Senhora Ministra da Justiça
Excelência:
I
O Departamento de Assuntos Jurídicos, do Ministério dos Negócios Estrangeiros, solicitou ao Departamento para Relações Internacionais Europeias e de Cooperação (GRIEC) informação sobre se o Ministério da Justiça equaciona a possibilidade de vir a modificar a declaração efectuada por Portugal a respeito do artigo 7º da Convenção relativa à extradição entre os Estados membros da União Europeia, tendo em consideração a Quinta Revisão Constitucional (Lei Constitucional nº 1/2001, de 12 de Dezembro).
No GRIEC foi elaborada a Informação nº 73/02-GRIEC/AC[1], onde se conclui:
“- o problema da extradição de nacionais deve ser equacionado tendo em consideração o novo nº 3 e nº 5 do artigo 33º da Constituição da República Portuguesa;
- deverá ser de equacionar superiormente, a possibilidade de alterar a declaração feita por Portugal, nos termos do artigo 7º da Convenção relativa à extradição entre os Estados Membros da União Europeia, tendo em consideração as relações com os Estados que permitem, em condições de reciprocidade, a extradição dos seus nacionais, nomeadamente com Espanha;
- a optar-se pela alteração proposta deverá sempre salvaguardar-se que a extradição só será concedida para fins de procedimento penal e desde que garantida a devolução da pessoa a Portugal, tal como consta da actual declaração.”
O assunto foi levado à consideração de Sua Excelência a Ministra da Justiça, tendo sido solicitada a emissão de parecer da Procuradoria-Geral da República.
II
1. Historicamente a adopção do princípio da exclusão da extradição de nacionais teve início na primeira parte do século XVIII nas leis internas da França e da Holanda que regulavam a extradição entre os dois países.
O tratado celebrado entre a França e a Bélgica em 1834 é apontado historicamente como o primeiro a consagrar o princípio da exclusão de extradição de nacionais[2].
De um modo geral, pode dizer-se que tradicionalmente se verifica uma tendência para o favorecimento do princípio da exclusão dos nacionais da extradição[3] por parte dos países da Europa Continental, enquanto na Grã-Bretanha, nos países da Comunidade Britânica e nos Estados Unidos, se observa a tendência oposta.
Considera-se oportuno salientar, porém, que o princípio da não extradição de nacionais se apresenta hoje muito controvertido mesmo nos países da Europa Continental[4].
A Convenção Europeia de Extradição de 1957[5] não adoptou o princípio da exclusão obrigatória da extradição de nacionais, deixando aos Estados a faculdade de recusar a extradição dos seus nacionais.
Estabelece o artigo 6º da referida Convenção que “As partes Contratantes terão a faculdade de recusar a extradição dos seus nacionais”.
2. Em Portugal, com a Constituição da República Portuguesa de 1976[6], o instituto de Extradição passou a ter assento constitucional, no artigo 33º, que consagrou o princípio da exclusão absoluta de extradição de nacionais[7], na senda da tradição do direito europeu continental.
Por força deste preceito, quando Portugal procedeu à ratificação da Convenção Europeia de Extradição[8], introduziu uma reserva ao seu artigo 6º, nº 1, no sentido de que Portugal “não concederá a extradição de cidadãos portugueses”[9] [10].
Após a entrada em vigor do Tratado da União Europeia, em 1 de Novembro de 1993, o Conselho adoptou uma Declaração sobre a extradição[11] nos termos da qual “os órgãos competentes da União Europeia eram incumbidos de analisar a oportunidade de os Estados-–membros celebrarem entre si uma convenção de extradição destinada a complementar a do Conselho da Europa de 1957 e a alterar determinadas disposições da mesma”[12].
O objectivo visado, tendo em conta o aprofundamento da União europeia, era o de facilitar de um modo geral a concessão da extradição, acolhendo duas grandes tendências que se desenhavam no direito extradicional: adopção de procedimentos mais simples e rápidos e aligeirar as condições substantivas da extradição[13].
Em 26 de Setembro de 1996 foi adoptada a Convenção relativa à Extradição entre os Estados-Membros da União Europeia[14] [15], aprovada com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia, com vista a “adaptar todo o sector da cooperação judicial internacional no domínio penal às novas necessidades da União e as exigências decorrentes do combate a formas graves de criminalidade organizada e ao terrorismo.”[16]
No âmbito da referida Convenção, a extradição de nacionais vem regulada no artigo 7º, que tem o seguinte conteúdo:
“Artigo 7º
Extradição de nacionais
1. A extradição não pode ser recusada pelo facto de a pessoa sobre a qual recai o pedido ser nacional do Estado-Membro requerido, na acepção do artigo 6º da Convenção Europeia de Extradição.
2. Ao proceder à notificação referida no nº 2 do artigo 18º, qualquer Estado-Membro pode declarar que não autorizará a extradição dos seus nacionais ou que apenas a autorizará em certas condições, que especificará.
3. As reservas a que se refere o nº 2 têm um prazo de validade de cinco anos, a contar do primeiro dia de aplicação da presente convenção pelo Estado-Membro interessado. Todavia, essas reservas podem ser renovadas por períodos sucessivos com a mesma duração.
Doze meses antes do termo da reserva, o depositário informa desse facto o Estado-Membro interessado.
O Estado-Membro notificará o depositário, o mais tardar três meses antes do termo de cada período de cinco anos, de que mantém a sua reserva, de que a modifica no sentido de flexibilizar as condições de extradição, ou de que a retira.
Na falta da notificação referida no parágrafo precedente, o depositário informa o Estado-Membro interessado de que a sua reserva foi considerada automaticamente prorrogada por um prazo de seis meses, dentro do qual esse Estado-Membro deve proceder à notificação.
No termo do referido prazo, a falta de notificação implica a caducidade da reserva.”
A necessidade de flexibilização do regime material da extradição teve reflexos nos ordenamentos jurídicos nacionais, incluindo, em algumas situações, as próprias Constituições.
3. Neste sentido, em Portugal, a revisão constitucional concretizada em 1997[17] procedeu à alteração do artigo 33º da nossa Constituição, que passou a ter o seguinte conteúdo:
“A extradição de cidadãos portugueses do território nacional só é admitida, em condições de reciprocidade estabelecidas em convenção internacional, e desde que a ordem jurídica do Estado requisitante consagre garantias de um processo justo e equitativo”.
A nossa Constituição passou desta forma a admitir a extradição de cidadãos nacionais, embora condicionada à verificação cumulativa de três requisitos:
- existência de base jurídica convencional;
- casos de terrorismo ou criminalidade organizada internacional;
- consagração de garantias de um processo justo e equitativo na ordem jurídica do Estado requerente (artigo 32º)
Para dar cumprimento ao consagrado ao normativo constitucional, Portugal, quando aprovou para ratificação a Convenção relativa à Extradição entre os Estados-Membros da União Europeia, através da Resolução da Assembleia da República[18] nº 40/98, formulou uma declaração na qual condiciona a autorização da extradição de nacionais nos seguintes termos:
“Artigo 2º
1- Nos termos do nº 2 do artigo 7º da Convenção, Portugal declara que apenas autorizará a extradição de cidadãos portugueses do território nacional nas condições previstas na Constituição da República Portuguesa:
a) Nos casos de terrorismo e de criminalidade internacional organizada; e
b) Para fins de procedimento penal e, neste caso, desde que o Estado requerente garanta a devolução da pessoa extraditada a Portugal, para cumprimento da pena ou medida que lhe tenha sido aplicada, salvo se essa pessoa a isso se opuser por declaração expressa.
Para efeitos de execução da sentença em Portugal, observam-se os procedimentos constantes da declaração que Portugal formulou à Convenção do Conselho da Europa sobre Transferência de Pessoas Condenadas”.
2- Nos termos do nº 2 do artigo 12º, Portugal declara que não é necessário obter o seu consentimento para a reextradição de uma pessoa para outro Estado membro, se essa pessoa tiver consentido, nos termos da presente Convenção, em ser reextraditada para esse Estado.
3- (...).
4-(...).”
4. Entretanto a extradição, tradicional forma de cooperar no combate ao crime organizado e ao terrorismo, tende a assumir protagonismo crescente no espaço judiciário europeu.
Com a entrada em vigor da Decisão Quadro do Conselho[19], o regime de Extradição de nacionais no âmbito da União europeia terá novas regras.
Tendo em vista a concretização efectiva do objectivo que a União fixou de se tornar um espaço de liberdade, de segurança e de justiça, (...) “as relações de cooperação clássicas que até ao momento prevaleceram entre Estados-Membros devem dar lugar a um sistema de livre circulação das decisões judiciais em matéria penal, tanto na fase pré-sentencial como transitadas em julgado”[20].
Neste sentido, a figura da extradição será substituída por um sistema de entrega entre autoridades judiciárias, no âmbito do qual não está prevista qualquer cláusula de nacionalidade como fundamento de recusa do pedido.
4.1. A adesão de Portugal ao Tribunal Penal Internacional e a perspectiva da entrada em vigor da Decisão-Quadro do Conselho, relativa ao Mandado de detenção Europeu e aos procedimentos de entrega entre os Estados-Membros[21], contam-se entre os factores determinantes da última revisão constitucional .
No que respeita à extradição, a Lei Constitucional 1/2001[22] procedeu à alteração do artigo 33º da CRP, “passando os nºs 3 e 4 a traduzir os actuais nºs 3 e 5, respectivamente, nos quais já se regula a matéria da extradição - no nº 3, a de cidadãos portugueses e, no nº 5, a admissão de excepção nas situações em que existam garantias da parte dos Estados requerentes dessa mesma extradição quanto à aplicação de determinado tipo de penas.[23]”
Imediatamente após estes dois números, colocou-se um novo nº 5 com o seguinte teor:
“O disposto nos números anteriores não prejudica a aplicação das normas de cooperação judiciária penal estabelecidas no âmbito da União Europeia “[24].
Este preceito “quer dizer exactamente que as regras e os princípios que já constam e continuarão a constar do artigo 33º, porque são as regras e os princípios que enformam o Direito Penal nacional, não podem prejudicar o aprofundamento do espaço de liberdade, segurança e justiça. Nomeadamente, em termos concretos não podem obrigar a que Portugal fique de fora, isolado na União europeia, relativamente à aprovação dos mecanismos do mandado de captura europeu e dos subsequentes mecanismos de entrega que estão a ser trabalhados em termos de dar sequência normal a esses mesmos mandados de captura.[25]”
As alterações ao artigo 33º tiveram, desta forma, como objectivo prioritário, “abrir espaço à concretização daquilo que já resultava do Tratado de Amesterdão, isto é, à aceitação pela ordem jurídica portuguesa dos novos mecanismos em preparação – mandado de captura europeu e os mecanismos subsequentes de entrega dos cidadãos que sejam capturados precisamente ao abrigo desses mandados de captura”[26].
Temos, em suma, que a nossa Constituição, embora de âmbito territorial circunscrito - espaço da União Europeia-, abre as portas a um regime especial de extradição de acordo com as normas de cooperação judiciária estabelecidas no âmbito da União Europeia.
III
Cremos estar agora em condições de responder à questão que vem posta.
Como ficou consignado no Parecer nº 194/76[27] “a formulação de reservas a instrumentos de direito internacional, quando admitida, releva sempre, em maior ou menor grau, de opções de política legislativa, salvo, como por vezes acontece, no caso de elas serem impostas pela necessidade de respeitar preceitos constitucionais irrenunciáveis”.
Ora vimos que, no momento presente e a partir da revisão Constitucional de 2001, o âmbito material da reserva efectuada por Portugal à Convenção deixou de ser uma exigência constitucional.
Assiste, desta forma ao legislador, uma lata margem de liberdade para proceder à revisão da mencionada reserva.
A flexibilização da reserva adoptada traduziria mais perfeita sintonia com as regras que vigoram neste domínio na União Europeia.
É de notar que a última revisão constitucional abriu também a porta, sobretudo no nº 6 do artigo 7º, a um chamado “espaço de liberdade, segurança e justiça.”[28]
Sendo que o conteúdo do nº 5 do actual artigo 33º da CRP “é uma adaptação inevitável de se ter estabelecido o reconhecimento expresso do espaço de liberdade, segurança e justiça em sede de artigo 7º e do respectivo regime de cooperação a que dá lugar”[29].
De todo o modo, qualquer abertura quanto ao âmbito material da extradição de nacionais há-de, no entanto, ter em conta o regime que a figura assume nos vários Estados-Membros[30] e, sobretudo, o respeito pelo princípio da reciprocidade[31].
IV
Do exposto se conclui não existirem obstáculos de ordem constitucional ou legal à alteração do âmbito material da reserva prevista no artigo 2º da Resolução da Assembleia da República nº 40/98 ao artigo 7º da Convenção relativa à Extradição entre os Estados-Membros da União Europeia no sentido proposto pela Informação 73-GRIEC/AC-02.
Assim sendo, deve igualmente ser alterada em conformidade a Lei nº 144/99.
Lisboa, 19 de Setembro de 2002
A Procuradora-Geral Adjunta
(Maria Fernanda Santos Maçãs)
[1]) De 27 de Março de 2002.
[2]) Cfr. JOSÉ CALVET DE MAGALHÃES, “Extradição”, Dicionário Jurídico da Administração Pública, Lisboa, 1991, vol. IV, p. 316.
[3]) Realce-se que hoje a rigidez do princípio da exclusão da extradição de nacionais encontra-se fragilizada perante as necessidades crescentes de intensificação da cooperação internacional, cfr. ANTÓNIO BERNARDO COLAÇO, “O Procedimento Extradicional na óptica do Operador Judiciário,” Revista Portuguesa de Ciência Criminal, Ano 7, Outubro/Dezembro de 1997, pp. 649 ss.
[4]) Para uma análise dos argumentos a favor e contra o princípio, cfr. BLANCA PASTOR BORGOÑÓN, Aspectos procesales de la extradición en derecho español, Tecnos, Madrid, 1984, pp. 273 ss.
[5]) Foi assinada em Paris a 13 de Dezembro de 1957, tendo-lhe sido aditados em Estrasburgo dois Protocolos, a 15 de Outubro de 1975 e a 17 de Março de 1978. Portugal assinou a Convenção e o Primeiro Protocolo Adicional em 27 de Abril de 1977, e o segundo Protocolo Adicional em 27 de Abril de 1978. Os três documentos foram aprovados para ratificação pela Resolução da Assembleia da República nº 23/89, de 21 de Agosto de 1989, tendo a Convenção sido ratificada por Decreto do Presidente da República nº 57/89, de 21 de Agosto de 1989 e os Protocolos por Decreto nº 23/90, de 20 de Junho de 1990. Sobre a Convenção Europeia de Extradição, cfr. os Pareceres nºs 29/93, de 22 de Outubro e 70/95, de 27 de Dezembro
[6]) Vigorava na altura o Decreto-Lei nº 437/75, de 16 de Agosto, que estabelecia o regime jurídico da extradição como direito supletivo das regras adoptadas pelos tratados de extradição de que Portugal era parte.
[7]) É o seguinte o teor do preceito constitucional: “não são admitidas a extradição e a expulsão de cidadãos portugueses do território nacional”. A doutrina fundamenta o princípio da não extradição (e expulsão) de nacionais no direito inderrogável reconhecido a todo o cidadão português de permanecer e residir em solo português, laço indissolúvel entre a Mãe-Pátria e os seus nacionais, cfr. Parecer nº 4/98, de 10 de Setembro de 1998, nota (18) e FILOMENA DELGADO, “A Extradição,” Separata do Boletim do Ministério da Justiça, nº 367, 1987, pp. 16 ss. Sobre a ligação do referido princípio à ideia de soberania nacional, PIERRE RANCÉ/OLIVIER DE BAYNAST, L’Europe judiciaire, Dalloz, 2001, pp. 67 ss. e GIOVANNIDE DONATO, “La extradición. Perfil jurídico y operacional del sistema europeo e italiano,” Revista del Poder Judicial, nº 59, 2000, pp. 229 ss.
[8]) Portugal assinou a referida Convenção em 27 de Abril de 1977 e procedeu à sua ratificação em 25 de Janeiro de 1990. Foram ainda ratificados os seus dois Protocolos adicionais pelos Decretos do Presidente da República nº 57/89, de 21 de Agosto (a Convenção e o 1º Protocolo), e o nº 23/90, de 20 de Junho (2º Protocolo). Posteriormente, o Decreto-Lei nº 43/91, de 22 de Janeiro, substituiu na matéria o Decreto-Lei nº 437/75.
[9]) Cfr. Resolução da Assembleia da República nº 23/89, de 8 de Novembro. Segundo o nº 2 da Resolução, “o termo «nacionais», para os efeitos da mesma Convenção abrange todos os cidadãos portugueses, independentemente do modo de aquisição da nacionalidade”. Para maiores desenvolvimentos, cfr. MARGARIDA FRIAS, “Portugal e a Convenção Europeia sobre Extradição de 13 de Dezembro de 1957”, Revista do Ministério Público, Ano 11º, nº 44, pp. 103 ss. e AMÁVEL RAPOSO, “Cooperação Judiciária Penal na União Europeia”, Revista da Ordem dos Advogados, Ano 55, 1995, pp. 1027 ss.
[10]) Esta regra manteve-se inalterada com a Convenção de aplicação do Acordo de Schengen.
[11]) Na reunião ministerial de Limelette, na Bélgica, realizada em 28 de Setembro de 1993, os Ministros da Justiça dos Estados-Membros aprovaram uma declaração, subsequentemente adoptada pelo Conselho, composto por Ministros da Justiça e assuntos Internos, na sua sessão de 29 e 30 de Novembro de 1993.
[12]) Cfr. GARCIA MARQUES, “Cooperação judiciária internacional em matéria penal”, Revista do Ministério Público, Ano 18º, Outubro/Dezembro de 1997, p. 40.
[13]) Cfr. DENIS RICHARD, “Une contribuition européenne aux tendances actuelles du droit extraditionnel: La convention du 27 septembre 1996”, La Semaine Juridique, Nº 1, Janeiro de 1997, pp. 1 ss. Ver igualmente, YVES GAUTIER, «La Convention du 27 septembre 1996 relative à l’extradition entre les États membres de l’Union européenne» Europe, nº 12, Dezembro de 1996, pp. 1 ss.
[14]) Aprovada para ratificação pela Resolução da Assembleia da República nº 40/98, de 5 de Setembro, e ratificada pelo Decreto do Presidente da República nº 40/98, da mesma data. Esta Convenção veio introduzir modificações no regime de extradição constante da Convenção Europeia de Extradição do Conselho da Europa de 1957. Em matéria de extradição, cumpre igualmente salientar a Convenção de 10 de Março de 1995, referente ao processo simplificado de extradição. Foi igualmente aprovada nova lei de cooperação judiciária (Lei nº 144/99, de 31 de Agosto, alterada pela Lei nº 104/2001, de 25 de Agosto). Para maiores desenvolvimentos, cfr. LOPES DA MOTA, A nova lei de cooperação judiciária internacional em matéria penal, Revista do Ministério Público, ano 21º, Outubro/Dezembro 2000, Nº 84, pp. 140 ss.
[15]) Sobre a Convenção Relativa ao Processo Simplificado de Extradição Entre os Estados-Membros da União Europeia e a Convenção Relativa à Extradição Entre os Estados-Membros da União Europeia, cfr. ANTÓNIO PINTO PEREIRA, O Regime de Extradição, Rei dos Livros, Lisboa, 1999, pp. 13 ss.
[16]) Cfr. GARCIA MARQUES, ob. cit., p. 42.
[17]) Lei Constitucional nº 1/97, de 20 de Setembro.
[18]) De 5 de Setembro de 1998. Ver igualmente o nº 2 do artigo 32º da Lei nº 144/99.
[19]) De 13 de Junho de 2002, Jornal Oficial nº L 190 de 18 de Julho de 2002, pp. 0001-0020. Segundo o disposto no nº 1 do artigo 34º “Os Estados-Membros devem tomar todas as medidas necessárias para dar cumprimento às disposições da presente decisão-quadro até 31 de Dezembro de 2003.”
[20]) Cfr. Preâmbulo da Decisão-quadro do Conselho de 13 de Junho de 2002.
[21]) O mandado de detenção europeu deverá substituir, nas relações entre os Estados-Membros, todos os anteriores instrumentos em matéria de extradição, incluindo as disposições nesta matéria do título III da Convenção de aplicação do Acordo de Schengen, cfr. Preâmbulo da Decisão-Quadro.
[22]) Diário da República, I Série-A, número 286, de 12 de Dezembro de 2001.
[23]) Cfr. Diário da Assembleia da República, II Série-RC-Número 18, de 28 de Setembro de 2001, p. 248.
[24]) É o seguinte o teor do artigo 33º:
“1. Não é admitida a expulsão de cidadãos portugueses do território nacional.
2. A expulsão de quem tenha entrado ou permaneça regularmente no território nacional, de quem tenha obtido autorização de residência, ou de quem tenha apresentado pedido de asilo não recusado só pode ser determinada por autoridade judicial, assegurando a lei formas expeditas de decisão.
3. A extradição de cidadãos portugueses do território nacional só é admitida, em condições de reciprocidade estabelecidas em convenção internacional, nos casos de terrorismo e de criminalidade internacional organizada, e desde que a ordem jurídica do estado requisitante consagre garantias de um processo justo e equitativo.
4. Só é admitida a extradição por crimes a que corresponda , segundo o direito do Estado requisitante, pena ou medida de segurança privativa ou restritiva da liberdade com carácter perpétuo ou de duração indefinida, em condições de reciprocidade estabelecidas em convenção internacional e desde que o estado requisitante ofereça garantias de que tal pena ou medida de segurança não será aplicada ou executada.
5. O disposto nos números anteriores não prejudica a aplicação das normas de cooperação judiciária penal estabelecidas no âmbito da União Europeia.
6. Não é admitida a extradição, nem a entrega a qualquer título, por motivos políticos ou por crimes a que corresponda, segundo o direito do estado requisitante, pena de morte ou outra de que resulte lesão irreversível da integridade física.
7. A extradição só pode ser determinada por autoridade judicial.
8. É garantido o direito de asilo aos estrangeiros e aos apátridas perseguidos ou gravemente ameaçados de perseguição, em consequência da sua actividade em favor da democracia, da liberdade social e nacional, da paz entre os povos, da liberdade e dos direitos da pessoa humana.
9. A lei define o estatuto do refugiado político.”
[25]) Cfr. Diário da Assembleia da República, II Série-RC-Número 18, de 28 de Setembro de 2001, p. 249.
[26]) Cfr. Diário da Assembleia da República, II Série-RC-Número 18, de 28 de Setembro de 2001, p. 248.
[27]) Parecer-Complementar de 24 de Fevereiro de 1977.
[28]) O nº 6 do artigo 7º passou a ter o seguinte conteúdo: “ Portugal pode, em condições de reciprocidade, com respeito pelo princípio da subsidiariedade e tendo em vista a realização da coesão económica e social e de um espaço de liberdade, segurança e justiça, convencionar o exercício em comum ou em cooperação dos poderes necessários à construção da União Europeia”.
[29]) Cfr. Diário da Assembleia da República, II Série-RC-Número 18, de 28 de Setembro de 2001, p. 257.
[30]) Repare-se que a Convenção relativa à extradição entre os Estados-membros da União Europeia ainda só foi ratificada por onze Estados-Membros (além de Portugal, Espanha, Dinamarca, Alemanha, Países Baixos, Filândia, Bélgica, Luxemburgo, Reino Unido, Suécia e Áustria).
[31]) Sobre o princípio da reciprocidade como princípio geral ou fundamento da extradição, FRANCISCO BUENO ARUS, “El principio de reciprocidad en la extradición y la Legislación española,” Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales, Tomo XXXVII, Fasciculo I, 1984, pp. 67 ss. e HANZ SCHULTZ, “Les Pricipes du Droit D’Extradition Traditionnel”, Aspects Juridiques de L’Extradition entre États Européens, Conseil de L’Europe-Strasbourg, 1970, pp. 10 ss.