Senhor Secretário de Estado do
Ensino Superior,
Excelência:
1.
Por despacho de 31 de Outubro de 1989 (1, Vossa Excelência declarou nula a deliberação do júri que atribuiu a equivalência ao grau de doutor em Ciências da Administração - Administração Pública, na Universidade do Minho, ao licenciado (…).
O destinatário do acto da concessão da equivalência reclamou para Vossa Excelência e interpôs recurso hierárquico para o Ministro da Educação do despacho que declarou nula a deliberação do júri, invocando razões de facto e de direito contrárias à declaração de nulidade, solicitando que o despacho de 31 de Outubro de 1989 fosse declarado nulo ou revogado por ilegalidade, incompetência e vício de forma.
Mantendo a Auditoria Jurídica a posição anteriormente assumida (2 , Vossa Excelência, "considerando a complexidade de que se reveste, no plano jurídico, a matéria em causa e atendendo às dúvidas suscitadas pela Universidade do Minho e pelo Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas", dignou-se solicitar parecer urgente ao Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, e também ao Excelentíssimo Senhor Procurador-Geral da República" que pondere a oportunidade do envio do processo ao representante do Ministério Público junto do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, a fim de que promova a declaração judicial da nulidade do acto administrativo de concessão de equivalência do doutoramento".
Cumpre, assim, emitir parecer urgente, como vem solicitado.
2.
A compreensão da matéria em causa e da génese e consequências dos actos directamente implicados - a deliberação do júri que concedeu a equivalência ao grau de doutor e o despacho de 31 de Outubro de 1989 que declarou nula aquela deliberação -, exige que, em síntese bastante, se retenha a situação de facto nos elementos essenciais pressupostos à prática daqueles actos.
O licenciado (...), com o grau de Ph. D. concedido pela Universidade da Carolina do Sul, requereu em 18 de Agosto de 1987, na Universidade do Minho, a concessão da equivalência ao grau de doutor em Ciências da Administração, especialidade de Administração Pública.
Por despacho de 18 de Dezembro de 1987, foi constituído o júri para apreciação do pedido de concessão de equivalência; não produziu, porém, qualquer deliberação, por ter sido questionada, por um dos professores que o integrava, a legalidade da respectiva constituição (3.
Por despacho de 21 de Março de 1989 foi designado novo júri constituído pelo Reitor da Universidade do Minho e pelos professores António Serafim de Carvalho do Vale e Vasconcelos e João Baptista Machado da Universidade do Porto, António Fernando Correia de Campos da Escola Nacional de Saúde Pública, e António José Fernandes e João Manuel Formozinho Sanches Simões, da Universidade do Minho (4.
Este júri, reunido em 20 de Abril de 1989, deliberou atribuir a equivalência requerida pelo licenciado (...).
Os vogais que integravam o júri nomeado por despacho de 21 de Março de 1989 do reitor da Universidade do Minho possuem os seguintes títulos e qualificações (5.
- "O Doutor António Serafim de Carvalho Vale e Vasconcelos, Doutor em Economia e Professor Catedrático da Faculdade de Economia da Universidade do Porto, foi professor da disciplina de Economia do Sector Público em várias Universidades do E.U.A.; foi
responsável por todas as disciplinas da componente económica dos Cursos de Administração Pública, Regional e Local e da Administração e Gestão de Empresas da Universidade do Minho; e era, na altura da concessão de equivalência, professor da disciplina de Política e Economia Portuguesa da Faculdade de Economia da Universidade do Porto.
- O Doutor João Baptista Machado, (...), foi um dos mais eminentes juristas portugueses de todos os tempos, que doutrinou profundamente em importantes domínios do Direito e que orientou e leccionou as mais diversas disciplinas das áreas do Direito Privado e do Direito Público, na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, na Faculdade de Economia da Universidade do Porto, na Faculdade de Direito da Universidade Católica e, até, na Universidade do Minho, onde foi o primeiro responsável pela orientação da docência da componente jurídica dos Cursos de Administração Pública Regional e Local e da Administração Gestão de Empresas.
- O Doutor António Fernando Correia de Campos, Licenciado em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra e Professor Associado da Escola Nacional de Saúde Pública, é um dos mais reputados especialistas portugueses em "Economia da Saúde", disciplina que rege naquela Escola, cujo conteúdo programático não pode deixar de estar ligado com os conteúdos programáticos das disciplinas de "Administração Pública", "Administração de Serviços Públicos" e "Economia do Sector Público".
- O Doutor António José Fernandes é Doutor em Ciência Política pela Universidade Técnica de Lisboa e é Professor Auxiliar da Universidade do Minho, onde rege a disciplina de "Ciência Política".
- O Doutor João Manuel Formosinho Sanches Simões, Licenciado em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, onde foi Assistente, é doutorado (Ph.D) em Educação, especialidade de Administração Escolar, pelo Instituto de Educação da Universidade de Londres, com equivalência ao grau de Doutor em Educação, especialidade de Política Educativa; era, então, Professor Auxiliar da Universidade do Minho, onde, entre outras, regia as disciplinas de "Organização e Administração Escolar", de "Administração Escolar" do Mestrado em Educação, especialidade de Administração Escolar, e de "Metodologia da Investigação" do Mestrado em Estudos Europeus; e é presentemente Professor Associado do grupo de Organização e Administração Escolar, regendo as mesmas disciplinas".
3
. O Decreto-Lei nº 283/83, de 21 de Junho, estabeleceu os termos em que pode ser requerida a equivalência de habilitações estrangeiras de nível superior às correspondentes habilitações portuguesas.
Como propósito expresso, transferiu para as universidades e demais estabelecimentos do ensino superior a totalidade das competências na matéria da concessão de equivalências, "dando-se, assim, mais um importante contributo para o incremento da autonomia universitária" (6.
Dispõe no artigo 3º:
1. Poderão ser declarados equivalentes ao grau de doutor pelas universidades portuguesas, regulado pelo Decreto-Lei nº 388/70, de 18 de Agosto, os graus de idêntica natureza obtidos em universidades estrangeiras.
2. A equivalência reportar-se-á a determinado ramo do conhecimento e especialidade e será conferida por universidades a que pertença a escola ou a unidade de ensino através do qual seja conferido o grau de doutor naquele ramo e especialidade, nos termos dos artigos 1º e 2º do Decreto-Lei nº 388/70.
3. æ concessão de equivalências ao grau de doutor aplica-se o disposto no artigo 1º do Decreto-Lei nº 93/77, de 12 de Março (7 .
O grau de doutor é conferido pelas universidades portuguesas, em cada uma das suas escolas e comprova o alto nível cultural e aptidão para a investigação científica em determinado ramo do saber. O grau de doutor é designado pelos ramos do conhecimento correspondentes ao objecto principal da escola que o confere, acrescentando-se quando necessário, a especialidade sobre que incidiram as provas de doutoramento - artigos 1º, nºs. 1 e 2º do Decreto-Lei nº 388/70, de 18 de Agosto.
De acordo com o disposto no artigo 2º, nºs. 1, 2 e 3 deste diploma, as diferentes especialidades sobre as quais poderá ser admitido o doutoramento em cada escola serão fixadas pelo Ministro da Educação, incidindo as provas de doutoramento sobre matéria de um grupo de disciplinas afins, professadas em escolas superiores e incluídas no elenco das respectivas licenciaturas.
As disciplinas afins, que podem constituir matéria de cada especialidade para efeitos de doutoramento, são fixadas pelo Ministro da Educação, sob proposta dos órgãos universitários (8.
Os termos processuais da concessão de equivalência vêm definidos nos artigos 4º a 6º do referido Decreto-Lei nº 283/83.
O pedido de concessão de equivalência ao grau de doutor será apreciado por um júri, constituído sob proposta formulada pelo conselho científico da escola ou unidade de ensino através da qual seja conferido o grau no ramo e especialidade em que se pretende a equivalência, e nomeado por despacho do reitor, a publicar na II Série do Diário da República - artigos 5º, nº 2 e 6º do mencionado diploma.
Dispõe, por sua vez, o artigo 5º, nº 3:
"O júri será constituído:
a) Pelo reitor da universidade, que presidirá (9.
b) Por 3 a 5 vogais, professores de disciplinas da área científica onde se insere a especialidade em que é requerida a equivalência, um dos quais, pelo menos, deverá ser de outra universidade".
Nos termos do artigo 6º, nºs. 1 e 2 deste diploma, a concessão ou a denegação da equivalência será decidida pelo júri, o qual se pronunciará no prazo de 60 dias a contar da publicação da respectiva nomeação, exarando em acta os fundamentos da deliberação. A deliberação deverá tomar em consideração exclusivamente o mérito científico do candidato, avaliado através das provas realizadas para a concessão de grau, de acordo com os critérios utilizados para a concessão do grau de doutor pelas universidades portuguesas.
Das deliberações do júri não caberá recurso, excepto se fundado na preterição de formalidades legais; havendo recurso, neste caso, será interposto perante o reitor da universidade - artigo 6º, nºs. 9 e 10.
O júri constituído nos termos do artigo 5º, nºs. 2 e 3, do mencionado diploma assume a natureza de órgão da universidade, embora órgão não ordinário. Não exerce funções permanentes e estáveis, mas apenas extraordinárias e transitórias, delimitadas pelas finalidades que determinaram a respectiva nomeação: é um órgão 'ad hoc', temporário, de um serviço público dotado de autonomia - uma universidade. Enquanto órgão de universidade, exprime a vontade deste serviço público nos limites das competências que lhe estão cometidas, concedendo ou recusando a equivalência ao grau académico de doutor, conforme deliberação tomada após apreciação dos elementos que, para tanto, lhe são presentes (10.
A designação do júri como órgão especial da universidade releva da competência dos órgãos próprios da Universidade e da escola através da qual é conferido o grau cuja equivalência se destina a apreciar - proposta formulada pelo conselho científico e nomeação por despacho do reitor da Universidade.
A composição do júri, em cada caso, depende, essencialmente dos critérios da própria escola através da qual é concedido o grau de doutor, na escolha das personalidades que integrem este órgão colegial. Há, no entanto, elementos normativos de conformação objectiva a que deve obedecer a respectiva constituição.
Para além do reitor da universidade, que presidirá, o júri previsto no referido artigo 5º, nºs. 2 e 3 será constituído por 3 a 5 vogais, que serão professores de disciplinas da área científica onde se insere a especialidade em que é requerida a equivalência, um dos quais, pelo menos, deverá ser de outra universidade.
Salientam-se, pois, nesta formulação normativa, três ordens de elementos de matriz objectiva, que representam momentos vinculados da disciplina da constituição deste órgão. A regularidade da constituição há-de, por isso, ser apreciada tendo como referência esta vinculação.
O número de vogais não suscita dificuldades: o júri pode ser constituído por 3 a 5 vogais. O número tem de ser determinado na proposta e no despacho de nomeação, e a regularidade da constituição quanto aos restantes momentos vinculados há-de reportar-se ao número de vogais - a todos os vogais que hão-de integrar o júri. Se a proposta contemplar a constituição de um júri composto por cinco vogais, assume-se como elemento definitivo este número e a regularidade da constituição tem de ser referida quanto a todos os vogais.
Exige-se, por outro lado, de todos os vogais que possuam determinadas qualificações: que sejam professores de disciplinas da área científica onde se insere a especialidade em que é requerida a equivalência.
O grau de doutor, como se salientou (11, é designado pelos ramos do conhecimento correspondentes ao objecto principal da escola que o confere, acrescentando-se, quando necessário, a especialidade sobre que incidiram as provas. As provas de doutoramento incidirão sobre matéria de um grupo de disciplinas afins, professadas em escolas superiores e incluídas no elenco das respectivas licenciaturas - disciplinas afins que constituem matéria de cada especialidade para efeitos de doutoramento.
As disciplinas afins, que podem constituir matéria de cada especialidade para efeitos de doutoramento, conformam, deste modo, um círculo definitório de uma determinada área científica, onde se insere a especialidade pela qual é também designado o grau de doutor, dentro de determinado ramo de conhecimento.
Questão é saber se esta noção (ou o conceito) área científica é utilizada na norma que dispõe sobre a constituição do júri, constante da alínea b) do nº 3º do referido artigo 5º, com este significado, ainda objectivamente delimitado, ou, em diverso, sem balizas positivadas, relevando do entendimento de cada escola, em cada caso.
Vários elementos da interpretação sistemática, teleológica e histórica apontam naquele sentido.
No que respeita à Universidade do Minho, os ramos do conhecimento em que esta universidade confere o grau de doutor estão definidos através do despacho 23/SEES/85, de 4 de Março de 1985, do Secretário de Estado do Ensino Superior (12, completado, no que se refere ao ramo Ciências da Administração, pelo despacho nº 4/SEES/87, de 23 de Janeiro de 1987 (13 .
Segundo o Anexo XX daquele despacho 23/SEES/85 (14, a especialidade do ramo de Ciências de Administração é Administração Pública, sendo as disciplinas afins, Teoria da Administração Pública, Ciência Política, Teorias das Organizações, Sociologia das Organizações, Administração de Serviços Públicos, Finanças Públicas, Economia do Sector Público, Direito Administrativo e Direito Constitucional.
Está assim definido em expressa enunciação através de despacho ministerial o grupo de disciplinas afins sobre que incidirão as provas de doutoramento na especialidade 'Administração Pública', do ramo Ciências de Administração, em que aquela Universidade confere o grau de doutor, ou, dito de outra forma, o grupo de disciplinas a que corresponde o doutoramento na referida especialidade daquele ramo do conhecimento.
Verifica-se, deste modo, uma identidade de referência entre o elenco definitório estabelecido em cumprimento do disposto nos artigos 1º e 2º do Decreto-Lei nº 388/70, que estabelece o regime de doutoramento nas Universidades Portuguesas, e os pressupostos de qualificação necessários à integração como vogal - alínea c) do nº 1 do artigo 12º deste diploma - do júri de doutoramento.
Com efeito, referindo-se que o júri das provas de doutoramento é constituído, entre outros, por três a cinco vogais "professores de matérias do grupo de disciplinas" a que corresponde o doutoramento, remete-se para a definição desse grupo de disciplinas que é precisamente fixado nos termos dos artigos 1º e 2º do mesmo diploma.
Sendo esta a normação estabelecida por obtenção do grau de doutor conferido pelas universidades portuguesas, através da prestação de provas indicadas nos artigos 8º a 11º do Decreto-Lei nº 388/70, não haverá motivo razoável para não interpretar identicamente as exigências relativas à constituição do júri para apreciação da concessão de equivalência ao mesmo grau.
Como se referiu, a equivalência reporta-se a determinado ramo do conhecimento e especialidade, nos termos do artigos 1º e 2º do Decreto-Lei nº 388/70. Se para uma determinada especialidade estão fixadas disciplinas afins, e se é nesta área científica, neste grupo de disciplinas, que se aprecia e se comprova o alto nível cultural e a aptidão para a investigação científica em determinado ramo do saber, nessa área se apreciarão também, para efeitos de equivalência ao grau de doutor pelas universidades portuguesas, os graus de idêntica natureza obtidos em universidades estrangeiras.
Estes elementos de ordem sistemática e racional (na conjugação com o regime de obtenção do grau através da prestação de provas) são confortados, também, pelas referências de evolução histórica do regime de concessão de equivalências.
O Decreto-Lei nº 283/83, de 21 de Junho, com efeito, assumiu-se expressamente como um diploma de transferência para as universidades da totalidade das competências na matéria e de aperfeiçoamento das disposições processuais ('desburocratização do processo de concessão') constantes do anterior Decreto-Lei nº 555/77, de 31 de Dezembro.
Não se salientam indicações evolutivas no sentido da alteração dos critérios sobre as qualificações exigidas para os vogais que integram o júri.
De acordo com o artigo 7º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 555/77, os vogais do júri deveriam ser professores de matérias do grupo de disciplinas a cujo doutoramento fosse adequado equiparar o grau do requerente. A expressão 'professores de disciplinas de área científica onde se insere a especialidade em que é requerida a equivalência', comporta a mesma significação material, sem introduzir incerteza de âmbito ou desvio na coerência do sistema.
Exige-se, também, que os vogais do júri para a concessão de equivalência sejam professores de uma universidade, como resulta expressamente da alínea b) do nº 3 do artigo 5º do mencionado Decreto-Lei nº 283/83 (15.
Referindo que um dos vogais, pelo menos, deverá ser de outra universidade, permite que todos os restantes sejam professores da própria universidade em que a concessão de equivalência ao grau é requerida. Mas, de qualquer modo, professores de uma universidade.
Esta referência a outra universidade constitui na economia da norma mera fixação de um limite mínimo de exterioridade na composição do júri. Mas, da própria ou de outra universidade, os vogais devem possuir a qualificação categorial ali fixada.
4.
Tendo presentes os elementos de facto sobre a composição do júri nomeado por despacho de 21 de Março de 1989 do reitor da Universidade do Minho, e o descrito enquadramento normativo quanto aos momentos vinculados da constituição deste órgão específico e temporário, há que apreciar, pela comparação entre uns e outros, a regularidade (isto é, a conformidade normativa, a legalidade) da respectiva constituição.
Esta apreciação impõe-se numa abordagem de dupla vertente: sobre a especialização do grau de que são detentores, por referência à "área científica", nos termos assinalados de delimitação objectiva (a área, a matéria das "disciplinas afins" e quanto à qualificação categorial, igualmente exigida - professores de uma universidade (16.
Naquele plano, poder-se-á dizer que três (17 dos cinco elementos que integravam o júri para apreciação do pedido de equivalência ao grau de doutor não integravam as exigências impostas especificamente.
Não eram titulares de grau na especialidade ou no ramo em que foi requerida a equivalência, e não eram professores de disciplinas que, por definição regulamentar, integravam o grupo de disciplinas afins de especialidade em causa e que, assim, definiam a respectiva área científica.
Para além desta apreciação, e no plano da classificação categorial exigida, um dos elementos que integravam o júri não era professor de uma universidade.
Com efeito, a Escola Nacional de Saúde Pública, de que um dos vogais do júri é professor associado, não está integrada em qualquer universidade, nem constitui uma escola universitária não integrada.
As universidades constituem os estabelecimentos onde se realiza o ensino superior universitário, atribuindo os graus de licenciado, mestre e doutor - artigos 13º, nºs. 1 e 3 e 14º, nºs 1 e 3 da Lei nº 46/86, de 14 de Outubro (Lei de Bases do Sistema Educativo).
A Escola Nacional de Saúde Pública, gozando de personalidade jurídica e "autonomia técnica e administrativa", e tendo funções de ensino, investigação e divulgação no campo de saúde pública, não se integra, no entanto, em qualquer universidade, nem constitui um estabelecimento universitário não integrado, e depende do Ministério da Saúde - artigos 1º, nº 1 e 2º nº 2 do Decreto-Lei nº 372/72, de 2 de Outubro (18.
Desta forma, por não respeitar as exigências legais quanto à definição objectiva da área científica de que os vogais do júri deveriam ser professores (quanto a três vogais) e pela não verificação da exigência categorial -professor de uma universidade (quanto a um destes vogais), o júri nomeado por despacho de 21 de Março de 1989, do reitor da Universidade do Minho, não estava regularmente constituído, rectius, não estava constituído de modo a respeitar as exigências objectivas e vinculadas da lei.
Como assim, o acto de nomeação do júri estava viciado de ilegalidade.
Segundo o artigo 33º do Decreto-Lei nº 283/83, de 21 de Junho, "são nulas e de nenhum efeito as deliberações tomadas em contravenção do disposto no presente diploma".
Inequivocamente esta norma qualifica como nulidade o vício de que padeçam os actos previstos na economia do diploma, isto é, as deliberações tomadas pelos júris sobre a matéria que se destina a regular: a concessão de equiparação ou equivalência aos graus universitários de graus de idêntica natureza obtidos em universidades estrangeiras.
Mas, sem distinguir quanto a vícios da própria constituição do júri, ou dos actos subsequentes. A fórmula utilizada ("deliberações tomadas em contravenção do disposto" no diploma) é suficientemente clara na determinação do âmbito de aplicabilidade. Deliberações contrárias ao disposto no diploma são, também, as deliberações tomadas por um órgão (o júri) cuja constituição é irregular, por ter sido integrado por vogais que não reuniam as condições objectivas exigidas.
Uma deliberação tomada por um júri de constituição irregular, não foi tomada de acordo com (foi em contravenção ao) disposto no diploma. É, por isso, nula e de nenhum efeito.
A nulidade cominada pela lei para a deliberação tomada em contravenção do disposto no diploma, embora referida expressa e directamente à deliberação (acto produzido pelo órgão colegial no final do respectivo processo de decisão), constitui também, necessariamente, a sanção aplicável aos actos anteriores que constituam momentos essenciais do processo previsto para a concessão da equivalência.
E, nesta perspectiva, do próprio acto de constituição do júri (o acto de designação do júri pelo reitor) que, enfermando de irregularidade (ilegalidade) de constituição, inquina a sequência decisória posterior, maxime, a deliberação a final tomada.
A estrutura do processo de concessão de equivalência ao grau de doutor, e dos actos que o integram e sucessivamente o conformam, apontam para uma identidade necessária de consequências quanto aos vícios de que enfermem, entre o acto (preparatório ou destacável, não importa qualificá-lo) de constituição do júri e a deliberação final.
Na verdade, estando o acto final ferido de nulidade em consequência de irregularidade do acto anterior, o equilíbrio e a harmonia (mesmo de valores) consignada ao processo decisório, exige, por imediatas exigências lógicas e considerações de igualdade de razão, identidade de consequências assinaladas à ilegalidade dos respectivos momentos essenciais.
Deste modo, tanto a deliberação, como o próprio acto de constituição do júri, são, nos termos da norma do referido artigo 33º, nulos e de nenhum efeito.
5.
A nulidade constitui a forma mais grave de invalidade do acto administrativo.
Ao regime jurídico do acto nulo assinala a doutrina algumas características essenciais (19.
O acto nulo é totalmente ineficaz desde o início, não produzindo qualquer efeito: "actos nulos de nenhum efeito", como no caso - e constitui formulação normativa corrente - se expressa a norma do artigo 33º do Decreto-Lei nº 283/83, de 21 de Junho.
Nenhuma relação jurídica se constitui, modifica ou extingue em virtude de acto nulo; estando totalmente privado de eficácia, dele não resultam quaisquer poderes ou deveres.
A nulidade é insanável, quer pelo decorrer do tempo, quer por ratificação, reforma, conversão ou aceitação; o acto nulo não pode transformar-se em acto válido.
Um acto nulo pode ser impugnado a todo o tempo, isto é, sem dependência de qualquer prazo, tanto por via de acção - interposição de recurso contencioso perante o tribunal administrativo, como por via de excepção, como meio de defesa perante qualquer tribunal.
A nulidade é de conhecimento oficioso do tribunal, não estando a declaração de nulidade dependente da arguição do interessado.
O reconhecimento da existência de uma nulidade toma a forma de declaração de nulidade. Não se pode anular um acto nulo; se o acto está inquinado de vício que determina a nulidade, declara-se a nulidade do acto.
Também, qualquer autoridade administrativa pode a todo o tempo declarar a nulidade do acto.
O regime da nulidade consta actualmente do artigo 88º do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março (20. Estabelece que a nulidade opera independentemente de declaração dos tribunais e que as deliberações nulas são impugnáveis, sem dependência de prazo, por via de interposição de recurso contencioso ou de defesa em qualquer processo administrativo ou judicial.
A qualificação do vício que afecte um acto como nulidade tem a ver com considerações de ordem pública, de interesse geral, e não apenas com interesses particulares eventualmente afectados pelo acto viciado.
A enumeração legal constante do artigo 88º do Decreto-Lei nº 100/84, bem como a expressa qualificação como nulidade em disposições avulsas quanto aos vícios que afectem alguns actos, traduzem essencialmente considerações sobre a importância dos interesses a proteger, de tal modo relevantes, de ordem pública, que o acto viciado não produz quaisquer efeitos e não é susceptível, por isso, de convalidação.
A gravidade dos vícios que determinam a nulidade transcende o puro interesse do particular que afecte e repercute-se sobre a ordem geral. Por isso que a nulidade possa ser declarada ex oficio pela própria Administração ou pelos Tribunais, ainda que a declaração não haja sido solicitada (21(22 .
Todavia, a afirmação de que a nulidade pode ser declarada a todo o tempo e ex oficio pela Administração (expressa na fórmula habitual "qualquer autoridade administrativa pode a todo o tempo declarar a nulidade do acto") carece de algum esforço de compreensão e explicitação.
A declaração de nulidade de um acto administrativo, com efeito, manifesta-se através da decisão de uma entidade administrativa (um órgão da Administração) que tenha directamente como objecto a constatação da existência do vício que inquine o acto que aprecia, ou como pressuposto necessário de uma decisão objectivada a outra finalidade e em que a questão da validade de um acto se apresente como momento de referência dos elementos de decisão.
A declaração de nulidade não pode, por isso, ser isolada dos princípios que na actividade administrativa definem as condições de intervenção, limitadas pela concorrência de atribuições e no exercício das respectivas competências.
Ao declarar a nulidade de um acto anterior viciado, a autoridade administrativa não pode agir fora das atribuições da entidade cuja vontade manifesta, nem fora do elenco de competências que lhe estão cometidas.
Actuando fora destes limites, o acto que eventualmente praticasse, por sua vez, estaria inquinado de vício reportado ao nível da competência (absoluta ou relativa) susceptível de determinar a nulidade ou de provocar anulabilidade.
A incompetência fere o acto administrativo de ilegalidade.
A incompetência pode dizer-se relativa ou absoluta (23.
"Diz-se que há incompetência relativa quando, embora actuando dentro das suas atribuições, o órgão pratica um acto para o qual não tem poderes; viciado de incompetência absoluta está o acto que é praticado por um órgão administrativo fora das atribuições - não apenas dos poderes - que lhe estão confiadas directamente (ou indirectamente à pessoa colectiva de que fez parte)" (24.
Deste modo, o acto que declare a nulidade de um acto anterior, tem de ser apreciado neste quadro de referência sobre a competência do órgão que o pratica.
Esta é, assim, a sequência lógica de apreciação do despacho de 31 de Outubro de 1989 que declarou a nulidade da deliberação do júri constituído na Universidade do Minho para apreciação do pedido de concessão de equivalência ao grau de doutor.
6.
As universidades são pessoas colectivas de direito público e gozam de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa, financeira e disciplinar, nos termos da expressa consagração da autonomia universitária no artigo 3º, nº 1, da Lei nº 108/88, de 28 de Setembro.
A autonomia universitária assumia já dignidade de garantia constitucional após a 1ª revisão da Constituição de 1976: - artigo 76º, nº 2, ao determinar que "as universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia científica, pedagógica, administrativa e financeira" (25.
Na 2ª Revisão (26, o nº 2 do artigo 76º manteve o mesmo princípio, e consagrou expressamente a dimensão estatutária da autonomia: "as universidades gozam, nos termos de lei, de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira".
Consagrou-se, assim, ao nível da garantia constitucional, a autonomia das universidades portuguesas em cinco dimensões fundamentais (27: a autonomia estatutária como capacidade de definir , dentro do enquadramento da lei, a sua organização interna; autonomia científica que se traduz no direito de auto-determinação em matéria científica; autonomia pedagógica, que consiste na auto definição das formas de ensino e de avaliação, de organização dos planos de estudos, de distribuição do serviço docente; autonomia administrativa, como auto-administração propriamente dita, através de órgãos próprios - gestão dos próprios assuntos, prática de actos administrativos, celebração de contratos, recrutamento de pessoal e autonomia financeira, que compreende designadamente orçamento próprio e capacidade para arrecadar receitas (28.
A Constituição remete, porém, para a lei (reserva de lei) os termos de concretização da autonomia universitária. A esta exigência respondeu a referida Lei nº 108/88 (29.
A autonomia estatutária consiste no direito de cada universidade à elaboração dos seus próprios estatutos, com observância do disposto na lei de autonomia e na demais legislação aplicável, devendo os estatutos conter as normas fundamentais da organização interna, nos planos científico, pedagógico, financeiro e administrativo, bem como o regime das autonomias das respectivas unidades orgânicas - artigos 3º, nº 2, e 5º, nº 1, da Lei nº 108/88.
Dispõem por seu lado, os artigos 6º e 7º, sobre "autonomia científica" e "autonomia pedagógica":
"Artigo 6º - 1- A autonomia científica confere às universidades a capacidade de livremente definir, programar e executar a investigação e demais actividades científicas e culturais.
2- No âmbito das funções previstas no número anterior, bem como no quadro genérico das suas actividades, podem as universidades realizar acções comuns com outras entidades públicas ou privadas, nacionais ou estrangeiras.
3- As acções e programas levados a cabo em conformidade com os números antecedentes devem ser compatíveis com a natureza e os fins da universidade e ter em conta as grandes linhas da política nacional, designadamente em matérias de educação, ciência e cultura e relações internacionais".
"Artigo 7º - 1- No exercício da autonomia pedagógica, e em harmonia com o planeamento das políticas nacionais de educação, ciência e cultura, as universidades gozam da faculdade de criação, suspensão e extinção de cursos.
2- As universidades têm autonomia na elaboração dos planos de estudo e programas das disciplinas, definição dos métodos de ensino, escolha dos processos de avaliação de conhecimentos e ensaio de novas experiências pedagógicas.
3- No uso da autonomia pedagógica, devem as universidades assegurar a pluralidade de doutrinas e métodos que garanta a liberdade de ensinar e aprender.
4- ............................................".
O princípio da autonomia administrativa vem genericamente enunciado no artigo 8º, nº 1, que determina:
"1- As universidades exercem a autonomia administrativa no quadro da legislação geral aplicável e estão dispensadas de visto prévio do Tribunal de Contas, excepto nos casos de recrutamento de pessoal com vínculo à função pública".
As universidades, como se referiu, compete a concessão de graus e títulos académicos e honoríficos, de outros certificados e diplomas, bem como a concessão de equivalência e o reconhecimento de graus e habilitações académicas.
No exercício destas competências manifestam-se e concretizam-se momentos relevantes da autonomia universitária - de autonomia científica e pedagógica, e de exercício das respectivas competências administrativas na sequência de elaboração do respectivo processo, e na prática pelos órgãos próprios, de actos administrativos definitivos - autonomia administrativa.
No que releva quanto ao tema da consulta, importa retomar, como se salientou já, a competência dos órgãos próprios da universidade - do reitor na designação do júri previsto para apreciação do pedido de equivalência, e deste órgão na tomada de deliberação positiva ou negativa quando à atribuição da equivalência de grau académico (30.
7.
Constituindo as universidades pessoas colectivas de direito público gozando de autonomia administrativa (31, a intervenção de um órgão da administração central (administração directa do Estado) na gestão das universidades apenas se pode situar no quadro em que uma pessoa colectiva pública pode intervir na gestão de uma outra pessoa colectiva autónoma.
Com efeito, a consagração dos graus de autonomia das pessoas colectivas de direito público que desenvolvem fins de interesse geral, impõe a necessidade de estabelecer limites, visando harmonizar a actividade dos entes autónomos com os interesses globais do Estado e da colectividade nacional (32, isto é, procurando alcançar o "equilíbrio do corpo social", o "ajustamento à ecologia da comunidade nacional" (33.
Importa, neste âmbito, aludir à tutela administrativa.
Entende-se por tutela administrativa (34 "o poder conferido ao órgão de uma pessoa colectiva de intervir na gestão de outra pessoa colectiva autónoma - autorizando ou aprovando os seus actos ou, excepcionalmente, modificando-os, revogando-os ou suspendendo-os, fiscalizando os seus serviços ou suprindo a omissão dos seus deveres legais -, no intuito de coordenar os interesses próprios da tutelada com os interesses mais amplos representados pelo órgão tutelar" (35; ou, "o conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação" (36.
Segundo o critério do fim (37, "concebe-se, pois, uma tutela que visa aferir da legalidade da decisão da entidade tutelada, da sua conformidade à lei (tutela de legalidade); ao lado de uma tutela que procura indagar do seu mérito, isto é, se a decisão, abstraindo da sua legalidade, é ou não conveniente e oportuna, correcta ou incorrecta, dos pontos de vista administrativo, técnico, financeiro, etc. (X1.
"Segundo o conteúdo, distinguem-se três espécies fundamentais de tutela administrativa: a tutela "correctiva", tendente a corrigir os eventuais inconvenientes resultantes do conteúdo dos actos projectados ou decididos pelos órgãos tutelados; a tutela "inspectiva", traduzindo o poder de fiscalizar órgãos e serviços da pessoa colectiva tutelada, para o efeito de promover a aplicação de sanções por ilegalidade ou má gestão; a tutela "substitutiva" ou "supletiva" que consiste no poder conferido à autoridade tutelar de suprir as omissões do órgão tutelado, praticando em seu lugar os actos devidos (X2".
"Os autores sentiram, aliás, a necessidade de autonomizar, adentro destas categorias, certas conformações que a tutela pode apresentar, a demandarem tratamento próprio."
"Num dos mais significativos reflexos dessa atitude dogmática distinguem-se, no conteúdo da tutela correctiva, por um lado, os poderes de autorização ou aprovação dos actos da entidade tutelada, havendo no primeiro caso uma tutela a priori e no segundo uma tutela a posteriori (X3".
"Por outro lado, os poderes de revogação, modificação ou suspensão dos actos da entidade sujeita a tutela."
A doutrina administrativa portuguesa não incluía tradicionalmente estes últimos poderes no âmbito da tutela, muito por se considerarem dificilmente harmonizáveis a sindicabilidade contenciosa directa e a simultânea alterabilidade por via administrativa, ainda que ao abrigo de poderes tutelares, dos actos de pessoas colectivas públicas (38.
"Mas se o rigor do princípio da autonomia e a geometria da figura jurídica do acto definitivo exigia à partida que dos actos executórios dos órgão das pessoas colectivas públicas dotadas de autonomia administrativa coubesse tão-só recurso para os tribunais administrativos, a complexidade das relações sociais nas modernas sociedades industrializadas viria a impor desvios à pureza do sistema, justificando a consagração legal de recursos administrativos de actos de órgãos sujeitos em princípio a fiscalização jurisdicional de legalidade".
Como rector da intervenção tutelar, considera-se, porém, o princípio expresso na fórmula "os poderes de tutela não se presumem", que significa, além do mais, que os poderes compreendidos na esfera do ente tutelar são estritamente os que a lei prevê (39.
No que respeita à tutela, a liberdade da entidade sujeita à tutela é a regra e o controlo a excepção. A tutela há-de ser prevista na lei que designe a autoridade tutelar, e defina o conteúdo, o modo e as formas de intervenção tutelar (40.
É o princípio contido na regra clássica "pas de tutelle sans texte, pas de tutelle au delà des textes" (41.
A intervenção tutelar, como limite (ou excepção) à autonomia dos entes descentralizados, supõe a concorrência de uma habilitação legal para agir. A tutela apenas pode ser exercida nos casos, nos limites e segundo as condições previstas na lei; o controlo de tutela há-de ser expressamente atribuído pelo direito positivo (42.
O princípio permite destacar duas características essenciais. De um lado, que não existem poderes gerais de tutela; a atribuição de competência em matéria tutelar não se pode exprimir pela enunciação de uma missão de controle relativamente a uma generalidade de actos, mas apenas pelo desenvolvimento de poderes em hipóteses particularizadas, claramente determinadas na lei. O mesmo é dizer, que a tutela apenas se exerce de maneira pontual nas hipóteses limitativamente especificadas.
Por outro lado, que a autoridade tutelar, tendo o exercício das respectivas competências limitado às formas, modos e condições expressamente previstas nos textos, apenas poderá actuar, em cada caso, segundo um processo de intervenção previsto, preciso e organizado (43.
O carácter de excepção da intervenção tutelar determina, ainda, por fim, a necessidade de interpretar prudentemente os textos legais definidores de competência. O poder tutelar constitui, por isso, um poder essencialmente 'condicionado' (44.
A tutela de legalidade visa aferir da legalidade da decisão da entidade tutelada; se o acto praticado pela entidade sujeita a tutela estiver viciado de ilegalidade, a intervenção da entidade tutelar poderá, conforme os modos de previsão, consistir na não aprovação do acto ou na faculdade de correcção através de revogação, modificação ou suspensão do acto - tutela 'revogatória'.
O modo privilegiado de exercício de tutela revogatória é o denominado recurso tutelar, modalidade de "recurso administrativo mediante o qual se impugna um acto de uma pessoa colectiva autónoma perante a autoridade que sobre ela exerça poderes tutelares" (45.
"O seu carácter excepcional (46 advém de que a competência correctiva do órgão de tutela não compreende normalmente poderes revogatórios, os quais só podem, portanto, ser exercidos, como se sublinhou, nos casos em que a lei directamente os confere (X4 ou institui um recurso administrativo para a autoridade tutelar (X5".
O carácter de excepção da intervenção tutelar reconduzido ao princípio "pas de tutelle sans texte" e determinando a interpretação precisa sobre os modos e as formas de intervenção, implica, assim, que os poderes da entidade tutelar apenas podem ser exercidos se e onde a lei expressamente os constitui, nos termos, nos modos, nas formas e nos respectivos efeitos.
Deste modo, o controlo de legalidade dos actos da entidade sujeita a tutela, apenas poderá ser exercido no âmbito da relação tutelar desde que, de forma directa, precisa e processualmente definida, esteja especificamente previsto.
8
- A intervenção tutelar da Administração Central nas Universidades está expressamente prevista na lei, estabelecendo os necessários limites de autonomia, na coordenação com interesses nacionais mais amplos que ao órgão tutelar - Governo - cumpre prosseguir.
Dispõe, com efeito, o artigo 28º da Lei nº 108/88, sob a epígrafe "tutela":
"1 - O poder de tutela sobre as universidades é exercido pelo departamento governamental com responsabilidade pelo sector da educação, tendo em vista, fundamentalmente, a garantia da integração de cada universidade no sistema educativo e a articulação com as políticas nacionais de educação, ciência e cultura.
2 - Compete, designadamente, à instância tutelar:
a) Homologar os estatutos de cada universidade e as suas alterações, nos termos do disposto na presente lei;
b) Aprovar, tendo em vista a respectiva adequação à política educativa, quando tal se justifique, o número máximo de matrículas anuais, sob proposta das universidades;
c) Autorizar a criação, integração, modificação ou extinção de estabelecimentos ou unidades orgânicas das universidades;
d) Aprovar as propostas de orçamento dependentes do Orçamento do Estado;
e) Apreciar os projectos de orçamentos plurianuais e de planos de desenvolvimento a médio prazo, bem como o balanço e o relatório de actividades dos anos económicos findos, na perspectiva da atribuição dos meios de financiamento público;
f) Autorizar a alienação de bens imóveis;
g) Autorizar o arrendamento, a transferência ou a aplicação a fim diverso dos imóveis do Estado que estejam na posse ou usufruto das universidades ou dos seus estabelecimentos;
h) Autorizar a aceitação de liberalidades sujeitas a modos ou condições que envolvam acções estranhas às atribuições e objectivos dos estabelecimentos universitários;
i) Conhecer e decidir dos recursos cuja interposição esteja prevista em disposição legal expressa."
Afirma-se, aqui, o poder tutelar sobre as universidades e definem-se os limites da tutela através de referências de finalidade do respectivo exercício.
A formulação constante do nº 1 apresenta-se como ampla cláusula de referência enformadora do círculo de intervenção tutelar exercida pelo departamento governamental com responsabilidade pelo sector da educação (47.
No nº 2, estabelecem-se, exemplificativamente, concretizações de competência tutelar que percorrem todas as modalidades de tutela (de mérito e de legalidade, preventiva e correctiva).
Esta enumeração exemplificativa (o advérbio designadamente não pode ter outro sentido) significa que a competência tutelar sobre as universidades pode ir além da previsão concretizadora enunciada.
Significa, pois, que houve a preocupação de ressalvar de qualquer tipificação fechada de competências da lei de autonomia, competências avulsas constantes de diplomas anteriores, e/ou eventualmente a estabelecer em intervenções legislativas posteriores (48.
Mas, por aplicação dos princípios rectores da intervenção tutelar, significa exclusão de qualquer intervenção da instância tutelar (enquadrável é certo nos limites fixados na cláusula de referência de estabelecimento dos poderes de tutela - fiscalização do cumprimento das normas que balizam a autonomia, e promoção de princípios legalmente consagrados, tendo em vista a garantia da integração de cada universidade no sistema educativo e a articulação com as políticas nacionais de educação, ciência e cultura), desde que não prevista expressa e directamente na lei.
9.
É momento, então, de aproximar destes princípios e do quadro normativo enunciado, o caso a que se refere a consulta.
A intervenção ministerial (ou do membro do Governo que por delegação ministerial tutele o ensino superior universitário) terá como quadro de competências o âmbito dos poderes de tutela e a conformação prevista na lei para o respectivo exercício.
Na lei de Autonomia das Universidades (Lei nº 108/88), a concretização das competências da instância tutelar está enunciada apenas no artigo 28º, nº 2: modalidades em que a intervenção tutelar se conforma como homologação, aprovação, apreciação 'a posteriori' de mérito, autorização e a instituição de recursos administrativos tutelares.
Porém, ademais dos casos previstos, não se instituem, concretizados e específicos, modos ou formas processuais determinados ao exercício dos poderes de tutela relativamente às universidades.
Mesmo a previsão geral sobre o conhecimento de recursos (alínea i)), supõe que a respectiva interposição esteja prevista em disposição legal expressa.
Com efeito, a cláusula da referência constante do nº 1 do artigo 28º, fixando de modo marcado atribuições tutelares ao departamento governamental respectivo, não constitui mais do que matriz ou padrão de exercício das respectivas competências (concretizadas ou a definir normativamente), insusceptível, pois, de se constituir autonomamente em texto definitório de alguma forma ou modo, ou processo próprio de intervenção.
A definição (indicação) das finalidades com que devem ser exercidos os poderes de tutela, em si mesma, não assume a especificidade concretizadora de competência tutelar: cumprindo as finalidades enunciadas, seriam pensáveis intervenções de tutela de variada ordem e dimensão, sem que a priori pudesse estabelecer-se algum limite de acção.
O carácter excepcional da tutela - o poder 'condicionado' - exclui, porém, uma interpretação que permita considerar como quadro legal de exercício de competências tutelares uma cláusula de referência, ou cláusula-padrão, genericamente formulada, sem concretização de modos, formas, ou estatuições processuais suficientemente definidas.
É certo que, perante o vício de que enferme um acto da entidade sujeita a tutela, que o torne nulo, poder-se-ia pensar, em razão de princípio, na necessidade de intervenção tutelar correctora, declarando a nulidade do acto. Perante a gravidade das consequências do vício e a consideração dos interesses de ordem geral que impõem a consequência ( o acto nulo não produz nenhum efeito), a intervenção da entidade com atribuições tutelares justificar-se-ia como garante de certeza e segurança das relações.
No entanto, como se salientou, não é possível afirmar, perante os princípios rectores da intervenção tutelar qualquer conteúdo mínimo (49, não concretizado de intervenção como inerente à própria natureza da relação (de que a declaração de nulidade constituiria a intervenção-tipo), e, por outro, o controlo e a reposição da legalidade vêem-se concretizados em outras modalidades de intervenção, designadamente através da apreciação contenciosa (50.
10.
A apreciação da regularidade do acto de constituição do júri, e da deliberação tomada por este órgão, deve ser suscitada através do adequado modo processual, sendo de competência do tribunal administrativo de círculo, nos termos do artigo 51º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril.
CONCLUSÕES:
11.
Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1ª - Compete às universidades a concessão de graus e títulos académicos e honoríficos, bem como a concessão de equivalências e o reconhecimento de graus e habilitações académicas;
2ª - O júri previsto no artigo 5º, nºs 2 e 3 do Decreto-Lei nº 283/83, de 21 de Junho, para apreciação do pedido de equivalência ao grau de doutor pelas universidades portuguesas de grau de idêntica natureza obtido em universidades estrangeiras, constitui um órgão especial temporário, que manifesta, no âmbito da respectiva competência, a vontade da Universidade sobre o pedido de equivalência formulado;
3ª - Os vogais que integrem o júri para apreciação do pedido de equivalência ao grau de doutor, devem, nos termos do artigo 5º, nº 3, alínea b), do Decreto-Lei nº 283/83, ser professores da universidade onde o pedido é formulado ou de outra(s) universidade(s), sendo pelo menos um desses vogais obrigatoriamente professor de outra universidade;
4ª - Todos os vogais que integrem o júri referido nas conclusões anteriores devem ser professores de disciplinas da área científica onde se insere a especialidade em que é requerida a equivalência;
5ª - A definição da área científica onde se insere a especialidade em que é requerida a equivalência, tem como pressuposto a delimitação objectiva aferida pela enumeração das disciplinas afins estabelecidas para cada especialidade do ramo em que cada universidade atribui o grau de doutor;
6ª - A área científica onde se insere a especialidade Administração Pública, do ramo "Ciências de Administração", em que a Universidade do Minho confere o grau de doutor, encontra-se definida através do Despacho Normativo nº 23/SEES/85, de 4 de Março de 1985, alínea f) e Anexo XX, aditado pelo Despacho Normativo 4/SEES/87, de 23 de Janeiro de 1987;
7ª - No júri constituído por despacho de 21 de Março de 1989 do reitor da Universidade do Minho, para apreciação da equivalência ao grau de doutor em Ciências de Administração, especialidade Administração Pública, requerido pelo licenciado José António de (...), um dos vogais não satisfazia o requisito expresso na conclusão 3ª e este e outros dois vogais não satisfaziam o requisito referido na conclusão 4;
8ª - O acto de constituição do júri está, deste modo, viciado de ilegalidade, que determina a nulidade desse acto, por aplicação do disposto no artigo 33º do Decreto-Lei nº 283/83;
9ª - A deliberação de 21 de Abril de 1989 do júri constituído em desconformidade com os requisitos enumerados nas conclusões 2ª e 3ª, constitui uma deliberação tomada em contravenção do disposto no Decreto-Lei nº 283/83, e, por isso, nos termos do artigo 33º deste diploma, é nula de nenhum efeito;
10ª -As universidades são pessoas colectivas de direito público e gozam, nos termos da Lei nº 108/88, de 24 de Setembro, de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa, financeira e disciplinar;
11ª- Nos termos do artigo 28º, nº 1, da Lei nº 108/88, o poder de tutela sobre as universidades é exercido pelo departamento governamental com responsabilidade no sector de educação, tendo em vista, fundamentalmente, a integração de cada universidade no sistema educativo e a articulação com as políticas nacionais de educação, ciência e cultura;
12ª- A intervenção da entidade tutelar deve porém resultar do exercício de competência expressamente estabelecida na lei, e não pode ser exercida senão nos termos, modos e formas directa e especificamente previstos;
13ª- A lei nº 108/88, sem embargo de possibilidade de posterior estabelecimento de outros modos e formas, apenas prevê em termos directos, expressos e precisos, as formas e modos de intervenção tutelar enumerados no artigo 28º, nº 2;
14ª- A verificação do incumprimento de normas legais imperativas sobre a constituição dos júris para apreciação dos pedidos de equivalência ao grau de doutor, não se integra no âmbito das competências tutelares do departamento governamental com responsabilidade no sector da educação, definidas no artigo 28º, nº 2, da referida Lei nº 108/88;
15ª- Consequentemente, não cabe nos poderes conferidos pelo artigo 28º, nºs. 1 e 2, da Lei nº 108/88, o despacho do Secretário de Estado do Ensino Superior que declarou a nulidade da deliberação de 21 de Abril de 1989, referida na conclusão 9ª.
________________________________________
(1 Homologando o Parecer nº 69/89 da Auditoria Jurídica do Ministério da Educação.
(2 Parecer nº 5/90, de 18 de Janeiro de 1990.
(3 O júri constituído por despacho de 18 de Dezembro de 1987 era composto pelo Reitor da Universidade do Minho e pelos professores António Serafim Vale e Vasconcelos e João Baptista Machado, da Universidade do Porto, Jorge Miranda da Universidade Clássica de Lisboa, António Correia de Campos da Escola Nacional de Saúde Pública e António José Fernandes da Universidade do Minho.
O Prof. Doutor Jorge Miranda, por entender que o júri não estava legalmente constituído, pediu escusa e abandonou a sala das reuniões.
(4 Do júri constituído por despacho de 21 de Março de 1989 faziam parte os professores que integraram o júri anterior, com excepção do Professor Jorge Miranda, substituído pelo Professor Sanches Simões.
O despacho foi publicado no Diário da República, II Série, nº 87, de 14 de Abril de 1989.
(5 Elementos recolhidos do ofício de 10 de Janeiro de 1990 do reitor da Universidade do Minho, dirigido ao Senhor Ministro da Educação em discordância com o despacho de 31 de Outubro de 1989, que havia declarado a nulidade da deliberação do júri.
Sobre dados semelhantes havia trabalhado a Auditoria Jurídica do Ministério.
(6 Do preâmbulo do diploma. O Decreto-Lei nº 283/83, de 21 de Junho, revogou o Decreto-Lei nº 555/77, de 31 de Dezembro, considerado "desajustado da realidade universitária".
(7 Estabelece normas relativas aos doutoramentos e outras provas nas novas universidades.
(8 Refere-se a disciplina de competência, tal como vem inscrita no referido diploma.
Não se cuida de determinar neste ensejo, porque não necessário à economia do parecer, quais os reflexos que aqui possam ser determinados pela definição legal da autonomia universitária, na vertente de autonomia científica.
(9 O reitor poderá fazer-se substituir por um dos vice-reitores ou pelo presidente do conselho científico de escola através da qual seja conferido o grau - artigo 5º, nº 4.
(10 Cfr., sobre a natureza dos júris de doutoramento, e da concessão de equivalência ao grau de doutor, v.g., os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, de 9 de Março de 1978, no Apêndice ao Diário da República, de 6 de Dezembro de 1982, pág. 466; de 5 de Abril de 1979, no Apêndice, de 20 de Outubro de 1983, pág. 162; de 4 de Junho de 1988, no Apêndice, de 17 de Julho de 1985, pág. 2766; de 14 de Janeiro de 1982, no Apêndice, de 4 de Setembro de 1985, pág. 253; de 28 de Outubro de 1982, no Apêndice, de 29 de Abril de 1986, pág. 3749; de 22 de Abril de 1986 no Apêndice de 31 de Dezembro de 1987, pág. 303 e de 29 de Novembro de 1984, na Revista de Legislação e de Jurisprudência, Ano 118º, nº 3734, pág.146, com anotação do Profº. Afonso Queiró.
(11 Disposições gerais sobre a atribuição de grau de doutor, fixadas nos artigos 1º e 2º do Decreto-Lei nº 388/70, de 18 de Agosto, aplicáveis à concessão de equivalências de graus obtidos em universidades estrangeiras.
(12 Publicado no Diário da República, II Série, nº 63, de 16 de Março de 1985, invocando o disposto nos artigos 1º e 2º do Decreto-Lei nº 388/70, de 18 de Agosto.
(13 Publicado no Diário da República, II Série, nº 36, de 12 de Fevereiro de 1987.
(14 Aditado pelo Despacho 4/SEES/87.
(15 Como anteriormente, embora de modo mais explícito, se dispunha no artigo 6º do Decreto-Lei nº 555/77: professores da mesma ou de outra universidade.
(16 Momentos objectivos e vinculados de referência. Não podem estar em causa, na apreciação de legalidade, as qualidades científicas e a idoneidade científica dos membros do júri.
(17 Os Professores Baptista Machado, Sanches Simões e Correia de Campos.
(18 Cfr., também, o Decreto-Lei nº 278/76, de 14 de Abril.
A Portaria nº 744/89, de 29 de Agosto, aprova o Regulamento das Provas do Concurso do Pessoal Docente da Escola Nacional de Saúde Pública, acompanhando as categorias da carreira docente universitária. Esta extensão (paralelismo de designação) no entanto, não classifica, nem integra a Escola no ensino universitário.
(19 Cfr., neste ponto, MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, 10ª. ed. (reimpressão), Tomo I, págs. 516 e segs. FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, vol. III, 1984 (cop.), pág. 221 e segs., ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, vol. I, pág.s. 545 e segs. e SÉRVULO CORREIA, Noções de Direito Administrativo, vol. I, págs. 364 e segs., que se seguem de perto.
(20 Diploma que estabelece as atribuições e competências das autarquias locais e que tacitamente revogou o artigo 363º do Código Administrativo, onde se inscreviam as regras sobre o regime de nulidade, consideradas, por extensão, aplicáveis aos actos da Administração.
(21 Cfr. EDUARDO GARCIA DE ENTERRIA y TOMÁS-RAMAN FERNANDEZ, Curso de Derecho Administrativo, vol. I, 4ª. ed., pág. 571.
(22 Cfr. artigo 201º, nº 1 do CPAG (Projecto), Suplemento ao BMJ, 301, (Presidência do Conselho de Ministros - Secretaria de Estado da Reforma Administrativa, Lisboa, 1981) e artigo 175º, nº 2 do CPAG (Anteprojecto), versão de 1982, BMJ, 362, págs. 11 e segs. e Projecto de Lei nº 442/V, DAR, II Série-A, nº 5, de 11/11/89, artigo 201º, nºs. 1 e 2.
(23 Cfr., por todos, ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, cit., pág. 557, que, no essencial e neste ponto, se acompanha.
(24 Cfr., ibidem, pág. 557.
São nulas as deliberações que sejam estranhas às atribuições dos órgãos que as produzem - cfr. artigo 88º, nº 1, alínea a) do Decreto-Lei nº 100/84.
(25 Lei Constitucional nº 1/82 (artigo 63º), que acrescentou o nº 2 ao artigo 76º.
(26 Lei Constitucional nº 1/89, de 8 de Julho - artigo 43º, nº 3.
(27 Não é adequado neste lugar, esboçar índices teóricos sobre a questão da autonomia das Universidades. Vejam-se, no entanto ADELINO AMARO DA COSTA, "Crise e Autonomia da Universidade", inserto na Revista "Democracia e Liberdade", nº 18, pág. 41 e segs.; ADRIANO MOREIRA, "Comentário sobre a Autonomia Universitária, idem, nº 22, e TOMÁS-RAMAN FERNANDEZ, La autonomia universitária, âmbito y limites, Editorial Civitas, 1982.
Cfr., também, os Pareceres deste Conselho nºs. 64/85, de 4 de Julho de 1985, e 75/87, de 24 de Março de 1988.
(28 Cfr., J.GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa, Anotada, 1º vol., 2ª edição, pág. 374.
(29 A discussão parlamentar sobre a autonomia das universidades incidiu sobre os projectos de lei apresentados pelos grupos parlamentares e sobre a proposta de lei do Governo:
- Projecto nº 230/V (PS), publicado no Diário da Assembleia da República, V Legislatura, 1ª Sessão Legislativa (1987-1988), II Série, nº 68, de 27 de Abril de 1988, pág. 1270.
- Projecto nº 243/V, que retoma a proposta 370/IV, (PCP) - idem, nº 75, de 13 de Maio de 1988, pág. 1419.
- Projecto nº 256/V, que retomou o projecto 350/IV, (CDS), idem, nº 80, de 1 de Junho de 1988, pág 1537.
- Proposta de Lei nº 62/V, idem, nº 81, de 3 de Junho de 1988, pág. 1564.
O Parecer da Comissão da Educação, Ciência e Cultura encontra-se publicado no Diário da Assembleia da República, V Legislatura, 1ª sessão legislativa (1987-1988), II Série, nº 82, de 11 de Junho de 1988, pág. 1585.
O texto final relativo aos projectos e proposta de lei (autonomia das universidades) saído da Comissão da Educação, Ciência e Cultura, sobre o qual incidiu a votação final global no plenário, encontra-se publicado no mesmo Diário, nº 95, de 20 de Julho de 1988, pág. 1774.
A votação final ocorreu na sessão da Assembleia da República de 20 de Julho de 1988 (cfr., Diário, I Série, nº 119, de 21 de Julho de 1988, pág. 4756).
(30 A competência do reitor deriva do Decreto-Lei nº 283/83, de 21 de Junho, que se inseria no quadro genérico da definição das competências dos reitores - cfr., v.g., artigo 2º, alínea b), do Decreto-Lei nº 323/84, de 9 de Outubro (quanto aos júris de provas de doutoramento).
A competência define-se agora em termos do estatuto. Cfr., no que respeita à Universidade do Minho, o artigo 17º, nº 2, alínea f), dos Estatutos, aprovados pelo Despacho Normativo nº 80/89, de 7 de Agosto de 1989, publicado no Diário da República, I Série, nº 198, de 29 de Agosto de 1989.
(31 Não integram, pois, a Administração directa do Estado. Se constituem administração indirecta ou administração autónoma é ponto que não releva para a economia do parecer.
(32 Cfr. ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, cit., pág. 192.
(33 Cfr., BAPTISTA MACHADO, Participação e Descentralização. Democratização e Neutralidade na Constituição de 1978, Coimbra, 1982, pág. 31 e segs..
(34 Neste ponto segue-se muito de perto, por vezes textualmente, a elaboração do tema no Parecer deste Conselho nº 90/95, votado na sessão de 12 de Janeiro de 1988.
Cfr., também, os Pareceres deste Conselho nºs. 63/86, de 9 de Junho, e 101/88, de 9 de Fevereiro de 1989, publicado no Diário da República, II Série, nº 131, de 8 de Junho de 1989.
(35 Cfr. SÉRVULO CORREIA, Noções, cit., pág. 202; MARCELLO CAETANO, Manual, cit., vol.I, pág. 230.
(36 Cfr. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, págs. 692 e segs..
(37 Cfr. Parecer deste Conselho nº 90/85, cit., nota (32).
(X1 FREITAS DO AMARAL, Curso, pág. 695.
(X2 MARCELLO CAETANO, Manual, I, págs., 231 e segs.; SÉRVULO CORREIA, op.cit., págs. 205, 210 e segs..
(X3 SÉRVULO CORREIA, op. cit., págs. 205 e segs.; FREITAS DO AMARAL, Curso, págs. 696 e segs., reservando para esta categoria a designação "tutela integrativa" que considera preferível à de "tutela correctiva". Este mesmo autor, págs. 697 e segs., autonomiza igualmente, no seio da tutela inspectiva, o poder de aplicar sanções por irregularidades detectadas no desempenho dos poderes de fiscalização, constituindo uma "tutela sancionatória" ou "disciplinar".
(38 Cfr. SÉRVULO CORREIA, Noções, cit. pág. 206.
(39 Cfr., neste sentido, os acórdãos da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, de 24 de Março de 1977, in "Acórdãos Doutrinais", ano XVI, nº 191, págs. 972 e segs. e de 24 de Maio de 1979, no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 290, pág. 447.
(40 Cfr. FAUSTO DE QUADROS, Anotação ao acórdão da 1ª secção do Supremo Tribunal Administrativo, de 19 de Julho de 1979, "Revista da Ordem dos Advogados", Ano 41, III, 1981, pág. 767. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa, Anotado, 3 ed. 2º. vol. LIsboa, 1985, pág. 394 falam de um princípio da tipicidade das medidas de tutela.
(41 Reflectido no artigo 243º, da Constituição da República e na Lei nº 87/89, de 9 de Setembro, no que respeita à tutela administrativa sobre as autarquias locais.
(42 Cfr., referências à formulação conceitual em RAFAEL ENTRENA CUESTA, Curso de Derecho Administrativo, 3ª ed., Ed. Tecnos, Madrid, 1982, pág.153.
(43 Cfr., sobre a validade e o conteúdo da regra "pas de tutelle sans texte", SERGE REGOURD, L'acte de tutelle em droit administratif français, L.G.D.J. Paris, 1982, pags. 92 e segs. desig. 95-96.
(44 Cfr., ibidem, pág. 96.
(45 Cfr. FREITAS DO AMARAL, Conceito e Natureza de Recurso Hierárquico, pág. 137.
(46 Acompanha-se, de novo, o parecer nº 90/85.
(X4 "Assim também ESTEVES DE OLIVEIRA, op cit., pág. 608, citando o artigo 221º. do Projecto de Código de Processo Administrativo Gracioso.
(X5 FREITAS DO AMARAL, Conceito e Natureza, pág. 138; ROBIN DE ANDRADE, A Revogação dos Actos Administrativos, 2ª edição, Coimbra, 1985, págs. 325 e segs.; COELHO LIMA, op.cit., pág. 57, nota 83, acrescentando, a propósito, não se detectar na legislação portuguesa qualquer situação de competência revogatória, por iniciativa própria, de órgão de tutela".
(47 O Ministério da Educação constitui o departamento governamental que tem por objectivo a definição de política nacional de educação e desporto - artigo 1º do Decreto-Lei nº 31/87, de 3 de Janeiro de 1987.
(48 Cfr. a propósito, a intervenção do Ministro da Educação na discussão parlamentar da Lei nº 108/88, in Diário da Assembleia da República, I Série, nº 87 (V Legislatura 1ª Sessão Legislativa), de 8 de Junho de 1988: "Há agora que referir, ainda que sumariamente, como pretende o Governo assumir as funções que a Constituição em si deposita no concernente à tutela (...). Ao Governo cabe, todavia, assegurar a compatibilidade, em cada momento, de tais interesses com as legítimas aspirações de toda a comunidade nacional. Quer isto dizer que se não considera legítimo nem desejável que em nome de uma autonomia universitária entendida como verdadeira independência, possa o Governo demitir-se das funções de acompanhamento e tutela da vida universitária. Cabe-lhe, indeclinavelmente, assegurar tais funções através da fiscalização do cumprimento das regras que balizam a autonomia universitária e através da promoção dos princípios legalmente consagrados. É, portanto, imprescindível a previsão dos mecanismos que viabilizem esta dupla tarefa de controle e promoção, adquirida que está já, na medida em que o projecto de lei se assume como uma legislação de suporte que não pretende de todo esgotar a capacidade de se produzir a indispensável regulamentação".
(49 Cfr., v.g., SERGE REGOURD, L'acte de tutelle, cit., pág. 92.
(50 O artigo 6º, nº 9, do Decreto-Lei nº 283/83, de 21 de Junho, dispõe que "das deliberações do júri não caberá recurso, excepto se fundado na preterição de formalidades legais", determinando o nº 10 que o recurso a que se refere o número anterior será interposto perante o reitor da universidade".
É, porém, discutível se esta disposição, mais do que determinar uma limitação dos fundamentos do recurso, deverá hoje, após a Lei nº 108/88, ser lida (ou recuperada) como instituindo um modelo de recurso tutelar que não poderia ser construído no quadro institucional de relacionamento com a administração central ao tempo da emissão daquela norma.
E, de todo o modo, a intervenção que se discute não foi produzida como acto decisório em qualquer recurso interposto.