Senhores
Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças,
Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural ,
Excelências:
I
Visando a obtenção de um parecer deste Corpo Consultivo, dignaram-se Vossas Excelências expor a seguinte problemática ([1]):
«As associações públicas, pessoas colectivas públicas de tipo associativo, constitucionalmente consagradas no artigo 267º da Constituição, são criadas através de acto público para a prossecução de interesses públicos determinados pertencentes ao Estado ou a outras pessoas colectivas públicas, e instituídas como forma de participação dos interesses na Administração.
«Tal é o caso da Casa do Douro (CD), pessoa colectiva de direito público de base associativa, cujos actuais estatutos, bem como o regulamento eleitoral do conselho de vitivinicultores, foram aprovados pelo Decreto-Lei nº 76/95, de 19 de Abril (x).
«Desde sempre, a atribuição a esta Entidade de funções de natureza pública, designadamente no domínio da disciplina da produção e escoamento de vinhos teve como objectivos assegurar uma representação unitária dos produtores durienses e descentralizar, ao nível regional, o exercício daquelas atribuições públicas.
«Nos termos previstos nos Estatutos, são órgãos da CD: (i) o conselho regional de vitivinicultores; (ii) a direcção; (iii) a comissão de fiscalização, não se encontrando prevista qualquer possibilidade de intervenção do Estado (x1), designadamente no que concerne à designação (x2) ou destituição dos titulares da respectiva Direcção.
«Neste contexto, verifica-se que a gestão da CD conduziu a uma crescente degradação das suas condições financeiras, situação que se reflecte, designadamente, no não cumprimento das obrigações assumidas no contrato de reestruturação financeira e novo financiamento, celebrado em 30 de Julho de 1997, no montante de € 82 468 496,51, do qual cerca de 15 milhões de euros já se encontram vencidos, e que beneficia de aval do Estado.
«Com vista a alcançar o equilíbrio económico-financeiro da CD e a contribuir para o próprio desenvolvimento da Região, o Governo elaborou uma proposta que se veio consubstanciar nas medidas delineadas na Resolução do Conselho de Ministros nº 148/2002, de 30 de Dezembro. Todavia, tal intento tem-se revelado de difícil concretização em grande parte devido à ausência de colaboração demonstrada pela Direcção daquela Entidade, componente essencial e determinante para se alcançarem os objectivos preconizados pela referida RCM.
«Por outro lado, na sequência de exame realizado, no corrente ano, pela Inspecção-Geral de Finanças à contabilidade da CD, foi elaborado um Relatório, em anexo, que veio suscitar preocupações acrescidas, em particular, quanto a algumas medidas de gestão adoptadas pela Direcção da CD.
«Assim, não obstante se reconheça a importância histórica, económica e social da actividade vitivinícola da Região do Douro que legitima a existência de uma entidade como a CD, a manter-se a situação de insustentabilidade financeira desta Entidade, que pode vir a conduzir à execução do aval do Estado, está claramente posta em causa a sua subsistência e, consequentemente, a prossecução dos interesses públicos a ela subjacentes.
«Nesta conformidade, solicita-se a emissão, por parte do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, de Parecer, com carácter de urgência, com o objectivo de determinar quais os meios que o Estado pode usar, face ao circunstancialismo evidenciado e em situações limite como a que agora se apresenta, no sentido de assegurar que a actividade da CD se conforme com os interesses públicos pela mesma prosseguidos.»
Apresentada a questão, cumpre emitir o solicitado parecer.
II
A Casa do Douro nasceu sob a feição de organismo sindical pelo Decreto nº 21883, de 18 de Novembro de 1932.
A necessidade de organização da actividade de produção do “Vinho do Porto”, pela “união inteligente e forte dos produtores, numa defesa comum dos seus interesses” ([2]), determinou a publicação do diploma e a criação do organismo “como organização sindical dos viticultores da respectiva região demarcada” ([3]).
Os actuais Estatutos da Casa do Douro foram aprovados pelo Decreto-Lei nº 277/2003, de 6 de Novembro que, nos termos do seu artigo 1º, dele fazem parte integrante.
Não obstante a presente consulta ter sido solicitada na vigência dos anteriores Estatutos da Casa do Douro, aprovados pelo Decreto-Lei nº 76/95, de 19 de Abril, afigura-se-nos que a questão colocada a esta instância consultiva, atenta a sua projecção para o futuro, deverá ser examinada perante o actual quadro estatutário. Isto, sem prejuízo de, eventualmente, se referenciarem dados normativos decorrentes dos anteriores Estatutos ([4]).
O Decreto-Lei nº 277/2003, de 6 de Novembro foi publicado no uso da autorização legislativa concedida pela Lei nº 42/2003, de 22 de Agosto ([5]).
Dispõe o artigo 1º dos Estatutos da Casa do Douro, aprovados por aquele diploma:
«Artigo 1º
Natureza, fins e sede
1 – A Casa do Douro é uma associação pública.
2 – A Casa do Douro tem por objecto a representação e a prossecução dos interesses de todos os viticultores, das suas associações e adegas cooperativas da Região Demarcada do Douro, através do exercício das atribuições e competências previstas nos presentes Estatutos.
3 – A Casa do Douro tem a sua sede em Peso da Régua, podendo criar delegações ou representações no País e no estrangeiro.»
O artigo 3º enumera as atribuições da Casa do Douro:
«Artigo 3º
Atribuições
1 – Na Região Demarcada do Douro, cabem à Casa do Douro, nomeadamente, as seguintes atribuições:
a) Manter e actualizar o registo dos viticultores e de todas as parcelas de vinha da Região Demarcada do Douro no respeito pelas normas que venham a ser emitidas pelo Instituto dos Vinhos do Douro e do Porto;
b) Indicar os representantes da produção no conselho interprofissional do Instituto dos Vinhos do Douro e do Porto;
c) Apoiar e incentivar a produção vitivinícola, em ligação com os serviços competentes, e prestar apoio e assistência técnica aos viticultores, nomeadamente no domínio da protecção integrada e dos modos de produção integrada ou biológica;
d) Colaborar com o Instituto dos Vinhos do Douro e do Porto na execução de medidas decididas pelo Governo no que respeita às regras de comercialização para regularização da oferta na primeira introdução previstas na organização comum do mercado vitivinícola;
e) Representar e defender os interesses dos viticultores da Região Demarcada do Douro junto das entidades oficiais de âmbito nacional e regional;
f) Prestar às instâncias vitivinícolas nacionais ou regionais a colaboração por estas solicitada no âmbito das suas competências legais, designadamente na interlocução com os viticultores, através da sua sede ou delegações;
g) Promover e colaborar na investigação e experimentação tendentes ao aperfeiçoamento da vitivinicultura duriense;
h) Desenvolver, por si ou por interposta pessoa, planos e acções de formação profissional;
i) Colaborar na defesa das denominações de origem e indicações geográficas da Região, podendo para o efeito intervir como assistente em processos por crimes respeitantes àquelas designações, bem como participar as infracções detectadas às autoridades competentes.
2 – A Casa do Douro pode adquirir em cada campanha um quantitativo simbólico de vinho susceptível de obter as denominações de origem da Região Demarcada do Douro, destinado à manutenção do stock histórico de representação, ficando-lhe vedada qualquer outra intervenção na comercialização de vinhos e mostos.»
A relação e ligação imediata entre o objecto da Casa do Douro – prossecução dos interesses de todos os viticultores da Região Demarcada do Douro – e os próprios viticultores, cujos interesses a instituição representa, promove, prossegue e defende, opera-se pelo modo estabelecido nos artigos 4º e 5º dos Estatutos:
«Artigo 4º
Qualidade de viticultor
1 – Sem prejuízo do cumprimento da regulamentação em vigor, o exercício legal da viticultura na Região Demarcada do Douro depende de o viticultor se encontrar inscrito no registo da Casa do Douro.
2 – A inscrição referida no número anterior abrange todas as pessoas, singulares ou colectivas, que, na qualidade de proprietários, usufrutuários, arrendatários, subarrendatários, parceiros, depositários, consignatários, comodatários ou usuários, cultivem vinha na Região, sem dependência de quaisquer outros requisitos.
3 – Os viticultores são inscritos em cadastros organizados por freguesia.
Artigo 5º
Inscrição
1 – A operação de inscrição dos viticultores e a sua permanente actualização é feita pela Casa do Douro, sem prejuízo de as pessoas que se encontrem nas condições definidas no nº 2 do artigo anterior deverem, por sua iniciativa, requerer a respectiva inscrição, declarando a qualidade em que o fazem.
2 – A Casa do Douro deve comunicar ao Instituto dos Vinhos do Douro e do Porto todos os registos de inscrição dos viticultores e as respectivas actualizações efectuadas nos termos do número anterior.
Como resulta dos preceitos transcritos, a inscrição associativa não se configura como obrigatória. No entanto, como se sublinha no parecer do Conselho nº 13/91, de 29 de Maio de 1991 ([6]), a inscrição ([7]) como viticultor é condição de exercício legal da vitivinicultura na Região, sendo a inscrição (ou recenseamento) tanto função da instituição, como dever do próprio vitivinicultor.
Os vitivinicultores inscritos, além de outros direitos, enunciados no artigo 6º dos Estatutos, detêm, em relação à Casa do Douro, o direito pessoal de eleger e ser eleitos para os respectivos órgãos [alínea a)] – direito fundamental em termos da instituição que os aproxima, ou constitui, em verdadeiro substracto pessoal.
Os órgãos da Casa do Douro estão previstos no artigo 8º, nº 1 dos Estatutos: conselho regional, direcção e comissão de fiscalização.
O conselho regional é constituído por 75 membros eleitos por sufrágio directo de todos os viticultores inscritos, associados ou não, nos termos do Regulamento Eleitoral, e por 50 membros designados em representação das associações de viticultores e adegas cooperativas regularmente constituídas e em actividade na Região Demarcada do Douro (artigo 9º, nº 1 dos Estatutos).
A direcção da Casa do Douro, constituída por um presidente e dois vogais, é eleita pelo conselho regional [(artigos 12º, nº1, alínea b), e 15º, nº 1, dos Estatutos], o que traduz uma profunda alteração relativamente aos anteriores regimes estatutários que previam a eleição dos seus titulares por sufrágio directo «pelos vitivinicultores recenseados em toda a Região Demarcada do Douro, para o efeito organizados num círculo eleitoral único» ([8]).
A comissão de fiscalização é composta por três membros, sendo o seu presidente e um vogal eleitos pelo conselho regional e o outro vogal, revisor oficial de contas, designado pelo Ministro das Finanças (artigo 24º, nº 1 dos Estatutos).
O Capítulo IV dos Estatutos é dedicado às finanças, património e regime fiscal da Casa do Douro, sendo constituído pelos seguintes preceitos que, pelo seu interesse, atenta a problemática exposta no pedido desta consulta, se transcrevem:
«Artigo 27º
Receitas e despesas
1 – As receitas da casa do Douro compreendem:
a) As quotizações aprovadas pelo conselho regional e outras importâncias cobradas pelos serviços prestados;
b) O produto dos serviços prestados a entidades públicas e privadas;
c) O produto da gestão do respectivo património;
d) O produto da gestão das delegações;
e) Os subsídios atribuídos por entidades públicas e privadas.
2 – Constituem despesas da Casa do Douro todos os custos financeiros inerentes à realização das respectivas atribuições, incluindo as remunerações do pessoal, bem como outros decorrentes da gestão e conservação do seu património.
3 – A gestão da Casa do Douro deve ser constantemente orientada pelo princípio da sua auto-suficiência financeira.
Artigo 28º
Património
1 – O património da Casa do Douro compreende os valores a que se refere o nº 1 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 486/82, de 28 de Dezembro, bem como os direitos e obrigações por ela adquiridos após a entrada em vigor do mesmo diploma.
2 – A Casa do Douro deve organizar um inventário completo dos seus bens patrimoniais e zelar pela sua constante actualização.
Artigo 29º
Isenções
A Casa do Douro está isenta de contribuição autárquica relativa aos imóveis afectos ao prosseguimento das suas atribuições.»
III
1 - Sendo a Casa do Douro expressamente designada como uma associação pública (artigo 1º, nº 1 dos Estatutos) ([9]), justificam-se algumas considerações sobre tal figura.
No âmbito da realização e satisfação das necessidades e interesses públicos, perante a multiplicidade de fins a prosseguir e o aumento e a heterogeneidade de tarefas confiadas, a Administração Pública apresenta-se-nos pluralizada e repartida por variados organismos e entidades. O acréscimo das matérias confiadas à função administrativa tornaria, aliás, insustentável que a sua satisfação ficasse a cargo apenas do Estado.
É certo, como sublinha FREITAS DO AMARAL, que «a maior parte dos fins ou atribuições do Estado são prosseguidos de forma directa e imediata. De forma directa: quer dizer, pela pessoa colectiva a que chamamos Estado. E de forma imediata: quer dizer, sob a direcção do Governo, na sua dependência hierárquica, e portanto sem autonomia» ([10]).
Para além dessa administração directa do Estado, desempenhada por órgãos ou serviços agindo de forma concentrada ou desconcentradamente, a Administração Pública, em sentido subjectivo ou orgânico, divide-se em outros dois grandes ramos, na confluência dos interesses prosseguidos e em atenção à natureza das estruturas das entidades que prosseguem a actividade materialmente administrativa: a administração indirecta do Estado e a administração autónoma do Estado [(cfr. artigo 199º, alínea d) da Constituição].
A administração estadual indirecta define-se como o «conjunto das entidades administrativas que, diferenciando-se do Estado sob a óptica de serem pessoas colectivas separadas, ainda assim prosseguem os fins do Estado, em razão de um fenómeno de devolução de poderes» ([11]).
Esta manifestação típica de administração implica, pondera JORGE BACELAR GOUVEIA, «a coexistência, ao lado do Estado, de entidades administrativas que são dele distintas, mas em que avulta sempre a prossecução de fins que são, em última análise, de relevância estadual. Dá-se aqui um fenómeno de descentralização administrativa de tipo funcional – com o desdobramento do Estado por outras entidades administrativas – e que é justificada por razões de natureza técnica e de eficiência. Essas entidades têm uma natureza institucional – os institutos públicos – ou uma natureza empresarial – as empresas públicas» ([12]).
A Administração Autónoma do Estado é definida como «o conjunto das entidades administrativas que não apenas se distinguem do Estado por ostentarem uma caracterização jurídica própria, sendo pessoas colectivas distintas, mas também na medida em que levam a cabo, nos poderes em que ficam investidas, a prossecução de fins que são estabelecidos e interpretados livremente a partir dos correspondentes substractos» ([13]).
Para JORGE BACELAR GOUVEIA, «a Administração Autónoma do Estado exprime-se no desenvolvimento de tarefas administrativas por parte de entidades dele distintas e para a prossecução de fins diversos e por vezes mesmo antinómicos dos do Estado. Ocorre neste caso um fenómeno de descentralização administrativa de tipo associativo e territorial, por força da criação de entes administrativos com um substracto associativo ou humano – as associações públicas – ou com um substracto territorial – as regiões autónomas e as autarquias locais, como pessoas colectivas de população e território que são» ([14]).
Numa definição abrangente, proposta por VITAL MOREIRA, «a administração autónoma consiste na administração de interesses públicos, próprios de certas colectividades ou agrupamentos infra-estaduais (de natureza territorial, profissional ou outra), por meio de corporações de direito público ou outras formas de organização representativa, dotadas de poderes administrativos, que exercem sob responsabilidade própria, sem sujeição a um poder de direcção ou de superintendência do Estado nem a formas de tutela de mérito» ([15]).
Desta definição decorrem, segundo o mesmo autor, os seguintes principais elementos constitutivos do conceito de administração autónoma, cumulativos: «(a) uma colectividade territorial ou outra dotada de especificidade dentro da colectividade nacional global; (b) a prossecução de interesses específicos dessa colectividade infra-estadual; (c) o autogoverno mediante órgãos próprios emanados dessa colectividade; (d) a auto-
-responsabilidade na gestão dos seus interesses específicos; (e) a utilização de meios e instrumentos próprios da administração pública» ([16]).
No direito português, as espécies de organismos ou entidades que desenvolvem uma administração estadual indirecta são, fundamentalmente, os institutos públicos e as empresas públicas, pertencendo à administração autónoma as associações públicas ([17]).
2 - Para a economia do parecer interessa examinar com mais pormenor a figura das associações públicas, na qual se integra, afirma-o o artigo 1º, nº 1 dos seus Estatutos, a Casa do Douro [18]
Segundo JORGE MIRANDA, «as associações públicas em sentido restrito só existem quando se constituam pessoas colectivas tendo por objecto a colaboração entre a Administração e os administrados ou, em certos casos, entre diversos entes administrativos para uma obra comum» ([19]), distinguindo-se, segundo o mesmo Autor, «de outras de colaboração ou participação ou participação não tanto pelo seu carácter duradouro quanto pelo seu carácter institucionalizado e pela personificação jurídica em que se traduzem: a Administração dá o poder e a forma jurídica, os administrados a participação e a conjugação de esforços» ([20]).
FREITAS DO AMARAL define as associações públicas «como sendo as pessoas colectivas públicas, de tipo associativo, criadas para assegurar a prossecução de determinados interesses públicos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam para a sua prossecução» ([21]).
Para definir o conceito de associação pública, propõe JORGE MIRANDA a seguinte fórmula sintética:«é a associação submetida a um regime específico de Direito administrativo» ou «a pessoa colectiva de tipo corporacional constituída para a prossecução de interesses públicos e dotada dos necessários poderes jurídico-administrativos», decompondo-se o conceito em três elementos: «a natureza associativa», «a prossecução de interesses públicos» e »a inserção no âmbito da Administração» ([22]).
MARCELO REBELO DE SOUSA define as associações públicas como «pessoas colectivas públicas de natureza associativa, de fins específicos altruísticos e não lucrativos, que prosseguem atribuições, nas quais coexistem interesses dos associados e interesses comuns com o Estado-Administração, prevalecendo aqueles sobre estes» [23]
Para VITAL MOREIRA, em definição mais analítica, «a associação pública é uma pessoa colectiva de direito público, de natureza associativa, criada como tal por acto do poder público, que desempenha tarefas administrativas próprias, relacionadas com os interesses dos seus próprios membros, e que, em princípio, se governa a si mesma mediante órgãos próprios que emanam da colectividade dos seus membros, embora normalmente sujeitos a tutela estadual» ([24]).
Em sentido estrito, segundo o mesmo Autor, «associação pública é o ente público corporacional cujo substracto é constituído por uma colectividade ou conjunto de particulares portadores de determinada posição ou interesse específico comum», sendo os seguintes os elementos da definição: (a) «colectividade de membros», (b) «criação ou reconhecimento por um acto público», (c) «estrutura associativa», (d) «autogoverno», (e) «desempenho de tarefas públicas», (f) «autodeterminação» ([25]).
3 - Com a revisão constitucional de 1982, as associações públicas entraram na Constituição.
De acordo com o disposto no nº 1 do artigo 267º da Constituição, as associações públicas são consideradas como modos de participação dos cidadãos na actividade administrativa, estabelecendo o nº 3 do mesmo preceito alguns princípios materiais respeitantes às mesmas.
Assim, as associações públicas só podem ser constituídas para a satisfação de necessidades públicas específicas ([26]), não podem exercer funções próprias das associações sindicais, terão uma organização interna baseada no respeito dos direitos dos seus membros e na formação democrática dos seus órgãos.
Em anotação ao artigo 267º, nº 3 (actual nº 4, na sequência da revisão constitucional de 1997) da Constituição, escrevem GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA:
«As associações públicas estão sujeitas aos seguintes princípios constitucionais (nº 3): a) princípio da excepcionalidade; b) princípio da especialidade; c) princípio da não concorrência com os sindicatos; d) princípio da democracia interna.
«De acordo com o princípio da excepcionalidade (“as associações públicas só podem ser constituídas...”), não é livre a criação de associações públicas, devendo ela ser necessária para satisfazer uma finalidade pública caracterizada; trata-se de uma simples caracterização do princípio da necessidade, próprio do regime de restrição de direitos, liberdades e garantias (cfr. artº 18º-2), visto que as associações públicas implicam sempre restrições ou desvios a um ou mais aspectos da liberdade de associação (artº 46º).
«O princípio da especificidade consiste em que as associações públicas só podem ser constituídas para a realização de fins específicos, determinados pela necessidade pública que motiva a sua criação, caracteristicamente associada a uma determinada categoria de pessoas (ou associações), não podendo portanto ter fins genéricos ou insuficientemente definidos.
(...)
«Enquanto entes públicos, dotados de poderes públicos, compreende-se que as associações públicas estejam sujeitas a um regime particularmente exigente (ao menos quando em confronto com as associações privadas) em matéria de respeito dos direitos dos seus membros e de formação democrática dos seus órgãos, o que exige necessariamente a eleição, por sufrágio universal, directo, secreto e periódico (cfr. artº 116º-1) dos seus órgãos directivos ou, de uma assembleia de representantes (eleitos pelo sistema proporcional), que, depois, escolha um órgão directivo.
«Cabe à lei – que é da competência da AR (artº 168º-1/t) – desenvolver e concretizar estes princípios do regime das associações públicas» ([27]).
É, por outro lado, da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre associações públicas [(actual artigo 165º, nº 1, alínea s) da Constituição].
4 - A Casa do Douro reveste a natureza jurídica de uma associação pública.
A qualificação é-lhe, desde logo, conferida pelo artigo 1º, nº 1, dos Estatutos, aprovados pelo Decreto-Lei nº 277/2003, de 6 de Novembro, cumprindo a directiva assinada, nesse sentido, pela autorização legislativa constante do artigo 2º, alínea a), da Lei nº 42/2003, de 22 de Agosto ([28]).
Tal caracterização decorre, por seu lado, após a ponderação dos requisitos essenciais integradores do conteúdo jurídico das associações públicas.
A este propósito, podem distinguir-se as manifestações próprias do elemento pessoal, do elemento finalístico e da interrelação entre ambos ([29]).
No elemento pessoal podem referir-se alguns índices de relevância: a existência de interesses sociais passíveis de conformação com interesses públicos; a participação dos membros na formação e alteração das normas estatutárias; a gestão (ou, ao menos, a predominância da gestão) por órgãos representativos dos associados.
No que se refere ao elemento finalístico ou institucional são de sublinhar os seguintes índices: a intervenção do Estado (ou de outra entidade pública) na constituição da associação, seja por lei ou por acto administrativo, seja precedendo deliberação ou solicitação de interessados ou suscitando-a, seja remodelando uma associação privada anterior ou criando ex novo a associação; a dependência da alteração estatutária da intervenção do Estado; a impossibilidade de dissolução por mera deliberação dos associados; a prática de actos administrativos recorríveis contenciosamente; a sujeição a formas de intervenção ou de tutela do Estado; a existência de prerrogativas de autoridade pública.
No que diga respeito à ligação entre os referentes associativo e institucional, são de acentuar os seguintes índices: não sujeição às regras civilísticas da tipicidade das formas de constituição e extinção (x1); reconhecimento individualizado da personalidade jurídica; a inscrição obrigatória dos associados; o princípio da existência de uma só associação para uma determinada área de interesses; o exercício de um poder disciplinar sobre os associados.
Os elementos relevantes da organização da Casa do Douro, segundo o modelo estatutário aprovado pelo Decreto-Lei nº 277/2003, de 6 de Novembro ([30]), ultrapassam o mero substracto institucional e material, próprio do instituto público, e assentam marcadamente sobre um agrupamento de pessoas.
A citada lei de autorização legislativa determinou a manutenção da natureza de associação pública, o que ficou exarado no artigo 1º, nº 1 dos Estatutos aprovados sob a sua credencial.
A mesma lei estabeleceu, por seu lado, o princípio da «inscrição obrigatória de todos os viticultores». Os estatutos continuam a não prever expressamente a inscrição obrigatória dos associados” – entendidos estes como o conjunto dos elementos do substracto pessoal, como tal referidos e qualificados, usando e gozando dessa qualidade e, normalmente satisfazendo o pagamento de uma quotização.
Todavia, a solução adoptada na Lei nº 42/2003, de 22 de Agosto e nos artigos 4º e 5º dos estatutos da Casa do Douro não se distancia, de modo relevantemente substancial, do princípio da inscrição obrigatória como “associado”.
De facto, determinando a inscrição no registo da Casa do Douro como condição para o exercício legal da viticultura na Região Demarcada do Douro, inscrição que abrange todas as pessoas, singulares ou colectivas, que, na qualidade de proprietários, usufrutuários, arrendatários, subarrendatários, parceiros, depositários, consignatários, comodatários ou usuários, cultivem vinha naquela Região, criou-se uma modalidade de condicionamento da actividade com os mesmos efeitos da inscrição obrigatória como “associado”, e, igualmente, um verdadeiro substracto pessoal, materialmente análogo ao que derivaria da “inscrição obrigatória”.
A conformação estatutária da Casa do Douro ([31]), nas manifestações do elemento pessoal, institucional e de enlace entre um e outro, participa, por sua vez, dos elementos fundamentais do conceito de associação pública, traduzindo na respectiva regulamentação material a concordância entre a qualificação legal e a realidade institucional normativamente qualificada.
No que respeita ao elemento pessoal podem referir-se:
- a existência de interesses sociais passíveis de conformação como interesses públicos: a prossecução dos interesses de todos os viticultores e das suas associações (artigo 1º, nº 2, dos Estatutos), que se configuram igualmente como interesses públicos, considerada a importância social, histórica e económica dos produtos vínicos produzidos na região, nomeadamente a importância tradicional do vinho generoso;
- a participação dos membros na formação e alteração das normas estatutárias: o artigo 32º dos Estatutos determina que «as alterações dos Estatutos e do Regulamento Eleitoral, depois de apreciadas e votadas pelo conselho regional, são aprovadas por decreto-lei»;
- a gestão, ao menos predominantemente, por órgãos representativos do substracto pessoal [cfr. artigos 9º (composição do conselho regional), 14º (comissão permanente), 15º (direcção)].
Relativamente ao elemento finalístico ou institucional, sublinhem-se:
- a intervenção do Estado na constituição da associação;
- a dependência da alteração estatutária da intervenção do Estado (cfr. citado artigo 32º dos Estatutos);
- a impossibilidade de dissolução por deliberação dos elementos do respectivo substracto pessoal.
No que diz respeito à ligação entre os referentes associativo e institucional, apontem-se os seguintes elementos:
- reconhecimento individualizado de personalidade jurídica (artigo 1º, nº 1, dos Estatutos);
- unicidade de representação (artigo 1º, nº 2, dos Estatutos);
- inscrição obrigatória (artigos 4º e 5º dos Estatutos).
IV
1 - A temática presente no pedido de intervenção desta instância consultiva tem subjacente a interacção que tem existido entre o Estado-Administração e a Casa do Douro.
Daí que se justifiquem algumas considerações a propósito da articulação que cada uma das modalidades de Administração Pública mantém com o Estado.
JORGE BACELAR GOUVEIA apresenta-a nos seguintes termos:
«- o Estado dirige a Administração Directa, poder de direcção que, além de prototípico da hierarquia administrativa, se expressa na emanação de ordens para os serviços, incluindo também os simétricos poderes de modificação e de revogação;
- o Estado superintende a Administração Indirecta, poder que lhe permite, se não a emissão de ordens, certamente produzir recomendações e orientações gerais, globalmente condicionando a actividade que é levada a cabo pelas instituições que integram esta categoria da Administração;
- o Estado tutela a Administração Autónoma, o que quer dizer que pode exercer um mero poder de fiscalização, apenas com fundamento na ilegalidade, e que somente lhe permite a aplicação restrita de algumas sanções» ([32]).
2 - Uma vez que a Casa do Douro se configura como uma associação pública e, enquanto tal, integrada na Administração Autónoma, importa examinar a questão do seu relacionamento com o Estado sob a perspectiva da tutela administrativa.
A questão da tutela administrativa em relação à Casa do Douro foi expressamente estudada no Parecer deste Conselho nº 90/90, de 25 de Outubro de 1990, já citado. Esse Parecer foi solicitado com o fim de se determinar o âmbito dos poderes de tutela do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação perante a decisão tomada por aquela entidade em participar no capital social da Real Companhia Velha ([33]).
Lê-se no referido Parecer nº 90/90 ([34]):
«Entende-se por tutela administrativa (-) “o poder conferido ao órgão de uma pessoa colectiva de intervir na gestão de outra pessoa colectiva autónoma” autorizando ou aprovando – os seus actos ou, excepcionalmente, modificando-os, revogando-os ou suspendendo-os, fiscalizando os seus serviços ou suprindo a omissão dos seus deveres legais -, no intuito de coordenar os interesses próprios da tutelada com os interesses mais amplos representados pelo órgão tutelar (x2); ou, “o conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação” (x3).
«Segundo o critério do fim (x4), “concebe-se, pois, uma tutela que visa aferir da legalidade da decisão da entidade tutelada, da sua conformidade à lei (tutela de legalidade); ao lado de uma tutela que procura indagar do seu mérito, isto é, se a decisão abstraindo da sua legalidade, é ou não conveniente e oportuna, correcta ou incorrecta dos pontos de vista administrativo, técnico, financeiro, etc (-)”»
No que respeita ao conteúdo, lê-se no Parecer deste corpo consultivo nº 107/2002, de 18 de Dezembro de 2002: «a doutrina distingue três espécies fundamentais de tutela administrativa: tutela correctiva, também designada tutela integrativa, tutela inspectiva e tutela substitutiva (ou supletiva) (x5). Diz-se correctiva quando tem por objecto corrigir os inconvenientes que possam resultar do conteúdo dos actos projectados ou praticados pelos órgãos tutelados; exerce-se sobre o projecto de acto submetido à autorização do órgão tutelar (tutela a priori ou preventiva), ou sobre a resolução já tomada mas cuja executoriedade depende de obtenção de aprovação, expressa ou tácita, do órgão tutelar (tutela a posteriori, também chamada repressiva). A tutela é inspectiva quando consiste no poder de fiscalizar os órgãos e os serviços da pessoa tutelada. É substitutiva ou supletiva quando o órgão tutelar tem o poder de suprir as omissões do órgão tutelado».
De acordo com o princípio segundo o qual a autonomia deve ser a regra de actuação de cada pessoa colectiva na prossecução das respectivas finalidades, «é necessário que exista uma norma que consagre a tutela, designe a autoridade que a exerce, fixe o seu âmbito (nomeadamente, se é de mera legalidade, ou também de oportunidade ou conveniência) e as formalidades segundo as quais será exercida. Como escreve Rivero, “fora dos preceitos legais ou para além deles, a tutela cessa e a liberdade retoma o seu domínio; daí as fórmulas clássicas: pas de tutelle sans texte, pas de tutelle au delà du texte”» ([35]).
Os poderes tutelares não se presumem, sendo que, pelo carácter excepcional da tutela, eles só existem nos casos e nos termos expressamente previstos por lei e só abrangem os actos que a lei indica e pela forma e para os efeitos nela estabelecidos ([36]).
Lê-se ainda no citado Parecer nº 90/90:
«No que respeita à tutela, a liberdade da entidade sujeita à tutela é a regra e o controlo a excepção. A tutela há-de ser prevista na lei que designe a entidade tutelar, e defina o seu conteúdo, o modo e as formas de intervenção tutelar (x6).
«A intervenção tutelar, como limite (ou excepção) à autonomia dos entes descentralizados, supõe a concorrência de uma habilitação legal para agir. A tutela apenas pode ser exercida nos casos, nos limites e segundo as condições previstas na lei [...].
«O princípio permite destacar duas características essenciais. De um lado, que não existem poderes gerais de tutela; a atribuição de competência em matéria tutelar não se pode exprimir pela enunciação de uma missão de controle relativamente a uma generalidade de actos, mas apenas pelo desenvolvimento de poderes em hipóteses particularizadas, claramente determinadas na lei. O mesmo é dizer, que a tutela apenas se exerce de maneira pontual nas hipóteses limitativamente especificadas.
«Por outro lado, que a autoridade tutelar, tendo o exercício das respectivas competências limitado às formas, modos e condições expressamente previstos nos textos, apenas poderá actuar, em cada caso, segundo um processo de intervenção previsto, preciso e organizado (-).
«O carácter de excepção da intervenção tutelar determina, ainda, por fim, a necessidade de interpretar prudentemente os textos legais definidores de competência» [...]
«O carácter de excepção da intervenção tutelar, reconduzido ao princípio “pas de tutelle sans texte” e determinando a interpretação precisa sobre os modos e as formas de intervenção, implica, assim, que os poderes da entidade tutelar apenas podem ser exercidos se e onde a lei expressamente os constitui, nos termos, nos modos, nas formas e nos respectivos efeitos.
«Deste modo, o controlo dos actos da entidade sujeita a tutela apenas poderá ser exercido no âmbito da relação tutelar desde que, de forma directa, precisa e processualmente definida, esteja especificamente previsto».
Quanto à tutela do Estado sobre a administração autónoma, a relação que, neste domínio, se observa «é necessariamente caracterizada pela dialéctica independência-controlo. De um lado, a força centrífuga da ideia de autogoverno, da autodeterminação, da responsabilidade própria; do outro lado, a força centrípeta do princípio da unidade de administração pública, da prevalência do interesse geral”, da responsabilidade política do Estado pela condução dos negócios públicos» ([37]).
O equilíbrio estabelece-se, afirma o Autor que estamos seguindo, por meio de uma “transacção”. «O requisito da autodeterminação implica que a administração autónoma não deva estar vinculada senão à lei, estando isenta em princípio de instruções ou orientações e de controlo sobre o mérito da sua acção (...). Mas a administração autónoma não está naturalmente isenta do princípio de legalidade da administração; e a supremacia administrativa do Estado justifica que o controlo da legalidade não seja imediatamente remetido para os tribunais, antes possa ser desde logo exercido pelo Estado-administração» ([38]).
O poder tutelar do Estado-Administração relativamente à administração autónoma encontra expressa consagração no (actual) artigo 199º, alínea d), da Constituição: «Compete ao Governo, no exercício de funções administrativas [...], superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma».
VITAL MOREIRA dá conta da inexistência de unanimidade na doutrina quanto ao alcance da tutela sobre a administração autónoma. Na sua versão mais exigente, refere este Autor, «a tutela implica dois requisitos: (a) inexistência de ordens ou orientações (...), a montante; (b) controlo só de legalidade (...), a jusante. O ente tutelar não pode controlar o modo como o ente tutelado defende os seus interesses específicos (tutela de mérito). A tutela tem por fim limitado fazer observar os limites das atribuições e competências da autarquia, a legalidade da utilização dos dinheiros públicos, os direitos dos administrados, as formas e os procedimentos legais. Não se limita a proteger os interesses gerais do estado, mas não visa senão a garantir a observância da lei (tutela da legalidade). Não pode envolver o mérito, a oportunidade e conveniência da acção administrativa, mas somente a legalidade e correcção jurídica da actuação dos entes tutelados. Não pode incluir a emissão de instruções ou de directivas» ([39]).
«Diferentemente do que ocorre em relação aos institutos públicos, os titulares da administração autónoma têm membros, os quais gozam naturalmente do direito de controlo da acção dos respectivos órgãos, incluindo a faculdade de impugnação das medidas ilegais (lato sensu). Já se levantou a questão de saber se a tutela estadual deve exercer-se em relação a actos lesivos de interesses dos membros, que por isso dispõem do direito de impugnar. Desse modo, a tutela só deveria valer na falta da faculdade de impugnação dos membros (“subsidiariedade de tutela”). Mas tal ideia não merece aprovação. A tutela de legalidade visa defender também a legalidade em si mesma, como interesse do Estado» ([40]).
A administração autónoma está, em princípio, sujeita a tutela, como se extrai da norma contida no citado artigo 199º, alínea d), da Constituição.
Não se retire, porém, que os poderes tutelares sobre tal forma de Administração devam ou tenham de existir sempre e em todas as situações. Aquele preceito constitucional limita-se a conferir aquela específica competência no pressuposto de que os poderes tutelares, lhe estão, nos termos, com o conteúdo e nos limites, normativamente cometidos.
Na verdade, como sublinha VITAL MOREIRA, «se a administração autónoma está normalmente sujeita a tutela, nem sempre assim sucede, havendo casos de total imunidade tutelar, de tal modo que dentro da sua esfera de actuação, a autarquia não esteja sujeita a nenhuma forma de controlo administrativo, ficando a sua actividade no mesmo pé que a administração estadual, só sujeita ao controlo judicial. Estaremos assim perante formas de administração independente. O controlo da legalidade da acção da administração autónoma é deixada para os tribunais; e a apreciação do mérito é confiada à iniciativa dos próprios membros» ([41]).
V
1 - Examinemos, em concreto, que relação, necessariamente intersubjectiva, se verifica entre o Estado-Administração e a Casa do Douro, ao nível da tutela.
No Ofício em que se suscita a intervenção deste corpo consultivo, afirma-se que não se encontra prevista nos Estatutos da Casa do Douro «qualquer possibilidade de intervenção do Estado, designadamente no que concerne à designação ou destituição dos titulares da respectiva Direcção».
Efectivamente, assim, sucedia perante o quadro estatutário aprovado e definido pelo Decreto-Lei nº 76/95, de 19 de Abril, vigente na data em que esta consulta foi suscitada. Os Estatutos aprovados por este diploma não previam, realmente, qualquer intervenção tutelar do Estado ([42]), alterando radicalmente o regime que, neste domínio, até então vigorara.
Na verdade, os Estatutos da Casa do Douro aprovados pelo Decreto-Lei nº 288/89, de 1 de Setembro, dedicavam um capítulo, constituído por três artigos, à intervenção do Estado.
Vale a pena transcrevê-lo:
«Capítulo V
Da intervenção do Estado
Artigo 34º
Tutela
1 – A Casa do Douro fica sob a tutela do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação.
2 – No exercício da tutela, cabem ao Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação os seguintes poderes:
a) Dirigir à Casa do Douro instruções e circulares, no âmbito da política vitivinícola;
b) Fixar os limites dos preços nas operações de intervenção na produção, ouvido o organismo competente;
c) Solicitar informações relativas à situação e às actividades da Casa do Douro e ordenar inspecções e inquéritos ao seu funcionamento;
d) Destituir os titulares do conselho regional de vitivinicultores e da direcção, em caso de grave ilegalidade, devidamente fundamentada, devendo, porém, o despacho de destituição marcar o dia da eleição dos novos titulares, a realizar, nos termos dos estatutos e regulamento eleitoral, no prazo máximo de 90 dias.
3 – Perante suspeita fundamentada de anomalia grave na actividade ou funcionamento da Casa do Douro, qualquer dos seus órgãos pode solicitar ao Ministro da tutela sindicâncias ou inquéritos.
Artigo 35º
Gestão provisória
No caso previsto na alínea d) do artigo anterior, as competências do órgão destituído serão exercidas, até à posse dos novos titulares, ou pelo órgão que não tiver sido destituído ou, caso o tenham sido ambos, por uma comissão de cinco vitivinicultores recenseados, nomeada no próprio despacho de destituição, a qual, relativamente às existências de vinho da Casa do Douro, só disporá de poderes de mera administração.
Artigo 36º
Prestação de contas
A Casa do Douro submeterá à apreciação do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação e do Ministro das Finanças, até 31 de Março do ano seguinte àquele a que respeitam, os seguintes documentos de prestação de contas, elaborados, se for caso disso, em conformidade com o Plano Oficial de Contabilidade:
a) Balanço analítico;
b)Demonstração de resultados;
c) Anexo ao balanço e demonstração de resultados;
d) Relatório de gestão;
e) Parecer da comissão de fiscalização.»
2 - A omissão da referência à intervenção tutelar no Decreto-Lei nº 76/95, terá ficado a dever-se a um certo esvaziamento de competências, em consequência da reformulação do quadro institucional da Região Demarcada do Douro, conseguida, essencialmente, com a criação da Comissão Interprofissional da Região Demarcada do Douro (CIRDD) pelo Decreto-Lei nº 74/95, de 19 de Abril, que aprovou também os respectivos Estatutos ([43]). Importantes atribuições e competências até então cometidas à Casa do Douro, transitaram para a CIRDD, nomeadamente as respeitantes à disciplina e controlo da produção e da comercialização dos vinhos generosos com direito à denominação de origem «Porto» e dos restantes vinhos de qualidade com direito a denominação de origem ou indicação de proveniência regulamentada produzidos na Região Demarcada do Douro ([44]).
O regime de não sujeição da Casa do Douro a qualquer intervenção tutelar do Estado-Administração vigorou em todo o período transitório estabelecido, «previsivelmente por um período não superior a cinco anos», no artigo 2º do Decreto-lei nº 74/95, de 19 de Abril, e no artigo 7º, nº 3, do Decreto-Lei nº 76/95, de 19 de Abril, durante o qual aquela entidade continuou a «assegurar a disciplina da produção e comercialização, bem como a certificação e promoção dos vinhos de qualidade produzidos na Região Demarcada do Douro, excluído o vinho generoso do Porto».
Esse «período transitório» cessou somente com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 277/2003, de 6 de Novembro, verificada em 26 de Novembro de 2003 (artigo 5º daquele diploma) ([45]).
3 - O quadro normativo decorrente da aprovação dos novos Estatutos pelo Decreto-Lei nº 277/2003, de 6 de Novembro, continua a omitir qualquer intervenção tutelar do Estado sobre a Casa do Douro.
A única «ingerência» da Administração Central na actual orgânica da Casa do Douro, que, todavia, não configura exercício de tutela, respeita à designação pelo Ministro das Finanças de um vogal, revisor oficial de contas, para integrar a comissão de fiscalização (artigo 24º, nº 1, do Decreto-Lei nº 277/2003).
A não sujeição da Casa do Douro a qualquer forma de tutela radicou-se, seguramente, em opção político-legislativa, numa linha de continuidade com o anterior quadro estatutário daquela entidade e, eventualmente, em consonância com a redefinição das suas atribuições e competências. Refira-se, a este propósito, que a Casa do Douro deixou de intervir na comercialização de vinhos e mostos, actividade que, nos termos do nº 2 do artigo 3º dos seus Estatutos lhe ficou «vedada» ([46]).
VI
1 - Por razões várias, cuja análise e valoração escapam à competência desta instância consultiva, a Casa do Douro tem revelado, de há uns anos a esta parte, uma situação económico-financeira que a Administração tem constatado e caracterizado como grave e a justificar a adopção de medidas visando a sua inversão.
Assim, com referência a tempos mais próximos, na Resolução do Conselho de Ministros nº 24/97, de 19 de Dezembro de 1996 ([47]), constata-
-se a «grave situação económico-financeira da Casa do Douro na sequência de acções executivas intentadas contra ela» e enuncia-se um conjunto de medidas com vista a apoiar «a viabilização económico-financeira da Casa do Douro».
Resolveu-se, designadamente:
«1 – Apoiar, nos termos da presente resolução, a viabilização económico-financeira da Casa do Douro.
2 – Mandatar para o efeito os Ministros das Finanças, da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas e da Justiça, que poderão delegar em secretários de Estado, e o Secretário de Estado Adjunto do Primeiro-Ministro para outorgarem um protocolo de viabilização da Casa do Douro e os instrumentos de execução necessários.
3 – Apoiar tecnicamente, através dos Ministérios das Finanças e da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, a negociação entre a Casa do Douro e as instituições bancárias credoras da reestruturação e reescalonamento das dívidas.
4 – Substituir os avales prestados à Casa do Douro para garantia dessas dívidas por um outro aval, até ao limite dos valores dos avales inicialmente concedidos pelo Estado, na eventualidade de as negociações chegarem a bom termo.
5 – Acordar com a Casa do Douro um plano de venda do vinho que a Casa do Douro tem em stock para regularização do financiamento.
6 – Negociar com a Casa do Douro a regularização das dívidas ao estado, à Caixa Nacional de Aposentações e à segurança social.
[...]
9 – Promover diligências junto da Casa do Douro no sentido do seu redimensionamento, por forma a assegurar o respectivo equilíbrio económico-financeiro.
[...].»
2 - Em 11 de Dezembro de 2002, o Conselho de Ministros adoptou a Resolução nº 148/2002 ([48]) onde se dá conta de que «a necessidade de evitar as dificuldades ciclicamente sentidas pela Casa do Douro determinou o Governo a apresentar aos órgãos próprios desta uma proposta que contém um conjunto de princípios e de medidas considerados essenciais para o equilíbrio da instituição e para o desenvolvimento da região», proposta essa «que prevê o saneamento do passivo da casa do Douro e a reforma institucional da Região Demarcada do Douro» e que mereceu «a aprovação unânime do conselho regional de viticultores» ([49]).
Através e nos termos desta Resolução, o Governo decidiu, entre outras medidas:
«1 – Assumir (...) o pagamento gradual dos compromissos financeiros da Casa do Douro avalizados pelo Estado perante o sindicato bancário liderado pela Caixa Geral de depósitos e constantes da ficha técnica anexa à Resolução do Conselho de Ministros nº 125-B/97, de 24 de Julho, publicada no Diário da República, 1ª Série-B, de 29 de Julho de 1997.
2 – Proceder à introdução gradual no mercado dos vinhos da Casa do Douro dados como penhor para constituição da contra garantia constante Resolução do Conselho de Ministros nº 125-B/97, de 24 de Julho, publicada no Diário da República, 1ª Série-B, de 29 de Julho de 1997, e para a garantia de outros empréstimos nos quais o estado não intervém, através de protocolo a celebrar entre a Casa do Douro, a Direcção-Geral do Tesouro, outros credores, o Instituto do Vinho do Porto e a generalidade do comércio.
3 – Imputar o produto da venda daqueles vinhos do seguinte modo:
a) Atribuição à Casa do Douro da quantia anual de € 623 500 durante a execução do protocolo referido no nº 2, de modo e na condição desta se reestruturar e adaptar gradualmente à nova realidade institucional, adoptando critérios de uma gestão saudável;
b) Saneamento das dívidas da casa do Douro perante a Administração Pública;
c) Saneamento do restante passivo da casa do douro perante a generalidade do sistema bancário;
d) Ressarcimento do Estado pelos encargos financeiros em que incorrer com o pagamento previsto no nº 1 da presente resolução.
4 – Reservar até 5% do volume dos vinhos de cada colheita dados como penhor como contra garantia do aval do Estado para constituição de um «stock histórico» da Casa do Douro.
5 – Fazer reverter para a Casa do Douro os vinhos ou os montantes apurados após integral pagamento dos compromissos e encargos da Casa do Douro a que se refere a presente resolução.
6 – Concluir, no prazo máximo de 90 dias, a reforma institucional da região demarcada do Douro, nos seguintes termos:
[...]» ([50]).
3 – Como se vê, todos os compromissos assumidos e medidas enunciadas pelo Estado-Administração relativamente à Casa do Douro o foram no respeito da autonomia desta entidade e num quadro relacional que nenhuma semelhança tem com aquele que se observa num regime de tutela.
Ou seja, a resolução dos «problemas» da Casa do Douro é procurada por recurso a medidas unilaterais (de apoio) ou a medidas de natureza bilateral, umas e outras de cariz consensual.
Efectivamente, no actual quadro normativo-estatutário em que se integra a Casa do Douro, já suficientemente caracterizado, o relacionamento entre tal associação pública e o Estado processa-se exactamente como o que se verifica entre duas entidades autónomas.
4 - É certo que a Casa do Douro, enquanto associação pública inserida na administração autónoma, é Administração Pública.
O Governo, perante o princípio da unidade da Administração e tendo em consideração a sua configuração constitucional como órgão superior da Administração Pública e, simultaneamente, órgão de condução da política geral do país (cfr. artigo 182º da Constituição), encontra-se legitimado, pelo artigo 199º, alínea d), da Constituição, para exercer poderes de intervenção intra-administrativa sobre quase todas as estruturas decisórias administrativas ([51]).
Porém, importa lembrar que relativamente a entidades públicas de base associativa que integram a Administração Autónoma e que prosseguem interesses e fins próprios, não identificáveis com os do Estado, apenas podem ser objecto de intervenção intra-administrativa de controlo por via de tutela ([52]).
Relativamente à Casa do Douro, como já se disse, não existe normativo que a sujeite a qualquer medida de tutela administrativa.
Não é, por seu lado, defensável uma intervenção do Estado-
-Administração na Casa do Douro sob o pretexto da realização do interesse público por, alegadamente e em determinados negócios, não estar tal interesse a ser eficientemente prosseguido por aquela entidade.
Se é certo que o princípio da prossecução do interesse público constitui realidade vinculativa do exercício de toda a actividade desenvolvida pela Administração Pública, na qual se integra a Administração Autónoma, e que é, essencialmente, para sua defesa que é conferido o poder tutelar, o Estado está impedido de exercê-lo por falta da necessária e expressa credencial normativa ([53]). Uma intervenção como a que se referiu não poderia ser caracterizada como traduzindo o exercício de poderes próprios do Governo, mas antes como o exercício de uma autêntica tutela de mérito.
VII
1 - Estando arredada qualquer possibilidade de o Estado intervir na gestão e na vida da Casa do Douro sob o domínio da tutela administrativa, restará a possibilidade a sua actividade ser objecto da designada tutela jurisdicional a efectivar-se pelos tribunais competentes e da qual pode resultar a anulação dos actos praticados.
VITAL MOREIRA, a propósito do «controlo contencioso das associações públicas», refere justamente que as associações públicas, enquanto entidades públicas administrativas, estão sujeitas, na sua actividade administrativa, às garantias contenciosas previstas na Constituição, incluindo a jurisdição dos tribunais administrativos ([54]), competentes para dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas, conforme artigo 212º, nº 3, da Constituição, e artigo 1º, nº1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro ([55]).
O controlo das associações públicas efectiva-se igualmente através da instalação nos tribunais de jurisdição comum das acções ou procedimentos adequados à satisfação dos interesses que se pretendem fazer valer [anulação ou declaração de nulidade de negócios jurídicos ([56]), acções de cumprimento, execuções, providências cautelares, etc]. Refira-se que «a Casa do Douro está sujeita às normas de direito privado nas suas relações contratuais com terceiros» (artigo 2º, nº 2, dos Estatutos).
Eis, portanto, meios de controlo contencioso que o Estado pode exercitar para defesa dos seus interesses e para a própria garantia do interesse público.
2 - Nas Resoluções do Conselho de Ministros nºs 24/97 e 148/2002, já referidas, bem como na documentação-suporte desta consulta, dá-se conta de compromissos financeiros assumidos pela Casa do Douro avalizados pelo Estado ([57]).
A economia deste parecer dispensa que se enumerem todos os avales prestados pelo Estado como garantia de financiamentos obtidos pela Casa do Douro. Refere-se, tão só, a prestação do aval do Estado ao empréstimo interno, no montante de 17 050 000 000$00 a contrair pela Casa do Douro junto de um sindicato bancário liderado pela Caixa Geral de Depósitos, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 125-B/97, de 24 de Julho de 1997 ([58]).
A Base X da Lei nº 1/73, de 2 de Janeiro, vigente na data em que aquele aval foi prestado, dispõe o seguinte:
«Base X
A concessão do aval do Estado confere ao Governo o direito de fiscalizar a actividade da entidade beneficiária da garantia, tanto do ponto de vista técnico e económico como do ponto de vista administrativo e financeiro».
Esta disposição, que é reproduzida no artigo 20º, nº 2, da Lei nº 112/97, de 16 de Setembro ([59]), justifica-se por evidentes razões de interesse público, sempre subjacentes à prestação de garantias pelo Estado, destinando-se à defesa da sua posição jurídica ([60]).
O preceito transcrito faculta ao Governo um interessante mecanismo de fiscalização que, muito embora não se configure como um meio de tutela sobre a Casa do Douro, beneficiária do aval, assume uma evidente utilidade pelas potencialidades inspectivas que contém.
3 - Finalmente, perante uma situação em que os interesses públicos que determinaram a criação de determinada associação pública não são sistemática ou patentemente prosseguidos, o Estado tem inteira legitimidade, respeitando a reserva de competência legislativa da Assembleia da República estabelecida no artigo 165º, nº 1, alínea s), da Constituição, para promover as modificações estatutárias que se justificarem ou mesmo a sua extinção.
Entretanto, quando se constate o esgotamento dos fins que justificaram e reclamaram, no âmbito do princípio da necessidade, a criação de determinada associação pública, esta deverá ser extinta pelo Estado.
O facto de as associações públicas deterem uma natureza pública e integrarem a Administração Pública determina a inviabilidade da aplicação das normas do direito civil relativas à constituição e extinção das associações e, bem assim, das relativas às alterações estatutárias (cfr. artigos 158, nº 1, 167º, 172, nº 2, 182º, do Código Civil).
Tais domínios, reclamam, necessariamente e em exclusivo, a intervenção do Estado.
Não existe um “direito à vida” por parte das associações públicas existentes, afirma VITAL MOREIRA ([61]). Salienta ainda este Autor: «se bem que se possa afirmar uma garantia institucional das associações públicas, e ainda que em relação a algumas delas – por exemplo, as ordens profissionais tradicionais – seja praticamente inconcebível a sua extinção, a verdade é que sempre permanece incontornável o facto de que a criação de uma associação pública enquanto tal é um acto do Estado, e que este pode extingui-la mesmo se com certos limites» ([62]).
VIII
Perante o exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1ª - As associações públicas são pessoas colectivas de direito público, de natureza associativa, criadas como tal por acto do poder público, integradas na Administração Autónoma e, em princípio, sujeitas a tutela estadual;
2ª - A intervenção tutelar sobre uma associação pública pressupõe, no entanto, uma expressa previsão na lei que designará, de forma directa, precisa e processualmente definida, o seu âmbito e extensão e a autoridade a quem incumbe a tutela;
3ª - O Estado, respeitando a reserva relativa de competência parlamentar prescrita no artigo 165º, nº 1, alínea s), da Constituição da República, tem legitimidade para, verificados os necessários pressupostos, criar e para extinguir uma associação pública e, bem assim, para modificar o respectivo quadro estatutário;
4ª - A Casa do Douro, nos termos do artigo 1º, nºs 1 e 2, dos seus Estatutos, aprovados pelo Decreto-Lei nº 277/2003, de 6 de Novembro, é uma associação pública que tem por objecto a representação e a prossecução dos interesses de todos os viticultores, das suas associações e adegas cooperativas da Região Demarcada do Douro, através do exercício das atribuições e competências ali previstas;
5ª - Por inexistência de qualquer normativo que o preveja, a Casa do Douro não se encontra sujeita a tutela administrativa, encontrando-se os seus actos apenas sujeitos ao controlo jurisdicional;
6ª - A Base X da Lei nº 1/73, de 2 de Janeiro (tal como o nº 2 do artigo 20º da Lei nº 112/97, de 16 de Setembro) confere ao Governo o direito de fiscalizar a actividade da Casa do Douro, enquanto beneficiária de avales prestados pelo Estado, tanto do ponto de vista técnico e económico como do ponto de vista administrativo e financeiro;
7ª - O Estado, constatando que os interesses públicos que determinaram a criação de uma associação pública se esgotaram ou não são sistematicamente prosseguidos, tem o poder-dever de promover, por via legislativa e com respeito da reserva parlamentar mencionada na 3ª conclusão, a sua extinção ou as modificações estatutárias que se justificarem.
[1] Exposição de 23 de Outubro de 2003, entrada na Procuradoria Geral da República em 27 de Outubro de 2003, e distribuída em 7 de Novembro de 2003.
x A CD surgiu como designação da Federação Sindical dos Viticultores da região do Douro, instituída pelo Decreto nº 21883, de 18 de Novembro de 1932 e foi sendo sucessivamente reestruturada pelos Decreto-Lei nº 29948, de 10 de Janeiro de 1935, Decreto nº 30408, de 30 de Abril de 1941, Decreto-Lei nº 486/82, de 28 de Dezembro e Decreto-Lei nº 288/89, de 1 de Setembro.
x1 Refira-se que os anteriores Estatutos da CD (Decreto-Lei nº 288/89, de 1 de Setembro) previam a tutela do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação, no âmbito da qual se atribuíam alguns poderes, designadamente, a possibilidade de determinar inquéritos ou sindicâncias e destituir os corpos gerentes em caso de grave ilegalidade.
x2 Com a excepção da possibilidade de designação do ROC, que integra a Comissão de Fiscalização.
[2] Do preâmbulo do Decreto nº 21883, de 18 de Novembro de 1932.
[3] A evolução legislativa que marcou as diversas fases da Casa do Douro consta do parecer do Conselho Consultivo nº 90/90, de 25 de Outubro de 1990, publicado no Diário da República, II Série, de 7 de Março de 1991, cuja estrutura expositiva agora se segue.
[4] Este diploma foi publicado no uso da autorização legislativa concedida pela Lei nº 39/94, de 21 de Dezembro que teve na sua base a proposta de lei nº 104/VI. A sua discussão encontra-se documentada no Diário da Assembleia da República, I Série, nº 89, de 8 de Julho de 1994.
[5] Teve por base a Proposta de Lei nº 77/IX, publicada no Diário da Assembleia da República, II Série - A, nº 101, de 7 de Junho de 2003. A discussão na generalidade está documentada no Diário da Assembleia da República, I Série, nº 139, de 2 de Julho de 2003. O Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas está publicado no Diário da Assembleia da República, II Série - A, nº 106, de 28 de Junho de 2003. A votação na generalidade e especialidade e votação final global tiveram lugar na reunião plenária de 3 de Julho de 2003 (cfr. Diário da Assembleia da República, I Série, nº 141, de 4 de Julho de 2003), tendo a proposta de lei sido aprovada com as alterações entretanto aprovadas. Na mesma ocasião, foram rejeitados o projecto de lei nº 286/IX – «Aprova os Estatutos da Casa do Douro» -, que fora apresentado oportunamente pelo Partido Socialista, publicado no Diário da Assembleia da República, II Série – A, nº 94, de 15 de Maio de 2003, e o projecto de resolução nº 162/IX - «Visa a defesa e valorização da Casa do Douro e os direitos dos viticultores associados» - que o Partido Comunista Português apresentara, publicado no Diário da Assembleia da República, II Série – A, nº 105, de 26 de Junho de 2003.
[6] Este parecer foi suscitado para apreciação da constitucionalidade dos Estatutos da Casa do Douro, aprovados pelo Decreto-Lei nº 288/89, de 1 de Setembro.
[7] As disposições estatutárias constantes do Decreto-Lei nº 288/89, correspondentes aos artigos 4º e 5º dos actuais estatutos da Casa do Douro, mencionavam o termo “recenseamento”.
[8] Artigo 14º, nº 1 dos Estatutos aprovados pelo Decreto-Lei nº 76/95, de 19 de Abril, e artigo 14º, nº 1 dos Estatutos aprovados pelo Decreto-Lei nº 288/89, de 1 de Setembro.
[9] Caracterização expressamente assumida, pela primeira vez, nos Estatutos aprovados pelo Decreto-Lei nº 76/95, de 19 de Abril. O artigo 1º, nº 1 dos Estatutos aprovados pelo Decreto-Lei nº 288/89, de 1 de Setembro definia a Casa do Douro como «uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa e financeira e de património próprio».
[10] Curso de Direito Administrativo, vol. I, 2ª Edição, Almedina, 2001, pág. 331.
[11] JORGE BACELAR GOUVEIA, Novos Estudos de Direito Público, Âncora Editora, 2002, pág. 275. Cfr. também FREITAS DO AMARAL, ob. cit., pág. 333 e JOÃO CAUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, Âncora Editora, 2001, págs. 91 a 100.
[12] Ob. cit., pág. 276.
[13] JORGE BACELAR GOUVEIA, ob. cit., pág. 276.
[14] Ibidem.
[15] Administração Autónoma e Associações Públicas, Reimpressão, Coimbra Editora, 2003, pág. 79.
[16] Ibidem.
[17] FREITAS DO AMARAL, ob. cit., pág. 341 e citados pareceres do Conselho Consultivo nºs 90/90 e 13/91.
[18] Para além dos pareceres nºs 90/90 e 13/91, já citados, a figura das associações públicas foi examinada por este Conselho Consultivo, nomeadamente, nos pareceres nºs 24/88, de 9 de Fevereiro de 1989, publicado no Diário da República, II Série, de 9 de Outubro de 1989, 26/88, de 10 de Novembro de 1988, 11/92, de 25 de Fevereiro de 1993, 13/93, de 6 de Maio de 1993, publicado no Diário da República II Série, de 23 de Novembro de 1993, 38/93, de 27 de Setembro de 1993 e 41/99, de 12 de Julho de 2001.
[19] As Associações Públicas no Direito Português, edição Cognito, 1985, pág. 14.
[20] Ibidem.
[21] Ob. cit., pág. 400.
[22] Ob. cit., pág. 14.
[23] Lições de Direito Administrativo, Volume I, Edições Lex, Lisboa 1999, pág. 311. Para este Autor, a integração das associações públicas na Administração Autónoma e não na Administração indirectamente dependente do Estado-Administração, tem a ver, precisamente, «com o facto de as suas atribuições prevalecentes serem aquelas que correspondem a interesses próprios dos associados e não as que representam interesses do Estado-Administração objecto de descentralização administrativa» (ob. cit., pág. 318).
[24] Ob. cit., pág. 382.
[25] Ob. cit., págs. 382 a 384.
[26] Subentendendo-se, segundo VITAL MOREIRA, ob. cit., pág. 424, que tais necessidades públicas devem ser suficientemente relevantes para justificar a constituição da corporação.
[27] Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição revista, Coimbra Editora, 1993, pág. 930
[28] Do seguinte teor: «a) A Casa do Douro manterá a natureza de associação pública, com inscrição obrigatória de todos os viticultores, cabendo-lhe a representação exclusiva da produção nos órgãos interprofissionais do Instituto do Vinho do Porto, após a remodelação deste, e devendo na composição do conselho regional da Casa do Douro ser tida em conta a realidade sócio-profissional da região».
[29] Seguimos textualmente, neste passo, o ponto II.3. do Parecer nº 13/91, de 29 de Maio de 1991, inédito, que versou sobre a constitucionalidade de algumas disposições dos estatutos da Casa do Douro, aprovados pelo Decreto-Lei nº 288/89, de 1 de Setembro.
x1 Artigos 167º e seguintes do Código Civil e artigo 6º do Decreto-Lei nº 594/74, de 7 de Novembro.
[30] Tal como perante os estatutos aprovados pelo Decreto-Lei nº 76/95, de 19 de Abril, revogado pelo Decreto-Lei nº 277/2003, de 6 de Novembro. Seguimos, de perto, o citado parecer nº 13/91.
[31] Continuamos a seguir, quase textualmente, o parecer nº 13/91.
[32] Ob. cit., pág. 277.
[33] Nesse Parecer, a questão é examinada perante o quadro estatutário definido pelo Decreto-Lei nº 288/89, de 1 de Setembro, cujo artigo 34º deferia à referida entidade ministerial a tutela sob a Casa do Douro, com o âmbito ali fixado que se mencionará no texto.
[34] Que acompanha muito de perto, por vezes textualmente [como aí se refere na nota (85)], o Parecer deste Conselho nº 90/85, de 12 de Janeiro de 1989, publicado no Diário da República, II Série, de 23 de Março de 1990.
x2 Cf. SÉRVULO CORREIA, Noções de Direito Administrativo, Volume I, Editora Danúbio, Lda, Lisboa, pág. 202; MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, Tomo 1, 10ª ed., pág. 230.
x3 Cf. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, pp 692 e segs.
x4 Cf. Parecer deste Conselho nº 90/85 [...].
x5 FREITAS DO AMARAL, ob. cit., págs. 699 e segs., distingue ainda duas outras modalidades de tutela, a que chama tutela sancionatória e tutela revogatória, consistindo a última no poder de revogar os actos administrativos praticados pela entidade tutelada e que só excepcionalmente existe na tutela administrativa.
[35] SÉRVULO CORREIA, Noções de Direito Administrativo, cit., pág. 204. A figura jurídica da tutela administrativa tem sido frequentemente abordada pelo Conselho Consultivo. Vejam-se, para além dos que se citam no texto e entre outros, os Pareceres nºs 131/96, de 6 de Fevereiro de 1997, publicado no Diário da República, II Série, de 11 de Dezembro de 1997, 77/99, de 22 de Novembro de 2001, publicado no Diário da República, II Série, de 23 de Março de 2002.
[36] Cfr., neste sentido, os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo – 1ª Secção, de 24 de Março de 1977, em Acórdãos Doutrinais, ano XVI, nº 191, pág. 972, e de 24 de Maio de 1979, no Boletim do Ministério da Justiça, nº 290, pág. 447.
x6 Cf. FAUSTO DE QUADROS, «Anotação ao Acórdão da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, de 19 de Julho de 1979», Revista da Ordem dos Advogados, ano 41, III, 1981, p. 767. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2º vol., Lisboa, 1985, p. 394, falam de um princípio da tipicidade das medidas de tutela.
[37] Assim, VITAL MOREIRA, Administração Autónoma e Associações Públicas, cit., pág. 206.
[38] Ibidem.
[39] Ob. cit., pág. 213.
[40] VITAL MOREIRA, ob. cit., pág. 214.
[41] Ob. cit., pág. 215.
[42] VITAL MOREIRA aponta algumas entidades, inseridas na administração autónoma, que não estão sujeitas a tutela sendo estritamente judicial o controlo da sua actividade. Para além das ordens profissionais que indica, refere a Casa do Douro (ob. cit., págs. 216 e 493)
[43] Foram alterados pelo Decreto-Lei nº 200/97, de 7 de Agosto.
[44] Cfr. artigo 3º do Estatuto da CIRDD, anexo ao Decreto-Lei nº 74/95. Refira-se que, de acordo com o artigo 1º deste diploma legal, a CIRDD constituía uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa e financeira e de património próprio, submetida à tutela do Ministro da agricultura, nos termos e com o âmbito definidos no artigo 1º do respectivo Estatuto.
[45] Cfr. artigo 2º, alínea e), da Lei nº 42/2003, de 22 de Agosto, que autoriza o Governo a aprovar os novos estatutos da Casa do Douro.
[46] Com excepção, nos termos do mesmo preceito, da aquisição em cada campanha de «um quantitativo simbólico de vinho susceptível de obter as denominações de origem da Região Demarcada do Douro, destinado à manutenção do stock histórico de representação».
Relativamente à operada redefinição de atribuições, interessa dar conta da pendência de dois pedidos de apreciação parlamentar do citado Decreto-Lei nº 277/2003. Um deles, apresentado pelo PCP (nº 58/IX), publicado no Diário da Assembleia da República, II Série-B, nº 8, de 22 de Novembro de 2003; acentua que «a alteração dos Estatutos da casa do Douro encerra uma diminuição acentuada das suas atribuições»; o outro, apresentado pelo PS (nº 61/IX), publicado no Diário da Assembleia da República, II Série-B, nº 9, de 29 de Novembro de 2003, constata que «apesar de a Casa do Douro se manter como associação pública e, portanto, de inscrição obrigatória para todos os viticultores, deixa de dispor de competências que justifiquem essa mesma consideração, ficando com um conjunto de atribuições de pouca relevância e até menos prezadoras do passado e da função desta instituição duriense».
[47] Está publicada no Diário da República, I Série-B, nº 44, de 21 de Fevereiro de 1997.
[48] Publicada no Diário da República, I Série-B, nº 301, de 30 de Dezembro de 2002.
[49] O conselho regional de vitivinicultores integrava um dos órgãos da Casa do Douro no quadro estatutário aprovado pelo Decreto-Lei nº 76/95, de 19 de Abril.
[50] O nº 11 desta Resolução prevê a nomeação de uma comissão de acompanhamento da implementação das medidas previstas, o que se concretizou por despacho conjunto nº 26/2003, de 20 de Dezembro de 2002, da Ministra de Estado e das Finanças e do Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas, publicado no Diário da República, II Série, de 13 de Janeiro de 2003.
[51] PAULO OTERO, Vinculação e Liberdade de Conformação Jurídica do Sector Empresarial do Estado, Coimbra Editora, 1998, págs. 306 e 307.
[52] PAULO OTERO, ob. cit., pág. 76.
[53] Questão com contornos semelhantes foi apreciada pelo Tribunal Constitucional no Acórdão nº 260/98, publicado no Diário da República, I Série-A, nº 124, de 29 de Maio de 1998, comentado por ANTÓNIO CÂNDIDO DE OLIVEIRA, in Justiça Administrativa, nº 9, Maio/Junho 1998, págs. 11 e segs.
[54] Administração Autónoma e Associações Públicas, cit., pág. 494.
[55] O Estatuto foi alterado pela Lei nº 4-A/2003, de 19 de Fevereiro, e pela Lei nº 107-
-D/2003, de 31 de Dezembro que o republicou.
[56] No Parecer nº 90/90, examina-se o caso de um negócio jurídico celebrado por uma pessoa colectiva (tratava-se da Casa do Douro) fora dos limites das suas atribuições, ou incompatível com os respectivos fins, legalmente determinados. Tal negócio, por aplicação da norma relativa à incapacidade negocial de gozo das pessoas colectivas (artigo 160º do Código Civil), padece de nulidade, invocável a todo o tempo, por qualquer interessado, podendo ser declarada oficiosamente pelo tribunal (artigos 286º e 294º, do Código Civil).
[57] No Parecer nº 26/97, de 9 de Julho de 1997, foram examinadas algumas questões que, no domínio da Lei nº 1/73, de 2 de Janeiro, se colocavam quanto à concessão de garantias financeiras do Estado, por meio de aval, a determinadas entidades empresariais e outras. De entre as beneficiárias de avales ali presentes figurava, precisamente, a Casa do Douro.
[58] Publicada no Diário da República, I Série-B, nº 173, de 29 de Julho de 1997, rectificada por declaração publicada no Diário da República, I Série-B, nº 200, de 30 de Agosto de 1997.
[59] Diploma que estabelece o novo regime da concessão de garantias pessoais pelo Estado ou por outras pessoas colectivas de direito público, aplicável apenas às garantias autorizadas ou aprovadas após a sua entrada em vigor (artigo 29º).
[60] Assim FERNANDO GONÇALVES, MANUEL JOÃO ALVES, ARLINDO JOSÉ FRANCISCO, FERNANDO ALVES PINTO, Regime Jurídico do Aval e Outras Garantias Pessoais, Almedina, 2003, pág. 53. Para além do Parecer nº 21/97, a que se fez já referência, a temática do aval do Estado foi ainda estudada nos Pareceres deste Conselho nºs 220/81, de 28 de Abril de 1983, publicado no Boletim do Ministério da Justiça, nº 332, págs. 165 e segs., 40/90, de 7 de Novembro de 1991, publicado no Diário da República, II Série, de 23 de Julho de 1992, e 23/92, de 24 de Março de 1994, publicado no Diário da República, II Série, de 18 de Junho de 1994. O Parecer nº 220/81 foi objecto de comentário elaborado por RAUL VENTURA, “Aval do Estado, Vencimento da Obrigação do Estado Avalista”, publicado na Revista da Banca, nº 4, Outubro/ Dezembro de 1987, págs. 67 e segs.
[61] Administração Autónoma e Associações Públicas, cit., pág. 426.
[62] Ob. cit., pág. 516. Os limites a observar terão a ver com os princípios da necessidade e da proporcionalidade que presidiram à criação da associação pública.