Senhor Ministro da Saúde
Excelência:
I
1. Em 'Nota' (1) emanada do Gabinete do Senhor Secretário de Estado da Saúde enunciam-se algumas questões suscitadas a propósito do Serviço de Utilização Comum dos Hospitais (SUCH), criados pelo Decreto-Lei nº 46668, de 24 de Novembro de 1965, nomeadamente quanto à definição da natureza jurídica e quanto à exigência ou não do concurso público nas relações de concessão ou fornecimento de serviços estabelecidas entre aqueles serviços e os hospitais seus associados.
Concluindo, embora, que o "fornecimento de serviços pelo SUCH aos hospitais, que sejam seus associados, não necessitam de concurso público", a referida 'nota' considera que, perante as dúvidas suscitadas e tendo em conta o relevo da questão, "afigura-se conveniente e oportuno solicitar o correspondente parecer ao Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República".
2. Vossa Excelência, concordando com a sugestão formulada, dignou-se solicitar parecer.
Cumpre, assim, emiti-lo.
II
1. Os Serviços de Utilização Comum dos Hospitais (SUCH) organismo criado pelo Decreto-Lei nº 46668, de 24 de Novembro de 1965, têm proporcionado algum debate a propósito, quer da natureza jurídica (pessoa colectiva de direito privado v. pessoa colectiva pública), quer quanto ao regime jurídico consequente de intervenção direito privado - direito público -, nomeadamente no que respeita ao regime de pessoal, realização de despesas, gestão patrimonial e financeira e competência dos tribunais para a apreciação dos actos do organismo.
O Parecer deste Conselho nº 34/92 (2) abordou esta questão e formulou uma resposta sobre a natureza jurídica dos SUCH.
Retoma-se, assim, na medida necessária, a elaboração constante deste Parecer.
2. No preâmbulo do referido Decreto-Lei nº 46668, de 24 de Novembro de 1965, aludindo-se à necessidade da criação de serviços hospitalares de utililização comum, escreve-se:
"1. As actividades de natureza hospitalar suscitam problemas de exploração económica e de organização que, em toda a evidência, excedem a capacidade dos hospitais, quando tomados isoladamente.
Os grandes equipamentos que a ciência de hoje conseguiu para combater a doença são de tal modo caros e de sustenção tão difícil e dispendiosa que só a título de excepção se encontram hospitais preparados para, de modo exclusivo, os adquirir e manter.
O mesmo sucede com instalações industriais - padarias, lavandarias, transportes - ou ainda com centrais de trabalho administrativo, como sejam as de mecanografia, contabilidade, estatística, etc.
O conhecimento da vida hospitalar e das suas tendências não nos deixa dúvidas sobre a premência com que se apresenta este problema de termos contraditórios: por um lado, é indispensável que cada hospital disponha dos meios modernos de trabalho, adequados à sua natureza e categoria; por outro, não há, em parte alguma, disponibilidades financeiras bastantes para facultar a cada hospital a totalidade desses instrumentos de acção.
É neste quadro que se situam todas as fórmulas actuais de interajuda e de cooperação entre as unidades hospitalares de cada região, de todo um país e por vezes de vários países.
O essencial está em respeitar a capacidade de iniciativa e de determinação de cada interveniente, até ao limite em que começa a ficar em causa o bem comum.
2. A necessidade de cooperação surge, entre nós, com mais amplitude e urgência, no campo das instituições particulares, porque a sua dimensão e insuficiência financeira as torna mais vulneráveis ao encarecimento dos meios de trabalho médico e administrativo. Esse é o motivo por que este diploma encara a criação de serviços de utilização comum, destinados primordialmente a essas instituições.
Admite-se, todavia, que em alguns casos devidamente estudados, também os estabelecimentos oficiais possam beneficiar desses serviços ou dar- lhes apoio".
Nestes termos, dispõe o artigo 1º do referido diploma que as instituições particulares de assistência, exercendo actividades de natureza hospitalar, podem criar serviços de utilização comum, em ordem a obter o melhor rendimento económico.
A estes serviços era aplicável o artigo 417º do Código Administrativo (3), considerando-se constituídos a partir da aprovação dos estatutos - nº 3 do artigo 1º.
O artigo 2º deste diploma admitia a possibilidade de os estabelecimentos hospitalares participarem nestes serviços; e o artigo 4º prescrevia que estes serviços ficariam sujeitos à legislação vigente para as instituições particulares de assistência, sendo-lhes igualmente aplicável o disposto nos artigos 5º e 6º do Decreto-Lei nº 46301, de 27 de Abril de 1965 (4).
Neste contexto legislativo foi criado o SUCH, que viu os seus estatutos aprovados por despachos ministeriais, de 22 de Abril de 1966, e de 6 de Abril de 1972, estatutos que foram publicados no Diário da República, III Série, de 1 de Abril de 1980.
De acordo com este estatuto, o SUCH era um organismo marcadamente associativo vocacionado para prestar serviços às instituições particulares de assistência, e com uma actuação, após a revisão de 1972, em todas as restantes áreas de saúde; por seu lado, os órgãos do SUCH, que eram a Assembleia Geral, o Conselho e a Direcção, foram reduzidos, em 1972, à Assembleia Geral e à Direcção.
O Decreto-Lei nº 47343, de 24 de Novembro de 1966, veio admitir que, para desempenhar funções no SUCH, fossem nomeados, em comissão de serviço, funcionários de qualquer ministério.
Desta resenha legislativa pode inferir-se que o SUCH seria, na terminologia da época, não pessoa de direito público, mas pessoa colectiva de utilidade pública administrativa (5).
3. As pessoas colectivas de utilidade pública administrativa eram caracterizadas, no Código Administrativo, no artigo 416º, como "as associações beneficientes ou humanitárias e os institutos de assistência ou educação, tais como hospitais, asilos, casas pias, creches, lactários, albergues, dispensários, sanatórios, bibliotecas e estabelecimentos análogos, fundados por particulares, desde que umas e outros aproveitem em especial aos habitantes de determinada circunscrição e não sejam administrados pelo Estado ou por um corpo administrativo" (6).
MANUEL DE ANDRADE (7) concluíu que eram de utilidade pública administrativa "as pessoas colectivas de direito privado e utilidade pública, quando a utilidade pública visada seja predominantemente local, competindo a sua administração a particulares e não a entes públicos (), uma vez que, segundo parece, se trata duma finalidade desinteressada e tal que deve qualificar- se como de assistência ou beneficiente, humanitária ou educativa".
MARCELLO CAETANO (8) abrangia na expressão "as associações que não tenham por fim o lucro económico dos associados e fundações de interesse social (e nesse fim não económico ou interesse social está a essência da utilidade pública) cujos fins coincidem com atribuições da Administração Pública (utilidade pública administrativa)".
Eram traços comuns do regime jurídico destas pessoas colectivas (9) "a) sujeição à tutela administrativa, exercida sob a forma de inspecção de serviços e aprovação ou autorização de deliberações dos órgãos dirigentes...; b) acção disciplinar do Governo...; c) contabilidade pública, sujeita às regras legais e instruções das autoridades administrativas, com responsabilidade dos gerentes determinada em julgamento de contas de que conhece contenciosamente o Tribunal de Contas; d) isenção de contribuições e impostos e outros encargos fiscais...; e) benefício de assistência judiciária...; f) reversão dos bens das pessoas extintas para o Estado ou outras pessoas de utilidade local designadas na lei; g) sujeição ao contencioso administrativo de anulação das decisões e deliberações ilegais dos seus órgãos" (10).
FREITAS DO AMARAL engloba as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa no campo mais vasto das instituições particulares de interesse público, entidades privadas "que prosseguem fins de interesse público, e por isso ficam sujeitas por lei, em certa medida, a um regime parcialmente traçado pelo Direito Administrativo" (11).
4. A noção de "pessoa colectiva de utilidade pública administrativa", traçada a partir da definição do artigo 416º do Código Administrativo, tem sofrido acentuada evolução mercê da reorientação legislativa e do consequente enquadramento de novas realidades associativas sociais. O conceito, segundo FREITAS DO AMARAL (12), "explodiu e se desentranhou em novas e variadas categorias, sem contudo ter desaparecido".
O Decreto-Lei nº 460/77, de 7 de Novembro, autonomizou a categoria de "colectividades de utilidade pública", associações ou fundações que prossigam fins de interesse geral, ou da comunidade nacional ou de qualquer região ou circunscrição, cooperando com a Administração Central ou a administração local, em termos de merecerem da parte desta administração a declaração de "utilidade pública" - nº 1 do artigo 1º.
Ainda do campo das pessoas colectivas de utilidade pública administrativa, o Decreto-Lei nº 519-G2/79, de 29 de Dezembro, destacou as associações e fundações que tivessem como objectivo facultar serviços ou prestações de segurança social, - que designou por instituições privadas de solidariedade social; o Decreto-Lei nº 119/83, de 25 de Fevereiro, veio ampliar o âmbito daquele diploma, cobrindo "muitas outras instituições, criadas com idêntico propósito, de autêntica solidariedade social, embora prosseguindo acções que não dizem respeito à área da segurança social", tais como "saúde (actividade hospitalar e serviços médicos ambulatórios), de educação, de habitação, e de outros em que as necessidades sociais dos indivíduos e das famílias encontram apoio e resposta na generosidade e capacidade de intervenção próprias do voluntariado social organizado" - extracto do preâmbulo, que passaram a ser definidas como "instituições particulares de solidariedade social".
Como traços gerais caracterizadores destas instituições, sublinhe-se que elas não podem ser administradas pelo Estado ou por um corpo autárquico - nº 1 do artigo 1º -, estão sujeitas a uma tutela restrita com poderes de regulamentação, coordenação e fiscalização. - artigos 32º e segs., sendo que "as contas das instituições não estão sujeitas a julgamento do Tribunal de Contas" - nº 3 do artigo 33º, todos do Decreto-Lei nº 119/83.
A doutrina dividiu-se quanto a saber se subsiste ainda a categoria legal das "pessoas colectivas de utilidade pública administrativa", ou se esta categoria teria sido integrada na noção de "pessoa colectiva de utilidade pública" a que se refere o Decreto-Lei nº 460/77 (13).
Tem sido, contudo, sustentado neste Conselho que a figura da pessoa colectiva de utilidade pública administrativa subsiste, integrando as pessoas colectivas que, pelos fins que prossigam, não devam ser consideradas instituições particulares de solidariedade social (14).
Tese igualmente sustentada pelo Supremo Tribunal Administrativo (15). Com efeito - argumenta-se -, o artigo 94º, nº 1, do Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei nº 119/83 (na sequência do que já dispunha o Estatuto anterior), diz que "as instituições anteriormente qualificadas como pessoas colectivas de utilidade pública administrativa que, pelos fins que prossigam devam ser consideradas instituições particulares de solidariedade social deixam de ter aquela qualificação e ficam sujeitas ao regime estabelecido no presente diploma". Daí que as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa que, pelos fins que prossigam, não devam ser consideradas instituições particulares de solidariedade social mantenham a sua qualificação e regime.
Deste entendimento e interpretação - que não há motivos para alterar ou modificar - resulta que as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa, previstas anteriormente no artigo 416 do Código Administrativo, podem aparecer actualmente sob várias (três) qualificações:
- as pessoas colectivas de utilidade pública, disciplinadas pelo Decreto-Lei nº 460/77;
- as instituições particulares de solidariedade social, regidas pelo Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei nº 119/83.
- residualmente, as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa.
III
1. O SUCH, embora pessoa colectiva de utilidade pública administrativa, esteve submetido, desde o início, a forte tutela do Estado, evidenciada nomeadamente pela intromissão do Ministério da Saúde na sua gestão (16).
"O elemento associativo era então essencial: o artigo 9º, nº 1, dos seus Estatutos (x1) estabelecia que poderiam ser seus associados "todas as instituições particulares de assistência que exerçam actividades de natureza hospitalar, referidas no nº 2 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 46301, de 27 de Abril de 1965, e os estabelecimentos hospitalares oficiais, tanto gerais como especializados, mediante determinação do Ministro da Saúde e Assistência" e, no nº 2 daquele artigo, que "mediante autorização do Ministro da Saúde e Assistência podem ser associados outros serviços e estabelecimentos pertencentes ou dependentes deste Ministério"
Os seus órgãos eram a assembleia geral e a direcção - artigo 14º dos Estatutos.
Porém, a mesa da assembleia geral era presidida por um representante do Ministério da Saúde e Assistência, em princípio, o Secretário-Geral do Ministério, e por três sócios eleitos - artigo 17º; a direcção era presidida por um director, a designar pelo Ministro da Saúde e Assistência, e compreendia um vice-director, que teria de ser ium dos directores-gerais do Ministério, designado pelo Ministro, e três vogais (um dos chefes de divisão, a designar pelo director, e dois representantes das instituições e estabelecimentos associados, eleitos em assembleia geral) - artigo 20º.
Esta intromissão do Estado na pessoa colectiva de direito privado que era o SUCH mais se acentuou quando o Decreto-Lei nº 47343, de 24 de Novembro de 1966, veio permitir que os funcionários públicos, de qualquer ministério, pudessem ali desempenhar funções em comissão de serviço.
Não se conhecem verdadeiramente os fundamentos desta acentuada intromissão; sabe-se, contudo, que uma das finalidades dos SUCH era "criar e manter departamentos de assistência técnica aos associados" - alínea a) do nº 2, do artigo 1º dos Estatutos, e que entre as suas receitas figuravam os subsídios do Estado - alínea c) do artigo 24º dos referidos Estatutos.
O SUCH acabou por ser a única instituição criada no âmbito do Decreto-Lei nº 46668.
Por isso, não será difícil compreender que apesar da sua configuração como "associação" de várias instituições para um fim comum, o SUCH trazia já na sua génese, no modo como era gerido e nos seus meios financeiros, uma conformação tendente a transformar-se num instrumento do Estado para uma gestão racional centralizada das necessidades de uma política de saúde a nível hospitalar."
"5.3. Acompanhando o exemplo definido para os serviços de assistência social, - de instituições de direito privado os centros regionais de segurança social passaram a institutos públicos, o Decreto-Lei nº 70/75, após afirmar no seu preâmbulo: "o programa do Governo Provisório prevê o lançamento das bases de um Serviço Nacional de Saúde que obrigará a reestruturar todos os serviços com intervenção neste campo e. "Enquanto esta reestruturação não é realizada, importa adaptar gradualmente a orgânica interna desses serviços aos novos modelos de democratrização dos seus órgãos de gerência", veio permitir a nomeação de comissões directivas para assumir no SUCH a competência dos seus órgãos estatutários - a assembleia geral e a direcção; foi, ao abrigo deste regime que, por despacho do Secretário de Estado da Saúde, de 7 de Abril de 1975, publicado no Diário da República, II Série, de 12 de Abril de 1975, lhe foi definida a composição da comissão directiva e nomeados os seus primeiros titulares.
Com esta nova forma, o "elemento associativo" desapareceu; ficou um serviço integrado no Ministério da Saúde que, com autonomia, gere verbas do Orçamento do Estado, transferidas pelo Ministério da Saúde.
Por Despacho Normativo do Secretário de Estado da Saúde, de 21 de Maio de 1979, o SUCH deve exercer a sua actividade na manutenção de instalações e equipamento do sector da saúde.
No Acórdão do Tribunal de Contas nº 377/91, de 27 de Novembro de 1991, transcreve-se um Parecer do Gabinete de Estudos do Tribunal, que, aludindo ao Decreto-Lei nº 70/75, afirma ter este diploma retirado ao SUCH a sua natureza, força e essência associativas, paralisando os seus órgãos associativos - assembleia geral, direcção...; o SUCH evoluíu no sentido de se transformar num instituto público, com forte tutela do Estado, tendo desaparecido o seu substracto associativo, o elemento pessoal, para se concluir:
"Foram considerações deste tipo que apontam para a qualificação do SUCH como instituto público, espécie de fundação pública, por constituir uma massa de bens afecta a determinados fins de interesse público, com autonomia administrativa e financeira e património próprio...".
"Não lhe competindo investigar matéria de facto, este Conselho Consultivo aceita que hoje (17) o SUCH se apresenta como um serviço que recebe do orçamento do Estado determinadas verbas que gere com autonomia, intervindo pessoalmente, em nome próprio, no comércio jurídico na aquisição de bens e serviços necessários à estrutura hospitalar do sector público.
Esta modificação operou-se com o Decreto-Lei nº 70/75, que transformou a velha pessoa colectiva de utilidade pública administrativa.
Certo que falta ainda uma intervenção especial do legislador, para, à semelhança dos actuais centros de segurança social, lhe vir clarificar a sua natureza e modo de funcionamento.
Apesar disso, é possível buscar alguns subsídios que confortam e solidificam aquela conclusão.
A Lei nº 56/79, de 15 de Setembro (Lei do Serviço Nacional de Saúde) (X2).estabelecia no seu artigo 18º:
"1- O SNS goza de autonomia administrativa e financeira e estrutura-se numa organização descentralizada e desconcentrada, compreendendo órgãos centrais, regionais e locais e dispondo de serviços prestadores de cuidados primários e serviços prestadores de cuidados diferenciados.
"2-.........................................................".
No artigo 19º:
"Aos órgãos do SNS compete, no seu conjunto, assegurar a distribuição racional, a hierarquização técnica e o funcionamento coordenado dos serviços, definir a complementariedade de valências e promover a descentralização decisória e a participação dos utentes no planeamento e na gestão dos serviços".
E no artigo 21º:
"1. Aos órgãos regionais cabem, especialmente, as seguintes atribuições:
............................................................................................
"2. Poderão constituir-se órgãos de âmbito mais alargado que o dos previstos no número anterior, designadamente para os seguintes efeitos:
a) Utilização de serviços comuns;
b)............................................
c)........................................................."(sublinhado agora)
Por seu turno, a Lei nº 48/90, de 24 de Agosto (Lei de Bases da Saúde), estatui na sua Base II:
"1- A política de saúde tem âmbito nacional e obedece às directrizes seguintes:
.......................................
e).............................................
A gestão dos recursos disponíveis deve ser conduzida por forma a obter deles o maior proveito socialmente útil e a evitar o desperdício e a utilização indevida dos serviços.
..........................................................................................".
Conjugando as afirmações do preâmbulo do Decreto-
Lei nº 70/75, com as Leis do "SNS e de "Bases de Saúde" é possível inferir que o SUCH se transformou, com aquele Decreto-Lei, num dos serviços que aparece mais tarde a integrar no Serviço Nacional de Saúde; serviço que a Lei do "SNS" prevê com um âmbito mais lato do que o regional.
Numa estrutura organizativa que se quer descentralizada e desconcentrada, compreende-se que um serviço deste tipo possa continuar a apresentar-se com personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira".
2. Na conjugação de todos estes elementos, foi entendido que os SUCH constituiam um serviço integrando a chamada administração indirecta do Estado, porquanto, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira, desenvolviam uma actividade destinada à realização dos fins do Estado (18).
Foi, pois, este serviço qualificado como instituto público (19) , ensaiando-se essencialmente caracterizar o respectivo estatuto jurídico.
Pelo seguinte modo:
"7.1. Não existe nenhuma lei genérica ou código que estabeleça de forma sistemática e unitária o estatuto jurídico dos institutos públicos; por isso, "os aspectos essenciais do seu regime jurídico têm de ser extraídos, por indução, dos numerosos diplomas legais que se lhes referem e, especialmente, dos diplomas que aprovam as leis orgânicas de cada um desses institutos" (X3).
Ao SUCH falta-lhe uma lei orgânica, pelo que o seu regime tem de ser inferido dos diplomas que especialmente o referem e ou que genericamente se ocupam de institutos públicos.
Sublinhe-se, neste contexto, que o Estado é soberano na criação de pessoas colectivas que entende necessárias para a satisfação dos interesses gerais que não quer ele próprio levar a cabo, como goza de discricionaridade na respectiva caracterização (X4).
Para responder com eficácia à satisfação dos interesses visados, na criação dos institutos adoptam-se, por vezes, uma certa flexibilidade e maleabilidade, procurando combinar formas e modelos, concedendo-lhes maior ou menor autonomia, seja em matéria de gestão do pessoal ou orçamental, combinando regimes de direito público e de direito privado.
Segundo FREITAS DO AMARAL (X5), é possível, contudo, extrair das diversas leis orgânicas, traços específicos comuns aos diversos institutos públicos, dos quais interessa salientar:
- são pessoas colectivas públicas;
- beneficiam, em grau maior ou menor, de autonomia administrativa;
- podem dispor, e normalmente dispõem, de autonomia financeira;
- são em regra criados, modificados e extintos mediante decreto-lei;
- possuem órgãos próprios, dos quais o principal é, em regra, uma comissão, ou junta, ou junta autónoma, ou conselho administrativo;
- os seus serviços administrativos podem ser centrais e locais;
- estão sujeitos a uma intervenção do Governo bastante apertada, que se traduz nomeadamente em poderes de superintendência e de tutela administrativa;
- o seu regime jurídico de funcionamento é, em regra geral, um regime de direito administrativo: as suas finanças regem-se pelas leis de contabilidade pública, a sua actividade típica é considerada como gestão pública, e a fiscalização jurisdicional dos seus actos compete aos tribunais administrativos".
Na falta de lei orgânica do SUCH, enquadrou-se o serviço, segundo as regras de direito administrativo, na superintendência do Ministério da Saúde, definiu-se o seu regime de pessoal e analisaram-se as normas e os princípios que lhe seriam aplicáveis em matéria de administração financeira e patrimonial (20).
IV
1. O legislador, porém, relativamente aos SUCH, produziu uma intervenção posterior através do Decreto-Lei nº 12/93, de 15 de Janeiro; com efeito, determinou a cessação da intervenção do Estado na gestão dos SUCH, esclarecendo-se que, em consequência, retomariam os respectivos órgãos estatutários todas as suas competências.
A intenção do legislador, e, essencialmente os pressupostos de intervenção legislativa na matéria - constam do preâmbulo do diploma em termos que importa conhecer, não obstante a (relativa) extensão da transcrição:
"O Decreto-Lei nº 46668, de 24 de Novembro de 1965, veio permitir às instituições particulares de assistência que desenvolvessem actividades de natureza hospitalar a constitução de serviços de utilização comum, com vista à racionalização de recursos e obtenção do seu melhor rendimento económico. O mesmo diploma previa a participação em tais serviços de instituições hospitalares públicas. As entidades assim constituídas gozariam de personalidade jurídica, revestindo a natureza de pessoas colectivas de utilidade pública administrativa. O desenvolvimento dos serviços de utilização comum motivou a publicação do Decreto-
Lei nº 47343, de 24 de Novembro de 1966, o qual prevê a possibilidade de funcionários públicos ali desempenharem funções em regime de comissão de serviço.
As alterações subsequentes ao 25 de Abril de 1974 determinaram a intervenção estadual na gestão dos serviços de utilização comum, que se veio efectuar ao abrigo do Decreto-Lei nº 70/75, de 19 de Fevereiro. Este diploma, mantendo inalterada a natureza jurídica daqueles, veio suspender todos os órgãos estatutários, concentrando as suas competências em comissões directivas nomeadas pelo Governo, através do ministro da tutela.
De natureza claramente transitória, tendo por horizonte a criação de um serviço nacional de saúde e consequente restruturação dos organismos compreendidos no seu âmbito, o regime instituído pelo Decreto-Lei nº 70/75 manteve-se até hoje inalterado, uma vez que a lei nº 56/79, de 15 de Setembro, que veio criar o Serviço Nacional de saúde, só fragmentariamente foi regulamentada e apenas ao nível de alguns serviços centrais.
Por seu turno, a Lei nº 48/90, de 24 de Agosto (Lei de Bases da Saúde), que lhe sucedeu, enformada por novos princípios orientadores, veio restringir o âmbito do Serviço Nacional de Saúde aos estabelecimentos públicos prestadores de cuidados de saúde, o que, naturalmente, exclui do seu seio os serviços de utilização comum, os quais se enquadram nas entidades que, nos termos da base XXIII, prosseguem actividades complementares ao sistema de saúde.
Urge, assim, pôr cobro a uma situação anacrónica à luz dos objectivos da política de saúde preconizada pelo Governo e, simultaneamente, retomar de pleno o substracto associativo que presidiu à criação dos serviços de utilização comum, o qual sempre subsistiu latente e hoje se encontra revigorado.
Na verdade, estes serviços, para além do seu inquestionável interesse relativamente às instituições públicas prestadoras de cuidados de saúde, podem, e devem, constituir um importante elemento de apoio à revitalização das actividades de saúde a desenvolver pelo sector privado e, em particular, pelas instituições particulares de solidariedade social."
E, traduzindo nominativamente a intenção assim manifestada, dispõe o artigo 1º:
"Nos serviços de utilização comum criados de acordo com o Decreto-Lei nº 46668, de 24 de Novembro de 1965, cessa a intervenção na gestão realizada ao abrigo do Decreto-Lei nº 70/75, de 19 de Fevereiro, retomando os órgãos estatutários todas as suas competências".
O artigo 2º, por seu lado, dispõe sobre o que designa (na epigrafe) de "regime transitório", determinando que as comissões directivas (nomeadas ao abrigo do Decreto-Lei nº 70/75) em exercício devem convocar, de harmonia com os estatutos, reuniões extraordinárias das assembleias gerais no prazo máximo de 30 dias, mantendo as competências e gestão até à eleição dos órgãos de direcção estatutariamente previstos (21).
2. Este novo elemento normativo introduz, relativamente ao SUCH, um factor de acrescida dificuldade na determinação da sua actual natureza jurídica (22).
Com efeito, a natureza de pessoa colectiva pública que resultava da evolução e intervenção posterior ao Decreto-Lei nº 70/75 - traçada e desenvolvida no Parecer 34/92 -, foi afastada pelo legislador, quando, determinando a recomposição orgânica e estatutária e a retoma de todas as competências pelos respectivos órgãos estatutários, reconduziu expressamente o SUCH à forma e natureza da respectiva criação no quadro do Decreto-Lei nº 46668, de 24 de Novembro de 1965.
E, consequentemente, como pessoa colectiva de utilidade pública administrativa, qualificação que o Serviço - como pessoa colectiva - assumiu ao tempo da sua criação.
Nada, com efeito, impede o Estado - que em determinado momento do desenvolvimento da actividade da pessoa colectiva de utilidade pública administrativa entendeu que os fins que esta prosseguia deveriam melhor ser confiados a ente, de natureza pública, que absorveu as respectivas atribuições e competências daquela -, de reconduzir, de pleno, a situação ao estado jurídico anterior, provocando a reorganização nos termos estatutariamente definidos e a assunção das correspondentes competências estatutárias.
Ponto é que semelhante possibilidade tenha tradução, por um lado, na recomposição associativa, orgânica e estatutária anteriormente existente, e, por outro, na correspondente redefinição da própria organização e competências dos serviços.
Tal reordenamento ocorreu relativamente ao SUCH.
Não só porque o Decreto-Lei nº 12/93, de 15 de Janeiro, impõe, como se salientou, a recomposição estatutária dos órgãos e a retoma de todas as respectivas competências, como também porque, integrando no mesmo bloco normativo, o Decreto-Lei nº 10/93, ao estabelecer a orgânica do Ministério da Saúde, não inclui o SUCH como um qualquer dos seus serviços - serviços centrais ou serviços personalizados - artigos 5º e 6º.
Poderá, assim, concluir-se que o SUCH, após o Decreto-Lei nº 12/93, e com a execução de procedimento aí previsto e a contemporânea reestruturação dos serviços dependentes do Ministério da Saúde, retoma a sua anterior natureza, como definida nos termos do diploma com base no qual foi constituído: pessoa colectiva de utilidade pública administrativa.
3. A qualificação do SUCH como pessoa colectiva de utilidade pública administrativa não dispensa, porém, uma consideração mais detalhada do serviço no que respeita à caracterização do substracto e do objecto e fins.
Necessariamente até para confrontar e verificar a concordância entre a indicação (ou a recuperação) ex lege da qualificação do ente e a realidade pessoal, material (substracto) e orgânica em relação à qual se fez assentar tal qualificação.
Para tanto, há que passar, na medida necessária, pela análise dos Estatutos.
O artigo 2º, nº 1, dos Estatutos (23) define os fins do SUCH: "tem por fim tomar a seu cargo as iniciativas de contribuir para o funcionamento mais ágil e eficiente dos seus associados, designadamente: a) Prestar assistência técnica no domínio das instalações e equipamentos; b) Assegurar a exploração ou a gestão de instalações técnicas e áreas industriais, designadamente lavandarias, centrais e transportes; c) Promover acções no âmbito do desenvolvimento tecnológico e da investigação, quer dos equipamentos quer das instalações; d) Colaborar na preparação e aperfeiçoamento de pessoal enquanto utilizador dos equipamentos" (24).
Funcionamento, pois, mais ágil e eficiente dos associados. A este substracto pessoal se refere o artigo 6º, nº 1 dos Estatutos: "podem ser associados do SUCH as entidades, públicas ou privadas, que integram o sistema de saúde português, bem como todas as instituições particulares de solidariedade social ou outras pessoas colectivas de utilidade pública administrativa que desenvolvam actividades de promoção e protecção de saúde" (25).
Os associados têm, entre outros, o direito de "usufruir os serviços prestados pelo SUCH, nos termos que forem regulamentados" - artigo 7º, nº 1, alínea a) dos Estatutos, e têm o dever de pagar quotas: o produto das quotas, com efeito, constitui uma das receitas do SUCH, como também o rendimento dos serviços prestados - artigo 23º, alíneas a) e b) do Estatutos.
As disposições estatutárias definem, pois, o SUCH como entidade de estrutura associativa, indicando a natureza das entidades que podem associar-se, bem como a contribuição material dos associados. Por outro lado, a finalidade essencial esgota-se no plano do substracto pessoal - prestar serviços aos associados e contribuir para o funcionamento mais ágil e eficiente destes.
Os elementos estatutários sobre o substracto pessoal e material, bem como a finalidade definida - já encontradas no SUCH anteriormente à intervenção estatal de 1975 - são conformes, nesta apreciação, à natureza de qualificação do ente pressuposta ex lege: é uma associação e prossegue fins não lucrativos de interesse geral (o funcionamento mais ágil e efectivo dos estabelecimentos hospitalares e de saúde seus associados).
Está, além disso, subordinado a um considerável grau de intervenção estadual.
Desde logo, o presidente do conselho de administração (um dos órgãos do SUCH) é designado pelo Ministro da Saúde; - os quatro vogais são eleitos, por lista, em assembleia geral - artigo 16º dos Estatutos.
Os associados, por seu lado, podem recorrer para o Ministro da Saúde dos actos do conselho de administração ou da assembleia geral que julguem irregulares - artigo 7º, alínea e) do Estatutos.
No conselho fiscal, um dos vogais é o representante do Instituto de Gestão Informática e Financeira da Saúde - artigo 21º, nº 2.
Por fim, em caso de dissolução, os bens do SUCH terão o destino que for determinado pelo Ministro da Saúde (artigo 27º) (26).
Tendo, pois, presentes os elementos conceituais da figura de pessoa colectiva de utilidade administrativa, poderá formar-se a conclusão de que pelo reordenamento operado com o Decreto-Lei nº 12/93 e conseguinte redefinição estatutária, e analisados o substrato pessoal, material e o regime, concorrem no SUCH os elementos que permitem conciliar a realidade associativa com a qualificação operada ex lege.
Podem ser, assim, considerados como uma associação, destinada a complementar e a tornar mais ágil e eficaz o funcionamento de hospitais (públicos e privados) e de instituições particulares que desenvolvam actividades de promoção e protecção da saúde - logo, com uma finalidade material idêntica ou da mesma natureza que a finalidade dos seus associados, que é uma das finalidades típicas das entidades as quais a lei considera integradas na referida qualificação.
Pela criação, elemento pessoal e regime de gestão e intervenção, o SUCH não reveste também actualmente, natureza pública.
Finalmente, o regime de intervenção estadual, no essencial, participa das características do regime de intervenção, mais ou menos acentuado, mas sempre suficientemente marcado, próprio da relação entre as pessoas colectivas que assumem tal qualificação e o Estado.
4. O SUCH foi constituído, como se referiu, na sequência da publicação do Decreto-Lei nº 46668, de 24 de Novembro de 1965, associando entidades privadas e, mediante autorização, também instituições públicas - estabelecimentos hospitalares oficiais.
O Decreto-Lei nº 12/93, de 15 de Janeiro, fez cessar a intervenção directa do Estado e fez regressar o SUCH ao seu substracto e à sua natureza associativa. E, por isso, também às finalidades estatutariamente definidas e moldadas, no essencial, ainda nas linhas orientadoras e programáticas do diploma de 1965.
Finalidades definidas num enquadramento de colaboração, interajuda e cooperação entre os associados: utilização comum de serviços criados apenas com este objectivo, que não ultrapassava em dimensão operativa o Cmbito pessoal dos associados e na perspectiva da obtenção de reais vantagens na utilização dos serviços.
O objectivo subjacente à criação do serviço situava- se, pois, e mantém-se, no campo da cooperação, isto é, na colocação em comum de meios para a obtenção de directas vantagens comuns, dentro do mesmo círculo pessoal dos associados. Dito de outro modo, numa perspectiva materialmente cooperativa.
Na verdade, são elementos materialmente cooperativos a cooperação e entreajuda dos membros associados, visando a satisfação, sem fins lucrativos, de necessidades, v.g. económicas destes, mesmo que, a título complementar, possam ser realizadas operações com terceiros - artigo 2º do Decreto-Lei nº 454/80, de 9 de Outubro (Código Cooperativo).
Todos estes elementos materiais confluem no âmbito estatutário de definição das finalidades do SUCH: a pessoa colectiva não tem por objectivo primordial prestar serviço em regime de mercado ou segundo as regras gerais do comércio jurídico, mas apenas prestar serviços aos associados, procurando obter reais vantagens para estes, teleologicamente sem objectivo de lucro, perto, pois, do princípio mutualista de cooperação e entreajuda (27).
Não funciona, é certo, em termos de entrar na noção jurídica de cooperativa - noção que, para além dos elementos materiais, tem, na lei, um recorte formal típico e um elemento registral de natureza constitutiva (28). Mas, e mesmo tendo em consideração a natureza jurídica que se lhe assinalou, não pode tal elemento teleológico - material deixar de desempenhar relevante missão na consideração da específica relação do ente com os seus associados e, especialmente, na caracterização jurídica do modo e dos termos da prestação de serviços pelo SUCH aos seus associados.
O Serviço, como se vê dos Estatutos, só existe para prestar serviços aos associados, em plano de cooperação e interajuda (contribuindo para o funcionamento mais "ágil e eficiente" não se destina a obter lucros a distribuir pelos associados), e, só excepcionalmente, tal como nas cooperativas, se permite algum tipo de relações com terceiros (29).
As apontadas características, permitem, assim, assinalar ao SUCH uma qualificação jurídica sui generis - pessoa colectiva de utilidade pública administrativa, com finalidades e modo de intervenção materialmente cooperativas.
V
1. A realização de despesas com obras e com a aquisição de bens e serviços para organismos do Estado está hoje fundamentalmente regulada através do Decreto-Lei nº 211/79, de 12 de Julho (30).
O diploma define o âmbito material de aplicação nos artigos 2º e 3º, enunciando as realidades que considera despesas com a aquisição de bens e com a aquisição de serviços.
Assim, considera despesas com aquisição de bens as que tenham por objecto principal a sua obtenção, independentemente da respectiva natureza, com destino a utilização permanente ou a consumo corrente, nelas se incluindo as despesas resultantes de fornecimento (que englobam todas as prestações, avulsas ou continuadas, de coisas móveis, quer se trate de bens existentes à data de aquisição, quer de bens cuja produção resulta de encomenda estipulada por contrato, e mesmo que a produção dos bens a fornecer implique prestação de serviços) e as despesas que visem permitir a utilização ou fruição temporária de coisas móveis, nomeadamente por aluguer.
Por seu lado, despesas com a aquisição de serviços são as que tenham por objecto principal a sua obtenção, ainda que, simultaneamente, possam implicar o fornecimento de materiais; incluem-se nesta definição as despesas destinadas a estudos que tenham por objectivo a realização de trabalhos de natureza intelectual ou que sejam preliminares ou acessórios de qualquer empreendimento de interesse público.
Para além de determinação sobre competências, o diploma estabelece as regras de procedimento relativamente à individualização do co-contratante, prevendo três modalidades: o concurso público, o concurso limitado e o ajuste directo. A orientação seguida é a de impor como regra o concurso público nos contratos cujo preço exceda determinado valor (31).
2. O modelo construído no diploma relativo ao regime de aquisição de bens e serviços, com a definição tipificada de autorizações, competências e sobretudo formas e procedimentos (a exigência, como regra, de concurso e as regras procedimentais do concurso) apresenta-se com um limite à autonomia da Administração na celebração de contratos no que espeita à escolha do co- con- tratante.
A necessidade de escolha, segundo SÉRVULO CORREIA (32), surge nas "situações em que a Administração precisa de organizar certos meios com vista à consecução de uma finalidade e, para isso, carece de entrar em relação com outra entidade que lhe possa prestar um serviço ou alienar uma coisa ou, até, receber um serviço ou adquirir uma coisa à Administração. Estas hipóteses caracterizam- se pela fungibilidade do co-contratante porquanto o pressuposto determinante de celebração do contrato não é a necessidade de providenciar uma situação concreta de uma certa pessoa, mas sim a de satisfazer uma carência da Administração. Uma vez que, em abstracto, poderão ser múltiplos os interessados em contratar em tais termos com a Administração, assume acuidade especial a aplicação do princípio da imparcialidade, sob a vertente da igualdade de tratamento".
"Na medida em que se autonomiza da decisão ou deliberação de contratar, a escolha do co-contratante é uma decisão que envolve, consoante os casos, graus diferentes de discricionariedade e vinculação. Embora possa chegar a abranger o próprio conteúdo da escolha, a vinculação respeita sobretudo ao procedimento que a ela conduz, o qual representa por seu turno o modo mais eficaz de assegurar a igualdade de tratamento, através dos requisitos da publicidade e concorrência a que dê satisfação" (33).
A exigência de concurso público e a fixação das regras do procedimento relativamente à formação dos contratos para aquisição de bens e serviços, destinam-se, pois, a garantir os princípios fundamentais da publicidade, concorrência e, consequentemente, da igualdade entre os concorrentes.
Por isso, poder-se-á considerar que tais exigências e regras deixam de ter razão de ser quando e sempre que se não coloque alguma hipótese no plano da igualdade, ou porque não há fungibilidade de prestações, ou porque a Administração, directa ou indirectamente, crie ou participe na criação de mecanismos ou estruturas de auto- satisfação de carências, de modo a tornar dispensável o convite externo ao fornecimento de bens ou a prestação de serviços de que necessite.
Na medida em que se não verificarem os pressupostos ou a necessidade de intervenção externa, em regime de concorrência, não se suscitam nem debatem quer exigências impostas pelo princípio da imparcialidade da Administração, quer determinações relativas a qualquer necessidade de salvaguardar o princípio da igualdade.
VI
Na questão enunciada para parecer - recorde-se - pretende-se saber se os hospitais públicos estão obrigados a submeter a concurso a prestação de serviços para os quais o SUCH foi constituído e para que se encontra vocacionado. Ou seja, saber se nas relações dos estabelecimentos públicos de saúde com o SUCH, no que se refere a prestação de serviços, é aplicável o regime constante do Decreto-Lei nº 211/79, de 12 de Julho (34).
Os elementos recenseados sobre a natureza do SUCH e sobre a finalidade do procedimento previsto no referido diploma, apontam para uma conjugação que permite afastar as relações entre os estabelecimentos públicos associados do SUCH e este do âmbito para o qual prevê a disciplina e o modelo definido naquele diploma.
Com efeito, a natureza do SUCH e as respectivas finalidades estatutárias (assistência técnica a equipamentos dos associados e gestão de unidades, nomeadamente lanvadarias, centrais e transportes) revelam vocação e objectivos que apenas se compreendem na imediata relação com os seus associados, os quais com finalidades, de entre-ajuda e cooperação, colocam em comum meios, criando um complexo estrutural próprio, para satisfazer determinadas necessidades de actuação e funcionamento - necessidades que, aliás, eles próprios poderiam auto-satisfazer, dotando-se directamente dos meios para tanto.
Deste modo, quando se agregam com tal finalidade, os associados pretendem criar um modelo de auto- satisfação (materialmente cooperativa) das suas necessidades de determinados serviços, em termos de dispensar o recurso a meios externos no regime de concorrência e de mercado.
Sendo assim, não existirá diferença material ou juridicamente relevante entre a auto-satisfação de necessidades através (directamente) de meios próprios ou a satisfação dessas mesmas necessidades de funcionamento através de meios (da organização de meios) postos em comum, para uso exclusivo dos associados.
Não existe, assim, em tal relação, qualquer elemento de exterioridade juridicamente relevante. Nem, consequentemente, definidas como estão as finalidades estatutárias do SUCH, necessidade de escolher um qualquer co-contratante externo relativamente ao qual se verifique a exigência de salvaguarda do princípio de igualdade de tratamento.
A co-participação na estrutura do SUCH e a organização em si mesma pretende dispensar o recurso a serviços externos e, por isso, o relacionamento dos associados (públicos) com o SUCH está fora dos pressupostos que determinam a aplicabilidade do referido Decreto-Lei nº 211/79.
Ab initio, pela própria natureza assinalada ao SUCH, sabe-se que os hospitais, quando associados naquele serviço, dispõem (têm acesso) de uma estrutura apta à satisfação das respectivas necessidades nos domínio definidos.
Não se verifica, por isso, objectivamente campo de aplicação de procedimento previsto para os concursos nas relações entre os hospitais e o SUCH relativamente aos serviços que esta entidade presta ou fornece aos seus associados nos limites definidos nos seus estatutos.
VII
Em face do exposto formulam-se as seguintes conclusões:
1ª - Nos termos do artigo 1º do Decreto-Lei nº 12/93, de 15 de Janeiro, e com a execução do procedimento aí previsto, o Serviço de Utilização Comum dos Hospitais (SUCH) retoma a estrutura associativa e a natureza jurídica que caracterizava a pessoa colectiva criada nos termos do Decreto-Lei nº 46668, de 24 de Novembro de 1965;
2ª - O SUCH, associação de entidades hospitalares públicas e privadas e de instituições particulares de solidariedade social que se dediquem à promoção e protecção da saúde, deve ser qualificado, pelas finalidades estatutárias e pelo regime de intervenção estadual a que está submetido, como pessoa colectiva de utilidade pública administrativa;
3ª - O SUCH, tendo como finalidade a prestação de certos serviços aos seus associados, para um funcionamento mais ágil e eficiente destes, e em regime de cooperação e entreajuda, desenvolve a sua actuação num plano materialmente cooperativo;
4ª - O regime previsto no Decreto-Lei nº 211/79, de 12 de Julho relativo à aquisição de bens e serviços pelos serviços da Administração, pressupõe a necessidade de recurso a contratantes externos e destina-se a salvaguardar os princípios da concorrência e da imparcialidade em vista de garantir da igualdade de tratamento dos operadores que pretendam contratar com a Administração;
5ª - O regime da actuação do SUCH, a finalidade com que foi criado e as relações com os associados, situam-se ainda materialmente no plano da auto-satisfação das necessidades da Administração, fora, pois, dos pressupostos de aplicabilidade do regime do Decreto-Lei nº 211/79, de 12 de Julho.
1)"Nota", não datada, versando sobre a natureza jurídica dos SUCH, evolução da entidade e recentes desenvolvimentos legislativos.
2) Votado na sessão do Conselho Consultivo de 9 de Julho de 1992.
3) O artigo 417º do Código Administrativo dispunha: "As associações e instituições referidas no artigo anterior adquirem personalidade jurídica no acto de constituição e são para todos os efeitos reconhecidas desde logo de utilidade pública".
4) Os artigos 5º e 6º do Decreto-Lei nº 46301 estabeleciam:
Artigo 5º. A aprovação dos quadros de pessoal e dos orçamentos dos estabelecimentos não oficiais que prossigam actividades de natureza hospitalar compete à Direcção-Geral dos Hospitais.
Artigo 6º-1. Nos serviços e instituições referidos neste diploma, continuam válidos até 30 de Abril de cada ano os orçamentos do ano anterior, se até essa data não tiverem sido aprovados os que hão-de reger a gerência em curso.
2. A validade dos orçamentos anteriores é restrita às receitas e despesas ordinárias, salvo se, em relação às extraordinárias, houver despacho confirmativo do Ministro da Saúde e Assistência".
5) Cfr. Pareceres nº 46/67, 47/67 e 55/67, de 22 de Dezembro de 1967.
6) Acompanha-se, de perto, por vezes textualmente, a abordagem e a investigação efectuada no citado Parecer nº 34/92.
7) Cfr. Teoria Geral da Relação Jurídica, vol. I, Coimbra 1960, pág. 90.
8) Cfr. Manual de Direito Administrativo, vol. I, 10ª edição (reimpressão) págs. 399 e segs.
9) Ao menos as de utilidade pública local; as de utilidade pública geral tinham tendência para regime idêntico.
10) MARCELLO CAETANO, ob. cit., 401. Nos Pareces citados na nota (5). escreve-se:
"Na verdade as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa estão sujeitas, na sua gerência, às regras gerais de contabilidade e de julgamento de contas aplicáveis aos serviços públicos, com as adaptações aconselhadas pela sua natureza e pela necessidade de apurar os resultados em conformidade com o que estiver legal ou estatutariamente determinado - nº 4 da Base XXXVI da Lei nº 2110, de 19 de Junho de
1963.
Tal preceito, como se comprende, é aplicável, pelos artigos 1º e 3º do Decreto-Lei nº 46301, de 22 de Abril de 1965, aos serviços e instituições de natureza hospitalar e, portanto, aos serviços de utilização comum - artigo 1º do Decreto-Lei nº 46668".
11) Cfr. Curso de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 1987, págs. 549 e segs.
12) Cfr. op. cit., págs. 566 e segs., que por momentos se segue de perto.
13) No sentido do desaparecimento desta figura, JOÃO DE CASTRO MENDES, "Teoria Geral de Direito Civil", vol. I, 1978, (policopiado) , pág. 645, ANTÓNIO DA SILVA LEAL,
"Os grupos sociais e as organizações na Constituição de 1976 e a ruptura com o corporativismo", in "Estudos sobre a Constituição", III, Lisboa, 1979, págs. 342 e segs., posição revista no comentário ao Acórdão do STA, de 15 de Dezembro de 1983, na Revista do Ministério Público, Ano 5, vol., 17, págs. 11 e segs.; JORGE MIRANDA, "As associações públicas no direito português", Lisboa, 1985, págs. 12-13.
Contra FREITAS DE AMARAL, ob. cit., págs., 553 e segs..
14) Cfr., v.g. o Parecer nº 17/84, de 5 de Julho de 1984, publicado no Diário da República, II Série, de 3/Julho/85 e no Boiletim do Ministério da Justiça, nº 346, pág. 39.
15) Cfr. Acórdão do STA, de 15 de Dezembro de 1983, publicado na Revista do Ministério Público, Ano 5, vol. 17 págs. 111 e segs..
16) Transcreve-se do parecer nº 34/92, cit. x1) Seguem-se os Estatutos de 1972.
17) Ao tempo do Parecer 34/92, que se transcreve neste ponto.
X2) O Decreto-Lei nº 254/82, de 29 de Junho, no seu artigo 17º, revogou os artigos 18º a 61º, 64º e 65º da Lei nº 56/79. O Acórdão do Tribunal Constitucional nº 39/84, publicado no Diário da República, I Série, de 5 de Maio de 1984, declarou com força obrigatória geral a inscontitucionalidade do artigo 17º do Decreto-Lei nº 254/82, na parte em que revogou os artigos 18º a 61º, 64º e 65º da Lei nº 56/79, pelo que estas normas foram repristinadas, nos termos do nº 1 do artigo 282 da Constituição da República.
18) Cfr., sobre o conceito da administração estadual indirecta, FREITAS DO AMARAL, op. cit., pág. 305.
19) Cfr., v.g., ponto 7. do parecer nº 34/92, cit., onde expressamente se reconhece que, na perspectiva em vista da qual se trabalhava, não seria relevante "dentro da classificação doutrinal dos institutos públicos, conhecer a que melhor se adapte ao SUCH".
Refere-se, também (nota 27), que o acórdão do Tribunal de Contas nº 377/91, de 27/NOV/91, apontava para a categoria de "fundação pública, por constituir uma massa de bens afecta a determinados fins de interesse público...". Considerou-se contudo "preferível admitir que o SUCH é um serviço personalizado, integrado no Ministério da Saúde, desenvolvendo uma actividade que redunda numa 'central de obras e de compras' deste Ministério, não administrará um património, mas limita- se a receber verbas do Orçamento do Estado para concretização de operações englobadas na referida actividade".
X3) FREITAS DO AMARAL, ob. cit., pág. 319.
X4) Cfr. Pareceres nºs 179/80, publicado no "Diário da República", II Série, de 14 de Agosto de 1982, no BMJ, nº 319, págs. 59 e segs. e 93/91, de 11 de Junho de
1992, ainda não homologado, que se passam a seguir de muito perto.
X5) Ob. cit., págs. 326 e segs.
20) Cfr. Parecer 34/92, cit.-, pontos 7.2, 7.3.1, 7.3.3 e 7.3.4. e conclusões 5ª a 9ª, que se transcrevem:
"5ª Falta ao SUCH uma lei orgânica pelo que o seu regime jurídico tem de ser extraído dos diplomas que especialmente o referem e ou que genericamente se ocupem dos institutos públicos;
6ª O SUCH está integrado no Ministério da Saúde, e sujeito, portanto, à sua superintendência;
7ª O pessoal que trabalhe no SUCH pode manter o seu vínculo de direito público ou privado, sendo, porém, aplicáveis naquele instituto público as normas gerais vigentes sobre a admissão e excedentes de pessoal da função pública, nos termos do nº 1 do artigo 20º do Decreto-Lei nº 459/82, de 26 de Novembro;
8ª Em matéria financeira e patrimonial, o SUCH está sujeito às leis gerais da contabilidade pública, e nomeadamente à disciplina do Decreto-Lei nº 459/82, de 26 de Novembro;
9ª O SUCH está também sujeito à disciplina dos Decretos-Leis nºs 211/79, de 12 de Julho, e 24/92, de 25 de Fevereiro, sobre realização de obras e aquisição de bens e serviços, 74/80, de 15 de Abril, sobre aquisição de imóveis, e 200-F/80, de 24 de Junho, sobre contratos de arrendamento de imóveis."
21) O Decreto-Lei nº 12/93, de 15 de Janeiro, surge publicado integrado num bloco normativo respeitante à área da saúde, de que fazem parte o Decreto-Lei nº 10/93 (que aprovou a Lei Orgânica do Ministério da Saúde, 11/93,(que aprova o Estatuto do Serviço Nacional de Saúde), e 131/93 (que regulou a criação e fiscalização das unidades privadas de saúde).
22) A Informação citada na nota (1) salienta mesmo ser de "difícil concretização" a "exacta natureza jurídica" dos SUCH.
23) Aprovados em 11 de Janeiro de 1993 pelo Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde e publicados no Diário da República III, Série, de 16 de Março de 1993.
24) Nos estatutos aprovados em reunião de assembleia geral do SUCH em 17 de Março de 1972, e publicados no Diário da República, III Série, de 1 de Abril de 1980, dispunha-se de modo substancialmente semelhante - artigo 1º, nº 2.
25) O artigo 9º, nº 1 dos Estatutos de 1972 dispunha:
"Poderão ser associados do SUCH todas as instituições particulares de assistência que exerçam actividades hospitalares, referidas no nº 2 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 46301, de 27 de Abril de 1965, e os estabelecimentos hospitalares oficiais, tanto gerais como especializados, mediante determinação do Ministro da Saúde e Assistência".
26) Nos Estatutos de 1972 a intervenção estadual configurava-se de modo mais acentuado, nomeadamente no que respeita ao modo de constituição do órgão de direcção - cfr. artigo 20º.
27) Cfr., sobre a noção de cooperativa e os princípios cooperativos, v.g.; NUNO SÁ GOMES, Notas sobre a Função e Regime Jurídico das Pessoas Colectivas Públicas de Direito Privado, in "Ciência e Técnica Fiscal", nº 343/345, Julho-Setembro/1987, págs. 157 e segs.
28) Cfr., artigo 92 do Código Cooperativo. Cfr., também, ibidem, págs. 170/171.
29) E sempre com o pressuposto da existência de vantagens para os associados - artigo 2º, nº 2 dos estatutos.
30) Revogou o Decreto-Lei nº 41375, de 19 de Novembro de 1957 e o Decreto-Lei nº 48234, de 31 de Janeiro de 1968.
O Despacho Normativo nº 328/79, publicado no Diário da República de 15 de Novembro de 1979, esclareceu dúvidas de interpretação e o Decreto-Lei nº 227/85, de 4 de Julho, actualizou as importâncias fixadas no Decreto-Lei nº 211/79.
31) Os princípios mantêm-se os mesmos no que se refere às obras, e aquisição de bens e serviços pelas autarquias (Decreto-Lei nº 390/82, de 17 de Setembro)ou quanto às empreitadas de obras públicas (Decreto-Lei nº 405/93, de 10 de Dezembro).
32) Cfr. Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, Coimbra, 1987, pág. 691.
33) Cfr. ibidem.
34) Limita-se, pois, o parecer a esta concreta questão.
Mas, naturalmente, que todo o enquadramento subjacente bem pode suscitar que outros problemas possam ser equacionados, nomeadamente o regime de relacionamento do SUCH para o exterior do seu substracto pessoal (aquisição de bens e serviços, p.ex.) e a sujeição ou não das suas contas a julgamento pelo Tribunal de Contas.