SENHOR MINISTRO DA DEFESA NACIONAL,
EXCELÊNCIA:
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Através da Nota nº 32 de 28/2/91, a Direcção-Geral de Pessoal e Infra-Estruturas do Ministério da Defesa Nacional suscitou a conveniência de um pedido de parecer ao Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República face à divergência de entendimentos entre a Direcção do Serviço de Fortificações e Obras do Exército (DSFOE) do Departamento de Logística do Estado-Maior do Exército e a Direcção-Geral do Património do Estado (DGPE) do Ministério das Finanças sobre a competência para a execução material dos despejos nos termos do artigo 8º do Decreto-Lei nº 23465, de 18 de Janeiro de 1934.
Por um assessor do Gabinete veio a ser prestada, no âmbito do MDN, Informação datada de 26 de Março de 1991, Proc. 3644/91.
Tendo Vossa Excelência determinado a audição deste corpo consultivo, cumpre emitir parecer.
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2.1. A tradição legislativa e a praxe administrativa, nacional e estrangeira, distinguem entre domínio público e domínio privado do Estado.
A lei define os bens do domínio público através de uma enumeração específica, completada, quanto a bens do Estado, por um critério subsidiário fundado no "uso directo e imediato do público" (1 .
2.2. Por oposição ao domínio público, os bens do domínio privado são os que, "ao menos em princípio, estão sujeitos a um regime de direito privado e inseridos no comércio jurídico correspondente" (2 .
O regime a que se encontra sujeito o domínio privado é, em princípio, o do direito privado, como resulta do disposto no artigo 1304º do Código Civil:
"O domínio das coisas pertencentes ao Estado ou a quaisquer outras pessoas colectivas públicas está igualmente sujeito às disposições deste Código em tudo o que não for especialmente regulado e não contrarie a natureza própria deste domínio".
Assim, enquanto ao domínio público é aplicável um regime de direito público, para o domínio privado (disponível) o princípio-regra é a aplicação do direito privado.
Importa, porém, não esquecer as duas excepções insertas na parte final do citado artigo 1304º, por via das quais o princípio "cede, não só perante legislação especial que dispuser de maneira diferente, mas também sempre que a sua aplicação ao domínio privado contrarie a natureza própria deste domínio. Esta última restrição deve entender-se no sentido de que o domínio, mesmo privado, de uma pessoa colectiva de direito público sobre os bens que lhe pertencem pode ser influenciado pelos fins de interesse público do sujeito e escapar, nessa medida, à aplicação pura e simples do direito privado" (3 .
Como assim, constituiu-se ao longo do tempo "uma teia de diplomas avulsos que integram uma multiplicidade de excepções e especialidades em sede de tratamento dos direitos que fazem parte do domínio privado do Estado, destinadas à salvaguarda dos interesses públicos, formando o que MARCELLO CAETANO chama , preservados na sua vigência pelo próprio Código Civil - cfr. v.g., além do artigo 1304º, os artigos 1083º, nº 2, alínea a), e 1527º. Resulta daqui que o direito privado só se aplicará se e quando " (4 .
2.3. Neste contexto, interessa-nos sublinhar que os bens do domínio privado estão sujeitos a um regime próprio de administração, a qual, nos termos do artigo 50º da Constituição de 1933 (5 , cabia, em princípio, ao Ministério das Finanças.
Segundo ANTÓNIO CÂNDIDO MOUTEIRA GUERREIRO e CRISPIM ANGELO GERALDO DE GOUVEIA (6 , esses bens não constituem propriedade deste ou daquele Ministério, "mas uma universalidade de direito (universitas juris) (x que o Ministério das Finanças é encarregado de administrar e gerir, afectando temporariamente a uns e outros serviços do Estado os bens disponíveis ...".
O artigo 1º e alínea e) do Decreto-Lei nº 22728, de 24/6/33, atribuía à Direcção-Geral da Fazenda Pública (DGFP) "a superintendência e administração dos serviços relativos aos bens do Património Nacional e respectiva escrita e a execução das leis de desamortização".
Extinta a DGFP pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 526/76, de 17 de Julho (7 , as funções destinadas a assegurar a gestão patrimonial do Estado estão hoje cometidas à Direcção-Geral do Património do Estado (DGPE), cuja lei orgânica foi aprovada pelo Decreto-Lei nº 518/79, de 28 de Dezembro.
Nos termos do artigo 1º deste diploma, a DGPE é o departamento do Ministério das Finanças que tem como objectivo assegurar a gestão do património do Estado e intervir na gestão patrimonial do sector público, nos termos em que a lei o definir (8 .
Em suma: o Estado, como titular de um património, é a pessoa colectiva de direito público que tem por órgão de gestão o Governo, cabendo ao Ministério das Finanças, enquanto órgão de direcção e de coordenação da actividade patrimonial do Estado, a respectiva administração.
Administração que pode ser transferida do Ministério das Finanças para outro Ministério ou para pessoa diversa do Estado, para fins de interesse público, nomeadamente através das cessões previstas no Decreto-Lei nº 24489, de 13 de Setembro de 1934 (cfr. artigos 6º e seguintes).
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3.1. No presente parecer está em causa o artigo 8º do Decreto-Lei nº 23465, de 18 de Janeiro de 1934, que assim dispõe:
"As pessoas colectivas ou os particulares que tenham para seu uso bens do Estado, cedidos a título precário, e ainda os que os ocuparem sem título são obrigados a entregá-los dentro do prazo de sessenta dias a contar do aviso postal que receberem da repartição competente, sob pena de serem despejados imediatamente pela autoridade administrativa ou policial, sem direito a qualquer indemnização".
O cerne da questão a submeter a esta instância consultiva, tal como foi delineada na referida Nota nº 32 da DGPIE do MDN, consiste em saber qual a entidade competente para a "execução material" do despejo referido no citado artigo 8º.
Todavia, como na referida Informação/Proc. 364491 de um Assessor do Gabinete de Vossa Excelência se produziram considerações que, na sua essência, se reconduzem a questionar a vigência daquele preceito, não deixaremos de abordar estoutro aspecto da questão - o que também passa pela averiguação da sua conformidade constitucional.
E por ele iremos começar a nossa tarefa de interpretação, pois se concluirmos que a norma deixou de vigorar no ordenamento jurídico, prejudicada ficaria a questão da entidade competente para a execução do despejo.
3.2. Tarefa que se revela facilitada na medida em que este Conselho Consultivo tem tido o ensejo de se debruçar, com alguma frequência, sobre o alcance do citado artigo 8º e, bem assim, de outras normas que também prevêem despejos "sumários" ("despejos forçados sem decisão prévia dos tribunais").
Com significativa uniformidade, todos concluíram pela vigência do citado preceito, bem como pela constitucionalidade da "possibilidade de despejo quase imediata" nele previsto (e noutros preceitos similares).
3.2.1. Recenseando tão-só os emitidos no domínio da Constituição da República de 1976, começaremos por aludir ao já referenciado parecer nº 109/79, que concluiu:
"As pessoas colectivas ou os particulares que estejam no uso de bens do Estado cedidos a título precário e ainda os que os ocupem sem título são obrigados a entregá-los dentro do prazo de sessenta dias contado da data em que, para o efeito, receberem aviso postal, sob pena de despejo administrativo ou policial" (conclusão III). (9 .
3.2.2. O parecer nº 190/79 (10 , após manifestar genericamente o entendimento de que são constitucionais os despejos sumários que a Administração pode ordenar, no exercício da sua actividade, e de fazer uma referência específica ao "despejo administrativo previsto no Decreto-Lei nº 23465 (ponto 5.), concluiu:
"São conformes às leis e à Constituição os poderes de autoridade que a base XXXII, nº 4, anexa ao Decreto-Lei nº 104/73, de 13 de Março, ressalvado pelo artigo 7º, alínea d), do Decreto-Lei nº 109/77, de 25 de Março, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 406/78, de 15 de Dezembro, confere àquela pessoa colectiva de direito público [os Caminhos de Ferro Portugueses, E.P.]" (11 .
3.2.3. Embora tenha concluído pela não aplicação ao caso em análise do citado artigo 8º - norma que trata de bens do Estado, integrando o seu domínio privado, mas que pessoas colectivas ou particulares têm para seu uso, cedidos a título precário, ou que estão ocupados sem título -, o parecer nº 184/81 (12 não deixa de encarar e aceitar a vigência daquele normativo.
3.2.4. É com particular detalhe que o parecer nº 132/ /82 (13 analisa o Decreto-Lei nº 23465, concluindo que se encontram substituídos os seus artigos 1º a 7º pela normação do Decreto-Lei nº 507-A/79, de 24 de Dezembro, o mesmo, porém, não sucedendo, com o artigo 8º.
E no tocante à eventual ofensa do ordenamento constitucional considera-se que "não se vê que o despejo forçado sem decisão anterior de um tribunal, baseado na lei que manda atender à prevalência de certos interesses de natureza pública sobre os privados, ofenda alguns dos princípios decorrentes da Constituição, designadamente dos artigos 27º, 33º, 34º, nº 2 (direitos à segurança, à residência no território nacional, à protecção do domicílio)".
3.2.5. Finalmente, o já citado parecer nº 30/85 também concluiu pela manutenção em vigor do artigo 8º em causa - cfr., especificamente, as notas 35 e 61 e as conclusões V e VI -, escrevendo-se a propósito:
"Compreende-se o regime descrito, tendo presentes as particulares exigências impostas pelo interesse público, explicando-se, assim, que o Decreto-Lei nº 507-A/79, apesar das suas intenções dirigidas para uma maior protecção dos particulares, arrendatários do Estado, não tenha pretendido modificar o regime (especialmente gravoso) da cedência a título precário dos bens imóveis do domínio privado do Estado".
Conclusão essa que foi nomeadamente testada não só face à entrada em vigor do actual Código Civil - "a disposição do artigo 8º do Decreto-Lei nº 23465, que se mantém em vigor, e é aplicável às situações de cessão a título gratuito, está obviamente afastada, por diversidade de estatuição, de qualquer conflitualidade com as normas do Código Civil relativas à caducidade do contrato. Trata-se obviamente de uma norma especial destinada ao tratamento de um acto de direito público ... incluído no que MARCELLO CAETANO chamou o regime administrativo do direito privado" (cfr. nota 61, in fine) -, como perante o artigo 7º do Decreto Regulamentar nº 56/79, de 22 de Setembro (cessação do contrato de arrendamento das casas de função) e o ponto 20 das Instruções da Repartição do Património da Direcção-Geral da Fazenda Pública, publicadas no Diário do Governo, II Série, nº 305, de 31 de Dezembro de 1956.
3.3. Mas não só este organismo de consulta tem sido chamado a pronunciar-se neste domínio (14 .
Também o Supremo Tribunal Administrativo se tem ocupado desta temática, embora mais centrada na possibilidade de as câmaras municipais ordenarem o despejo administrativo de imóveis da autarquia ocupados por particulares, sem qualquer título, ou mediante autorização a título precário, nomeadamente ao abrigo do artigo 2º do Decreto-Lei nº 45133, de 13 de Julho de 1963, que tornou extensivo à ocupação de bens imóveis das autarquias locais o disposto no artigo 8º em apreço (15 .
Assim, os acórdãos da 1ª Secção de 19/7/73 e 14/2/74 (16 , no tocante àqueles preceitos, e de 27/7/78, 8/7/82, 3/5/84 e 23/6/88 (17 , respeitantes a deliberações camarárias que decretam o despejo sumário de prédios utilizados sem a respectiva licença ou em desconformidade com ela.
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O entendimento reiteradamente sustentado quer neste Conselho Consultivo quer no Supremo Tribunal Administrativo - exposto no ponto 3. - assenta, fundamentalmente, na mesma ordem de razões, que tentaremos sintetizar de seguida, já que elas têm pleno cabimento no caso que nos ocupa.
4.1. Decisivo é estabelecer a distinção entre função jurisdicional e função administrativa.
Enquanto na função jurisdicional há um conflito de interesses cuja resolução tem como fim específico a realização do direito e da justiça, destinando-se, consequentemente, a servir o interesse público da própria composição dos conflitos de interesse e o órgão que decide não é interessado no conflito, estando numa situação de indiferença, como que de neutralidade perante o mesmo, na função administrativa, ao contrário, a actuação da Administração não se destina propriamente a resolver um conflito de interesses, antes prosseguindo os seus fins próprios, ou seja, um qualquer dos interesses públicos que ao Estado incumbe realizar (18 .
Imparcialidade e passividade são, pois, as características da via jurisdicional, enquanto a parcialidade e a iniciativa aparecem como atributos da via administrativa (19 .
Como diz ESTEVES DE OLIVEIRA (20 , a actividade jurisdicional tem como única finalidade a aplicação do direito aos casos concretos que lhe são submetidos para julgamento; daí, a sua independência perante qualquer outro órgão estatal e a sua neutralidade no conflito que lhe cabe resolver, constituindo esta nota a pedra de toque da definição da função judicial e da sua distinção da actividade administrativa, à qual também compete a aplicação do direito aos casos concretos.
Da actuação da Administração na prossecução dos seus próprios interesses poderá resultar um conflito de interesses entre o administrado e a mesma Administração; mas será meramente consequencial e a sua resolução caberá, então, aos tribunais, no exercício da função jurisdicional.
4.2. Mas sendo assim, impõe-se reconhecer que o "acto" previsto na primeira parte do artigo 8º em causa não pode qualificar-se como acto jurisdicional, configurando-se antes como acto administrativo.
Na verdade, ao ordenar o "despejo" (melhor, a entrega), o autor deste acto não tem por fim dirimir imparcialmente qualquer conflito de interesses, visando a realização do direito e da justiça, mas antes satisfazer o interesse público acautelado nesse preceito e cuja prossecução a lei põe a seu cargo.
Esse acto insere-se, pois, na função administrativa, pelo que deve ser decretado pela Administração e não pelos tribunais.
Por isso, o referido acórdão do S.T.A. de 23 de Junho de 1988 concluiu que o acto em causa - decisão de um vereador que ordena o despejo sumário de andares de um prédio, ao abrigo do artigo 165º do R.G.E.U. - não enferma de inconstitucionalidade nos termos dos artigos 205º e 206º, bem como não ofende o princípio constitucional da liberdade de ensino consignado no artigo 43º, todos da Constituição da República.
E no parecer nº 109/79 considerou-se que à solução aí alcançada se não opõe a Resolução do Conselho da Revolução que declarou com força obrigatória geral a inconstitucionalidade das normas constantes do nº 4 e § único do artigo 109º do Código Administrativo (21 , uma vez que esta inconstitucionalidade se fundou no vício de se encontrarem atribuídas funções jurisdicionais, já que estava em causa a possibilidade de um órgão da Administração dirimir conflitos de interesses, actividade substancialmente jurisdicional.
"Ora - prossegue o parecer -, tal situação não se confunde com a que decorre dos factos em análise [precisamente a aplicação do artigo 8º do Decreto-Lei nº 23465].
A questão é, aqui, a da constitucionalidade e legalidade da prática de um acto administrativo e não vem, nesta sede, controvertida. O órgão ou agente administrativo não se assume como juiz do acto que pratica. Gozando este acto do privilégio da execução prévia, a sua legalidade poderá ser discutida a posteriori, com recurso aos meios contenciosos previstos na lei".
4.3. Inserindo-se o acto na função administrativa, faz-se então apelo ao chamado privilégio da execução prévia.
Tradicionalmente vem-se entendendo que a Administração é um verdadeiro poder porque define, de acordo com a lei, a sua própria conduta e dispõe dos meios necessários para impor o respeito dessa conduta e para traçar a conduta alheia naquilo que com ela tenha relação, dando a lei às suas decisões força obrigatória que os particulares têm de acatar sob pena de, sem necessidade de sentença judicial, a Administração poder impor coercivamente o que decidiu (22 .
Enquanto as entidades despidas de poder de autoridade têm necessidade de recorrer aos tribunais, tal não sucede com a Administração, porquanto os seus actos definitivos e executórios possuem o valor formal da sentença judicial, cumprindo à mesma Administração passar à execução material compulsória no caso de não acatamento da decisão.
A esta prerrogativa se tem chamado o privilégio da execução prévia, que consiste na faculdade de executar as decisões definitivas da Administração antes da discussão nos tribunais e de sentença declaratória.
Os actos administrativos são manifestações dum poder público, incorporam uma manifestação da vontade do Estado e não estão assim necessariamente subordinados à recusa da auto-defesa do direito que vale para os particulares; assim se explica a sua força vinculativa própria, totalmente desconhecida no direito privado, onde o particular não pode por sua única vontade constituir terceiros em deveres, sendo isso que aproxima os actos administrativos da lei e da sentença: todos exprimem o poder do Estado (23 .
O acto administrativo - escreve SÉRVULO CORREIA (24 - representa uma expressão da autoridade do Estado, através do qual a Administração impõe ao seu destinatário uma situação jurídica nova; uma vez emitida a definição, a situação jurídica dela decorrente existe e, se conforme com a lei, será válida, sem para tanto carecer, em princípio, da aceitação do destinatário.
E o mesmo autor prossegue:
"A definição da situação jurídica fá-la nascer imediatamente no seio da Ordem Jurídica. Isto significa que a Administração não carece de apresentar a sua pretensão aos tribunais, para que a declarem certa e imponham aos seus destinatários que a observem. A isto chamam os autores franceses o "privilège du préalable". Para fazer com que as suas próprias decisões sejam obrigatórias, a Administração não tem de se dirigir previamente (préalablement) ao poder judicial".
Decorrido o prazo de recurso ordinário sem que os actos sejam contenciosamente impugnados, os direitos e disposições por eles constituídos ou as situações definidas tornam-se certos e incontestáveis para todos os efeitos, excepto no caso de nulidade ou de inexistência jurídica. O conteúdo desse acto impõe-se à observância dos particulares a quem respeitem, havendo lugar à execução forçada no caso de não acatamento, nos termos legais.
"A possibilidade da Administração tornar certo o seu direito e de o executar - escreveu-se no parecer nº 190/79 - alicerça-se no princípio da legalidade. [...] (25 . Por outro lado ... está garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos definitivos e executórios - artigo 269º da Lei Fundamental.
E se o cidadão afectado com o acto definitivo e executório dificilmente poderá evitar a sua execução, face aos apertados limites em que se move a suspensão da executoriedade do acto ..., restar-lhe-á sempre a possibilidade de ser indemnizado pelos prejuízos que sofrer com a execução do acto definitivo e executório impugnado, no caso de o recurso obter provimento - artigos 21º, nº 1, e 271º da Constituição".
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É esta, como se disse, a doutrina tradicional.
Registe-se, porém, que ela tem vindo a ser posta em crise, contestando-se a validade geral do princípio da execução prévia.
5.1. Refere ROGÉRIO SOARES (26 que a doutrina mais recente funda a executoriedade num poder de autotutela da Administração, conceito bastante controvertido mas que, de qualquer modo, parece não poder recusar-se nos ordenamentos administrativos de tipo continental, "pois a Administração Pública recebe o encargo de velar pela prossecução de interesses públicos específicos (que nesse sentido são seus), e tem, assim, que admitir-se que figurem na sua directa disposição instrumentos de defesa variados para obviar a ofensas não neutralizáveis (ou não cabalmente neutralizáveis) por outros meios. E sem dúvida cabe sempre no âmbito da autotutela, além dos procedimentos de segundo grau, a execução coactiva".
5.2. O ensinamento de ROGÉRIO SOARES, segundo o qual a execução coerciva do acto "não vale como princípio geral, se bem que encontre um largo campo de aplicação", é reconhecidamente seguido por SÉRVULO CORREIA, autor que, após considerar que a concepção tradicional da executoriedade como requisito da recorribilidade está hoje posta em causa pela evolução doutrinária, exprime o seu entendimento nos seguintes termos:
"A obrigatoriedade do acto administrativo pode, como característica dos sistemas administrativos (contrapostos aos de administração judiciária) integrar-se numa figura mais ampla: a da autonomia administrativa (x . Como sujeito de direito, a Administração tem poderes para tutelar por si própria as situações jurídicas em que é parte, incluindo as suas pretensões de inovar relativamente ao "status quo" jurídico. O princípio da autotutela administrativa é um princípio geral de Direito Administrativo e constitui critério de separação de poderes entre a Administração e os Tribunais. O juiz - mesmo o juiz administrativo - não pode impor ou proibir à Administração a prática de um acto administrativo e só poderá intervir para controlar a legalidade de actos já praticados, isto é quando a autotutela já se tenha produzido.
Na autotutela administrativa, podem distinguir-se um plano declarativo e um plano executivo. O primeiro materializa-se na obrigatoriedade do acto administrativo, ou seja, no poder unilateral da Administração de criar, modificar ou extinguir situações jurídicas de outras entidades cujas esferas jurídicas são desde logo conformadas pelo exercício de tal poder: é a matéria versada na rubrica anterior.
Mas, por vezes, também se manifesta uma autotutela executiva, que consiste no poder da Administração de recorrer ao uso directo da sua própria coacção sem necessidade de impetrar o apoio das formas de coacção administradas pelos tribunais, para concretizar na prática as situações jurídicas previamente definidas com imperatividade. Caímos assim no segundo dos elementos que, para a concepção clássica perfilhada por Marcello Caetano, integram o conceito de executoriedade: a possibilidade de execução coerciva imediata do acto independentemente de sentença judicial" (27 .
5.3. Também para MARIA DA GLÓRIA FERREIRA PINTO (28 a execução coactiva dos actos administrativos radica no poder de autotutela da Administração, caracterizando-se a autotutela por duas realidades diversas, embora relacionadas.
5.3.1.
"Em primeiro lugar, a Administração vai deter, através da autotutela, a possibilidade de, ela própria, definir o direito numa situação concreta em que estejam em causa os interesses que defende. Valora a situação a que urge dar cobertura jurídica e pratica o acto correspondente de interpretação e aplicação do direito.
Empenhada embora na situação - a Administração só pode decidir sobre situações onde tem interesses a defender -, espera-se, no entanto, que aplique a lei nos seus precisos termos, salvaguardando, através dessa aplicação o empenhamento de parte que noutras condições seria considerado intolerável. A fim de reforçar esta ideia, e como reflexo do princípio da separação de poderes, a Administração não está sujeita, como os particulares em geral, a uma mera limitação negativa da lei (x , o que à partida permite fazer esperar da Administração unicamente actuações legítimas. Este facto, aliado ao anteriormente focado de a Administração participar do poder soberano, confere aos seus actos uma especial característica a que é costume apelidar "presunção de legalidade ou legitimidade" (xx .
A este poder de definir o direito sem necessidade de se dirigir a tribunal se chama autotutela declarativa (-).
Mas nem sempre tudo se passa de um modo tão linear.
Pode acontecer que os destinatários de um acto administrativo duvidem da sua legalidade. Neste caso, os particulares podem exercitar o seu direito de contestar a definição autoritária do direito contida no acto administrativo, seja perante a própria Administração - garantias graciosas -, seja perante os tribunais administrativos - garantias contenciosas (-) (-).
Mas a autotutela manifesta-se ainda de outro modo.
A Administração, para além de poder definir o direito no caso concreto sem necessidade de se dirigir a tribunal, vai poder ainda proteger e satisfazer os interesses plasmados no acto de definição do direito que praticou face a uma não aceitação ou resistência dos particulares obrigados.
E de novo também sem necessidade de recurso a tribunal. É o que se chama o poder de autonomia executiva" (29 .
5.3.2. Seguidamente, analisa a questão de saber se a autotutela executiva é, em tese geral, um poder imanente à Administração ou se, pelo contrário - como sucede com a autotutela declarativa -, só existe na medida em que a lei o prevê e regula, concluindo, após demonstrar a autonomização teórica e prática dos dois poderes, que o actual estádio de evolução do Estado de Direito impõe que a autotutela só se exerça mediante lei expressa (sem que, por isso, a Administração possa considerar-se insuficientemente apetrechada para levar a cabo as suas tarefas).
Remata o seu estudo com uma alusão ao projecto de Código de Processo Administrativo Gracioso que, na sua primeira versão, acolhia a doutrina tradicional (cfr. artigo 231º, nº 1), para vir a adoptar a posição por ela defendida, dispondo o nº 1 do artigo 202º do projecto, na sua mais recente versão:
"Em matéria de polícia administrativa e, em outros casos, quando a lei expressamente autorizar, o cumprimento das obrigações e o respeito pelas limitações que derivam de um acto administrativo, podem impor-se coercivamente sem recurso aos tribunais"(30 .
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Demos conta do entendimento tradicional (ponto 4.3.) e, bem assim, registámos a evolução doutrinal que se traduz na contestação daquela orientação (ponto 5.).
A análise do presente parecer não demanda, porém, qualquer compromisso na matéria, uma vez que existe lei expressa a prever a possibilidade de execução coactiva por parte da Administração.
Referimo-nos ao já nosso conhecido artigo 8º do Decreto-Lei nº 23456, cuja vigência e conformidade constitucional podemos aqui reafirmar face à argumentação aduzida (pontos 2., 3., 4.1., 4.2. (31 , cumprindo agora recordar que na génese da presente consulta estava tão-só em causa determinar a entidade competente para proceder à execução material do "despejo" a que alude a parte final daquele preceito.
6.1. Na sua previsão (32 , o artigo 8º abrange as pessoas singulares ou colectivas que tenham para seu uso bens do Estado, cedidos a título precário ou que estão ocupados sem título.
Para efeitos da sua "recuperação" (33 , equiparam-se, pois, a cessão a título precário e a ocupação sem título.
Verificados a situação de facto e os pressupostos definidos na previsão, a norma estatui de seguida a entrega dos bens "dentro do prazo de sessenta dias a contar do aviso postal que receberem da repartição competente".
6.1.1. Acerca do formalismo a observar, a Direcção-Geral da Fazenda Pública enviou, em 21/9/44, à Direcção-Geral da Administração Política e Civil do Ministério do Interior, a Circular nº 547, onde se lê a dado passo:
"Esta Direcção-Geral teve conhecimento de que, sem a sua intervenção, foi requisitado directamente à Polícia de Segurança Pública o despejo de prédios do Estado, ao abrigo do disposto no Decreto-Lei nº 23465, de 18 de Janeiro de 1934.
Por tal motivo e porque convém resolver as questões suscitadas por aquele pedido, Sua Excelência o Ministro das Finanças, em seu despacho de 5 do mês findo, concordou com o parecer desta Direcção-Geral, segundo o qual o regime excepcional criado pelo Decreto-Lei nº 23465 só pode aplicar--se por intervenção da Fazenda Pública, visto:
1º.- pertencer-lhe a competência para a administração do domínio privado do Estado e o despejo ser caracterizadamente um acto de administração e
2º.- dever decidir sobre a aplicação de uma medida excepcional e violenta como é esta do despejo, exactamente o Ministro que dirige o Ministério que expediu o respectivo diploma" (sublinhados nossos) (34 .
Até aqui não há razão para se suscitarem dúvidas, pois se a administração dos bens do Estado pertence ao Ministério das Finanças, compreende-se que seja este departamento o competente para decidir sobre a entrega dos bens, proferindo o necessário acto administrativo.
Refira-se que esta competência para decidir sobre a entrega (recuperação) foi subdelegada no director-geral do Património do Estado, conforme despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de 27/4/88 (35 , cujo nº 6 reza assim:
"Fazer cessar, por acto administrativo, os contratos de arrendamento dos prédios do Estado, nos termos do Decreto-Lei nº 507-A/79, de 24-12, e mandar desocupar os prédios do Estado por aqueles que os ocupem sem título, nos termos do artigo 8º do Decreto-Lei nº 23465, de 18/1/34, podendo, para o efeito, requisitar a intervenção da força pública, nos termos do Decreto-Lei nº 33905, de 2/9/44, para ser assegurada a ordem pública e a protecção dos funcionários na execução dos despejos e desocupações acima referidos".
6.2. As dúvidas prendem-se com a estatuição final da norma:
"Sob pena de serem despejados imediatamente pela autoridade administrativa ou policial, sem direito a qualquer indemnização".
6.2.1. No âmbito do Ministério das Finanças detecta-se alguma hesitação no tocante à determinação dessa autoridade.
Assim, no parecer nº 8/88, processo nº 21-LFA-1--11, de 5/4/88, da DGPE, conclui-se que a autoridade competente para efectuar o despejo será, "na ausência ou indefinição de autoridade administrativa, a autoridade policial (corporizada numa força da PSP do local da área do prédio a despejar) como claramente a lei o indica".
Mas já no parecer nº 319/89, também da DGPE - com despacho de concordância de 27/11/89 - se concluiu que, "além do governador civil, como autoridade administrativa que é, poderão também proceder à execução material do despejo quer os próprios serviços da D.G.P.E., quer ainda os serviços afectatários do prédio a despejar, em virtude da transferência de poderes de administração resultantes do título de afectação".
Por sua vez, no ofício nº 3450, proc. 21-LE-16, de 13/2/90, da DGPE, refere-se a Direcção de Finanças Distrital, em representação da direcção-geral, e no ofício nº 22607, proc. LL-16, de 5/11/90, defende-se a competência dos "serviços afectatários".
6.2.2. Diverso é o entendimento sustentado no parecer nº 4/89, de 26/6/89, da DSFOE, do EME.
Após analisar o conceito de autoridade - a autoridade policial é uma espécie do género autoridade administrativa - e de passar em revista as competências dos Presidentes das Câmaras, Comandantes da PSP e Administradores de Bairro (competências estranhas ao preceito aqui em causa, pois ele reporta-se a prédios do Estado), culmina com a evolução histórica da figura do Governador Civil, concluindo a propósito:
"b) Na falta de preceito legal que expressamente atribua a competência a determinado órgão administrativo, com poderes de polícia, exclusivos ou cumulativos, o órgão competente para a execução material do despejo, que detém poderes cumulativos de autoridade administrativa e policial, é o Governador Civil com jurisdição na área do distrito da situação do prédio, podendo, se o entender necessário, solicitar instruções e directivas ao Ministério da Administração Interna, de quem depende orgânica e hierarquicamente, bem como, sendo responsável pela segurança e ordem pública no distrito, requisitar forças da PSP ou GNR (artigo 404º, na redacção do Decreto-Lei nº 399-B/84, 407º, nº 15 e 408º, nºs 1 e 15 do Código Administrativo, e artigos 1º e 14º do Decreto-Lei nº 55/87, de 31/12);
d) Já antes da instituição do novo Poder Local e das alterações legislativas daí decorrentes a competência para a execução material de despejos de prédios do Estado, por via de decisão administrativa, pertencia ao Governador Civil, agora, porém, com impossibilidade de serem por ele confiadas ao Presidente da Câmara (ou aos Comandantes Distritais ou da Secção da PSP) ou delegadas, quanto a Lisboa e Porto, no Administrador de Bairro, dada a revogação dos artigos 80º, nº 15 e § 1º e 109º, nº 7, do Código Administrativo" (36 .
6.2.3. A referida Informação de 26/3/91-Proc. 3644/91, também tomou posição sobre esta questão, defendendo que o Governador Civil não é a autoridade competente, ponderando a propósito:
"A execução de uma decisão administrativa é consequência natural desta, sendo competente para aquela, e salvo delegação, a autoridade com poderes decisórios. Ou seja, a autotutela executiva, segue, naturalmente, e em princípio, a autotutela declarativa.
.................................................
Sendo a Direcção-Geral do Património do Estado, a autoridade administrativa competente para ordenar o despejo. É competente para proceder à sua execução material a Direcção de Finanças ... em representação daquela entidade.
O exercício desta competência estará assegurado pela presença de um funcionário dessa Direcção de Finanças, que presidirá à operação.
.................................................
Assim, a execução material do despejo será sempre imputada à Direcção-Geral do Património do Estado".
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Não se antolha fácil a opção por uma das teses em confronto.
7.1. Importa reconhecer a sedução da tese que sufraga o entendimento de que a autotutela executiva segue, em princípio, a autotutela declarativa, apresentando-se perante os interesses ou fins que a Administração prossegue, como um indispensável instrumento de actuação desses mesmos interesses ou fins.
Explicitando: as entidades administrativas hão-de dispor, de acordo com as suas atribuições e para execução destas, de poderes para impor aos particulares o acatamento das suas decisões.
Ou seja, as decisões administrativas devem ser executadas, em princípio, pelos serviços das entidades que as proferem (37 .
Entendimento que, de algum modo, se conforta com o ensinamento de MANUEL DE ANDRADE, para quem, em matéria de reconhecimento das pessoas colectivas, a competência é do Governo, quando não haja lei a atribuir a competência a outra autoridade, argumentando como segue:
"... a administração pública (função administrativa ou executiva) cabe, em princípio, ao Governo. Só deixa de pertencer-lhe na medida em que haja lei determinando outra coisa, isto é, pondo-a a cargo de outra entidade, ou se trate de um órgão da administração local ..., ou dum órgão da administração geral (regedor; presidente da câmara, em veste de magistrado administrativo; governador civil), ou de outro órgão central da mesma administração" (38 .
Além de que o Governo se compreende no conceito de autoridade administrativa (39 .
Compreendendo o Governo, como órgão de soberania, um órgão colegial e órgãos individuais (artigos 186º e 187º da Constituição), cabe-lhe uma competência política, legislativa e administrativa e, neste domínio, é constitucionalmente definido como "órgão superior da administração pública" (artigo 187º).
No caso concreto, essa competência radicaria, para esta tese, no Ministério das Finanças e, mais especificamente, na DGPE, a quem está legalmente confiada a gestão do património (40 .
7.2. A favor da tese oposta, que defende a competência do Governador Civil na matéria, pode desde logo dizer-se que a expressão "autoridade administrativa ou policial" surge tradicionalmente ligada a uma autoridade local ou a um órgão local da administração central.
Após a entrada em vigor da Constituição da República, o Governador Civil surge sob duas vestes: como órgão autárquico (presidente da assembleia distrital e órgão executivo) e como órgão de administração estadual (representante do Governo e órgão de tutela) (41 .
Compete ao Governador Civil, assistido por um conselho, representar o Governo e exercer os poderes de tutela na área do distrito (artigo 291º, nº 3, da Constituição).
Segundo o artigo 404º do Código Administrativo:
"1. Em cada distrito haverá um governador civil, nomeado e exonerado pelo Governo, em Conselho de Ministros, por proposta do Ministro da Administração Interna, de quem orgânica e hierarquicamente depende.
2. ...........................................
3. O governador civil representa o Governo na área do distrito.
........................................" (42 .
Os artigos 407º e 408º enumeram as competências do governador civil como representante do Governo e como autoridade policial, respectivamente.
Por sua vez, o artigo 1º do Decreto-Lei nº 55/87, de 31 de Janeiro (diploma que aprovou a Lei Orgânica do Ministério da Administração Interna) dispõe que ao Ministério da Administração Interna compete garantir, através do Governador Civil, a representação do Governo na área do distrito, prescrevendo o nº 2 do artigo 14º que "o Governador Civil representa o Governo na área do distrito e depende, orgânica e hierarquicamente, do Ministro da Administração Interna".
O governador civil continua, assim, a ser um magistrado administrativo que representa o Governo no distrito, como é acentuado por FREITAS DO AMARAL (43 , que define magistrados administrativos como os órgãos locais do Estado que nas respectivas circunscrições administrativas desempenham a função de representantes do Governo para fins de administração e de segurança pública.
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Conhecidas as teses em confronto e respectivos alicerces, importa reconhecer que a opção que se nos exige passa mais pela sobrevalorização de uns argumentos relativamente aos outros, do que pela destruição dos argumentos de um dos termos da alternativa.
8.1. Poder-se-ia, porventura, dizer que o entendimento que sustenta a competência do MF/DGPE depara com um obstáculo emergente do próprio texto legal, que sugeriria e apontaria para duas entidades diferentes.
Dir-se-ia, assim, que o artigo 8º distinguiria o acto administrativo que decide (ordena) sobre a entrega (recuperação) dos bens e a chamada execução material do despejo.
Para a prática daquele acto administrativo é competente, como se demonstrou (44 , o Ministro das Finanças.
Se os destinatários desse acto não o acatam, não procedendo à ordenada entrega dentro do prazo fixado, abre--se então o campo para aplicação da estatuição final da norma - despejo imediato pela autoridade administrativa ou policial.
Este inciso normativo parece apontar - dir-se-ia - para uma autoridade diferente da que praticou o primeiro acto.
Ou seja: a autoridade competente para proceder à execução material do despejo não deveria ser a que praticou o acto administrativo que determinou a entrega.
8.2. Não obstante a reflexão acabada de fazer, pensa--se que o normativo em apreço consente uma outra interpretação.
Como se demonstrou (ponto 7.1.), a autotutela executiva segue, em princípio, a autotutela declarativa, ou seja, as decisões administrativas devem ser executadas, em princípio, pelos serviços das entidades que as proferem.
Significativo, a este propósito, o disposto nos artigos 156º e 157º do referido Código do Procedimento Administrativo no tocante à execução para entrega de coisa certa e para prestação de facto (45 .
Por isso que se entenda ser competente para proceder à execução material do despejo o MF/DGPE.
Impõe-se, todavia, reconhecer que a execução directa dos actos administrativos reclama, por vezes, a "coacção policial", para a qual aquela entidade não estará - ou nem sempre estará - suficientemente apetrechada com os meios necessários e exigidos pela situação.
Como refere MARCELLO CAETANO (46 , a execução directa é frequente em direito administrativo, sob a forma de coacção policial, consistindo em forçar o renitente a cumprir, mau grado seu, aquilo a que esteja obrigado, e é a polícia que emprega com mais frequência a execução directa.
Não se duvida, com efeito, que no âmbito das atribuições genéricas da Guarda Nacional Republicana (47 e da Polícia de Segurança Pública (48 se insere a competência para proceder à execução material dos despejos em causa, competência que também pode compreender-se nas atribuições genéricas de uma autoridade administrativa.
Termos em que se propende para o entendimento segundo o qual o MF/DGPE é competente para proceder directamente à execução material do despejo previsto na parte final do artigo 8º em apreço, sem prejuízo de poder solicitar essa execução à autoridade administrativa ou policial, cujas atribuições genéricas compreendam essa competência.
Interpretação que não só respeita o referido princípio de direito administrativo em matéria de execução, como também não esquece o inciso final do citado artigo 8º.
CONCLUSÃO:
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Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1ª. O artigo 8º do Decreto-Lei nº 23465, de 18 de Janeiro de 1934, mantém-se em vigor, não enfermando de vício de inconstitucionalidade;
2ª. Compete ao Ministro das Finanças praticar o acto administrativo que determine a entrega de bens do Estado nos termos da primeira parte do referido artigo 8º, competência que foi subdelegada no director-geral do Património do Estado, conforme Despacho nº 39/88-XI, do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, publicado no Diário da República, II Série, nº 109, de 11 de Maio de 1988, mas que entretanto caducou por força do disposto no artigo 15º, nº 2, do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro;
3ª. Praticado o acto administrativo referido na conclusão anterior, o seu autor é competente para a execução material do despejo previsto na parte final do artigo 8º do Decreto-Lei nº 23465, podendo, todavia, solicitar essa execução à autoridade administrativa ou policial, em cujas atribuições genéricas se insira essa competência.
___________________________________________________
(1Os diplomas a ter em conta são fundamentalmente - como se assinala no parecer nº 109/79, publicado no Bol., nº 293, pág. 71, e no Diário da República, II Série, de 4/2/80 - a Constituição de 1933 (artigo 49º) e o Decreto-Lei nº 23565, de 15/2/34.
Sobre a vigência destes preceitos e problemas suscitados pela sua interpretação, veja-se o parecer nº 81/76-RI, votado na sessão de 18/1/76.
(2MARCELLO CAETANO, "Manual de Direito Administrativo", 9ª edição, reimpressão, tomo II, págs. 960 e ss.
Sobre domínio privado do Estado cfr., também, SOUSA FRANCO, "Manual de Finanças Públicas e Direito Financeiro", 1974, págs. 283 e segs., e JEAN MARIE AUBY e ROBERT DUCOS-ADER, "Droit Administratif - La fonction publique, les biens publics, les travaux publics, págs. 460 e seguintes.
(3MARCELLO CAETANO, ob. e loc. cits., pág. 962.
(4Parecer nº 30/85, publicado no Bol., nº 348, pág. 154.
(5Cfr., também, preâmbulo do Decreto-Lei nº 24489, de 13/9/34.
(6"A Direcção-Geral da Fazenda Pública - seu papel na Administração Pública", Ciência e Técnica Fiscal, nº 130, Outubro de 1969, págs. 98-99.
(xSegundo o Prof. JOSÉ TAVARES - Os Princípios ..., II vol., p. 295: "É, em outros termos, universitas juris todo o complexo de direitos (propriedade, obrigações, direitos reais) que pertencem a uma pessoa e nela se concentram como seu património".
(7Sobre a Direcção-Geral do Património, que precedeu a DGPE, cfr. Decretos-Leis nº 49-B/76, de 26 de Janeiro (artigo 9º) e nº 563/76, de 17 de Julho (artigo 1º).
(8Cfr., também, o artigo 6º, nº 1, que define a competência dos Serviços de Gestão Patrimonial.
Por sua vez o Decreto Regulamentar nº 44/80, de 30 de Agosto, aprovou a estrutura e definiu as atribuições da DGPE.
Uma última referência, neste domínio, para o Decreto-Lei nº 477/80, de 15 de Outubro, que criou o inventário geral do património do Estado e em cujo preâmbulo é possível recolher um conjunto de considerações sobre a delimitação do conceito "património do Estado" (cfr. artigo 2º).
(9É a reprodução quase textual do artigo 8º.
Atente-se também, pelo seu significado, na conclusão II:
"A decisão de recuperar os bens cedidos nos termos da conclusão anterior [cedência a particulares, a título precário e para fins de elevado interesse público, de bens do domínio privado do Estado] compete ao Ministro das Finanças e do Plano e pressupõe um juízo de discricionaridade que, entre outros factores, pode tomar em conta a indispensabilidade ou necessidade dos bens para os fins a que estão institucionalmente afectados, o relevo e interesse social das actividades prosseguidas pelos utentes, e a possibilidade de estes, a curto prazo e sem solução de continuidade, disporem de alternativa".
(10Publicado no Bol. nº 297, pág. 90.
(11A referida base XXXII é do seguinte teor:
"A cedência de casas para habitação do pessoal não está sujeita às regras sobre arrendamento e, deixando de subsistir as razões que a determinaram, se o agente não desocupar a casa trinta dias depois de avisado, será feito o despejo imediato pela autoridade administrativa ou policial, a requerimento da Companhia".
(12Publicado no Bol. nº 325, pág. 259, e no "Diário da República, II Série, nº 81, de 8/4/83.
(13Publicado no Bol. nº 336, pág. 222, e no "Diário da República", II Série, nº 146, de 26/6/84.
(14Na doutrina, vejam-se GASPAR GOMES ALVES e JOÃO GASPAR DE SOUSA GOMES ALVES, "Despejos Extra-Judiciais (Legislação, jurisprudência e doutrina), 1971, págs. 11-21.
(15Cfr., também, o parecer nº 160/83, publicado no Bol., nº 335, pág. 82, e no "Diário da República", II Série, nº 19, de 23/1/84.
(16Publicados em Acórdãos Doutrinais, ano XII, nº 144, pág. 1650 e ano XIII, nº 151, pág. 892, em cujas anotações se dão conta de outras decisões no mesmo sentido.
(17Publicados em Acórdãos Doutrinais, nº 207, pág. 290, nº 251, pág. 1503, nº 274, pág. 1112 e nº 328, pág. 440.
(18Do referido acórdão do STA de 23/6/88; do mesmo Tribunal, cfr. ainda os acórdãos de 4/6/81 e 24/5/84, em A.D., nº 240, pág. 1433 e nº 275, pág. 1263.
(19MARCELLO CAETANO, "Manual ...", 10ª edição, tomo I, págs. 12-13.
(20"Direito Administrativo", vol. I, 1980, págs. 28-29.
Cfr., também, AFONSO QUEIRÓ, "Lições de Direito Administrativo", vol. 1º, 1976, págs. 13 e seguintes, e SÉRVULO CORREIA, "Noções de Direito Administrativo", vol. I, págs. 332 e segs..
(21Publicado no "Diário da República", I Série, de 30/1/78.
(22MARCELLO CAETANO, ob. cit., tomo I, 10ª edição, nºs 8, 12, 16 e 19, e tomo II, págs. 1172 e seguintes.
Cfr., também, os pareceres nºs 109/79, 190/79, 184/81 e 132/82.
(23ROGÉRIO EHRAHRDT SOARES, "Direito Administrativo", Lições ao Curso Complementar de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito de Coimbra, no ano lectivo de 1977/78, págs. 191-194.
(24Ob. e loc. cits., págs. 334-335.
(25Sobre o princípio da legalidade da Administração, veja-se o recente parecer nº 28/90, votado na sessão de 28/6/90, e os elementos doutrinais recenseados na nota (39).
Na aludida Informação/Proc. 3644/91 refere-se o princípio da justiça (artigo 266º da Constituição) - cfr. ESTEVES DE OLIVEIRA, págs. 335-336 - e o direito à habitação consignado no artigo 65º.
(26Ob. e loc. cits., págs. 204-205.
(xSobre esta matéria, vejam-se em especial as páginas de GARCIA DE ENTERRIA citadas na bibliografia da presente alínea.
(27Ob. e loc. cits., págs. 337-338; a págs. 339-341 pode ver-se um resumo da situação em França, Itália, Alemanha e Espanha.
(28"Breve Reflexão sobre a Execução Coactiva dos Actos Administrativos", Estudos, vol. I, 1983, págs. 525-572, onde também se dá conta das "experiências" Alemã, Italiana, Francesa e Espanhola.
No mesmo sentido: ALDO SANDULLI, "Note sull potere amministrativo di coazione", 1964, pág. 820, e "Manual di Diritto Amministrativo, 1982, pág. 418; FELICIANO BENVENUTI, "Autotutela", Enciclopedia del Diritto, IV, págs. 520 e segs..
(xO princípio da legalidade da Administração engloba não só o princípio da compatibilidade como ainda o da conformidade. EISENMANN, "Le droit administratif et le principe de légalité", in Études et Documents du Conseil d'État, 1957.
(xxDando conta do mal estar da doutrina actual na aceitação da figura, ROGÉRIO SOARES, ob. cit., pp. 193-194. Na Alemanha encontra-se ultrapassada, CARL HERMANN ULE, Verwaltungsverfahrenrecht, 1978, pp. 268 e segs..
(29Ob. e loc. cits., págs. 530-532.
(30Sobre o tema, podem ver-se os Projectos de Lei nº 268/II - Reforço das garantias do cidadão no contencioso administrativo (apresentado pelo CDS) -, nº 205/III - Código de Procedimento Administrativo (apresentado pelo PCP) - e nº 442/V - Processo administrativo gracioso (apresentado pelo deputado independente PEGADO LIZ) -, publicados no D.A.R., II Série, nº 134, de 13/11/81, II Série, nº 30, de 15/9/83 e II Série-A, nº 5, de 11/11/89.
A Lei nº 32/91, de 20 de Junho, autorizou o Governo a legislar sobre o procedimento administrativo e a actividade da Administração Pública.
No uso desta autorização, acaba de ser aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro, o Código de Procedimento Administrativo (que entrará em vigor seis meses após à data da publicação, segundo estabelece o artigo 2º daquele diploma), cujo nº 2 do artigo 149º assim dispõe:
"O cumprimento das obrigações e o respeito pelas limitações que derivam de um acto administrativo podem ser impostos coercivamente pela Administração sem recurso prévio aos tribunais, desde que a imposição seja feita pelas formas e nos termos admitidos por lei" (cfr., também, os artigos 156º e 157º).
(31Não foi encontrado qualquer preceito que o tivesse expressamente revogado.
(32
(33
(34Transcrição do parecer nº 109/79.
(35Publicado no "Diário da República", II Série, nº 109, de 11/5/88.
Já depois de elaborado o presente parecer ocorreu a tomada de posse do novo Governo, pelo que as delegações e subdelegâncias de competências caducaram nos termos do nº 2 do artigo 15º do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro.
(36
(37Cfr. parecer nº 160/83, no Bol., nº 335, pág. 82, e no "Diário da República", II Série, nº 19, de 23/1/84.
(38"Teoria Geral da Relação Jurídica", 1966, vol. I, pág. 113.
Cfr., também, MARCELLO CAETANO, "Das Fundações", pág. 62, e os pareceres do Conselho Consultivo nº 24/63, de 11/7/63 e nº 81/82, de 11/11/82.
(39Cfr. Dicionário Jurídico da Administração Pública, "Autoridades Administrativas", artigo da autoria de AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ.
(40Extraindo todas as consequências deste entendimento, pareceria, numa primeira abordagem, que ele deveria, na sua lógica, conduzir a atribuir a competência aos "serviços afectatários, nos casos em que para eles foi transferida a administração dos bens.
Extrapolação que, todavia, se revela excessiva pois, como se demonstrou e adiante se reafirmará, a competência para a prática do acto administrativo previsto na primeira parte do artigo 8º pertence ao Ministro das Finanças (que a subdelegou, como vimos, no Director-Geral do Património do Estado).
(41VITAL MOREIRA e GOMES CANOTILHO, "Constituição da República Portuguesa, anotada", artigos 263º, anotação III.
Como se sabe, a Constituição de 1976 apenas prevê, como categorias de autarquias locais, as freguesias, os municípios e as regiões administrativas (artigo 238º, nº 1), mantendo transitoriamente o distrito, que subsistirá enquanto as regiões não estiverem concretamente instituídas (artigo 291º).
(42Redacção do Decreto-Lei nº 399-B/84, de 18 de Dezembro.
Segundo FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. 5, 1987, pág. 403, nota (1), "O poder central é representado nas regiões autónomas dos Açores e da Madeira pelo Ministro da República. Este, porém, não é, quanto a nós, um magistrado administrativo, porque não é um delegado do Governo, mas um representante da soberania" nomeado pelo Presidente da República (CRP, artigo 232º)".
Aproveita-se esta alusão às Regiões Autónomas para referir que não se equaciona a questão, objecto do parecer, nem quanto a elas nem quanto a Macau.
(43"Curso de Direito Administrativo", vol. I, 1987, págs. 400 e ss., podendo ver-se a págs. 407-408 uma síntese das principais funções do Governador Civil em matéria de representação do Governo, de tutela administrativa e de defesa da ordem pública (é a suprema autoridade policial do distrito).
Sobre a figura do Governador Civil, e sua evolução histórica, podem ver-se, entre outros, os pareceres nºs 8/78, de 16/3/78, 173/79, de 24/1/80 - publicado no Bol., nº 299, pág. 55 -, nº 86/85, de 3/7/86, e nº 50/91, de 27/6/91.
No parecer nº 173/79 concluiu-se que, "para os efeitos do artigo 210º do Decreto-Lei nº 48871, de 10/2/69, os governadores civis devem ser considerados como magistrados administrativos dos concelhos (municípios) que constituam os distritos em que aqueles servem".
(44
(45Dispõe o artigo 157º:
"1. No caso de execução para prestação de facto fungível, a Administração notifica o obrigado para que proceda à prática do acto devido, fixando um prazo razoável para o seu cumprimento.
2. Se o obrigado não cumprir dentro do prazo fixado, a Administração optará por realizar a execução directamente ou por intermédio de terceiro, ficando neste caso todas as despesas, incluindo indemnizações e sanções pecuniárias, por conta do obrigado.
3. ..........................................................".
(46Ob. cit., vol. I, pág. 33 e vol. II, págs. 1171-1172.
(47A Lei Orgânica da GNR foi aprovada pelo Decreto-Lei nº 333/83, de 14 de Julho (cfr. rectificação no "Diário da República", I Série, de 31/8/83), alterado pelo Decreto-Lei nº 39/90, de 3 de Fevereiro.
(48O Decreto-Lei nº 151/85, de 9 de Maio, aprovou o Estatuto da PSP.