Presidente da CCR, adianta-se não reunir aqueles requisitos porque, tendo sido eleito para um cargo político, o de vereador, o exerce por um período limitado. E uma vez que não é vereador em permanência ou em tempo parcial, apenas tem que participar em simples reuniões camarárias fora da competência do presidente da câmara ou dos dois vereadores em que este delegue. O conteúdo dessa actividade não atingiria o substrato bastante para a classificar de "função profissional".
Concordámos que a questão das incompatibilidades se analisa dos dois ângulos: do lado da autarquia local, em primeiro lugar, mas também da perspectiva de um eventual outro cargo que, por si, esteja sujeito a um outro regime de incompatibilidades. É deste segundo ângulo que não aceitamos a tese defendida no parecer.
Têm sido lembradas com frequência as razões do regime de incompatibilidades. Umas vezes porque é materialmente impossível que o titular de certo cargo esteja em dois ou mais lugares ao mesmo tempo, por carência do dom da ubiquidade. Outras, porque se pretende evitar que alguém seja colocado numa situação de suspeita de uso da função pública para favorecer outros interesses que não os dessa função. No fundo, e como se recorda no parecer, pretende-se preservar a independência de funções, do mesmo passo que se quer evitar que os agentes públicos se encontrem em confronto "entre o interesse próprio, de natureza pessoal, e o interesse do Estado ou dos entes públicos que representam e lhes cumpre defender".
Olhando para o rol de competências de um presidente de CCR, para além de uma estrita dependência do Ministro da Administração Interna - sendo certo que num director-geral ou equiparado é normal essa dependência hierárquica, já no entanto se pode sublinhar um vínculo funcional mais estreito em certas áreas de actividade do que em outras -, salta à vista a ligação das comissões de coordenação com as autarquias, em apoio técnico, financeiro e administrativo, no âmbito dos planos de desenvolvimento regional, "visando a institucionalização de formas de cooperação e diálogo entre as autarquias locais e o poder central" (artigo 3º do Decreto-Lei n.º 494/79, de 21 de Dezembro).
Por isso que ao Presidente da CCR caiba "assegurar a ligação da CCR com os serviços regionais dependentes de outros Ministérios e com as autarquias locais, recebendo destas os pedidos de apoio que se enquadrem no âmbito da competência da CCR" e, além do mais, propor medidas que facilitem a "compatibilização das actuações dos diversos sectores da Administração Central e Local".
A natureza das funções de um presidente de CCR colocá-lo-á em frequentes contactos funcionais com as câmaras da sua área, desde logo a da cidade em que se encontra sediada a Comissão, em termos que muitas vezes serão de interesses não convergentes, na medida em que os planos de desenvolvimento regional se destinam a um conjunto de autarquias, onde haverá que encontrar um desenvolvimento harmonioso, recuperando atrasos ou combatendo distorções, pelo que o distanciamento em face de cada autarquia por certo melhor lhe permitirá manter uma situação de imparcialidade.
E não será de todo irrelevante pensar no absurdo que de algum modo significaria esta dupla face exercida por uma entidade que, de algum modo, detém uma parcela das funções que a Constituição prevê para a autarquia região administrativa - cfr. artigos 236º, n.º 1, 257º e 258º.
Mas ainda que pudessem não ser frequentes os casos concretos em que, no plano da autarquia local, se suscitem interesses conflituantes entre a Câmara e a CCR, o simples facto de um vereador desempenhar outras funções com impactos vários na actividade da autarquia logo lhe confere como que uma continuada suspeita sobre a sua posição, dada a representatividade de interesses da Administração Central, numa miscigenação de todo inconveniente e que a lei, a nosso ver, não acolhe.
Aliás, a solução da declaração de impedimento ou escusa apontada no parecer, pela provável repetição das situações em que se discutirão questões que levassem a tal, também servirá de demonstração como subjacente se encontra uma incompatibilidade e não uma outra figura menor.
A eleição para um mandato de quatro anos, o qual é exercido mediante a participação em reuniões que podem levar o eleito a despender até 32 horas mensais, ainda que apenas remunerado por senhas de presença, numa esfera de competências da amplitude de uma autarquia, preenche suficientemente o conceito de função profissional a que se refere o preceito citado.
Assim, concluiria pela verificação de uma situação de incompatibilidade do cargo de Presidente de CCR com o de vereador, ainda que este cargo não seja exercido em regime de tempo completo ou parcial.
[1]) Cfr. Freitas do Amaral, autor que neste ponto seguiremos, in “Curso de Direito Administrativo”, 2ª edição, Vol. I, Coimbra, Almedina, 1994, pág. 304.
[2]) Idem, pág. 393.
[3]) Refira-se ainda que, cooperando com a Administração Pública, parcialmente sujeitas ao direito administrativo, e prosseguindo fins de interesse público, se contam as “instituições particulares de interesse público”.
[4]) Ob. cit., pág. 418.
[5]) Esta mesma definição é usada no nº 2 do artigo 1º, do Decreto–Lei nº 100/84, de 29 de Março.
[6]) Sofreu as alterações operadas pelas Leis nºs 25/85, de 12 de Agosto, 87/89, de 9 de Setembro, 18/91, de 12 de Junho, e 35/91, de 27 de Julho.
[7]) O actual número de vereadores da Câmara Municipal de Évora é de seis, exercendo dois o cargo em regime de permanência.
[8]) Não são delegáveis as matérias previstas nas alíneas f), g), h) e i) do nº 1, nas alíneas a), b) e d) do nº 2, no nº 3, e nas alíneas a) e b) do 4 do artigo 51º da L.A.L.
[9]) Sofreu as alterações das Leis nºs. 97/89, de 15 de Dezembro, 1/91, de 10 de Janeiro, 11/91, de 17 de Maio, e 127/97, de 11 de Dezembro.
[10]) Cfr. ob. cit. na nota (1), pág. 473.
[11]) O artigo 44º do Código Administrativo elege seis núcleos de atribuições das câmaras municipais: administração dos bens comuns e próprios do concelho, fomento, abastecimento público, cultura e assistência, salubridade pública e política. Os artigos 45º a 50º desenvolvem cada um destes núcleos de atribuições. Trata-se de disposições que nunca foram revogadas nem se mostram em incompatibilidade com a L.A.L.
[12]) Revogado, no tocante a planos de pormenor pelo artigo 34º do Decreto–Lei nº 69/90, de 2 de Março.
[13]) Mantido em vigor por força do nº 2 do artigo 34º do Decreto-Lei nº 98/84, de 29 de Março, e do nº 2 do artigo 29º da L.F.L.
[14]) Sucessivamente alterado pela Lei nº 29/92, de 5 de Setembro, Decreto-Lei nº 250/94, de 15 de Outubro, e Lei nº 22/96 de 26 de Julho.
[15]) É o seguinte o texto do artigo:
“1- O plano anual de actividades, a elaborar pelas autarquias locais, deverá ser organizado e estruturado por objectivos, programas, projectos e, eventualmente acções.
2- Os objectivos e programas referidos no número anterior deverão ter em atenção as competências das respectivas autarquias locais, de acordo com o que nesta matéria estiver estipulado por lei.
3- No plano de actividades deverão ser discriminados em cada objectivo e programa e com um grau de detalhe adequado, os projectos que:
a) Impliquem despesas a realizar por investimentos, transferências de capital ou activos financeiros;
b) Se revistam de interesse e possam ser destacados na actividade da autarquia, apesar de implicarem despesas de natureza diferente das referidas na alínea a) ou não terem expressão orçamental directa.
4- Para cada projecto previsto no plano de actividades deverão ser indicados, entre outros, os seguintes elementos:
a) Encargos previstos para o respectivo ano, caso se trate de projectos com expressão orçamental directa;
b) Rubrica ou rubricas orçamentais por onde devem ser pagos os correspondentes encargos;
c) Datas previstas para o início e conclusão do projecto, caso seja susceptível de caracterização no tempo.
5- No plano de actividades deverá ser explicitada e justificada a forma de financiamento dos projectos, com indicação expressa da parte já assegurada e inscrita nos respectivos orçamentos e, eventualmente, das fontes de financiamento previstas mas ainda não garantidas.
6- Os projectos referidos no presente artigo poderão ser discriminados por acções sempre que se torne necessário.
7- O modelo exemplificativo do plano de actividades que se apresenta no anexo I deverá ser adoptado pelos municípios, de acordo com as suas especialidades.”
[16]) Os princípios orçamentais são tratados do modo que se segue:
“Artigo 6º - (Independência orçamental)
O orçamento das autarquias locais, na sua elaboração, aprovação e execução, é independente do orçamento do Estado.
“Artigo 7º - (Anualidade)
O orçamento é anual e o ano financeiro coincide como o ano civil.
“Artigo 8º - (Unidade e universalidade)
1 - O orçamento é unitário e compreende todas as receitas e despesas das autarquias locais.
2 - As receitas e despesas dos serviços autónomos deverão ser indicadas, em termos globais, no orçamento das autarquias locais.
3 - Em anexo ao orçamento das autarquias devem constar os orçamentos dos serviços autónomos.
“Artigo 9º - (Equilíbrio)
1 - O orçamento deverá prever os recursos necessários para cobrir todas as despesas nela inscritas.
2 - As receitas correntes serão, pelo menos, iguais às despesas correntes.
“Artigo 10º - (Especificação)
1 - O orçamento especificará suficientemente as receitas e as despesas nele previstas.
2 - São nulos os créditos municipais que visem a utilização de carácter confidencial ou a constituição de fundos secretos.
“Artigo 11º - (Não consignação)
No orçamento não poderá afectar-se o produto de quaisquer receitas à cobertura de determinadas despesas, salvo quando essa afectação for estabelecida por lei.
“Artigo 12º - (Não compensação)
Todas as receitas e despesas serão inscritas pela importância integral em que forem avaliadas, sem dedução alguma por encargos de cobrança ou de qualquer natureza.”
[17]) Sucessivamente alterado pela Lei nº 29/92, de 5 de Setembro, Decreto–Lei nº 250/94, de 15 de Outubro, e Lei nº 22/96, de 26 de Julho.
[18]) Na definição de Freitas do Amaral, “A tutela administrativa consiste no conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação”. Marcello Caetano vai um pouco mais longe, e introduz no conceito de tutela administrativa uma componente teleológica, ao pô-la ao serviço de um interesse de coordenação entre a entidade tutelar, ou de tutela, e a tutelada.
Seja como for, é possível distinguir modalidades de tutela consoante os fins imediatos que ela se propõe e os meios que utiliza na prossecução desses fins. Assim, se a tutela se limita à verificação da conformidade das decisões da entidade tutelada com a lei será uma “tutela de legalidade”. Já a “tutela de mérito” pretende apreciar a correcção e oportunidade dos actos da pessoa colectiva, para além de uma perspectiva meramente jurídica, e face às respectivas atribuições.
No que toca aos meios utilizáveis, a tutela pode ser “integrativa”, se consiste num poder de autorizar ou aprovar os actos da entidade tutelada, “inspectiva”, se consiste no poder de fiscalização da organização e funcionamento de entidade tutelada, “sancionatória”, se consiste no poder de aplicar sanções por irregularidades que tenham sido detectadas na entidade tutelada, “revogatória”, se lhes corresponde o poder de revogar os actos administrativos praticados pela entidade tutelada, e, finalmente, substitutiva”, se assiste à entidade de tutela a possibilidade de suprir as omissões da entidade tutelada, praticando, em vez dela e por conta dela, os actos que forem legalmente devidos.
Esta a classificação proposta pelo primeiro dos autores referidos, a qual sucede à clássica tripartição em tutela correctiva, inspectiva e substitutiva (cfr. ob. cit. na nota (1), págs. 702 e segs.).
[19]) Cfr. ponto 7 do ofício subscrito pelo Senhor Presidente da Câmara de Évora, em que se solicita o presente parecer.
[20]) Rectificado por “Declaração” publicada no Diário da República - I Série - nº 16, de 19 de Janeiro de 1980. Alterado pelo Decreto–Lei nº 338/81, de 10 de Dezembro, rectificado, a seu turno, por “Declaração” publicada no Diário da República, I Série - nº 65, de 8 de Janeiro de 1982.
[21]) Alterado pelos Decretos–Lei nº 355/86, de 24 de Outubro, nº 23/90, de 16 de Janeiro, nº 409/90, de 31 de Dezembro, e nº 243/94, de 26 de Setembro.
[22]) Do preâmbulo.
[23]) Pelo Decreto–Lei nº 108/94, de 23 de Abril, foram cometidas ainda às CCR as competências dos serviços com atribuições de planeamento, exercidas até então pela Direcção Geral do Ordenamento do Território, e previstos em vários diplomas aí discriminados.
[24]) O artigo 6º do Decreto–Lei nº 494/79, de 21 de Dezembro, enumera as competências dos Presidentes das C.C.R., assim:
“Compete ao presidente de cada CCR:
a) Definir e propor ao Ministro da Administração Interna as orientações a adoptar nas actividades da CCR e respectivos serviços;
b) Elaborar e submeter a parecer dos conselhos consultivo e coordenador regionais e à aprovação do Ministro da Administração Interna os programas e relatório anuais de actividades da CCR, bem como os respectivos orçamentos e contas;
c) Dirigir a actividade dos serviços, garantindo o cumprimento das leis, regulamentos e instruções aplicáveis, bem como das deliberações dos respectivos órgãos;
d) Assegurar a ligação da CCR com os serviços regionais dependentes de outros Ministérios e com as autarquias locais, recebendo destas os pedidos de apoio que se enquadrem no âmbito da competência da CCR;
e) Convocar e presidir às reuniões dos conselhos consultivo e coordenador regionais e orientar os respectivos trabalhos;
f) Outorgar em nome das CCR os contratos em que esta for parte e, em geral, representar a C.C.R.;
g) Propor a nomeação e conferir posse aos funcionários e outros agentes dos serviços da CCR respectiva;
h) Exercer as demais funções necessárias ao bom funcionamento e desempenho das atribuições da CCR.”
O “Conselho Consultivo Regional”, a que passou a chamar-se “Conselho da Região” dá parecer sobre o programa de actividades e o orçamento a submeter à aprovação do Ministro, analisa o relatório anual de actividades e as contas, podendo ainda pronunciar–se sobre outros assuntos de interesse para a região (nº 4 do artigo 9º).
Ao “Conselho Coordenador Regional”, ulteriormente apelidado de “Conselho Coordenador”, compete, nos termos do nº 4 do artigo 10º:
“a) Dar parecer prévio à apreciação pelo conselho consultivo dos programas e relatórios de actividades;
b) Avaliar a execução do programa de actividades da CCR;
c) Propor medidas que facilitem a compatibilização das actuações dos diversos sectores da Administração Central e Local na respectiva área.”
[25]) As direcções regionais, discriminadas no artigo 4º do diploma, têm a sua competência definida, em termos gerais, no artigo 5º, de modo seguinte:
“1 - À Direcção Regional do Planeamento e Desenvolvimento, compete a preparação e coordenação dos planos de desenvolvimento regional e o acompanhamento dos programas operacionais de desenvolvimento económico-social na área da região.
2 - À Direcção Regional da Administração Autárquica compete prestar o apoio que for solicitado pelas autarquias locais, designadamente nos domínios jurídico, administrativo, económico, financeiro, dos recursos humanos e da organização e gestão, elaborar estudos, análises e pareceres relativos à temática da administração autárquica e promover acções de formação e de informação.
3 - À Direcção Regional do Ordenamento do Território compete o estudo e formulação de princípios directores do ordenamento territorial, a promoção e avaliação de planos de ocupação, a promoção e acompanhamento da construção de equipamentos colectivos e de acções de renovação e revitalização urbanas, bem como o apoio técnico aos municípios no domínio destas competências.
4 - À Direcção Regional do Ambiente e Recursos Naturais compete a realização de acções de estudo, inventariação, gestão, coordenação, integração e execução de medidas de intervenção necessária à conservação e gestão do ambiente, bem como o aproveitamento dos recursos naturais numa perspectiva de desenvolvimento da qualidade de vida das populações, incluindo o apoio técnico aos municípios no domínio destas competências.”
[26]) Foi rectificado pela ”Declaração” nº 148/92, publicada no “Diário da República”, I Série-A, nº 226, de 30 de Setembro, e alterado pelo Decreto–Lei nº 31/94, de 24 de Dezembro.
[27]) Do preâmbulo.
[28]) O artigo 39º do diploma revogou expressamente os Decretos–Lei nº 106-F/92, de 1 de Junho, e 316/94, de 24 de Dezembro.
[29]) De acordo com o nº 3 do preceito, “Às Divisões de Salvaguarda das direcções regionais incumbe, em matéria de património arquitectónico:
a) Promover a classificação de bens culturais imóveis e a definição ou redefinição de zonas especiais de protecção;
b) Propor ao Ministro da Cultura a desclassificação de bens imóveis classificados;
c) Organizar e manter actualizado o inventário e o cadastro dos bens imóveis classificados ou em vias de classificação;
d) Acompanhar e promover a elaboração de planos de salvaguarda e valorização, em articulação com as entidades com competências na respectiva área de intervenção;
e) Pronunciar-se, relativamente aos bens imóveis classificados e em vias de classificação, às respectivas áreas de protecção e imóveis nelas situados, sobre propostas, estudos e projectos para trabalhos de construção, demolição, conservação, remodelação, restauro, reutilização, criação ou transformação de zonas verdes, incluindo os que se reportem a qualquer movimento de terras ou dragagens;
f) Emitir parecer, relativamente aos bens imóveis classificados, às respectivas zonas de protecção e imóveis nelas situados e aos bens imóveis em vias de classificação, sobre o exercício do direito de preferência por parte do Estado;
g) Solicitar ao Ministro da Cultura autorização para o embargo administrativo de quaisquer obras ou trabalhos licenciados ou efectuados em desconformidade com a legislação relativa ao património cultural ou em desrespeito com o projecto aprovado;
h) Solicitar ao Ministro da Cultura autorização para a demolição total ou parcial de construções abrangidas pela alínea anterior;
i) Dar parecer sobre planos, projectos, trabalhos e acções de iniciativa de entidades públicas ou privadas, no âmbito do ordenamento do território, do ambiente, do planeamento urbanístico, do fomento turístico e das obras públicas, bem como participar na elaboração desses planos e projectos, mediante estudos gerais normativos e sua divulgação;
j) Pronunciar-se sobre processos de expropriação de bens imóveis classificados que corram grave risco de degradação ou de utilização inadequada, bem como de imóveis situados nas respectivas zonas de protecção que prejudiquem a conservação de bens imóveis classificados ou o seu enquadramento e utilização;
l) Pronunciar-se sobre o manifesto interesse cultural de intervenções em bens culturais imóveis classificados ou em vias de classificação ou situados em zonas de protecção;
m) Estudar, propor e tomar providências destinadas à prospecção, salvaguarda e valorização arqueológica de imóveis, monumentos, conjuntos e sítios, em articulação e colaboração com o Instituto Português de Arqueologia.”
E, nos termos do nº 4,
“Às Divisões de Obras, Conservação e Restauro das direcções regionais cabe:
a) Efectuar o levantamento sistemático do estado de conservação e necessidades dos imóveis afectos ao IPPAR, visando uma programação financeira a curto, médio e longo prazos;
b) Programar a execução de projectos e obras de acordo com os levantamentos sistemáticos efectuados, fornecendo os elementos necessários aos serviços centrais para o planeamento físico e financeiro das actividades do IPPAR, no âmbito das suas atribuições;
c) Proceder aos concursos e às propostas de adjudicação relativos às obras referidas na alínea b), bem como à respectiva fiscalização;
d) Promover a preparação e o lançamento de empreitadas;
e) Promover a realização de obras de conservação, restauro, construção, ampliação e remodelação, bem como a aquisição de equipamentos em bens imóveis afectos ao IPPAR, ou, quando solicitado pelos respectivos proprietários, apoiar a sua realização em imóveis classificados ou situados em zonas de protecção;
f) Fornecer os elementos necessários para o planeamento físico e financeiro das actividades, em colaboração com os serviços centrais;
g) Promover recomendações de projectos e especificações técnicas, para a execução de obras em imóveis classificados ou em vias de classificação;
i) Prestar apoio técnico e metodológico às acções de defesa e conservação do património arquitectónico e arqueológico promovidas por outras entidades;
j) Propor estudos e medidas para salvaguarda do património considerado em risco de deterioração imediata;
l) Organizar e manter um arquivo de desenhos relativo às competências previstas na alínea c);
m) Prestar apoio técnico a particulares e a instituições detentoras de bens imóveis classificados, na preparação e execução de obras;
n) Coordenar e manter actualizado, em articulação com o Departamento de Planeamento e Gestão dos serviços centrais, o registo de todos os projectos efectuados em preparação ou em curso de expediente;
o) Promover formas de cooperação com as entidades envolvidas nos projectos.”
[30]) Alterado pelos Decretos-Leis nºs 58/86, de 20 de Março, e 374/97, de 23 de Dezembro.
[31]) O IEFP fora criado pelo Decreto-Lei nº 519-A2/79, de 29 de Dezembro.
[32]) De acordo com o artigo 4º, são atribuições do IEFP:
“a) Promover o conhecimento tão amplo quanto possível e a divulgação dos problemas de emprego em ordem a contribuir para a definição e adopção de uma política global de emprego que consubstancie um programa nacional de melhoria progressiva da situação do emprego, através de uma utilização dos recursos produtivos integrada no crescimento e desenvolvimento sócio-económico;
b) Promover a organização do mercado de emprego como parte essencial dos programas de actividade, tendo em vista a procura do pleno emprego, livremente escolhido de acordo com as preferências e qualificações, enquanto factor de valorização cultural e técnico-profissional dos recursos humanos do País;
c) Promover a informação, orientação de formação e reabilitação profissional e colocação dos trabalhadores, com especial incidência nos jovens saídos do sistema de ensino e outros grupos sociais mais desfavorecidos, a análise de postos de trabalho, bem como a mobilidade geográfica e profissional de mão-de-obra;
d) Promover a melhoria da produtividade na generalidade das empresas mediante a realização, por si ou em colaboração com outras entidades nacionais ou estrangeiras, das acções de formação profissional, nas suas várias modalidades, que se revelem em cada momento as mais adequadas à prossecução daquele objectivo;
e)Apoiar iniciativas que conduzam à criação de novos postos de trabalho, em unidades produtivas já existentes ou a criar, bem como à sua manutenção, nos domínios técnico e financeiro;
f) participar na coordenação das actividades de cooperação técnica desenvolvidas com organizações nacionais e internacionais e países estrangeiros nos domínios do emprego, formação e reabilitação profissionais;
g) Em geral, colaborar na concepção, elaboração, definição e avaliação da política global de emprego, de que é órgão executor.”
[33]) Sobre as respectivas áreas de intervenção rege o artigo 20º com o seguinte texto:
“As competências dos centros de emprego são exercidas em áreas geográficas de intervenção definidas por concelhos ou freguesias, de acordo com deliberação da comissão executiva sob proposta do delegado regional.”
[34]) Segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira e a densificação do conceito “cargos políticos” passa fundamentalmente pelo facto de lhes estarem constitucionalmente confiadas funções políticas, sobretudo as de direcção política. São titulares de cargos políticos nesta perspectiva, entre outros, os membros dos órgãos de poder local (cfr. “Constituição da República Portuguesa Anotada”, 3ª edição revista, Coimbra Editora, Coimbra, 1993, págs. 541 e 542).
[35]) A qual viria a sofrer alterações pelas Leis nºs 39-B/94, de 27 de Dezembro, 28/95, de 18 de Agosto, 12/96, de 18 de Abril e 42/96, de 31 de Agosto.
[36]) A redacção foi alterada pelo artigo 1º da Lei nº 28/95, de 18 de Agosto e passou a ser:
“1- Os vereadores de câmara municipais a tempo parcial podem exercer outras actividades nos termos dos números seguintes, devendo comunicá-las, quanto à sua natureza e identificação, às assembleias municipais respectivas.
“2- Sem prejuízo do disposto nos regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos em lei especial, designadamente para o exercício de cargos ou actividades profissionais, são ainda incompatíveis com o exercício do mandato do autarca a tempo parcial:
a) A titularidade de membro de órgão de pessoa colectiva pública e, bem assim, de órgão de sociedade de capitais maioritária ou exclusivamente públicos ou de concessionários de serviços públicos;
b) A prestação de serviços profissionais, de consultadoria, assessoria e patrocínio, a pessoas colectivas públicas, a concessionários de serviços públicos ou a empresas concorrentes a concursos públicos.
3- É igualmente vedado aos autarcas a tempo parcial, sem prejuízo do disposto em lei especial:
a) No exercício de actividades de comércio ou indústria, no âmbito do respectivo município, por si ou entidade em que detenham participação, participar em concursos de bens, serviços, empreitadas ou concessões, abertos pelo Estado e demais pessoas colectivas de direito público e, bem assim, por sociedades de capitais maioritária ou exclusivamente públicos ou por concessionários de serviços públicos;
b) Prestar consultadoria ou assessoria a entidades privadas titulares de interesses opostos aos do estado ou demais pessoas colectivas públicas;
c) Patrocinar Estados estrangeiros;
d) Beneficiar, pessoal e indevidamente, de actos ou tomar parte em contratos em cujo processo de formação intervenham órgãos ou serviços colocados sob sua directa influência.
4- Sem prejuízo da responsabilidade que ao caso couber, a infracção ao disposto nos números anteriores implica a perda de mandato, nos termos do artigo 10º, e, bem assim, a obrigatoriedade de reposição da quantia correspondente à totalidade da remuneração certa e permanente que o titular aufira pelo exercício de funções públicas desde o momento e enquanto ocorrer a sua incompatibilidade.”
O nº 3 do artigo 1º da Lei nº 12/98, de 24 de Fevereiro, repristinou, porém, a redacção original do preceito, como se verá. Como a Lei nº 28/95, de acordo com o seu artigo 4º, só seria de aplicar aos titulares de órgãos de soberania, e demais titulares de cargos políticos electivos, a partir do início de novo mandato ou exercício de funções, a nova redacção do artigo 6º da Lei nº 64/93 teve reduzida aplicação.
[37]) O artigo 2º estabelece um conjunto de excepções, como as relativas a actividades derivadas do cargo ou exercidas por inerência. O artigo 3º remete para vários preceitos da Lei nº 64/93 o regime de incompatibilidades destes titulares de altos cargos públicos, nos seguintes termos:
“Aos titulares de altos cargos públicos referidos no artigo 1º são aplicáveis os artigos 8º, 9º, 11º, 12º e, com as necessárias adaptações, 13º e 14º da Lei nº 64/93, de 26 de Agosto, na redacção dada pela Lei nº 28/95, de 18 de Agosto.”
A redacção destes dois artigos 13º e 14º veio a ser ulteriormente mudada pelo artigo 2º da Lei nº 42/96, de 31 de Agosto.
[38]) Dada a expressa referência que lhe é feita, importa ter em conta o preceito mencionado no nº 2 do artigo 1º transcrito. Tem a seguinte redacção:
“Artigo 4º (Exclusividade)
1- Os titulares dos cargos previstos nos artigos 1º e 2º exercem as suas funções em regime de exclusividade, sem prejuízo do disposto no Estatuto dos Deputados à Assembleia da República e do disposto no artigo 6º quanto aos autarcas a tempo parcial.
2- A titularidade dos cargos a que se refere o número anterior é incompatível com quaisquer outras funções profissionais remuneradas ou não, bem como com a integração em corpos sociais de quaisquer pessoas colectivas de fins lucrativos.
3- Exceptuam-se do disposto no número anterior as funções ou actividades derivadas do cargo e as que são exercidas por inerência.”
[39]) Foi rectificado por “Declaração” de 31 de Março de 1990, e sofreu as alterações dos Decretos-Leis nºs. 34/93, de 13 de Fevereiro, e 239/94, de 22 de Setembro.
[40]) A Lei nº 64/93 deriva do Projecto de Lei nº 331/93 em que se apresenta como inovação “A admissão da acumulação de cargos executivos autárquicos com outra actividade, desde que não haja legislação que o proíba e desde que, em face de um processo fundamentado e público, tal seja objecto de uma autorização por parte da respectiva assembleia municipal” (“Diário da Assembleia da República”, II Série-A-Número 41 de 17.6.93, pág. 755).
E, na verdade, o artigo 6º do Projecto falava em autorização da Assembleia Municipal, mediante deliberação deste órgão (idem, pág. 756).
A acumulação com outras actividades passou a estar sujeita a uma mera obrigação de comunicação à Assembleia Municipal, no dizer do Deputado Fernando Condesso (PSD), “na procura da tal transparência que nos norteia em geral” (“Diário da Assembleia da República”, I Série - Número 87, de 25.6.93, pág. 2810), Na generalidade o projecto foi aprovado por todos os Deputados exceptuando as abstenções do P.C.P. e do Deputado independente Raul Castro (ibidem, pág. 2813).
[41]) A motivação que se colhe nos trabalhos preparatórios da Lei não é muito esclarecedora, porque para além de se criticar a má formulação da Lei nº 28/95, face às perplexidades a que dá lugar, invocou-se a inconveniência da sua aplicação, no tocante aos autarcas, tendo em vista as eleições autárquicas que se haviam realizado. Disse-se na exposição de motivos do Projecto de Lei nº 443/VII (CDS-PP, PSD e PS): “estando em causa o início de novos mandatos em resultado do recente acto eleitoral, é aconselhável que não sejam introduzidas alterações transitórias de regime, devendo manter-se o regime até agora vigente, até que se opere uma revisão global do enquadramento jurídico das incompatibilidades dos titulares dos cargos políticos” (“Diário da Assembleia da República”, II Série-A-número 22., de 11.1.98, pág. 419). O projecto de lei foi aprovado com os votos contra do PCP e de “Os Verdes” e todos os outros a favor (“Diário da Assembleia da República”, I Série - número 28, de 16.1.98, pág. 990).
[42]) A expressão já fora utilizada no artigo 4º da Lei nº 64/93, de 26 de Agosto (nota (37)), e desde a versão original do preceito.
[43]) Votado a 14 de Abril de 1994, inédito.
[44]) Votado a 20.3.97, inédito.
[45]) Sobre os conceitos de “regime de permanência” equivalente a “regime de tempo inteiro”, de “regime meio tempo”, e de “regime de não permanência”, dos vereadores, poderá ver-se o parecer deste Conselho nº 23/91, de 20 de Maio de 1993, inédito.
[46]) Designadamente, a Lei Orgânica do IPPAR integra um estatuto para o respectivo pessoal que não permite a inferência de se estar perante um “regime de direito público privativo”. Por outro lado, o cargo de Director Regional em causa não é de considerar “um cargo de direcção integrado em carreira” (nº 4 do artigo 2º do diploma).
[47]) Cfr. “Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público”, Coimbra, Almedina, 1988, Vol. II, pág. 875.
[48]) Valemo-nos neste ponto do que tem sido reiterado em pareceres deste corpo consultivo, de que se selecciona, v.g., o parecer nº 10/91, de 21/03/91, publicado no Diário da República, II Série, nº 172, de 28/07/92.
[49]) Reproduz-se o texto do preceito:
“Artigo 9º
(Interpretação da lei)
1. A interpretação não deve cingir-se à letra, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.
2. Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.
3. Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.”
[50]) Seleccionámos de entre a extensa literatura relativa à interpretação da lei: L. Ferrara e M. Andrade, “Interpretação e Aplicação das Leis/Ensaio sobre a Teoria da Interpretação das leis”, Coimbra, Arménio Amado, Ed. Sus., págs. 127 e segs. e 9 e segs., respectivamente; José Oliveira Ascensão, “O Direito, Introdução e Teoria Geral”, Coimbra, Almedina, 1993, págs. 373 e segs.; A. Baptista Machado, “Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador”, Coimbra, Almedina, 1983, págs. 173 e segs.
[51]) Como se disse no parecer do Conselho Consultivo nº 5/94, de 14 de Abril de 1994, a propósito, “o transcrito normativo não proíbe, em absoluto, seja a acumulação de cargos públicos seja a acumulação de cargos públicos com actividades privadas. Estabelece, tão só, no que concerne à acumulação dos cargos públicos, que a regra é a proibição e a permissão a excepção, deixando para a lei ordinária o estabelecimento do regime legal das acumulações e incompatibilidades entre cargos públicos e privados.”
[52]) Cfr. Ob. cit. na nota (34), pág. 948.
[53]) De notar que o artigo 9º do Decreto-Lei nº 323/89 sucedeu ao artigo 9º do Decreto-Lei nº 191-F/79, de 26 de Junho, diploma expressamente revogado pelo primeiro.
Era o seguinte o teor do preceito:
“Artigo 9º
(Acumulação e incompatibilidades)
1. Não é permitida ao pessoal dirigente abrangido por este diploma a acumulação com outras funções ou cargos públicos, salvo as que resultem de inerências não remuneradas, missões ou estudos de carácter transitório, e, bem assim, de participação em comissões ou grupos de trabalho que resultem directamente do exercício das funções dirigentes.
2. O disposto no número anterior não abrange actividades de reconhecido interesse público, nomeadamente docentes, cujo exercício deverá ser autorizado por despacho do membro do Governo competente, ouvida a Secretaria de Estado da Administração Pública.
3. O exercício das actividades privadas pelos titulares dos cargos dirigentes, ainda que por interposta pessoa, carece de autorização do membro do Governo competente, a qual será recusada em todos os casos em que a mesma actividade se mostre susceptível de comprometer ou interferir com a isenção exigida para o seu exercício.
4. No prazo de sessenta dias a contar da data de entrada em vigor do presente diploma, devem os dirigentes abrangidos pelo disposto no número anterior solicitar as autorizações referidas.”
Acresce que o Decreto-Lei nº 323/89 começou a vigorar durante um período em que se não dispunha de uma regulamentação específica para as acumulações de actividades públicas e privadas, a qual surgiria, como se viu, com o Decreto-Lei nº 413/93, de 23 de Dezembro (Supra III, 3.2.).
[54]) Cfr. “Manual de Direito Administrativo”, vol. II, Coimbra, Almedina, 1983, pág. 721.
[55]) O parecer deste corpo consultivo nº 83/86, votado a 17 de Dezembro de 1986, homologado pelo Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, a 9 de Março de 1987, e publicado no Diário da República nº 110, II Série, de 14.5.87, debruçou-se sobre problemática semelhante, embora discorresse a partir de legislação ora revogada. Concluiu no sentido de o cargo de vereador em regime de permanência implicar a suspensão da comissão de serviço quanto ao cargo dirigente, de os vereadores “a meio tempo” terem que optar por uma das duas funções, sem suspensão ou possibilidade de acumulação, e de tal acumulação ser possível em relação aos restantes vereadores.
Argumentou, quanto a esta última conclusão, com o “reconhecido interesse público” das funções do vereador em regime de não permanência, e com o facto destas funções não lhe roubarem muito tempo.
[56]) O Regulamento em causa foi homologado pela Ministra para a Qualificação e o Emprego a 17.4.97.
[57]) O nº 4 do artigo 6º da Portaria nº 66/90 refere que “O recrutamento e condições de exercício dos cargos de pessoal dirigente e de chefia serão definidos em regulamento e aprovar pelo ministro da tutela, sob proposta da comissão executiva.”
O Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do IEFP, de 2.12.92, foi superiormente aprovado a 21.12.92, e no artigo 2º refere:
“Pessoal e cargos dirigentes e de chefia
1. Considera-se pessoal dirigente o que exerce actividade de direcção, gestão, coordenação e controlo.
2. Considera-se pessoal de chefia o que exerce actividades de coordenação e controlo.
3. São considerados cargos dirigentes os de director de departamento, subdelegado regional, director de serviços, director de centro de emprego, director de centro de formação profissional, director de centro de reabilitação profissional, chefe de divisão, bem como os cargos que vierem a ser equiparados a estes.
4. São considerados cargos de chefia os de chefe de serviços, chefe de secção e coordenador de núcleo.”
[58]) De acordo com informação e tabela salarial fornecidas pela Delegação Regional do Alentejo do IEFP (Fax de 18.11.98).
[59]) Cfr. Acórdão nº 473/92, de 10 de Dezembro de 1992, publicado no “Diário da República”, I Série-A, nº 18, de 22.1.93.
[60]) Resolução tornada pública por Edital de 14.1.98.
Vide, supra , III 1.3.2. (sublinharam-se as competências delegadas).
[61]) Despacho tornado público pelo Edital de 14.1.98.
[62]) Cfr. “Direito da Administração Local”, Coimbra Editora, 1993, págs. 313 e 314.
[63]) Segundo José da Silva Paixão e Carlos Cadilha, esta alínea deve considerar-se hoje revogada pelas alíneas a) e b) do artigo 44º do Código do Procedimento Administrativo, (cfr. “Legislação da Administração Local”, Coimbra, Almedina, 1997, pág. 177).
[64]) Aprovado pelo Decreto–Lei nº 442/91, de 15 de Novembro, e substancialmente revisto pelo Decreto–Lei nº 6/96, de 31 de Janeiro.
[65]) Cfr. ob. citada na nota (34), pág. 925.
[66]) Votado a 9 de Junho de 1994, inédito.
[67]) Sublinhado nosso.
[68]) Cfr. Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e João Pacheco de Amorim, in “Código do Procedimento Administrativo Comentado”, Coimbra, Almedina, 1997, pág. 243 e 244.
[69]) Cfr. obra citada na nota anterior, pág. 107.
[70]) É o seguinte o texto do preceito:
“1. Nenhum titular de órgão ou agente da Administração Pública pode intervir em procedimento administrativo ou em acto ou contrato de direito público ou privado da Administração Pública nos seguintes casos:
a) Quando nele tenha interesse, por si, como representante ou como gestor de negócios de outra pessoa;
b) Quando, por si ou como representante de outra pessoa, nele tenha interesse o seu cônjuge, algum parente ou afim em linha recta ou até ao 2º grau da linha colateral, bem como qualquer pessoa com quem viva em economia comum;
c) Quando, por si ou como representante de outra pessoa, tenha interesse em questão semelhante à que deva ser decidida, ou quando tal situação se verifique em relação a pessoa abrangida pela alínea anterior;
d) Quando tenha intervindo no procedimento como perito ou mandatário ou haja dado parecer sobre questão a resolver;
e) Quando tenha intervindo no procedimento como perito ou mandatário o seu cônjuge, perante ou afim em linha recta ou até ao 2º grau da linha colateral, bem como qualquer pessoa com quem viva em economia comum;
f) Quando contra ele, seu cônjuge ou parente em linha recta esteja intentada acção judicial proposta por interessado ou pelo respectivo cônjuge;
g) Quando se trate de recurso de decisão proferida por si, ou com a sua intervenção, ou proferida por qualquer das pessoas referidas na alínea b) ou com intervenção destas.
2. Excluem-se do disposto no número anterior as intervenções que se traduzem em actos de mero expediente, designadamente actos certificativos.”
[71]) Transcreve-se o artigo em causa:
“1. O titular de órgão ou agente deve pedir dispensa de intervir no procedimento quando ocorra circunstância pela qual possa razoavelmente suspeitar-se da sua isenção ou da rectidão da sua conduta e, designadamente:
a) Quando, por si ou como representante de outra pessoa, nele tenha interesse parente ou afim em linha recta ou até ao 3º grau da linha colateral, ou tutelado ou curatelado dele ou do seu cônjuge;
b) Quando o titular do órgão ou agente ou o seu cônjuge, ou algum parente ou afim na linha recta, for credor ou devedor de pessoa singular ou colectiva com interesse directo no procedimento, acto ou contrato;
c) Quando tenha havido lugar ao recebimento de dádivas, antes ou depois de instaurado o procedimento, pelo titular do órgão ou agente, seu cônjuge, parente ou afim na linha recta;
d) Se houver inimizade grave ou grande intimidade entre o titular do órgão ou agente ou o seu cônjuge e a pessoa com interesse directo no procedimento, acto ou contrato.
2. Com fundamento semelhante e até ser proferida decisão definitiva, pode qualquer interessado opor suspeição a titulares de órgãos ou agentes que intervenham no procedimento, acto ou contrato.”
[72]) Assim Sérvulo Correia, Esteves de Oliveira e Freitas do Amaral, in, respectivamente, “Noções de Direito Administrativo”, Lisboa, 1982, págs. 524 e 447, “Direito Administrativo”, Vol. I, Coimbra, Almedina, 1980, pág. 324, e “A Evolução do Direito Administrativo em Portugal nos Últimos Dez Anos”, “Contencioso Administrativo, Braga, 1986, pág. 1.
Contra, v. g., Maia Teresa de Melo Ribeiro, in “O Princípio da Imparcialidade da Administração Pública”, Coimbra, Almedina, 1996, págs. 234 e segs.
[73]) Cfr. “Direito Administrativo”, vol. III, Lisboa, 1989, págs. 308 e 310.
[74]) Ibidem, págs. 303 e 304.