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Dados Administrativos
Número do Parecer: 
35/1989, de 25.10.1990
Data do Parecer: 
25-10-1990
Tipo de Parecer: 
Parecer
Votação: 
Unanimidade
Iniciativa: 
Governo
Entidade: 
Ministério da Administração Interna
Relator: 
FERREIRA RAMOS
Descritores e Conclusões
Descritores: 
EXERCÍCIO DA MEDICINA
CONSULTÓRIO MÉDICO
ENCERRAMENTO
REVOGAÇÃO DA LEI
REVOGAÇÃO TÁCITA
POLÍCIA ADMINISTRATIVA
MEDIDAS DE POLÍCIA
ORDEM DOS MÉDICOS
GARANTIAS DE PROCESSO CRIMINAL
JURISDICIONALIZAÇÃO
INTERDIÇÃO DO EXÉRCICIO DE PROFISSÃO
Conclusões: 
1 - Os artigos 19 e 20 do Decreto-Lei n 32171, de 29 de Julho de 1942 não foram revogados, expressa ou tacitamente;
2 - O encerramento de estabelecimentos ou consultorios previstos nos artigos referidos na conclusão anterior não tem natureza criminal não relevando do direito penal ou processual penal, revestindo a natureza de medida de policia, com sede propria no direito administrativo, sujeita aos respectivos principios;
3 - Os artigos 19 e 20 do Decreto-Lei n 32171 resteitam o principio constitucional da tipicidade legal das medidas de policia (artigo 272) e tambem não ofendem o disposto nos artigos 32 e 47 da Constituição da Republica.
Texto Integral
Texto Integral: 
SENHOR MINISTRO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA,
EXCELÊNCIA:

1

Em 26 de Setembro de 1985, o Conselho Regional do Sul da Ordem dos Médicos requereu ao Comandante da Polícia de Segurança Pública de Lisboa que encerrasse um "consultório" sito no Centro Comercial Oceano, em Odivelas.

O requerimento invocou o disposto nos artigos 19º e 20º do Decreto-Lei nº 32171, de 29 de Julho de 1942, baseando-se no facto de o referido "consultório" funcionar sem a direcção e a responsabilidade de qualquer médico e de aí se marcarem consultas de oftalmologia e se atenderem doentes, sendo-lhes passado receituário de óculos e lentes de contacto por quem não está para tanto habilitado.

Manifestando dúvidas sobre a legitimidade do cumprimento, por parte da PSP, do estatuído pelas citadas normas, entendeu o Senhor Comandante-Geral submeter a questão a Vossa Excelência.

Chamada a pronunciar-se, a Auditoria Jurídica suscitou a questão da vigência dos referidos artigos 19º e 20º, bem como da sua conformidade constitucional, sugerindo a audição da Procuradoria-Geral da República (parecer nº 92-T/89, de 6/3/89 (1 .

Anuindo a esta sugestão, Vossa Excelência dignou-se solicitar o parecer deste Conselho Consultivo que, por isso, cumpre emitir.




2

2.1. O Decreto-Lei nº 32171, de 29 de Julho de 1942, inseriu várias disposições atinentes a regular a actividade da profissão médica e estabeleceu as necessárias medidas para a repressão do exercício ilegal da medicina.

Rectificado no "Diário do Governo" de 6 de Agosto de 1942, viu algumas das suas disposições serem expressamente revogadas.

Assim sucedeu com o nº 6 do artigo 14º - revogado pelo Decreto-Lei nº 343/78, de 16 de Novembro (cfr artigo 2º) -, com os artigos 7º, 9º, 10º, 12º, 13º, 14º e 15º - revogados pelo diploma de aprovação do Código Penal, o Decreto-Lei nº 400/82, de 23 de Setembro (cfr. artigo 6º, nº 2) - e com os artigos 26º, 27º e 28º, cuja revogação foi operada pelo artigo 2º, nº 2, alínea c), do Decreto-Lei nº 78/87, de 17 de Fevereiro, diploma que aprovou o Código de Processo Penal.



2.2. Não figurando entre os preceitos expressamente revogados, compreende-se que tenha sido suscitada a questão da revogação tácita dos referidos preceitos, cujo teor, por isso, interessa desde já conhecer.

Dispõe o artigo 19º:

"Os estabelecimentos destinados ao tratamento ou recepção de doentes e de grávidas ou puérperas, quaisquer que sejam os processos empregados, não podem funcionar senão sob a direcção e responsabilidade de profissionais em condições legais de exercer a medicina em Portugal. Os directores são obrigados a participar a existência dos aludidos estabelecimentos à Direcção-geral de Saúde e à Ordem dos Médicos no prazo de sessenta dias. Os estabelecimentos que não estiverem nas condições indicadas neste artigo serão encerrados, mediante requerimento da Ordem dos Médicos, pela polícia de segurança pública".


Estabelece, por sua vez, o artigo 20º:

"Pela forma indicada no artigo anterior será encerrado o consultório médico, seja qual for a sua designação ou modalidade, que funcione sem que seja dirigido por médico ou médicos em condições de exercer a profissão, de harmonia com o presente diploma".



2.3. Estes preceitos - já o dissemos - não figuram no elenco descrito no nº 2 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 400/ /82, disposição esta que enumera, a título meramente exemplificativo (como claramente se depreende do uso do advérbio "nomeadamente"), todo um conjunto de artigos de vários diplomas que afirma clara e expressamente revogados.

Como já se ponderou neste Conselho (2 , o legislador terá tido a preocupação de declarar revogadas as disposições mais clara e gritantemente atingidas pelo novo Código, em relação às quais é, pois, de presumir que ponderou as situações em confronto, decidindo-se pela sua incompatibilidade e consequente revogação.

Incompatibilidade que se terá revelado particularmente clara e isenta de dúvidas em relação a qualquer dos enumerados preceitos do Decreto-Lei nº 32171 (artigos 7º, 9º, 10º e 12º a 15º), já que todos os incluídos nessa enumeração revestem um carácter marcadamente penal, prevendo e punindo factos que o novo Código Penal também incriminaria.



2.4. O nº 2 do artigo 6º surge, porém, na sequência da norma revogatória do nº 1 do mesmo preceito que declara revogadas (com excepções que para o caso não interessam) "todas as disposições legais que prevêem e punem factos incriminados pelo novo Código Penal".

Por isso que as disposições enumeradas no nº 2 não esgotem o campo da revogação operada pela parte final do citado nº 1, cujo âmbito há-de ser determinado pelo intérprete.


2.4.1. A revogação, quanto à forma, pode ser expressa, se a nova lei individualiza concretamente a lei ou as disposições anteriores revogadas, ou tácita, se falta essa indicação expressa e a revogação resulta da incompatibilidade existente entre uma nova lei e a lei anterior, conjugada com o princípio geral da prevalência da vontade mais recente do legislador.

Esta incompatibilidade pode derivar de um conflito directo e substancial entre os preceitos das duas leis, ou da circunstância de uma nova lei estabelecer um novo regime, completo, das relações em causa, regulando toda a matéria já disciplinada pela anterior, pois daqui se deduz a vontade por parte do legislador de liquidar o passado, estabelecendo um novo sistema de princípios completo e autónomo.

O que não sucede no caso em apreço.


2.4.2. Certo que - como advertem PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA (3 -, quando a revogação não é expressa, torna-se por vezes difícil saber até que ponto a nova lei interfere com a legislação anterior. Por outras palavras, nem sempre a incompatibilidade entre duas leis é fácil e seguramente determinável.

O problema traduz-se, em princípio, numa questão de interpretação da vontade do legislador, sabendo--se que interpretar uma lei consiste em fixar o sentido e o alcance com que ela deve valer, em determinar o seu sentido e alcance decisivos (4 .

Ora, no caso em análise, o legislador teve o cuidado de seleccionar, de entre o articulado do Decreto--Lei nº 32171, aqueles normativos cuja incompatibilidade era claramente evidenciada por se tratar de normas penais, prevendo e punindo factos que a nova lei vinha incriminar.



2.5. Mas para além deles resultaram também tacitamente revogadas todas as disposições legais que prevêem e punem factos incriminados pelo novo Código Penal.

Não é esta, porém, a natureza dos artigos 19º e 20º.


2.5.1. A norma jurídica decompõe-se em hipótese ou previsão (correspondendo à fattispecie dos italianos, ao tatbestand dos alemães e aos faits juridiques dos franceses) - que consiste na descrição feita em termos gerais e abstractos das situações de facto a regular pela norma - e estatuição, que contém a disciplina, o efeito jurídico aplicável às situações descritas.

Na estrutura da norma penal também é possível distinguir a previsão - descrição de uma certa situação de facto - e a estatuição - definição da consequência jurídica.

Normas incriminadoras são aquelas que definem, nos seus elementos essenciais, os crimes, os elementos essencialmente constitutivos do facto criminoso, e a sua estrutura, em sentido lato, compreende dois preceitos: o preceito primário, que define o crime, e o secundário ou sanção, que comina a pena (5 .


2.5.2. Como assim, fácil é concluir que os referidos artigos 19º e 20º não revestem a natureza de normas incriminadoras.

Senão vejamos.

O artigo 19º abrange, na sua previsão:

- os estabelecimentos destinados ao tratamento ou recepção de doentes e de grávidas ou puérperas,

e estabelece que os mesmos:

- não podem funcionar senão sob a direcção e responsabilidade de profissionais em condições de exercer a medicina em Portugal (6 .

Prevê ainda a obrigação, para os directores, de participar à Direcção-Geral de Saúde e à Ordem dos Médicos a existência dos aludidos estabelecimentos.

A parte final do preceito (7 contém a estatuição, isto é, a consequência jurídica aplicável às situações precedentemente descritas, qual seja:

- o encerramento pela polícia de segurança pública, mediante requerimento da Ordem dos Médicos, dos estabelecimentos que não estiverem nas indicadas condições.

O artigo 20º, por força da remissão operada para o preceito anterior, comina o mesmo efeito jurídico - encerramento - para a situação de facto que assim descreve:

- consultório médico, seja qual for a sua designação ou modalidade, que funcione sem que seja dirigido por médico ou médicos em condições de exercer a profis- são, de harmonia com o Decreto-Lei nº 32171.

Ressalta agora mais claro que tanto o artigo 19º como o artigo 20º não se configuram seguramente como "disposições legais que prevêem e punem factos incriminados pelo novo Código Penal" - nem descrevem ou tipicizam crimes, nem a medida que cominam é uma pena (8 -, não estando, por isso, abrangidos pela fórmula revogatória do nº 1 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 400/82.



2.6. Releve-se-nos a extensão do excurso efectuado, mas as considerações desenvolvidas permitem-nos concluir, agora mais rapidamente, que os citados preceitos também não foram revogados com a entrada em vigor do Código de Processo Penal, aprovado pelo Decreto-Lei nº 78/87, de 17 de Fevereiro.


2.6.1. Não o foram expressamente, já que o nº 2, alínea c), do artigo 2º do referido Decreto-Lei nº 78/87 apenas menciona os artigos 26º, 27º e 28º.

æ semelhança do que sucedeu com o diploma de aprovação do Código Penal, também aqui houve a preocupação de pesquisar as normas de natureza processual penal para se afirmarem expressamente revogadas.


2.6.2. E também o não foram tacitamente, pois se é certo que o aludido nº 2 do artigo 2º declara "igualmente revogadas as disposições legais que contenham normas processuais penais em oposição com as previstas neste Código", a verdade é que a estrutura dos preceitos em causa, que já tivemos oportunidade de analisar, e as considerações então produzidas, permitem-nos também concluir que as respectivas normas não relevam do direito processual penal, não são normas processuais penais, e, consequentemente, não se mostram abrangidas pela aludida fórmula revogatória.




2.7. A finalizar este ponto, dir-se-á ainda que a revogação tácita dos preceitos em causa também não resulta do Estatuto da Ordem dos Médicos, aprovado pelo Decreto-Lei nº 282/77, de 5 de Julho (9 , não se descortinando qualquer conflito entre os preceitos das duas leis, sendo certo, por outro lado, que aquele Estatuto não estabelece um novo regime, completo, da matéria já regulada.








3

Tendo-se concluído que os artigos 19º e 20º do Decreto-Lei nº 32171 não foram revogados, expressa ou tacitamente, importa agora averiguar da sua conformidade com a Constituição, dúvida também suscitada no parecer da Auditoria Jurídica, que referencia os artigos 32º e 47º do ordenamento constitucional.

A apreciação desta questão demanda que nos debrucemos, com a profundidade tão-só reclamada pela economia da consulta, sobre a caracterização da medida de encerramento que aqueles preceitos estatuem.


3.1. A conduta dos indivíduos, como necessidade elementar de defesa social, está submetida a determinadas regras fundamentais.

Sendo uma das mais salientes funções do Estado a de assegurar a ordem, a segurança e a tranquilidade públicas, cabe ao direito administrativo, no âmbito de uma função preventiva de segurança, estabelecer regras disciplinadoras de certas actividades que envolvem riscos para a vida humana (10 .

A actuação dos órgãos competentes para a observância dessas regras começa a manifestar-se num primeiro estádio de desenvolvimento da actividade dos seus destinatários, pois se compreende que cumpre preservá-las e não agir apenas quando já tenham sido violadas; o Estado deverá, pois, actuar logo que haja perigo de ofensa da ordem jurídica.



3.2. Como já se ponderou no parecer nº 37/59 (11 , o conjunto de actividades de carácter preventivo assim orientadas compete aos órgãos da Administração e constitui a chamada polícia administrativa.

Muitas são as definições doutrinárias de polícia administrativa (12 .


3.2.1. MARCELLO CAETANO, após ponderar que a violação de certas normas constitui grave perigo social, da sua observância dependendo a paz, a segurança, a ordem, o desenvolvimento harmónico da colectividade, e de reflectir que a repressão da violação dessas normas reintegra a ordem jurídica mas não pode fazer desaparecer os graves danos que as infracções causaram, define Polícia como o modo de actuar da autoridade administrativa que consiste em intervir no exercício das actividades individuais susceptíveis de fazer perigar interesses gerais, tendo por objecto evitar que se produzam, ampliem ou generalizem os danos sociais que as leis procuram prevenir (13 .

Contêm-se nesta definição alguns traços fun damentais, a saber:

- a polícia é um modo de actividade administrativa;

- é actuação da autoridade;

- é uma intervenção no exercício de actividades individuais;

- estas actividades são susceptíveis de fazer perigar interesses gerais;

- o objecto próprio da polícia é a prevenção dos danos sociais;

- os danos sociais a prevenir devem constar da lei.


3.2.2. Como acentua MARCELLO CAETANO (14 , este último é o elemento jurídico fundamental do instituto da polícia. A multiplicidade proteiforme das actividades individuais perigosas não permite que as leis prevejam todas as oportunidades em que as autoridades policiais hajam de actuar e os modos pelos quais devam fazê-lo. Nasce daí o carácter normalmente discricionário dos poderes de polícia. Mas num regime de legalidade tais poderes têm de ser jurídicos. Este carácter é-lhes garantido pelo menos por dois traços: fazerem parte de uma competência conferida por lei e visarem a realização de fins legalmente fixados.

No mesmo sentido, já o citado parecer nº 37/75 considerara que os poderes de polícia devem ter sempre por fonte a lei, e ainda quando discricionários não podem deixar de entender-se como referidos ao fim legal para que foram concedidos.

Esta noção de polícia (15 , significando forma de acção e não o conjunto do pessoal encarregado dessa acção, está próxima da fornecida por JEAN RIVERO (16 , que entende a polícia administrativa como o conjunto das intervenções da administração que tendem a impor à livre acção dos particulares a disciplina exigida pela vida em sociedade.



3.3. A doutrina distingue, a par das medidas de segurança, as medidas de polícia.

Segundo MARCELLO CAETANO (17 , medidas de polícia ou medidas de segurança administrativa são as providências limitativas da liberdade de certa pessoa ou do direito de propriedade de determinada entidade, aplicadas pelas autoridades administrativas independentemente da verificação e julgamento de transgressão ou contravenção ou da produção de outro acto concretamente delituoso, com o fim de evitar a produção de danos sociais cuja prevenção caiba no âmbito das atribuições da polícia.

Nem as medidas de segurança, nem as medidas de polícia são sanções (no sentido de serem medidas cominadas para factos puníveis) e a diferença estará em que a aplicação das primeiras está jurisdicionalizada e pertence aos tribunais, enquanto a das segundas é de carácter administrativo e compete a órgãos da Administração.

Sendo este um dos aspectos a reter, dada a sua importância para o desenvolvimento do parecer, é ele unanimamente assinalado pela doutrina.

Assim, CAVALEIRO DE FERREIRA (18 considera que as medidas de polícia não são jurisdicionalizadas e antes a competência para a sua aplicação cabe às autoridades administrativas com funções policiais.


Mais recentemente, este mesmo Autor escreveu:

"As medidas destinadas a afastar o perigo agudo de criminalidade são medidas de polícia e não medidas de segurança [...] As medidas de polícia não são jurisdicionalizadas e constituem o modo geral de prevenir situações agudas de perigo criminal, por parte da polícia administrativa ou de segurança pública. O seu estudo não cabe, por isso, em direito penal" (19 .


A mesma tónica é posta por GERMANO MARQUES DA SILVA, ao realçar que as medidas de segurança e as medidas de polícia se distinguem porquanto as últimas estão sujeitas aos princípios do direito administrativo e consequentemente aplicáveis pelas próprias autoridades policiais (20 .

É também em sede de direito administrativo que FREITAS DO AMARAL (ob. e loc. cits.) alude à matéria, e JEAN RIVERO afirma expressamente que a polícia administrativa incumbe ao poder executivo e o seu contencioso pertence à jurisdição administrativa (21 .

E na citada informação-parecer de 28/5/81 não deixou de apontar-se que a função de polícia se traduz numa actividade administrativa.



3.4. É tempo de chamar à colação, neste contexto, o artigo 272º da Constituição, que assim dispõe:

"1. A polícia tem por funções defender a legalidade democrática e garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos.

2. As medidas de polícia são as previstas na lei, não devendo ser utilizadas para além do estritamente necessário.

3. A prevenção dos crimes, incluindo a dos crimes contra a segurança do Estado, só pode fazer-se com observância das regras gerais sobre polícia e com respeito pelos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos.

4. A lei fixa o regime das forças de segurança, sendo a organização de cada uma delas única para todo o território nacional".


Prevêem-se neste artigo - integrado no título VII, sob a epígrafe "Administração Pública" - princípios gerais aplicáveis a todos os tipos de polícias, contendo o nº 1 uma definição tendencialmente funcional e teleológica, pois acentua a forma de acção ou actividade da administração.

O nº 2 estabelece, segundo GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (22 , dois importantes princípios materiais: o princípio da tipicidade legal das medidas de polícia - significa que os actos de polícia, além de terem um fundamento necessário na lei, devem ser medidas ou procedimentos individualizados e com conteúdo taxativamente fixado na lei, independentemente da natureza dessas medidas (23 - e o princípio da proibição do excesso, nas suas três dimensões: necessidade, exigibilidade e proporcionalidade.







4

4.1. pensa-se que foram recenseados elementos doutrinais bastantes para suportar a conclusão de que a medida de encerramento que os artigos 19º e 20º do Decreto-Lei nº 32171 prevêem, não releva do direito penal ou processual penal.

Antes tem a sua sede própria no direito administrativo, revestindo a natureza de uma medida de polícia sujeita aos princípios de direito administrativo (24 .



4.2. O Conselho Consultivo teve já oportunidade de apreciar medidas de encerramento do tipo das ora em causa.

Assim, e nomeadamente no que tange ao encerramento de estabelecimentos de ensino particular, o parecer nº 90/84 (25 concluiu que a medida de encerramento, por inobservância da lei, nomeadamente por falta de autorização legal, é exclusivamente aplicada pelo Ministério da Educação, podendo ser solicitada a intervenção das entidades administrativas e policiais para a execução dessa medida (conclusão 3ª).

No mesmo sentido, agora também face ao Decreto-Lei nº 100-B/85, de 8 de Abril - que estabeleceu as regras gerais a que deve obedecer a criação de estabelecimentos de ensino superior particular e cooperativo -, se pronunciou o parecer nº 11/85 (cfr., conclusões VII, VIII e IX) (26 .

E no parecer nº 31/87 (27 foi apreciado o disposto no artigo 7º, nº 4, alínea c), do Decreto-Lei nº 74-C/84, de 2 de Março, nos termos do qual a Direcção-Geral dos Cuidados de Saúde Primários, no âmbito das atribuições de tutela e de autoridade sanitária:

"Determina e assegura o encerramento de estabelecimentos e outras instalações que se tornem susceptíveis de causar prejuízo à saúde das pessoas ou das comunidades".



4.3. Este dispositivo suscita-nos a seguinte reflexão.

O encerramento a que se referem os artigos 19º e 20º do Decreto-Lei nº 32171, se atentarmos nos pressupostos legais da sua aplicação, fundamenta-se - ou fundamenta-se também - na necessidade de prevenir perigos que poderão resultar para a saúde das pessoas do funcionamento de estabelecimentos ou consultórios sem a direcção e responsabilidade de um médico.

Assim sendo, numa primeira aproximação poderia equacionar-se a questão da revogação tácita dos citados preceitos, face ao disposto na transcrita alínea c) do artigo 7º, nº 4, do Decreto-Lei nº 74-C/84 - revogação, entenda-se, não no respeitante à medida em si, e seus pressupostos, mas tão-só no tocante às entidades nele referenciadas: Ordem dos Médicos e polícia de segurança pública.

Entendemos, porém, que não ocorreu semelhante revogação.

Para além do já oportunamente exposto, anote-se que a lei - artigos 19º e 20º - define não só em que consiste a medida como, muito especialmente, os casos em que ela pode ser aplicada e, bem assim, a entidade a quem cabe verificar os pressupostos legais da sua aplicação.

Verificação que se traduzirá numa constatação de que o estabelecimento ou consultório em apreço existe e funciona sem a direcção e responsabilidade de um médico, sem embargo de se entender que essa constatação há-de apurar-se e resultar de um procedimento administrativo adrede organizado.

Pensa-se ser este o melhor entendimento a dar ao preceito em causa.

Embora nele se fale em encerramento mediante requerimento da Ordem dos Médicos, afigura-se que este requerimento será um meio de transmitir uma decisão administrativa antes tomada, traduzida na aplicação da medida de encerramento.

Ora, para a aludida constatação ninguém mais habilitado do que a Ordem dos Médicos, já que o exercício da medicina dependia então - como ainda hoje (artigo 8º do Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei nº 282/77 - de inscrição (cfr artigo 1º do Decreto-Lei nº 32171), afigurando-se que conclusão diferente da sustentada só poderia defender-se se no Estatuto se contivesse norma que repelisse a competência que o Decreto-Lei nº 32171 expressa e especificamente defere à Ordem dos Médicos, o que não é o caso (28 .

Situação de algum modo diversa da prevista na cita da alínea c), em que se exige um juízo de valor algo diferen ciado,traduzido na susceptibilidade de os estabelecimentos causarem prejuízo à saúde das pessoas ou das comunidades.


Além de que essa competência é deferida à Direcção-Geral dos Cuidados de Saúde Primários "no âmbito das atribuições de tutela e de autoridade sanitária" (cfr. artigo 3º do Decreto-Lei nº 74-C/84), sem esquecer que o artigo 19º do Decreto-Lei nº 32171 ordenava se participasse a existência dos aludidos estabelecimentos à Ordem dos Médicos e à Direcção-Geral de Saúde, tendo elegido e optado pela Ordem dos Médicos para aplicar a medida de encerramento.

O entendimento que defendemos não significa, porém, que a Direcção-Geral dos Cuidados de Saúde Primários não possa actuar, determinando o encerramento, se se verificar o condicionalismo descrito nos artigos 19º e 20º do Decreto-Lei nº 32171 sem que a Ordem dos Médicos adopte as necessárias providências, desde que se preencham, como é óbvio, os pressupostos de aplicação previstos no citado artigo 7º, nº 4, alínea c), do Decreto-Lei nº 74-C/84 .



4.4. Fechado o parêntesis, importará referir que ao caracterizarmos o encerramento contemplado nos artigos 19º e 20º como medida de polícia, se não esquece que o encerramento é previsto noutros diplomas legais como sanção acessória.

Assim, e a título de exemplo, citar-se-á o encerramento de agências de viagens pelas autoridades policiais competentes, a solicitação da Direcção-Geral do Turismo, sendo o encerramento qualificado como sanção acessória da contra-ordenação (cfr. artigos 80º, nº 2, alínea d), 81º, nº 1, 83º e 89º, nº 2, todos do Decreto-Lei nº 264/86, de 3 de Setembro) (29 .

Também o artigo 15º, nº 1, do Decreto-Lei nº 21/ /85, de 2 de Setembro (estabeleceu o regime de licenciamento da exploração e registo de máquinas automáticas, mecânicas e eléctricas ou electrónicas de diversão, bem como o regime da respectiva exploração e prática de jogos fora dos casinos), considera contra-ordenação as infracções ao diploma, punindo-as nos termos seguintes:

"h) Utilização das máquinas por pessoa com idade inferior à consentida - coima de 50.000$ a 150.000$ e, acessoriamente, atenta a gravidade ou a frequência da infracção, encerramento do estabelecimento por período entre 6 a 12 meses determinado pelo governador civil".




5

5.1. Como vimos, decompondo a estrutura dos artigos 19º e 20º do Decreto-Lei nº 32171 fácil é distinguir a previsão da estatuição.

A primeira descreve uma dada situação de facto, definindo os pressupostos legais cuja verificação determina a aplicação da consequência jurídica contida na estatuição: encerramento do estabelecimento ou consultório.

É a própria lei que define em que consiste a medida e em que casos pode ser aplicada, precisando também a entidade competente (30 para apreciar a verificação dos respectivos pressupostos legais.

Está assim respeitado o princípio constitucional da tipicidade legal das medidas de polícia (artigo 272º).



5.2. E uma vez feita a demonstração de que a medida de encerramento em causa não releva do direito penal ou processual penal, tendo a sua sede própria no direito administrativo, configurando-se como medida de polícia, podemos agora concluir, com a afoiteza consentida por aquela demonstração, que também não resultam ofendidos os referenciados artigos 32º e 47º da Constituição (31 .


5.2.1. Na verdade, o artigo 32º condensa os mais importantes princípios materiais do processo criminal - a constituição processual criminal.

Admitindo-se, embora, a questão problemática de saber se e em que medida é que os princípios da "constituição processual criminal" enunciados naquele artigo valem também para outros processos sancionatórios, não só os de carácter para-penal, mas também os de natureza não criminal, designadamente o ilícito de mera ordenação social e o ilícito disciplinar (32, pensa-se que, de qualquer modo, sempre será negativo, face ao já exposto, o juízo sobre a ofensa deste comando constitucional pelos referidos artigos 19º e 20º (33 .

Considerando a natureza de associação pública da Ordem dos Médicos (cfr. nota 28), poder-se-á seguramente dizer que a aplicação da medida por via administrativa está garantida pelos princípios constitucionais de legalidade de actuação da administração e da possibilidade de recurso contra actos administrativos para os tribunais comuns.


5.2.2. O artigo 47º da Constituição dispõe sobre a liberdade de escolha de profissão e acesso à função pública.

Se bem se pensa, o apelo a este normativo prende-se com a interdição do exercício de profissão - pre- vista como "pena acessória" no artigo 69º do Código Penal, e como "sanção acessória" de uma contra-ordenação no artigo 21º, nº 3, alínea a), do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro.

Mas como é bom de ver, não é nesta sede que deve ser colocada e decidida a questão submetida à nossa apreciação.




6

Justificar-se-á, a finalizar, uma breve referência ao Estatuto da Polícia de Segurança Pública (PSP), aprovado pelo Decreto-Lei nº 151/85, de 9 de Maio, e à Lei de Segurança Interna - Lei nº 20/87, de 12 de Junho.


6.1. O artigo 3º daquele diploma refere-se às medidas de polícia, estabelecendo no nº 1:

"A PSP utiliza as medidas de polícia legalmente previstas, no âmbito das competências que lhe são fixadas, para a prossecução dos objectivos e missões que lhe estão cometidas por lei e definidos pelo Governo, não podendo impor restrições ou fazer uso de meios de coerção para além do estritamente necessário".


A competência genérica da PSP é definida no artigo 5º - segundo a alínea d) compete-lhe "exercer as demais competências fixadas na lei ou regulamento ou em directivas genéricas do Ministro da Administração Interna" -, reportando-se o artigo 6º à "competência especial", interessando conhecer deste preceito o seu:

- nº 2) "Cooperar no âmbito das suas atribuições, com as autoridades administrativas (34 , designadamente com os órgãos das autarquias locais, na realização dos respectivos objectivos", e o

- nº 8) "Assegurar, no âmbito das suas atribuições, a observância das leis e regulamentos da administração central, regional e local, bem como a execução dos mandados das autoridades e das decisões judiciais".

Se bem pensamos, não é possível colher no articulado do Decreto-Lei nº 151/85 qualquer argumento que se oponha à competência deferida à PSP pelos artigos 19º e 20º do Decreto-Lei nº 32171.

Antes pelo contrário, como se infere das normas que seleccionámos e transcrevemos, tendo presente - como oportunamente se disse - que estamos perante uma competência fixada por lei e que cabe no âmbito das atribuições da PSP.



6.2. O mesmo se diga da Lei nº 20/87, cujo artigo 16º - após o artigo 2º determinar que "as medidas de polícia são as previstas nas leis, não devendo ser utilizadas para além do estritamente necessário" - estabelece, sob a epígrafe "medidas de polícia":

"1 - No desenvolvimento da actividade de segurança interna, as autoridades de polícia referidas no artigo 15º podem, de harmonia com as respectivas competências específicas organicamente definidas, determinar a aplicação de medidas de polícia.

2 - Os estatutos e diplomas orgânicos das forças e serviços de segurança tipificam as medidas de polícia aplicáveis nos termos e condições previstas na Constituição e na lei, designadamente:

a) Vigilância policial de pessoas, edifícios e estabelecimentos por período de tempo determinado;

b) Exigência de identificação de qualquer pessoa que se encontre ou circule em lugar público ou sujeito a vigilância policial;

c) Apreensão temporária de armas, munições e explosivos;

d) Impedimento da entrada em Portugal de estrangeiros indesejáveis ou indocumentados;

e) Accionamento da expulsão de estrangeiros do território nacional.

3 - Consideram-se medidas especiais de polícia, a aplicar nos termos da lei:

a) Encerramento temporário de paióis, depósitos ou fábricas de armamento ou explosivos e respectivos componentes;

b) Revogação ou suspensão de autorizações aos titulares dos estabelecimentos referidos na alínea anterior;

c) Encerramento temporário de estabelecimentos destinados à venda de armas ou explosivos;

d) Cessação da actividade de empresas, grupos, organizações ou associações que se dediquem a acções de criminalidade altamente organizada, designadamente de sabotagem, espionagem ou terrorismo ou à preparação, treino ou recrutamento de pessoas para aqueles fins.

4 - As medidas previstas no número anterior são, sob pena de nulidade, imediatamente comunicadas ao tribunal competente e apreciadas pelo juiz em ordem à sua validação".

Em nossa opinião também não é possível encontrar aqui apoio para uma tese que se opusesse ao entendimento que vimos defendendo.

Atente-se, nomeadamente, em que as medidas de polícia previstas no nº 2 do referido preceito são as que os estatutos e diplomas orgânicos das forças e serviços de segurança "tipificarem" e que o nº 4 se reporta apenas às "medidas especiais de polícia" elencadas no nº 3, "a aplicar nos termos da lei" (35 .

Conclusão:


7

Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:


1ª. Os artigos 19º e 20º do Decreto-Lei nº 32171, de 29 de Julho de 1942, não foram revogados, expressa ou tacitamente;


2ª. O encerramento de estabelecimentos ou consultórios previsto nos artigos referidos na conclusão anterior não tem natureza criminal, não relevando do direito penal ou processual penal, revestindo a natureza de medida de polícia, com sede própria no direito administrativo, sujeita aos respectivos princípios;


3ª. Os artigos 19º e 20º do Decreto-Lei nº 32171 respeitam o princípio constitucional da tipicidade legal das medidas de polícia (artigo 272º) e também não ofendem o disposto nos artigos 32º e 47º da Constituição da República.












(1 Posteriormente, a 23/12/88 e 30/12/88, respectivamente, o Conselho Regional do Sul da Ordem dos Médicos requereu, ao abrigo das mesmas disposições legais, o encerramento de um gabinete de naturólogo e um outro de medicina dentária, vindo a Auditoria Jurídica a pronunciar-se em termos similares através dos pareceres 103-G/89, de 10/3/89 e 133-T/89, de 14/4/89.
(2 Cfr. parecer nº 195/83, publicado no B.M.J., nº 339, pág. 119 e no Diário da República, II Série, nº 295, de 24/12/86.
(3 "Noções Fundamentais de Direito Civil", 4ª edição, I vol., pág. 403.
Cfr., também, FRANCESCO FERRARA, "Interpretação e Aplicação das Leis", 2ª edição, 1963, págs. 193 e 194; OLIVEIRA ASCENSÃO, "O Direito - Introdução e Teoria Geral", 2ª edição, Fundação Calouste Gulbenkian, págs. 257 e segs.
(4 MANUEL DE ANDRADE, "Ensaio sobre a Teoria da Interpretação das Leis", 2ª edição, 1963, págs. 21 e segs.
(5 CAVALEIRO FERREIRA, "Direito Penal Português, Parte Geral", vol. I, Verbo, 1981, págs. 45 e segs.; TERESA PIZARRO BELEZA, "Direito Penal", 1º vol., edição AAFDL, 1980, págs. 21-25; PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA, "Noções...", págs. 29-31; KARL LARENZ, "Metodologia da Ciência do Direito", edição da Fundação Calouste Gulbenkian, págs. 253 e segs.; GIUSEPPE BETTIOL, "Direito Penal, Parte Geral", tomo I, Coimbra, 1970, pág. 249 e citado parecer nº 195/83.
(6 Refira-se que, nos termos do artigo 1º do mesmo Decreto-Lei nº 32171, "o exercício da medicina só é permitido às pessoas legalmente habilitadas inscritas na Ordem dos Médicos e tendo registado o respectivo diploma de habilitação profissional, nos termos da lei".
(7 Como se sabe, a norma jurídica não se confunde com o preceito legal, que é apenas uma das várias formas possíveis da sua criação, podendo uma norma resultar da conjugação de mais do que um preceito ou um preceito conter mais do que uma norma (cfr. citado parecer nº 195/83).
(8 Como adiante melhor se demonstrará (ponto 3).
(9 O parecer da Auditoria Jurídica faz uma alusão a este Estatuto.
A Resolução nº 11/78, do Conselho da Revolução, publicada no Diário da República, I Série, nº 22, de 26/1/78, declarou não se pronunciar pela inconstitucionalidade das normas constantes do Decreto-Lei nº 282/77 e do Estatuto da Ordem dos Médicos, por ele aprovado, sem prejuízo da declaração, com força obrigatória legal, da inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 6º, alínea b), na parte que se refere a "relações de trabalho", 11º, alínea e), 70º, na parte em que exclui o recurso para os tribunais judiciais das decisões que apliquem penas de suspensão e de expulsão e 93º, alínea e), todos do referido Estatuto.
(10 Cfr. FREITAS DO AMARAL, "Curso de Direito Administrativo", vol. 1, Coimbra, 1987, pág. 164-165.
(11 Votado na Sessão do Conselho Consultivo de 29/9/59, foi homologado, mas não publicado.
(12 Sobre a matéria pode ver-se ETIENNE PICARD, "La notion de Policie Administrative", Paris, 1984, tomo I, maxime, págs. 311 e segs.
(13 "Manual de Direito Administrativo", 9ª edição (reimpressão), tomo II, págs. 1149-1153.
(14 Ob. e loc. cits., pág. 1153.
(15 Definição também recolhida pela informação-parecer de 28/5/81, no processo nº 85/81, onde se citam, para além de MARCELLO CAETANO, EDUARDO CORREIA, "A instrução preparatória em processo penal", no Bol. nº 42, págs. 5 e segs., e CAVALEIRO DE FERREIRA, "Curso de Processo Penal", I, 1955, pág. 104.
(16 "Direito Administrativo", Coimbra, 1981, pág. 178.
(17 Ob. e loc. cits., págs. 1169-1170.
(18 "Direito Penal", III, Lisboa, 1961, págs. 205-206.
(19 "Lições de Direito penal, Parte Geral", II, "Penas e Medidas de Segurança" (Ano lectivo de 1987-1988 na Faculdade de Ciências Humanas da U.C.P.) Editorial Verbo, págs. 62-63.
(20 Polis, Enciclopédia VERBO da Sociedade e do Estado, 4, págs. 169-170.
(21Ob. e loc. cits., pág. 178.
(22 "Constituição da República Portuguesa" anotada, 2ª edição, 2º vol., págs. 447-448.
Estes autores não hesitam em considerar que a função de polícia é uma função da Administração .
(23 Cfr. ponto 3.2.2.
As medidas de polícia foram, entre nós, sistematizadas pelo Decreto-Lei nº 37447, de 13 de Junho de 1949, a serem aplicadas pelas autoridades de segurança pública, entre elas figurando o "encerramento de locais sujeitos a vigilância policial" (cfr. artigo 16º, alínea a)).
Sobre este diploma podem ver-se MARCELLO CAETANO, ob. e loc. cits., págs. 1169-1171; CAVALEIRO DE FERREIRA, "Direito Penal", III, Lisboa, 1961, pág. 206; PINHEIRO FARINHA, "Problemas do Direito Estradal - Interdição do direito de conduzir como medida de segurança" in Scientia Juridica, Março/Abril, 1956, tomo V, nº 22, pág. 180.
(24 ANDRÉ DE LAUBADÆRE enumera "la fermeture d'établissements" entre as medidas que a lei, em certos casos, permite às autoridades administrativas aplicar (Traité de Droit Administratif, 9ª edicion, tome I, Paris, 1984, pág. 363).
(25 Votado na Sessão do Conselho Consultivo de 29/10/84, foi homologado mas não publicado, e nele se apreciou o estatuto do Ensino Particular aprovado pelo Decreto-Lei nº 37545, de 8/9/49.
(26 Publicado no B.M.J., nº 350, pág. 37 e no Diário da República, II Série, de 11/1/86. Neste parecer foram recenseados alguns diplomas anteriores que também previam a medida de encerramento: Decreto nº 19244, de 16/1/31 (artigo 9º, §1º), Decreto nº 20613, de 11/12/31 (artigo 50º), Lei nº 3033, de 27/6/49 (Base VII, nº 3), Decreto-Lei nº 37545, de 8/9/49 (artigos 7º e 8º), e Decreto-Lei nº 553/80, de 21/11 (artigo 98º).
(27 Publicado no BMJ, nº 373, pág. 62, e no Diário da República, II Série, de 24/8/87.
(28 O parecer nº 2/78 da Comissão Constitucional (publicado in Pareceres da Comissão Constitucional, 4º vol., págs. 151 e segs.) apreciou a constitucionalidade do Decreto-Lei nº 282/77 e respectivo Estatuto, aí se defendendo a qualificação da Ordem dos Médicos como associação pública, a quem o Estado confere, por devolução, poderes de império ou de autoridade, praticando, por vezes, actos administrativos definitivos e executórios.
Sobre o tema, ver, também, GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, ob. cit., 2º vol., págs. 424-425, DIOGO FREITAS DO AMARAL, "Curso de Direito Administrativo", vol. I, Coimbra, 1980, págs. 375 e segs.; parecer nº 26/88, votado na sessão do Conselho Consultivo de 10/11/88 e acórdão do Tribunal Constitucional nº 497/89, publicado no Diário da República, I Série, nº 27, de 1/2/90.
(29 Para maiores desenvolvimentos sobre este ponto veja-se o parecer nº 118/85, de 4/6/87, publicado no Diário da República, II Série, nº 218, de 20/9/88.
Para épocas mais recuadas, cfr os pareceres nº 11/73, publicado no Bol. nº 228, pág. 80 (encerramento de farmácia ordenado pelo director-geral de Saúde, em consequência da pena disciplinar do exercício de profissão aplicada ao seu proprietário) e nº 110/77, de 23/6/77, não homologado (encerramento de casas onde se exerça a prostituição - artigos 2º, nº 1, e 3º, nº 1, do Decreto-Lei nº 44579, de 19/9/62).
(30 Já atrás - ponto 4.3 - procurámos demonstrar que bem se compreende o deferimento dessa competência à Ordem dos Médicos.
Acrescente-se agora que a Ordem dos Médicos tem por finalidades essenciais, entre outras:
"a) Defender a ética, a deontologia e a qualificação profissional médicas, a fim de assegurar e fazer respeitar o direito dos utentes a uma medicina qualificada; [...];
b) Velar pelo exacto cumprimento da lei, do presente Estatuto e respectivos regulamentos, nomeadamente no que se refere ao título e à profissão de médico, promovendo procedimento judicial contra quem o use ou o exerça ilegalmente (artigo 6º do Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei nº 282/77)".
(31 Será importante sublinhar que os citados pareceres nºs 90/84, 11/85 e 31/87 - cfr. ponto 4.2. - se debruçaram e apreciaram medidas de encerramento do tipo das ora em causa e em nenhum deles foi questionada a constitucionalidade de semelhante medida, sendo certa a similitude das situações em análise.
(32 Neste sentido, GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, ob. cit., 1º vol., pág. 219, que entendem não poder deixar de admitir-se que algumas das garantias de defesa fazem parte do cerne do princípio do Estado de direito democrático, pelo que hão-de ter-se por inerentes a todos os processos sancionatórios, qualquer que seja a sua natureza (é o que sucede, pelo menos, com o princípio da audiência e defesa do arguido - artigo 269º, nº 3, no tocante ao processo disciplinar -, e com o princípio do recurso aos tribunais quando a sanção seja de aplicação administrativa - artigo 20º, nº 2).
(33 Sobre o princípio da jurisdicionalização da aplicação das medidas sancionatórias de natureza criminal, extraído dos artigos 27º, nº 2, 29º, nº 1, 32º, nºs 2, 4, 5, 6 e 7 e 205º da Constituição, tem interesse ver-se o parecer nº 1/85, publicado no B.M.J., nº 357, pág. 89, e no Diário da República, II Série, nº 53, de 5/3/86 (aqui se concluiu que a Direcção-Geral de Viação não tem competência para aplicar a medida de inibição de conduzir, por ser uma medida de natureza criminal).
(34 Cfr. nota 28 sobre a natureza jurídica da Ordem dos Médicos.
(35 Cfr. nota 33.
Anotações
Legislação: 
D 32171 DE 1942/07/29 ART19 ART20.
DL 343/78 DE 1978/11/16.
DL 400/82 DE 1982/09/23 ART6 N2.
DL 78/87 DE 1987/02/17 ART2 N2.
ESTATUTO DA ORDEM DOS MEDICOS APROVADO PELO DL 282/77 DE 1977/07/05.
CONST76 ART32 ART47 ART272.
DL 74-C/84 DE 1984/03/02 ART7 N4 E.
DL 264/86 DE 1986/09/03 ART80 N2 D ART81 N1 ART83 ART89 N2.
DL 21/85 DE 1985/09/02 ART15 N1.
DL 151/85 DE 1985/05/09 ART3 ART6.
L 20/87 DE 1987/06/12 ART16.
Referências Complementares: 
DIR ADM / DIR PROC PENAL.
Divulgação
Número: 
DR065
Data: 
19-03-1991
Página: 
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