Senhora Secretária de Estado do Orçamento
Excelência:
1
Por despacho de 6 de Fevereiro de 1995, concordante com a proposta feita pela Caixa Geral de Aposentações, a concluir a sua informação nº 160, de 30 do anterior mês de Janeiro, foi solicitado a este corpo consultivo que se pronunciasse sobre se:
"a) Na vigência dos Estatutos da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, aprovados pelo Decreto-Lei nº 322/91, de 26 de Agosto, o exercício dos cargos de Provedor, Vice-Provedor e Adjuntos, bem como dos demais cargos dirigentes confere, por si só, direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações, podendo haver lugar à aposentação com base nesses cargos independentemente de os seus titulares se encontrarem, ou não, à data da posse, inscritos na CGA com base em cargo de origem?".
Da leitura do teor da citada Informação e da demais documentação constante do processo resulta que o problema que se suscitou foi o do regime de aposentação do pessoal dirigente da SCML exercendo funções em regime de comissão, requisição ou destacamento.
Exprime-o, aliás, incisivamente, o intróito do parecer dum assessor jurídico da CGA que acompanhou a mencionada Informação, quando diz que: "A questão colocada é a de saber se os titulares dos cargos dirigentes da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (SCML) que exercem funções em regime de comissão, requisição ou destacamento têm direitos de inscrição e consequente aposentação pelos cargos correspondentes".
O modo como a pergunta posta a este Conselho vem formulada implica já a assunção de certa perspectiva sobre a referida questão, que pode, porventura, não ser a única relevante.
Procurar-se-á, pois, ter em conta este aspecto, por forma a não se precludir nenhuma das facetas de interesse para a abordagem jurídica da situação (1).
2
2.1. Para compreender a actual configuração e natureza jurídica da SCML é indispensável ter presente a evolução histórica desta instituição, ao longo dos quase cinco séculos que já leva de existência.
Essa evolução não se processou, aliás, por forma linear, antes patenteando significativas oscilações, em função, quer das concepções sócio-políticas em cada momento dominantes, quer da maior ou menor capacidade manifestada pela instituição para, na prática, realizar as finalidades que lhe são próprias (2).
2.2. É sabido que a primeira Misericórdia foi a de Lisboa, criada em 1498. Tratou-se, patentemente, duma entidade de tipo associativo, como bem transparece da introdução do seu primeiro Compromisso, datado de 1516, na qual se lê que Deus inspirou os corações de alguns bons e fiéis cristãos "para ordenarem uma irmandade de confraria sob o título, nome e invocação de Nossa Senhora Madre de Deus, Virgem Maria da Misericórdia a qual confraria foi instituída no ano do nascimento de
Nosso Senhor Jesus Cristo de 1498, no mês de Agosto, na Sé Catedral desta mui nobre e sempre leal cidade de Lisboa, por premisso e consentimento e mandado da Ilustríssima e mui católica senhora a Rainha D. Leonor"
(3).
A Misericórdia de Lisboa tornou-se paradigma das demais, que a seu exemplo, e com expresso estímulo real, foram depois brotando por todo o país.
O interesse e tutela da Coroa relativamente a estas instituições desde logo se demonstrava pelo facto de o Rei aprovar os respectivos compromissos. É disso bem elucidativo o alvará de aprovação, por D. Manuel I, do Compromisso de 1516 da Misericórdia de Lisboa, quando o monarca nele declarava: "E visto por nós seu requerimento e o muito serviço que continuamente a Nossa Senhora se fez na dita confraria pelos ditos oficiais e irmãos dela...e vendo o dito compromisso estar bem feito e como deve nos aprouve disso. E por esta lho confirmamos e aprovamos".
Esta aprovação não afectava, todavia, a índole associativa das Misericórdias (da de Lisboa, e das demais que nela se inspiraram), antes implicando, ao invés, o reconhecimento, pela autoridade secular, duma realidade social preexistente.
2.3. Nem o Compromisso Filipino de 1618, nem mesmo a nomeação dum Provedor, após o terramoto de 1755 (nem, tão-pouco, outras vicissitudes menores por que até 1834 a sua orgânica e regime foram passando) alteraram substancialmente a configuração da Misericórdia de Lisboa.
A desorganização administrativa e o crescente desinteresse dos membros da Irmandade subsequentes à guerra civil entre absolutistas e liberais levaram o Governo, em 11 de Agosto de 1834, a nomear, por decreto, uma comissão administrativa, para gerir a Misericórdia de Lisboa, em substituição da sua última mesa eleita. Apesar de, originariamente, o propósito ter sido o de conferir a tal comissão administrativa mera natureza transitória, a verdade é que esse tipo de gestão se foi protelando, através de sucessivos mandatos, até 1851.
2.4. O Decreto de 26 de Novembro de 1851 procurou, com base nos ensinamentos positivos e negativos decorrentes da longa experiência de funcionamento da Misericórdia de Lisboa, encontrar para esta uma solução eclética ou de compromisso.
Ponderou o legislador, no preâmbulo desse diploma, ter ficado comprovado que "nem as antigas irmandades, por si sós, e tais como eram, nem as comissões gratuitas, nomeadas pelo Governo, podem satisfazer ao que a Religião, a sociedade, e o estado actual do mundo, da ciência e das ideias exigem hoje, para restaurar, rectificar e desenvolver, quanto cumpre, as mesmas instituições piedosas".
Resolveu-se, assim, instaurar um novo regime, em que, por um lado, "O Governo...exerça a suprema direcção e fiscalização destes estabelecimentos...por comissários responsáveis, obrigados, dependentes, a que é necessário, para que o sejam, retribuir o seu imenso trabalho". Simultaneamente, porém, cumpriria conseguir que "o espírito nascente da caridade cristã seja assumido, excitado e chamado a exercer a sua dedicação generosa e divina".
Traduzindo em termos de gestão este "sistema combinado", o artigo 1º do aludido diploma dispôs que:
"A Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, com todos os seus Institutos de que se compõe, é administrada por um Provedor de nomeação régia, com dois Adjuntos eleitos pela Irmandade da mesma Santa Casa e dois que serão escolhidos pelo Governo".
Por seu turno, o subsequente artigo 7º atribuía a "suprema direcção" de todos os estabelecimentos referidos no diploma a um Conselho Geral de Beneficência, no qual tinham assento também representantes da Irmandade.
A fórmula assim encontrada não alcançou, todavia, resultados práticos visíveis, nem sequer propondo a revisão do Compromisso em vigor anunciada e tida por indispensável no Decreto de 1851.
2.5. O advento da República não podia deixar de ter tido reflexos numa área socialmente tão relevante como a própria da SCML.
Assim é que, por Decreto de 25 de Maio de 1911, foram estruturados os serviços da assistência pública, sujeitando-se as instituições privadas de assistência à intervenção estadual (artigos 4º e 5º) e confiando-se a direcção dos diversos institutos de assistência pública da capital a um Provedor da Assistência de Lisboa (art. 11º).
Corroborando esta perspectiva, o Decreto nº 5621, de 10 de Maio de 1919, veio definir assim o posicionamento jurídico da SCML (art. 1º):
"A Misericórdia de Lisboa, com todos os Institutos e serviços por ela até agora mantidos ou que de futuro lhe sejam confiados, constitui a instituição oficial de assistência pública, com autonomia técnica, financeira e administrativa, considerada como pessoa moral com capacidade jurídica directamente subordinada ao Ministério do Trabalho pela Direcção-Geral de Assistência".
Reconhecida embora, pois, a respectiva autonomia técnica, financeira e administrativa, passou a ser indesmentível a natureza pública da SCML, bem como a sua integração na Administração Central.
Esta qualificação foi confirmada por diversos diplomas posteriores, nomeadamente o Regulamento dos Serviços da Misericórdia de Lisboa (aprovado pelo Decreto nº 8219, de 29 de Junho de 1927) cujo artigo 1º dispôs que:
"A Misericórdia de Lisboa, fundada em 15 de Agosto de 1498, é actualmente um Instituto Oficial de Assistência Pública, da cidade de Lisboa, com autonomia técnica, financeira e administrativa, considerada como pessoa moral com capacidade jurídica, directamente subordinada ao Ministério do Trabalho, nos termos do Decreto nº 5621, de 10 de Maio de 1919".
Dos preceitos mencionados ressalta, também, que se obliteraram os objectivos religiosos da SCML, passando esta a assumir, exclusivamente, fins assistenciais.
2.6. Houve que aguardar até 1942 por uma nova reestruturação importante da SCML.
Esta foi operada pelo Decreto-Lei nº 32255, de 12 de Setembro desse ano, diploma que declarou o propósito de fazer retornar a instituição, tanto quanto possível, ao seu originário espírito.
É nesse sentido elucidativo o seu preâmbulo, ao afirmar que:
"2. Oportuno se afigura definir o sentido de uma reforma da Misericórdia de Lisboa, e possivelmente das suas pares, conducente à elaboração de um regulamento ou compromisso actualizado, capaz de colocar as velhas e prestimosas instituições na vanguarda da tam indispensável renovação assistencial.
A ampliação crescente das funções dos Estados modernos levou-os a considerar, entre as mais directas, a defesa da vida e suficiência económica dos seus elementos sociais e a confiar de preferência a organismos burocratizados o exercício dessas actividades.
Filia-se nesta tendência a conversão da antiga Misericórdia de Lisboa em quási serviço oficial ou de repartição do Estado, com abandono da genuína tradição da assistência portuguesa e dos melhores princípios.
É certo que a assistência social, no complexo das suas modalidades preventivas e curativas, se integra no bem comum, que constitue o fim social de toda a colectividade organizada, e, de entre as modalidades preventivas, algumas há que, pela sua extensão e interêsse geral, excedem o âmbito ou capacidade das responsabilidades e deveres sociais das famílias e instituições previdentes ou de assistência particular - tais são a maior parte das organizações de carácter sanitário integradas na Direcção Geral de Saúde; mas é contrário aos princípios e ao mais profundo interêsse público esquecer as responsabilidades e deveres que em matéria de assistência incumbem aos componentes sociais agremiados, quer nas unidades familiares, quer em instituições humanitárias ou beneficentes.
Esses deveres e responsabilidades dos componentes sociais não podem ser desconhecidos ou deminuídos sem enfraquecer a própria fôrça vital da colectividade. A obrigação de prestar assistência é ao mesmo tempo dever cívico ou de justiça social e preceito religioso de caridade.
A tendência laicizadora, julgando fortalecer o primeiro dever pela renegação do segundo, mostra- se ineficaz e contraproducente; mas não o seria menos a atitude que julgasse valorizar o segundo, enfraquecendo ou prescindindo do primeiro.
Compete ao Estado promover e impor, mesmo coactivamente, o dever social de prestar assistência; à Igreja está confiada a missão de estimular o preceito religioso da caridade. Só da justa harmonia e cumprimento dos dois deveres pode resultar a melhor assistência social.
Importa para isso reconduzir a tutela administrativa à sua verdadeira função protectora, orientadora e fiscalizadora, que jamais deixou de pertencer ao poder público, afastando-a do conceito mesquinho a que a conduziram certas práticas de burocracia, assemelhando-a à tutela deferida pela lei civil aos incapazes."
É neste contexto que deve ser interpretado o artigo 1º do diploma em referência, quando dispôs que:
"Artigo 1º. São mantidas à Santa Casa da Misericórdia de Lisboa a sua personalidade jurídica, autonomia administrativa em relação ao seu património e rendimentos, e bem assim as suas tradicionais regalias e isenções legais, sem prejuízo, porém, da inspecção tutelar superior".
Desapareceu, assim, a qualificação da SCML como instituição de natureza oficial, e passou a estruturar- se a sua relação com a Administração Central em termos de tutela, e não já de integração.
Coerentemente com esta perspectiva, voltam a ser expressamente confiadas à SCML atribuições de índole religiosa:
"Artigo 3º. Será mantido o culto nas igrejas e capelas pertencentes à Misericórdia ou aos seus estabelecimentos e assegurada a assistência religiosa, nos termos da Concordata...".
E concretizou-se, no tocante a esta instituição, a chamada "desoficialização" que os Decretos-Leis nºs 31666, de 22 de Novembro de 1941, e 31913, de 12 de Março de 1942, haviam determinado em relação ao pessoal da generalidade dos estabelecimentos de assistência.
Aplicando esta visão em termos de segurança social, passou a estipular-se que o pessoal da SCML seria integrado na Caixa de Previdência dos Empregados da Assistência, entidade que assim sucedeu à anterior Caixa de Aposentação do Pessoal da Misericórdia (artigo 10º).
A verdade, todavia, é que nem por isso o regime da SCML deixou de continuar a ostentar algumas características de nítida feição publicística, ultrapassando claramente a mera tutela inspectiva que a letra do artigo 1º do Decreto-Lei nº 32255 sugeriria.
De entre elas, sobressaíam:
- O facto de a "gerência superior" da Santa Casa caber a uma Mesa composta por um provedor e dois adjuntos, "todos nomeados pelo Ministro do Interior" (artigo 4º);
- A criação dum Conselho da Misericórdia, com funções eminentemente consultivas, constituído por um número de membros não superior a nove, também todos nomeados pelo Ministro do Interior (artigo 6º).
- A referência, como limites máximos das remunerações do pessoal da instituição, aos vencimentos definidos no Decreto-Lei nº 26115 para o funcionalismo público (artigo 8º).
2.7.O Decreto-Lei nº 32255 foi revogado pelo Decreto-Lei nº 40397, de 24 de Novembro de 1955.
A reorganização da SCML por este último diploma operada não terá pretendido - é sintomática, neste sentido, a brevidade do respectivo preâmbulo - modificar os traços essenciais que então caracterizavam a instituição.
Teve-se em mira, sobretudo, valorizar a Santa Casa, munindo-a de mais adequados meios para alcançar os objectivos próprios, bem como simplificar a sua orgânica, libertando-a de órgãos que, como o Conselho, se haviam revelado ineficazes.
É revelador, a este propósito, que o artigo 1º do Decreto-Lei nº 40397, depois de reafirmar a personalidade jurídica e a autonomia administrativa e financeira da SCML, lhe mandasse aplicar, na parte nele não regulada, o regime definido nos artigos 113º e seguintes do Decreto-Lei nº 35108, de 7 de Novembro de 1945 (respeitante ao regime de assistência, em geral).
Ora estas normas integravam-se precisamente no Título III desse diploma, todo ele dedicado à assistência particular.
E também se não estranha, por isso, que, na esteira do Decreto-Lei nº 32255, a reorganização de 1955 haja mantido o culto da religião católica nas igrejas e capelas pertencentes à Santa Casa, ficando a da Igreja da Misericórdia a cargo da Irmandade de S. Roque.
Em contraponto, todavia, persistiram - e de algum modo se robusteceram -, no regime instituído pelo Decreto-Lei nº 40397, certos aspectos normalmente típicos de entidades de direito público.
Denunciadora desse facto foi-o, desde logo, a afirmação, constante do respectivo exórdio, de que através do citado diploma se integrava "a instituição nos princípios que regem os mais estabelecimentos oficiais de assistência".
Essa faceta publicizante do mencionado sistema concretizou-se, designadamente, em:
- se atribuir ao Ministro do Interior a competência para determinar a concentração, supressão ou transformação de estabelecimentos a cargo da Misericórdia (artigo 9º).
- a Mesa, órgão de administração da SCML, ser composta pelo Provedor e dois Adjuntos, todos de nomeação ministerial (artigo 16º).
- o pessoal da Santa Casa ser provido pelo Ministro do Interior, nos termos do pessoal dos estabelecimentos oficiais de assistência, e ficar sujeito ao regime geral dos funcionários civis do Estado, no tocante à disciplina, faltas, licenças, antiguidade, limite de idade e ajudas de custo (artigos 27º e 35º, respectivamente).
2.8. A reorganização de 1955 subsistiu, no essencial, até à introduzida pelo Decreto-Lei nº 322/91, de 26 de Agosto, actualmente em vigor.
Isto não significa que não tenha sofrido, durante o seu período de aplicação, alguns ajustamentos de certo relevo, para além do desenvolvimento resultante de vários diplomas regulamentares.
De um modo geral, pode dizer-se que uns e outros se inscreveram na orientação de reforço da tónica publicística do enquadramento jurídico da SCML.
2.8.1. Assim é que o Decreto-Lei nº 692/70, de 31 de Dezembro, procedeu, nomeadamente, à uniformização de categorias e vencimentos de pessoal, para além da realização de várias modificações orgânicas, uma e outras de acordo com as "orientações transmitidas pelo Secretariado da Reforma Administrativa" (preâmbulo).
Os quadros do pessoal da SCML, anexos a esse diploma, distribuíam-no segundo as categorias e letras estabelecidas para o funcionalismo público pelo Decreto-Lei nº 49410.
O provimento do pessoal de chefia passou a competir ao Ministro da Saúde e Assistência (artigo 4º, nº 2) e o do restante pessoal à Mesa da Misericórdia, de harmonia com regulamento a aprovar por aquele responsável governamental (artigo 4º, nº 1).
Previa-se expressamente a possibilidade de, para lugares cujo provimento não dependesse de concurso, serem "nomeados, em comissão de serviço, funcionários do Estado ou de institutos públicos, bem como de organismos de coordenação económica ou autarquias locais" (artigo 8º, nº 1).
E estipulou-se que, em tudo o não especialmente previsto, se observariam "para o pessoal da Misericórdia as disposições legais aplicáveis ao pessoal do Ministério da Saúde e Assistência".
2.8.2. Alicerçando-se no artigo 63º, nº 3, da Constituição, o Decreto-Lei nº 519-G2/79, de 29 de Dezembro, aprovou o primeiro Estatuto das Instituições Privadas de Solidariedade Social.
Nestas se integravam as "irmandades da Misericórdia", reguladas no Capítulo II do Título II do aludido diploma.
Nesse Capítulo se inseria uma disposição específica relativa à SCML, do seguinte teor:
"Artigo 61º
(Santa Casa da Misericórdia de Lisboa)
1- A Santa Casa da Misericórdia de Lisboa é um instituto público, regido por legislação especial, que deverá compatibilizar aquela qualidade com o respeito pelas suas características próprias e pelo património histórico - cultural que representa.
2- Da legislação própria dos institutos públicos e do presente Estatuto só são aplicáveis à SantaCasa da Misericórdia de Lisboa os preceitos que as suas leis privativas expressamente refiram".
Apesar, pois, de qualificar a SCML como "instituto público", a norma transcrita continuou a deixar transparecer a sua híbrida natureza peculiar, ao determinar que, das regras relativas, quer aos institutos públicos, quer às instituições particulares de solidariedade social, designadamente às demais Misericórdias, só seriam aplicáveis àquela as que as suas "leis privativas expressamente refiram".
2.8.3. Em 1980, o Decreto-Lei nº 247/80, de 24 de Julho, prescreveu que o pessoal da SCML admitido a partir da respectiva entrada em vigor seria inscrito na Caixa Geral de Aposentações, no Montepio dos Servidores do Estado e na Assistência na Doença aos Servidores
Civis do Estado.
E isto, conforme consta do intróito desse diploma, tendo em conta "a situação de manifesta desigualdade para efeitos de aposentação entre funcionários da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, sujeitos a uma inexplicável diferença de regime, quer em relação ao funcionalisno em geral, quer em relação ao pessoal do mesmo organismo pertencente às carreiras hospitalares".
2.8.4. Em 1983, foi publicado um novo Estatuto das Instituições Privadas de Solidariedade Social.
Este diploma, ainda hoje em vigor, foi aprovado pelo Decreto-Lei nº 119/83, de 25 de Fevereiro.
O artigo 2º do citado Decreto-Lei dispôs expressamente que:
"Artigo 2º. O Estatuto não é aplicável à Santa Casa da Misericórdia de Lisboa".
Por seu turno, o artigo 98º do novo Estatuto revogou o Decreto-Lei nº 519-G2/79, com excepção dos artigos 7º, 22º e 24º do Estatuto que aprovara - não incluindo, pois, nessa ressalva o artigo 61º deste último diploma, que havia qualificado a SCML como instituto público.
2.8.5. Vários diplomas regulamentares relativos ao pessoal da SCML publicados até à emanação do Decreto-Lei nº 322/91 revelaram o declarado propósito de, sem deixar de consagrar certas soluções específicas tidas por adequadas à natureza própria da instituição, ir acompanhando as inovações de que foi sendo objecto o regime respeitante ao funcionalismo público.
Isso foi patente, sobretudo, a partir das importantes reformas introduzidas em 1979.
Assim é que, designadamente, a Portaria nº 494/81, de 17 de Junho, adaptou o quadro do pessoal não dirigente da Santa Casa ao regime geral de carreiras da Função Pública consagrado pelo Decreto-Lei nº 191-C/79, de 25 de Junho. Posteriormente, reformuladas a carreira de enfermagem pelo Decreto-Lei nº 305/81, de 12 de Novembro, e as carreiras médicas pelo Decreto-Lei nº 310/82, de 3 de Agosto, o quadro da SCML volta a ser ajustado, em função do conteúdo desses diplomas, através do Decreto Regulamentar nº 38/83, de 7 de Maio.
No tocante ao pessoal dirigente, as equiparações dos cargos de Provedor e Adjuntos (operadas pelas Portarias nºs 197/80, de 24 de Abril, e 492/80, de 11 de Agosto), respectivamente a Director-Geral e Subdirectores-Gerais, foram publicadas ao abrigo do diploma então regulador da situação dos dirigentes da Função Pública, o Decreto-Lei nº 191-F/79, de 25 de Junho.
Adoptando a mesma perspectiva, foi também publicada uma série de diplomas destinados a alargar a área de recrutamento de vários cargos dirigentes da SCML, igualmente em aplicação do sistema a este propósito instituído pelo mencionado Decreto-Lei nº 191-F/79.
Tratou-se, em particular, das Portarias nºs 265/86, 325/86, 619/86 e 66-B/89, respectivamente de 31 de Maio, 28 de Junho, 24 de Outubro de 1986 e de 30 de Janeiro de 1989.
3.
3.1. A sucessão de regimes acabada de sintetizar, e a mescla de elementos privatísticos e publicísticos que, em proporções diversas, grande parte deles patenteou, explica que não só tenha variado no tempo a caracterização jurídica atribuída à SCML, como, por vezes, até, se suscitassem disparidades de opinião acerca da mais ajustada qualificação a conferir-lhe em certas fases da sua evolução.
3.2. Muito sumária e esquematicamente, pode dizer- se que a SCML nasceu como uma associação religiosa de fiéis com fins beneficentes - entidade privada, portanto, apoiada e tutelada, quer pela Igreja, quer pelo Estado. Essa era, também, a índole das demais Misericórdias que foram surgindo, tomando-a por inspiração e paradigma (4).
As reformas da Santa Casa ocorridas no século passado não afectaram, na essência, a sua natureza de entidade privada, conquanto houvessem, de um modo geral, acentuado nela alguns aspectos de índole pública.
A opção, em 1834, pela designação duma comissão administrativa, a que outras regularmente se sucederam, não deixou, contudo, de assumir sempre, em estrito rigor jurídico, o carácter de solução transitória, insusceptível de afectar, em si mesma, a estrutura da SCML.
Por seu turno, a reforma de 1851 ensaiou mesmo um sistema de gestão combinada, em que a Irmandade tinha a faculdade de designar dois Adjuntos do Provedor (e alguns membros do Conselho Geral de Beneficência, no tocante à supervisão da generalidade dos estabelecimentos congéneres).
Isto, todavia, sem olvidar que o Provedor e dois Adjuntos passaram a ser, a título definitivo, de nomeação régia, e remunerados pelo erário público.
3.3. A marcante reestruturação verificada após a implantação da República conferiu à SCML iniludível carácter de instituição pública.
Já em 1945 o parecer deste Conselho nº 64/45 (5) o afirmava, ao dizer que:
"Na vigência dos Decretos nºs 5621, de 10 de Maio de 1919, nº 8219, de 29 de Junho de 1922, nº 14578, de 17 de Novembro de 1927, nº 15778, de 25 de Julho de 1928 e nº 17736, de 11 de Dezembro de 1929, a Misericórdia de Lisboa era, sem dúvida, um instituto oficial de assistência, integrado no Ministério do Interior...".
Mais impressivamente se veio a pronunciar, no mesmo sentido, este corpo consultivo, no seu parecer nº 138/76 (6):
"Assim transformada por acto do poder público do Estado, a Misericórdia de Lisboa deixou de ser a instituição religiosa e, portanto, de direito privado, nascida em 1498, para tomar a veste de uma pessoa jurídica prosseguindo um serviço público que lhe foi deferido pelo Estado; passou, portanto, a ser uma pessoa colectiva de direito público".
Caracterizando este ponto de vista, já antes o parecer nº 6/73 (7) especificara, mesmo, que, sob o regime do Decreto nº 8819, de 29 de Junho de 1922, que qualificava a Misericórdia de Lisboa como "Instituto Oficial de Assistência Pública da cidade de Lisboa", ela tinha a natureza de "instituto público".
Coerentemente, o Código Administrativo de 1940 dispusera, no seu artigo 438º, que o regime nele consagrado acerca das pessoas colectivas de utilidade pública administrativa, e, em particular, às Misericórdias (artigo 416º e segs.), não era aplicável à Misericórdia de Lisboa.
3.4. Não foi pacífica a qualificação da SCML na vigência da reorganização produzida pelo Decreto-Lei nº 32255.
Marcello Caetano (8) incluía-a no elenco exemplificativo dos serviços personalizados do Estado, na modalidade de institutos públicos.
Em contraposição, este Conselho pronunciou-se por várias vezes no sentido de que o aludido diploma teria devolvido à SCML a natureza de entidade privada, na modalidade de pessoa colectiva de utilidade pública administrativa.
Disse-o por forma expressiva o já citado parecer nº 138/76, ao afirmar que:
"Deste modo, não era de direito público a personalidade jurídica atribuída à Misericórdia de Lisboa pelo Decreto-Lei nº 32255".
Para assim concluir, apoiou-se esse parecer, desde logo, nas considerações expendidas no preâmbulo de tal diploma, que deste modo sintetizou:
"Definidas, assim, as bases gerais da reforma da Misericórdia de Lisboa, vê-se como se condena e abandona a anterior orientação de estatizar as instituições privadas de assistência e se envereda decisivamente pela via da restituição da Misericórdia de Lisboa ao seu rumo tradicional, reservando-se unicamente para o Estado a função tutelar que lhe é própria, com vista a proteger, orientar e fiscalizar essas instituições".
Esta postura básica do diploma seria, aliás, corroborada por nele se ter deixado de qualificar a SCML como estabelecimento oficial de assistência, por os respectivos quadros e serviços deverem ser "desoficializados", aplicando-se ao respectivo pessoal o regime das pessoas colectivas de utilidade pública administrativa, e por se voltar a assegurar o exercício do culto religioso nas suas igrejas e capelas.
O regime geral das pessoas colectivas de utilidade pública administrativa ser-lhe-ia, assim, aplicável supletivamente, em tudo o que não estivesse especialmente regulado na sua legislação própria.
Vários outros pareceres deste corpo consultivo adoptaram, de resto, a mesma doutrina (9).
Idêntica orientação assumiu o Supremo Tribunal Administrativo, em acórdão de 15 de Março de 1946 (10), ao ponderar, a propósito da possibilidade ou não de a SCML despejar um seu arrendatário com base na legislação relativa ao arrendamento de prédios de organismos do Estado, que tal instituição:
"...apesar de ter um regime jurídico especial entre as "suas pares" do resto do País, nunca deixou de ser uma associação de beneficência ou humanitária, quer mantendo sempre a denominação de "Santa Casa da Misericórdia", que, no dizer do artigo 433º do Código Administrativo, é privativa dessas instituições, quer, e principalmente, por estar compreendida, por sua natureza, entre os estabelecimentos a que se refere o artigo 416º do referido Código".
3.5. A reorganização da Santa Casa decorrente do Decreto-Lei nº 40397, embora importante em termos de reestruturação interna e racionalização de serviços, não foi de molde a afectar a sua natureza jurídica.
Por isso bem se compreende que, no domínio desse diploma, este Conselho tenha continuado a caracterizá-la como pessoa colectiva de utilidade pública administrativa.
Exprimiu-o incisivamente o já citado parecer nº 138/76, em cuja conclusão se lê:
"A Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, sendo uma instituição que, na área da cidade de Lisboa, prossegue fins de assistência e de beneficência com fidelidade ao "espírito tradicional na prática da caridade cristã", que, aliás, presidiu à sua fundação, em 1498, por um grupo de cristãos que a instituiram como irmandade ou confraria, não é um instituto público, mas uma pessoa colectiva de utilidade pública administrativa, como as demais Misericórdias do país, sem embargo de estar sujeita ao regime de forte tutela e intervenção do Estado previsto no Decreto-Lei nº 40397, de 24 de Novembro de 1955".
3.6.No entender deste Conselho, (11) a situação acabada de descrever foi "radicalmente alterada" com a publicação do Decreto-Lei nº 519-G2/79, cujo artigo 61º afirmou expressamente ser a SCML um "instituto público".
No parecer nº 17/82, depois de se descrever e reiterar a perspectiva defendida por este corpo consultivo acerca da natureza jurídica da Santa Casa no domínio da legislação anterior ao aludido diploma, ponderou-se que, após a entrada em vigor deste:
"O problema da natureza jurídica da Misericórdia de Lisboa, nomeadamente em termos de alternativa entre pessoa colectiva de direito privado e utilidade pública administrativa e pessoa colectiva de direito público (instituto público), encontra-se agora decidido por via legislativa: a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, é, hoje, um instituto público".
De entre as modalidades de institutos públicos, entendeu-se que a SCML assumia a feição de serviço público personalizado.
Não foi, de resto, apenas este Conselho a assumir tal posição.
Freitas do Amaral ponderava, em 1986, (12) a respeito dos estabelecimentos públicos, enquanto modalidade de institutos públicos:
"Outro exemplo é o da Misericórdia de Lisboa, que não é uma instituição privada como a generalidade das Misericórdias portuguesas, porque o Estado a "nacionalizou" e chamou a si, mas também não é uma direcção geral, nem um simples património para gerir, nem uma empresa".
3.7. Da revogação do Decreto-Lei nº 519-G2/79, operada pelo artigo 98º do Estatuto anexo ao Decreto-Lei nº 119/83, extraíu este Conselho a consequência de que, a partir da entrada em vigor deste último diploma, a SCML recuperara a natureza de pessoa colectiva de utilidade pública administrativa - entidade privada, portanto.
No parecer nº 17/82 (Complementar) (13) se escreveu, com efeito - e sem deixar de se atender a que, nos termos do artigo 2º do Decreto-Lei nº 119/83, o mencionado Estatuto não era aplicável à Santa Casa - que:
"Foi, assim, eliminado da ordem jurídica o único suporte que conduziu a que no citado parecer nº 17/82 se entendesse que a Misericórdia de Lisboa era, face à legislação então em vigor, um instituto público.
Na verdade, os termos do referido artigo 16º do Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei nº 519-G2/79 não consentiam dúvidas nem deixavam margem para hesitações.
Mas então, revogada essa norma, a situação, no que respeita à natureza jurídica, única questão em análise, volta ao estado anterior, mantendo plena validade as considerações produzidas no referido parecer nº 138/76 - onde se procedeu a uma análise mais detalhada do problema, encarando- o na perspectiva da evolução da instituição desde as suas origens e que, na esteira de outros pareceres deste órgão de consulta, culminaram na conclusão de que a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa não é um instituto público, mas uma pessoa colectiva de utilidade pública administrativa".
Deve reconhecer-se que esta doutrina não foi unanimemente aceite.
Como já se realçou, Freitas do Amaral sustentava, em 1986 (14), que a SCML era, então, um instituto público.
Fazia-o, pois, já após a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 119/83, e com expressa referência, aliás, ao parecer deste Conselho de 12 de Maio de 1983 (15)
Isto, não obstante acrescentasse que, em seu entender, a SCML deveria "voltar a ser uma instituição particular de utilidade pública".
4
4.1. - Esta breve resenha histórica da evolução da estrutura e regime da SCML teve em vista contribuir para uma melhor percepção da sua actual natureza jurídica, face aos Estatutos que presentemente a regem, e que foram publicados em anexo ao Decreto-Lei nº 322/91, de 26 de Agosto.
A exacta definição dessa natureza jurídica constitui elemento de inegável relevo para a resolução do problema que suscitou este parecer.
4.2. Há que ter em conta, a este respeito, antes de mais, o artigo 1º do Estatuto da Aposentação (aprovado pelo Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Agosto) (16), que, na sua actual redacção (17), determina que:
"Artigo 1º
(Direito de inscrição)
1- São obrigatoriamente inscritos como subscritores da Caixa Geral de Aposentações, neste diploma abreviadamente designada por Caixa, os funcionários e agentes que, vinculados a qualquer título, exerçam funções, com subordinação à direcção e disciplina dos respectivos órgãos, na Administração Central, Local e Regional, incluindo federações ou associações de municípios e serviços municipalizados, institutos públicos e outras pessoas colectivas de direito público e recebam ordenado, salário ou outra remuneração susceptível, pela sua natureza, de pagamento de quota, nos termos do artigo 6º.
2- O disposto no número anterior não é aplicável: a) Aos que apenas se obrigam a prestar a qualquer entidade pública certo resultado do seu trabalho desempenhado com autonomia e prévia estipulação de remuneração; b) Aos que devam ser aposentados por entidades diferentes da Caixa."
As entidades contempladas neste preceito são, pois, as que integram organicamente a Administração Pública (central, regional e local), incluindo a administração indirecta e a autónoma (18).
Trata-se, assim, da Administração Pública em sentido orgânico, que pode, com Freitas do Amaral, (19) definir-se como o "sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas colectivas públicas, que asseguram em nome da colectividade a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar".
4.3. - No tocante à situação de comissão rege a norma especial do artigo 11º do Estatuto da Aposentação, do seguinte teor (20):
"Artigo 11º
Comissão e serviço militar
1. O subscritor que, a título temporário e com prejuízo do exercício do seu cargo, passe a prestar serviço militar, ou a exercer, em regime de comissão de serviço ou requisição prevista na lei, funções remuneradas por qualquer das entidades referidas no artigo 1º e que relevem para o direito à aposentação, descontará quota sobre a remuneração correspondente à nova situação.
2. Salvo o caso de serviço militar, o montante da quota não poderá ser inferior ao que seria devido pelo exercício, durante o mesmo tempo, pelo cargo pelo qual o subscritor estiver inscrito na Caixa.
3. Quando o subscritor preste serviço, nos termos do nº 1, a entidades diversas das que no mesmo número se referem ou exerça funções que não relevam para o direito à aposentação, a quota continuará a incidir sobre as remunerações correspondentes ao cargo pelo qual estiver inscrito na Caixa".
Esta regra tem de ser conjugada com as dos subsequentes artigos 44º e 53º, nº 1 (21), quando determinam, respectivamente:
"Artigo 44º
(Cargo pelo qual se verifica a aposentação)
1. O subscritor é aposentado pelo último cargo em que esteja inscrito na Caixa (22).
2. Se à função exercida pelo subscritor, fora do quadro ou da categoria a que pertença, não corresponder direito de aposentação, esta efectivar-se-á pelo cargo de origem".
Artigo 53º
(Cálculo da pensão)
1. A pensão de aposentação é igual à trigésima sexta parte da remuneração que lhe serve de base multiplicada pela expressão em anos do número de meses de serviço contados para aposentação, até ao limite máximo de trinta e seis anos.
2...............................................................................................
3................................................................................................
4..............................................................................................".
Verifica-se, pois, que o princípio geral é o de que a pensão de funcionário aposentado quando em situação de comissão ou de requisição (23) é computada com base na remuneração correspondente às funções exercidas, se estas o forem em alguma das entidades previstas no artigo 1º do Estatuto de Aposentação. Caso contrário, a pensão é definida em função da remuneração relativa ao lugar de origem.
5
5.1. - O artigo 1º dos Estatutos vigentes da SCML caracteriza-a do seguinte modo:
"Artigo 1º
Natureza, denominação e regime jurídico
1. A Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, adiante designada por Misericórdia de Lisboa, é uma pessoa colectiva de utilidade pública administrativa.
2. A Misericórdia de Lisboa rege-se: a) Pelos presentes Estatutos; b) Pelas normas que lhe sejam especialmente aplicáveis e não contrariem os presentes Estatutos; c) Nos casos omissos, analogicamente, pelas normas aplicáveis às restantes Misericórdias".
Este preceito representa a tradução normativa de dois dos "traços marcantes" que, segundo o preâmbulo (24) do Decreto-Lei nº 322/91, terão norteado a emanação dos mencionados Estatutos:
"O regresso da Irmandade a uma presença mais activa na vida da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa enquanto garante dos seus princípios enformadores;
..............................................................................................
"O conceito da tutela fiscalizadora da acção e gestão da instituição, como consequência da assunção da sua verdadeira natureza jurídica, ou seja, de uma pessoa colectiva de utilidade pública administrativa".
E isso, de resto, na perspectiva da atribuição à SCML de Estatutos que "definindo a sua identidade, a reconduzam à pureza original, ainda que naturalmente adequada aos nossos dias, e lhe permitam actuar sem as limitações que, em crescendo, foram afectando a sua acção (25)".
Algumas das normas constantes dos Estatutos da SCML parecem corroborar particularmente a qualificação jurídica que o respectivo preceito inicial lhe atribui.
De entre elas, sobressaem:
- a que enumera os seus fins humanitários e de benemerência (artigo 2º, nº 1);
- a que manda manter o culto da religião católica nas igrejas e capelas à SCML pertencentes, assegurado pela Irmandade da Misericórdia e de São Roque ou por outras irmandades ou instituições canonicamente erectas, mediante acordo com a autoridade eclesiástica competente (artigo 11º, nº 1 e 22º);
- a que estabelece que o pessoal da Misericórdia de Lisboa passa a estar sujeito ao regime geral do contrato individual de trabalho, embora "com as adaptações decorrentes dos presentes Estatutos" (artigo 25º).
5.2. - As pessoas colectivas de utilidade pública administrativa têm sido consideradas pela doutrina dominante como pessoas colectivas de direito privado.
Esse era, já, o entendimento de Marcello Caetano (26), que, integrando-as nas "pessoas colectivas de direito privado e regime administrativo", ensinava que aquelas entidades se apresentavam sob a forma de "associações que não tenham por fim económico dos associados e fundações de interesse social ( e nesse fim não económico ou interesse social está a essência da utilidade pública) cujos fins coincidem com atribuições da Administração Pública (utilidade pública administrativa)".
Em conformidade com essa natureza, as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa deveriam, segundo o mesmo Professor, reger-se pelo Direito Privado, em tudo o que não estivesse especialmente regulado por normas administrativas, ostentando as seguintes principais características (27):
- Sujeição à tutela administrativa;
- Submissão à acção disciplinar do Governo;
- Respeito pelas regras da contabilidade pública;
- Afectação do controlo dos respectivos actos ao contencioso administrativo;
- Ampla isenção de contribuições e impostos;
- Benefício da assistência judiciária (hoje apoio judiciário);
- Reversão dos respectivos bens, em caso de dissolução, para o Estado ou outras colectivas de utilidade pública designadas por lei.
Semelhante posição foi assumida por Marcelo Rebelo de Sousa, embora realçando que as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa se podem ter por integradas na Administração Pública em sentido material (28).
Freitas do Amaral, por seu turno, exprimiu, recentemente (29), a opinião de que, durante o regime anterior, estas entidades seriam "verdadeiros elementos do sector público". Revelá-lo-ia, designadamente, o facto de o artigo 109º, nº 4, da Constituição de 1933 as integrar formalmente na Administração Pública. Esta situação ter--se-ia, contudo, alterado por força da legislação emanada sob a égide da Constituição de 1976, face à qual tais pessoas colectivas teriam passado a ostentar a natureza de "entidades privadas que cooperam com a Administração".
Assim, as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa integrariam hoje, a par das instituições particulares de solidariedade social e das pessoas colectivas de "mera utilidade pública", o conceito genérico de pessoas colectivas de utilidade pública (30).
Não pode olvidar-se, de todo o modo, que, analisando o sistema legal instituído ao abrigo da Constituição de 1933, Afonso Queiró entendia que, então, as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa deviam classificar-se como pessoas colectivas de direito público, integradas na Administração Pública (31).
Mas não era essa, como ficou dito, a posição prevalecente.
5.3. - É certo que alguns autores chegaram mesmo já a defender que, no novo sistema decorrente da Constituição de 1976, as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa teriam deixado de subsistir.
Assim é que, por um lado, Castro Mendes (32) e Silva Leal (33) ensinaram que tal conceito se teria diluído no de pessoa colectiva de utilidade pública, genericamente regulado pelo Decreto-Lei nº 460/77, de 7 de Novembro.
Por outro lado, e em termos algo divergentes, Jorge Miranda (34) pronunciou-se no sentido de que "presentemente, não há senão as Instituições Particulares de Solidariedade Social (artigo 63º, nº 3 da Constituição), as quais, de resto, possuem um âmbito mais vasto do que a previsão do artigo 416º do Código Administrativo".
Embora se aceite que, em resultado da evolução legislativa verificada nas duas últimas décadas, o conceito de pessoa colectiva de utilidade pública administrativa possua hoje uma extensão menos ampla do que aquela que inicialmente tinha, não é exacto que ele haja perdido toda e qualquer relevância na nossa ordem jurídica.
Este Conselho já no seu parecer nº 52/82, de 24 de Janeiro de 1985 (35), exprimira tal ponto de vista.
E corroborou-o, mais desenvolvidamente, no parecer nº 51/90, de 27 de Setembro de 1990,(36) secundando a opinião de Freitas do Amaral:
"3.2.1. Contestando a tese segundo a qual o conceito de pessoas colectivas de utilidade pública administrativa se teria dissolvido na noção de pessoas colectivas de utilidade pública, por força do Decreto-Lei nº 460/77, de 7 de Novembro, Freitas do Amaral observa que tal não é consentido, em face da clara distinção (no diploma) entre os dois conceitos e as duas categorias legais (v.g., nos artigos 1º, nº 2, 4º e 14º, nº 2). Por outro lado, o respectivo preâmbulo afirma expressamente que "as pessoas colectivas de utilidade pública não se confundem com as mais próximas categorias de pessoas colectivas, nomeadamente as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa"; o artigo 1º, nº 2, estabelece que "as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa são, para os efeitos do presente diploma, consideradas como pessoas colectivas de utilidade pública", o que mantém e ressalva a autonomia do conceito de pessoas colectivas de utilidade pública administrativa e do seu regime jurídico, para todos os outros efeitos; enfim, a distinção estabelecida no artigo 4º entre as pessoas colectivas que podem ser declaradas de utilidade pública "logo em seguida à sua constituição" (nº
1) e as que só podem sê-lo "ao fim de cinco anos de efectivo e relevante funcionamento" (nº 2) assenta no facto de as primeiras serem as previstas no artigo 416º do Código Administrativo
- precisamente, as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa -, enquanto as segundas não o são.
"Rematando a análise da questão, escreve o autor que vimos acompanhando:
"Do Decreto-Lei nº 460/77, de 7 de Novembro, resulta pois nitidamente que as entidades aí chamadas colectividades de utilidade pública se desdobram em duas subcategorias: de um lado, as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa e, do outro, as pessoas colectivas de utilidade pública "tout court" ou, se se preferir, as pessoas colectivas de mera utilidade pública. Esta distinção, que tem todo o sentido, assenta na ideia de que há mera utilidade pública quando se prosseguem quaisquer fins de interesse geral, e há utilidade pública administrativa quando esses fins coincidem com atribuições particularmente importantes da Administração Pública (no âmbito do artigo 416ª do CA, tais atribuições são a beneficência, o humanitarismo, a assistência e a educação).
3.2.2. Quanto à tese de Jorge Miranda, segundo a qual teria deixado de haver pessoas colectivas de utilidade pública administrativa porque tal categoria teria sido substituída pela de instituições particulares de solidariedade social, entende Freitas do Amaral que a mesma também não se afigura conforme com o direito positivo.
Por um lado, a circunstância de, na Constituição de 1976, se ter consagrado a noção de instituições particulares de solidariedade social
(cfr. artigo 63º) em nada impede o legislador ordinário de manter outros conceitos próximos mas distintos desse.
É certo que a introdução no nosso direito da categoria das IPSS "expulsou" muitas espécies da categoria de pessoas colectivas de utilidade pública administrativa.
O certo, porém, é que não esvaziou esta noção de conteúdo útil e autónomo. Como sustenta Freitas do Amaral, "nomeadamente, continuam a dever ser qualificadas como pessoas colectivas de utilidade pública administrativa todas aquelas que já o eram à face do artigo 416º do Código Administrativo e não passaram a instituições particulares de solidariedade social, nos termos do Decreto-Lei nº 119/83, de 25 de Fevereiro.
Este último diploma corrobora esta interpretação, ao determinar no seu artigo 94º, nº 1: "as instituições anteriormente qualificadas como pessoas colectivas de utilidade pública administrativa que, pelos fins que prossigam, devam ser consideradas instituições particulares de solidariedade social deixam de ter aquela qualificação e ficam sujeitas ao regime estabelecido no presente diploma". Esta redacção pressupõe que, de entre as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa existentes à data da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 119/83, a lei manda separar dois grupos a que se aplicarão regimes jurídicos diferentes: a) As que pelos seus fins devam ser consideradas instituições particulares de solidariedade social -: quanto a estas, deixam de ser pessoas colectivas de utilidade pública administrativa, e passam a instituições particulares de solidariedade social; b) As restantes, isto é, as que pelos seus fins não hajam de ser consideradas instituições particulares de solidariedade social -: quanto a essas, continuam a ser pessoas colectivas de utilidade pública administrativa."
Aliás, a mesma posição transparece, implicitamente, não só nos pareceres deste corpo consultivo que atribuem à SCML, já no domínio da Constituição de 1976 (e salvo o período compreendido entre o Decreto-Lei nº 519-G2/79 e o Decreto-Lei nº 119/83), a natureza de pessoa colectiva de utilidade pública administrativa, como ainda naquele que conferiu a mesma qualificação, em 1984, à Cruz Vermelha Portuguesa (37).
Anote-se, ainda, que Marcelo Rebelo de Sousa (38), adoptando a mesma linha de pensamento, cita precisamente o Decreto-Lei nº 322/91, que aprovou os actuais Estatutos da SCML, como comprovativo da subsistência da figura das pessoas colectivas de utilidade pública administrativa.
Sintomático é, enfim, que o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril) reconheça aos tribunais administrativos de círculo competência para conhecer dos recursos de actos administrativos das pessoas colectivas de utilidade pública administrativa - artigo 51º, nº 1, alínea e).
É verdade que Jorge Miranda afirma estar-se aí perante lapso do legislador (39). Mas é sabido que a ocorrência de um tal lapso não é, por princípio, de presumir. Argumento este que resulta reforçado pelo facto de o ETAF ter já sofrido alterações, por ratificação, mediante a Lei nº 4/86, de 21 de Março, que todavia deixaram incólume o preceito em questão. Se o seu originário teor houvesse sido devido a lapso, natural seria que o legislador tivesse, na primeira oportunidade, curado de o reparar.
6.
6.1.- Não pode desconhecer-se, é certo, que são múltiplos e significativos os traços juspublicísticos que ainda hoje se podem detectar no regime aplicável à SCML, tal como delineado nos Estatutos anexos ao Decreto-Lei nº 322/91.
Tantos e tais são, até, que, com base neles se sustenta, em dois pareceres juntos, da autoria de Mário Esteves de Oliveira e José Gabriel Queiró, que a Misericórdia de Lisboa é actualmente pessoa colectiva de direito público, em termos de caber na previsão do artigo 1º do Estatuto da Aposentação.
6.2. - As principais razões aduzidas nesse sentido são, fundamentalmente e em síntese, as seguintes: a) A qualificação atribuída pelo legislador a certa entidade não seria sem mais decisiva para a determinação da sua verdadeira natureza jurídica, resultando esta , sim, do regime jurídico que efectivamente lhe seja aplicável.
Assim, não bastaria o facto de o artigo 1º dos actuais Estatutos de SCML a apelidarem de pessoa colectiva de utilidade pública administrativa para daí se inferir, forçosamente, ser essa a sua real natureza - cabendo antes confrontá-lo com todo o regime jurídico construído pelos aludidos Estatutos. b) A existência, no presente, da Misericórdia de Lisboa já não poderia ter-se por radicada no primitivo Compromisso nem no impulso associativo da Irmandade que historicamente lhe dera origem.
A SCML deveria, hoje, a sua subsistência à vontade estadual manifestada através do Decreto-Lei nº 322/91.
Por isso mesmo os seus Estatutos receberam a força desse diploma legal (só pela mesma forma podendo, assim, ser porventura alterados), e não de qualquer deliberação de índole associativa. c) A SCML não patenteia estrutura de associação ou fundação de direito privado, únicos substratos possíveis duma pessoa colectiva de utilidade pública administrativa.
A Irmandade da Misericórdia e de São Roque não pode ter-se por eventual substrato associativo da SCML, já que nem constitui ou integra órgão deliberativo desta, decisivo para a condução da respectiva actividade. Na realidade, apenas faz parte de órgão meramente consultivo, além de estar incumbida da manutenção do culto nas igrejas e capelas da instituição.
E tão-pouco se poderia considerá-la como fundação privada de criação estadual, já que é típico deste género de pessoas colectivas que o fundador, após o impulso criativo, se dissocie da respectiva gestão - diversamente do que aqui se passaria no tocante à forte intervenção do Estado na condução da actividade da SCML. d) Os órgãos superiores de gestão da Misericórdia de Lisboa são o Provedor e a Mesa, composta por aquele, por um Vice-Provedor e três Adjuntos, todos de nomeação governamental (artigos 12º e 13º dos Estatutos). e) A Misericórdia de Lisboa não é livre de escolher as finalidades de interesse colectivo para cuja consecução pudesse eventualmente colaborar com o Estado ou outros entes públicos.
O artigo 2º nº 2 dos seus Estatutos dispõe, com efeito, que, para além dos objectivos indicados no número precedente, ela "desenvolverá ainda, por incumbência ou conjugação com o Estado e outras entidades públicas, as missões de interesse público que aquele lhe conferir". f) A SCML não se encontra sujeita a uma mera tutela governamental de natureza fiscalizadora ou inspectiva, como seria típico de uma entidade de índole privada.
Ela está, mesmo, obrigada a obedecer a "orientações gerais de gestão" definidas a nível governamental (artigo 6º, nº 2 dos Estatutos).
Como emanação desse princípio, o subsequente artigo 7º, nº 3, dos Estatutos da SCML prevê a possibilidade de as prestações de serviço e respectivas compensações por esta proporcionadas serem revistas, suspensas ou anuladas em resultado de "medidas de política geral que, por via tutelar, lhe venham a ser determinadas". g) A Misericórdia de Lisboa tem capacidade para a prática de actos jurídicos de direito público (artigo 5º, nº 3, dos Estatutos). h) A aplicação supletiva, à SCML, do regime respeitante às restantes Misericórdias, não é de âmbito geral, mas circunscrita aos casos em que ocorra uma analogia de situações (artigo 1º, nº 2, alínea c), dos Estatutos). i) A circunstância de as prestações proporcionadas pela SCML serem, em regra, gratuitas, por imposição do artigo 7º, nº 2 dos seus Estatutos, revelaria uma característica própria dum serviço público, pouco compatível com a autonomia financeira e de gestão típica das entidades particulares.
6.3. - Nem todos os argumentos acabados de sumariar possuem, claramente, a mesma relevância.
Atente-se, designadamente, em que a capacidade da SCML para praticar actos de direito público se restringe Es hipóteses em que isso "por lei expressa lhe for concedido" (artigo 5º, nº 3, dos Estatutos).
Esta norma até patenteia, pois, que a regra será a de que a Misericórdia de Lisboa actue normalmente através de negócios e outros actos jurídicos de direito privado.
De ponderar é também que a aplicação supletiva, à SCML, do regime respeitante às demais Misericórdias (artigo 1º, nº 3, alínea c), dos Estatutos) não deixa de revelar que o pano de fundo da cena jurídica em que ela se move ostenta coloração predominantemente privatística, e não publicística (40).
Anote-se, ademais, que a gratuitidade das prestações não é de si mesma incompatível com eventual natureza privada de instituições benemerentes ou humanitárias que as propiciem - muito embora tenha de aceitar-se que assim sucede normalmente em resultado de decisão autónoma destas, e não já de imposição estadual, por via legal, como no caso em análise.
6.4. Mas o que sobretudo merece ser ponderado é que não se afigura aceitável desvalorizar pura e simplesmente, face àqueles aspectos de regime, a qualificação de "pessoa colectiva de utilidade pública administrativa" que o artigo 1º dos respectivos Estatutos lhe atribui.
Não é legítimo tomar, assim, por meramente despiciendo o intuito do legislador manifestado nesse preceito, e corroborado, como já antes se realçou, pelo próprio preâmbulo do Decreto-Lei nº 322/91.
O legislador terá pretendido, assim, não só dissociar a SCML da Administração Pública em sentido orgânico, mas também deixar expresso que a sua natureza jurídica - da qual decorrem forçosamente implicações jurídicas - é a duma pessoa colectiva de utilidade pública administrativa.
Atente-se, de resto, em que este Conselho já desde o Decreto-Lei nº 119/83 entendia que a SCML retomara essa sua tradicional natureza. E isto, portanto, mesmo sob o regime imediatamente anterior ao Decreto-Lei nº 322/91, que, em termos gerais, denunciava menos tonalidades "privatísticas" do que as que vieram a constar dos Estatutos aprovados por este último diploma.
6.5. O que acaba de se dizer não surge prejudicado, ou sequer debilitado, pelo prescrito no artigo 24º do Decreto-Lei nº 296-A/95, de 17 de Novembro (Lei Orgânica do XIII Governo Constitucional), do seguinte teor:
"Artigo 24º. Fica na dependência conjunta do Ministério da Saúde e do Ministério da Solidariedade e Segurança Social a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa".
O legislador não terá querido, neste preceito - e apesar da utilização da fórmula (menos adequada) "...na dependência" -, exprimir a reintegração da SCML na estrutura orgânica da Administração Central.
O seu propósito terá sido, tão somente, o de indicar quais os departamentos governamentais que sobre essa instituição exerceriam poderes de tutela.
E sempre resultaria forçado extrair duma mera norma organizativa ou de enquadramento consequências relativas à modificação da natureza jurídica intrínseca de tal pessoa colectiva.
7
7.1. Não cabendo, assim, a SCML na previsão do nº 1 do artigo 1º do Estatuto da Aposentação, a simples designação como Provedor, Vice-Provedor, Adjunto ou para outro qualquer cargo dirigente dessa instituição não envolve, por si só, o direito à sua inscrição na Caixa
Geral de Aposentações.
Quando, portanto, alguém seja provido directamente em algum desses cargos sem possuir qualquer outro lugar de base ou de origem, ficará abrangido pelo regime geral de segurança social, nos termos do artigo 28º dos Estatutos da Santa Casa, que prescreve que:
"Artigo 28
Regime de segurança social e fiscal
Sem prejuízo do disposto no artigo seguinte, o pessoal da Misericórdia de Lisboa fica sujeito aos regimes gerais ou especialmente aplicáveis no que respeita a segurança social e fiscalidade"
7.2. O mesmo vale, naturalmente, no tocante à situação dos trabalhadores da SCML a esta vinculados, nos termos gerais, por contrato individual de trabalho, que venham a ser designados para qualquer dos mencionados cargos dirigentes.
Esses, já antes integrados no sistema da segurança social, continuarão naturalmente por este abrangidos, enquanto exerçam - sempre a título transitório - as aludidas funções.
8.
8.1. Importa atentar, todavia, em que os referidos cargos dirigentes da SCML ainda poderão ser exercidos, em comissão, por funcionários ou agentes do Estado ou de outras entidades públicas.
Esta situação encontra-se prevista no artigo 29º dos respectivos Estatutos, do seguinte teor:
"Artigo 29º
Mobilidade
1. Os funcionários e agentes do Estado, de institutos públicos e de autarquias locais, bem como os trabalhadores de empresas públicas, podem ser chamados, nos termos previstos na lei, a desempenhar funções na Misericórdia de Lisboa ou seus departamentos, em regime de destacamento, requisição ou comissão de serviço, com garantia do lugar de origem e dos direitos nele adquiridos, considerando-se esse período como serviço prestado nos respectivos quadros.
2. ...............................................................................................".
Trata-se, patentemente, de preceito de natureza especial, face ao regime geral do pessoal da SCML definido no artigo 25º, que é o do contrato individual de trabalho.
Mas constitui norma especial expressamente legitimada por esse artigo 25º, quando declara que o regime geral nele indicado comporta "as adaptações decorrentes dos presentes Estatutos."
8.2. Quanto aos trabalhadores das empresas públicas, a matéria encontra-se regulada no artigo 32º, nº 2 do Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril, quando determina que:
"Artigo 32º
(Comissões de serviço)
1..........................................................................................
2. Também os trabalhadores das empresas públicas podem exercer funções no Estado, institutos públicos, autarquias locais ou em outras empresas públicas, em comissão de serviço, mantendo todos os direitos inerentes ao seu estatuto profissional na empresa de origem, considerando- se todo o período de comissão como serviço prestado na empresa de origem.
3...............................................................................................
4...............................................................................................".
Este pessoal continua, não obstante, após colocado na Misericórdia de Lisboa, integrado no sistema da Segurança Social, pois essa era já a sua situação nas empresas públicas de que provém.
8.3. No que concerne nos "funcionários e agentes do Estado, institutos públicos e autarquias locais", o transcrito artigo 29º, ao utilizar a expressão "chamados nos termos previstos na lei", estará a remeter para formas de provimento - nomeação em comissão, requisição destacamento - que constituem instrumentos de mobilidade característicos do regime da Função Pública.
Por outro lado, afigura-se evidente que esta norma tem incidência também em termos de segurança social.
Outro não poderá ser o significado do precedente artigo 28º, quando estipula que o pessoal da SCML fica sujeito aos "regimes gerais ou especialmente aplicáveis no que respeita a segurança social", mas "sem prejuízo do disposto no artigo seguinte".
8.4. Este pessoal - abrangendo, pois, os elementos nomeados em comissão para cargos dirigentes da SCML - continua assim submetido ao regime do Estatuto da Aposentação.
A este respeito, cabe atentar, antes de mais, em que a parte final do nº 1 do artigo 29º dos Estatutos da Misericórdia de Lisboa especifica que o provimento nos termos nele previstos ocorre "com garantia do seu lugar de origem e dos direitos nele adquiridos, considerando- se esse período como serviço prestado nos respectivos quadros".
A formulação genérica desta última regra, sem menção de qualquer excepção ou ressalva, significa que a sua estatuição abrange também a matéria da segurança social.
Ou seja: o pessoal em referência continua abrangido pelo regime de aposentação do funcionalismo, reportado aos respectivos lugares ou situações de origem nos serviços do Estado, institutos públicos ou autarquias locais.
8.5. Esta perspectiva encontra confirmação no que, especificamente, se dispõe nos artigos 11º, nº 3 e 44º, nº 2 do Estatuto da Aposentação.
Já se referiu, com efeito, que, segundo a primeira dessas normas, quando o subscritor preste serviço, em comissão, a entidades diversas das contempladas no artigo 1º do dito Estatuto, "a quota continuará a incidir sobre as remunerações correspondentes ao cargo pelo qual estiver inscrito na Caixa".
Coerentemente, a segunda das apontadas regras estipula que se à função exercida pelo subscritor fora do quadro a que pertença - é o caso do exercício dum cargo dirigente em regime de comissão - não corresponder direito de aposentação, "esta efectivar-se-á pelo cargo de origem".
9.
9 - Em conclusão:
1ª A Santa Casa da Misericórdia de Lisboa é, nos termos do artigo 1º, nº 1, dos Estatutos aprovados pelo Decreto-Lei nº 322/91, de 26 de Agosto, uma pessoa colectiva de utilidade pública administrativa;
2ª O exercício dos cargos de Provedor, Vice- Provedor, Adjunto ou de quaisquer outros cargos dirigentes da Misericórdia de Lisboa não confere, só por si, direito a inscrição na Caixa-Geral de Aposentações;
3ª Os trabalhadores da Misericórdia de Lisboa a esta vinculados por contrato individual de trabalho que sejam designados, em comissão, para cargos dirigentes dessa instituição, beneficiam do regime da Segurança Social;
4ª Aos trabalhadores das empresas públicas providos em cargos dirigentes da Misericórdia de Lisboa é também aplicável o regime da Segurança Social;
5ª Os funcionários e agentes do Estado, de institutos públicos e de autarquias locais providos, em regime de comissão de serviço, em cargos dirigentes da Misericórdia de Lisboa continuam abrangidos pelo Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Agosto;
6ª Para o cálculo da pensão de aposentação e correspondentes quotizações referentes aos funcionários e agentes mencionados na conclusão anterior relevam as remunerações respeitantes aos cargos de origem.
VOTOS
(Luís Novais Lingnau da Silveira) - Votei vencido, enquanto relator.
No projecto de parecer que elaborei considerava, na verdade, que as remunerações percebidas pelo pessoal dirigente da SCML oriundo da função pública e naquela provido em comissão relevam para efeitos do cálculo da respectiva pensão de aposentação e das correspondentes quotizações.
E isso por duas ordens de razões, entre si independentes.
1) Por um lado, entendo que a Misericórdia de Lisboa está hoje integrada na Administração Pública em sentido orgânico, enquanto instituto público.
Sem desconhecer o peso da qualificação que lhe é atribuída no artigo 1º dos seus Estatutos, considero, todavia, que esta não assume importância decisiva: a qualificação feita pelo legislador deve ceder se existirem elementos de regime suficientemente ponderosos para se lhe sobreporem.
Ora tais elementos ressaltam, desde logo, do próprio conteúdo dos Estatutos vigentes da Misericórdia de Lisboa:
- a existência jurídica desta instituição radica, hoje, num acto legislativo do Estado (e não num acto de particulares, como seria próprio duma pessoa colectiva de utilidade pública administrativa), não podendo por isso extinguir-se contra a vontade dele;
- as finalidades a prosseguir pela SCML encontram-se definidas por diploma legal, e não autonomamente (artigo 2º dos Est.);
- a Misericórdia de Lisboa não possui já estrutura associativa, encontrando-se desprovida de qualquer órgão deliberativo em que tivesse expressão a vontade de particulares. A Irmandade da Misericórdia e de São Roque só faz parte dum órgão consultivo, o conselho institucional (art. 18º), não lhe estando atribuídas senão a manutenção do culto e funções de assistência religiosa e colaboração em iniciativas histórico-culturais (arts. 11º e 22º);
- a intervenção governamental no funcionamento da SCML excede a mera tutela, pois pode abranger a “definição de orientações gerais de gestão” (artigo 6º, nº 2);
- os órgãos gestores da Santa Casa - Provedor e Mesa - são de exclusiva nomeação governamental (artigo 13º).
A estas razões acresce, presentemente, um factor de ordem institucional, relativo ao enquadramento orgânico da SCML.
Trata-se do artigo 24º da Lei Orgânica do XIII Governo Constitucional, que dispõe que a Misericórdia de Lisboa “fica na dependência conjunta do Ministério da Saúde e do Ministério da Solidariedade e Segurança Social”.
Esta norma não terá querido definir apenas as entidades a cuja tutela a Santa Casa estaria sujeita - já que, a ser assim, surgiria redundante e supérflua, face ao artigo 6º, nº 1 dos Estatutos respectivos.
Tão-pouco se pode ter por casual ou esporádico o emprego, no preceito mencionado, da expressão “na dependência”.
É sintomático, a este propósito, que em várias outras disposições da dita Lei Orgânica se utilize tal expressão - aliás sempre em relação a organismos indubitavelmente pertencentes à Administração Pública.
A norma em questão terá querido, pois, vincar a integração da SCML na Administração em sentido orgânico, cabendo, assim, caracterizá-la hoje como instituto público e considerá-la por isso abrangida no artigo 1º do Estatuto da Aposentação.
2) Por outro lado, há que ter em conta o regime especial estabelecido no artigo 29º dos Estatutos da Misericórdia de Lisboa.
Trata-se de norma claramente especial, prevista e legitimada pelo precedente artigo 25º, que, depois de estabelecer que o regime geral do pessoal da Misericórdia de Lisboa passaria a ser o do contrato individual de trabalho, cuidou de explicitar que assim seria “com as adaptações decorrentes dos presentes Estatutos”.
E que essa regra especial de provimento tem incidência também em matéria de segurança social declara-o expressamente o artigo 28º dos Estatutos em causa.
Ora o regime estabelecido no aludido artigo 29º é paralelo - praticamente idêntico, aliás - aos que, sob a mesma epígrafe de “mobilidade”, se encontram consagrados na legislação aplicável a vários institutos públicos cujo regime geral de pessoal é também o do contrato individual de trabalho (INE, ICEP, IEFP, IAPMEI).
Ao reportar-se a “... chamados, nos termos previstos na lei, ... em regime de destacamento, requisição ou comissão de serviço”, a disposição em análise revela não ter tido em mira criar um novo sistema de provimento, mas, sim, remeter para a legislação aplicável aos instrumentos de “mobilidade” referentes aos vários tipos de pessoal nela contemplados.
Para os trabalhadores das empresas públicas regerá, assim, naturalmente, o artigo 32º nº 2 do Decreto–Lei nº 260/76, de 8 de Abril.
À generalidade dos funcionários e agentes do Estado, institutos públicos e autarquias locais, por seu turno, aplicar-se-á o regime geral de “mobilidade” do funcionalismo, previsto no artigo 23º do Decreto–Lei nº 184/89 e regulado nos artigos 22º a 27º do Decreto–Lei nº 427/89.
No concernente, em particular, aos funcionários ou agentes providos, em comissão, em cargos dirigentes da SCML (situação que originou o pedido de parecer), os correspondentes “termos previstos na lei” serão, pois, decerto, os decorrentes do Decreto–Lei nº 323/89, referente ao pessoal dirigente da função pública..
É, de resto, flagrante o paralelismo entre o regime da SCML e o da Função Pública no respeitante ao enquadramento jurídico do provimento dos cargos dirigentes.
No que respeita aos membros da Mesa, isso decorre do sistema constante dos nºs. 4 a 7 do artigo 13º dos Estatutos da Misericórdia de Lisboa.
Ademais, as funções e remunerações dos restantes dirigentes da SCML, não pertencentes à Mesa, encontram-se estabelecidas por equiparação às do pessoal dirigente da Função Pública.
E se o mesmo não sucede no que toca às remunerações do Provedor, Vice-Provedor e Adjuntos (fixadas em função das dos gestores públicos), essa divergência cinge-se, como do próprio artigo 13º nº 8 dos Estatutos resulta, ao âmbito remuneratório, não atingindo o tipo e regime de provimento propriamente dito.
De tudo o exposto se pode inferir que a regulamentação da situação dos funcionários e agentes nomeados, em comissão, para cargos dirigentes da Misericórdia de Lisboa constitui um dos segmentos especiais de direito público característicos do (reconhecidamente híbrido) regime desta instituição, abrangendo, complexivamente, aspectos atinentes ao provimento e à aposentação.
Está-se, pois, perante uma das facetas do regime aplicável à SCML em que esta - mesmo por banda de quem, porventura, a qualifique, em geral, como entidade privada - deve ser tratada como instituto público.
Isto, designadamente, em termos de tal pessoal dirigente caber na previsão do artigo 51º nº 1 do Estatuto da Aposentação, para efeitos do cômputo da correspondente pensão.
(António Gomes Lourenço Martins) - Vencido nos termos do voto do Excelentíssimo Colega Dr. Luís da Silveira cuja fundamentação, no entanto, apenas acompanho no que respeita ao ponto 2) do mesmo.
(José Adriano Machado Souto de Moura) - Vencido quanto à conclusão 6ª, por entender que, aceitando-se embora a natureza de pessoa colectiva de utilidade pública administrativa da SCML, no tocante aos funcionários e agentes do Estado nela providos em comissão para cargos dirigentes, o regime aplicável à sua aposentação cabe na previsão do artº 51º, nº 1 do Esttauto da Aposentação, e, portanto, no cômputo da pensão respectiva haverá que ter em conta as remunerações recebidas enquanto titular de cargos dirigentes da SCML. Pelas razões expostas pelo Colega Luís da Silveira no seu voto de vencido, alínea 2).
(Almiro Simões Rodrigues) Vencido quanto à conclusão 6ª, nos termos que, a seguir, explicito.
Como bem se descreve no parecer, a natureza jurídica da SCML tem sofrido ao longo da sua história algumas oscilações: antes, instituto público; hoje, pessoa colectiva de utilidade pública administrativa. Logo, antes, os seus trabalhadores estavam enquadrados no regime da função pública; hoje, estão sujeitos ao regime jurídico do contrato individual de trabalho.
De facto, este último regime é a regra (artigo 25º do Estatuto da SCML); o anterior é a excepção e de transição (artigo 27º do mesmo Estatuto), consignando, pois, "todos os direitos e regalias" e integrando um "quadro a criar especificamente para o efeito, cujos lugares são extintos à medida que vagarem".
Ora, é apenas no domínio da excepção, por existir a excepção, e, ainda, dentro do hibridismo da instituiçãqo, referido poelo Exmº Relator no seu voto de vencido, que opera em sentido bidireccional a mobilidade previstano artigo 29º do Estatuto da SCML e, por isso, se considera o destacamento, requisição ou comissão de serviço como "nova situação" para os efeitos previstos no nº 1 do artigo 11º do Estatuto da Aposentação.
Ou seja, acompanho o ponto 2 da fundamentação do voto de vencido do Colega Relator e a conclusão do voto de vencido do Colega Dr. Souto de Moura.
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1) Originariamente formulara-se ainda uma segunda questão. A de saber se "b) o pessoal da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, cujo despacho de nomeação foi proferido antes da entrada em vigor dos Estatutos aprovados pelo Decreto-Lei nº 322/91, de 26 de Agosto, mas cujos vistos do Tribunal de Contas, aceitação e posse nos respectivos cargos ocorreram na vigência deste diploma, estão sujeitos aos regimes jurídicos e de protecção social estabelecidos nos artigos 25º e 28º desses Estatutos, ou aos regimes aplicáveis antes da sua entrada em vigor?".
O pedido de parecer sobre este problema veio, porém, a ser retirado, por despacho de 14 de Março de 1995, de Sua Excelência o Secretário de Estado do Orçamento, considerando estar o mesmo ultrapassado, por força do Acórdão nº 44/92, de 4 de Fevereiro de 1992, do Tribunal de Contas, o qual decidiu que a entrada em vigor do Decreto-lei nº 322/91 tornara "juridicamente inexistentes todos os quadros bem como os actos administrativos de colocação na função pública de qualquer pessoal".
2) Para a história da SCML, é fundamental a consulta do preâmbulo do Decreto-Lei nº 32555, de 12 de Setembro de 1942, do parecer deste Conselho nº 138/76, de 17 de
Março de 1977 (não homologado), e das obras de Vitor Ribeiro "A Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (Subsídios para a sua história) 1498-1898", Lisboa,
1902, e de QUELHAS BIGOTTE "Situação jurídica das Misericórdias portuguesas", Coimbra, 1959.
3) QUELHAS BIGOTTE, op. cit., págs. 67-68.
4) QUELHAS BIGOTTE, op. cit., págs. 181-185.
5) Datado de 17 Dezembro de 1945.
6) Emitido em 17 de Março de 1977 (não homologado).
7) De 22 de Março de 1973 (não publicado).
8) Manual de Direito Administrativo, 10ª ed., T. I, Lisboa, 1973, pág. 372.
9) Cfr., nomeadamente, os pareceres nºs 13/59, de 2 de Abril de 1959 (Diário do Governo, 2ª Série, de 6 de Junho de 1959); 67/70, de 3 de Agosto de 1970 (Diário do Governo, 2ª Série, de 17 de Setembro de 1970);
6/73, de 22 de Março de 1973 (não publicado); 17/82, de 3 de Junho de 1982 (Diário da República, 2ª Série de 4 de Janeiro de 1983).
10) Col. Acds., vol XII, 1946, págs. 235 e segs.
11) Parecer nº 17/82, de 23 de Junho de 1982 (Diário da República, 2ª Série de 4 de Janeiro de 1983).
12) Na 1ª ed. do "Curso de Direito Administrativo", Coimbra, vol.I, pág. 325.
13) Datado de 12 de Maio de 1983 (Diário da República, 2ª Série, de 9 de Outubro de 1983).
14) Op. e loc. cit., nota (1).
15) Identificado, embora, como tendo o nº 17/83.
16) Modificado, nomeadamente, pelos Decretos-Leis nºs 191-A/79, de 25 de Junho, e 214/83, de 25 de Maio, bem como por diversas leis orçamentais posteriores.
17) Na redacção resultante do Decreto-Lei nº 191-A/79.
18) Sobre os conceitos de administração indirecta e administração autónoma veja-se FREITAS DO AMARAL, "Curso...", V.I., 2ª ed., págs. 331 e segs.
19 Ob. Cit., pág. 363.
20) Redacção resultante de alterações introduzidas pela Lei nº 30-C/92, de 28 de Dezembro.
21) Esta na redacção conferida pelo Decreto-Lei nº 191-A/79.
22) O princípio transcrito veio, pelo Decreto-Lei nº 286/93, de 20 de Agosto, a ser substituído pelo sistema de cálculo aplicável às pensões dos beneficiários da Segurança Social, mas apenas para os subscritores inscritos na Caixa Geral de Aposentações a partir da entrada em vigor deste diploma.
23) Quanto ao destacamento a questão não se põe, pois, auferindo o funcionário, nesta situação, a remuneração devida pelo lugar de origem, é sobre esta que, naturalmente, será computada eventual pensão de aposentação.
24) Sobre a relevância interpretativa dos preâmbulos dos diplomas legais podem consultar-se os pareceres deste Conselho nº 71/84, de 13 de Fevereiro de 1986 (Bol.
Min. Just., nº 358, págs. 172 e segs), e 51/95, de 22 de Fevreiro de 1996, bem como CASTRO MENDES, "Introdução ao Estudo do Direito", Lisboa, 1984, pág.
251, OLIVEIRA ASCENSÃO, "O Direito - Introdução e Teoria Geral", Coimbra, 1991, pág. 379; ANTÓNIO VITORINO, "Preâmbulo e Nota Justificativa", in "A Feitura das Leis", vol. II, INA, págs. 123 e segs.;
DIEZ-PICAZO, "Los preámbulos de les leyes", "Anuario de Derecho Civil", T. XLV, Fasc. II, págs. 501 e segs..
25) Extracto, também, do intróito do Decreto-Lei nº 322/91.
26) Manual de Direito Administrativo, 10ª reimpressão, Coimbra, 1980, Tomo I, págs. 396 e segs., espec. pág. 399.
27) Ob. cit. pág. 401
28) "Estado", in. Dic.Jur.Adm. Publ., IV, pág. 246, e "Lições de Direito Administrativo", Lisboa, 1994-95, VI, págs. 479 e segs..
29) "Curso de Direito Administrativo", 2ª ed. Coimbra, 1994, V.I., pág. 576.
30) Cfr. em sentido análogo, JOÃO CAUPERS, "Direito Administrativo", Lisboa, 1995, págs. 234-235.
31) "Lições de Direito Administrativo", 1959, Tomo I, págs. 275 e segs..
32) "Teoria Geral do Direito Civil", Lisboa, Tomo I, 1978, págs. 292 e segs..
33) "Os grupos sociais e as organizações na Constituição de 1976 - a rotura com o Cooperativismo", in "Estudos sobre a Constituição", III, Lisboa, 1979, pág. 342.
34) "As associações públicas no direito português", Lisboa, 1985, págs. 12-13.
35) Não homologado.
36) Não homologado.
37) Parecer nº 17/84, de 5 de Julho de 1984 (Bol. Min.Just. nº 346, págs. 39 e segs.).
38) "Lições...", pág. 479.
39) Op. e loc. cit.
40) Isto se diga sem deixar de reconhecer que o mencionado preceito não deixa de introduzir (mais um) ingrediente de certa incongruência no já de si pouco preciso sistema legal próprio da Misericórdia de Lisboa: é que, apelidando - a esse mesmo artigo, no nº 1, de pessoa colectiva de utilidade pública administrativa, natural seria que, supletivamente, lhe fosse aplicável o regime destas entidades, e não já o das demais Misericórdias, que são hoje instituições particulares de solidariedade social, reguladas pelo Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei nº 119/83, de 25 de Fevereiro, artigos 68º a 71º.