Senhor Ministro da Justiça,
Excelência:
1.
Estando em curso diligênciasno sentido de Portugal assinar o Protocolo sobre os Privilégios e Imunidades da Organização Europeia para Exploração de Satélites Meteorológicos (EUMETSAT) solicitou a Direcção-Geral dos Negócios Estrangeiros ao Gabinete de V.EXA. que lhe fosse transmitido o que sobre este assunto fosse havido por conveniente.
V.EXA determinou que fosse emitidoparecer por esta Procuradoria-Geral da República, que cumpre pois, prestar. Importa começar por renovar a advertência de que não cabe na competência desta Procuradoria-Geral da República - do seu Conselho Consultivo -, restrita à matéria de legalidade (artigo 34º, alínea a), da Lei nº47/86, de 15 de Outubro - Lei Orgânica do Ministério Público), formular juízos de conveniência ou oportunidade relativamente aos quais poderá apenas proporcionar, à entidade competente para os emitir, o contributo da sua apreciação, sob o ponto de vista estritamente jurídico, do objecto sobre que recaiam.
Segue-se, como corolário desta posição, que o texto em apreciação deve ser fundamentalmente encarado na óptica da sua compatibilização com o direito português em termos que permitam o seu ingresso na ordem interna.
3.
0 tema central do Protocolo em causa é o das imunidades e privilégios nele previstos. só por si, esta temática merece particular atenção e justifica uma breve reflexão introdutória que, aliás, já tem sido objecto de estudo deste Conselho (2). Como se escreveu no parecer nº164/77, de 24 de Novembro de 1977, relativo ao Acordo sobre os Privilégios e Imunidades da Agência Internacional de Energia Atómica:
"As organizações internacionais, não possuem território próprio, no interior do qual possam exercer poderes soberanos, actuando, portanto, dentro do território de um Estado, sendo as suas relações jurídicas reguladas pela lei local.
"Prosseguindo elas o interesse público internacional e não o interesse particular dos Estados Membros, surge a necessidade de garantir a efectiva independência dessas organizações, protegendo-as das pressões estaduais, necessidade que se alarga tanto ao seus funcionários e peritos como aos representantes dos Estados Membros.
"0 problema nasceu há apenas algumas décadas, não surpreendendo, por isso, que as soluções perfilhadas tenham sido influenciadas pelas conferidas à questão dos privilégios e imunidades diplomáticas, que remonta ao século XVI.
"Sendo teoricamente concebíveis soluções como o reconhecimento da soberania da organização sobre uma área internacional ou a internacionalização da zona da sede da organização, na prática tem-se recorrido a convenções gerais ou acordos bilaterais, que fixam o regime dos privilégios e imunidades, estabelecendo com precisão o seu elenco, conteúdo e alcance.
"Todas estas convenções consagram o carácter funcional dos privilégios e imunidades, acentuando que não são concedidos em benefício pessoal, mas unicamente no interesse das instituições, fundando-se na necessidade de assegurar a independência indispensável ao exercício dos seus cargos funcionais. "A própria imunidade fiscal pode, embora só mediatamente, ser referida a este fundamento, pois é imperioso assegurar a independência de quem prossegue o interesse público internacional relativamente a todos os Estados membros da organização".
Também no parecer nº202/77, de 19 de Janeiro do ano 1978, relativo ao Acordo geral sobre privilégios e imunidades do Conselho da Europa e seus Protocolos Adicionais, este Conselho Consultivo reconheceu que o estatuto de privilégio dos agentes diplomáticos e de certas organizações inter-governamentais a que se foi estendendo assenta não já "na construção artificiosa e fictícia da extraterritorialidade" mas, sim, "na concepção de serviço público".
"Na verdade, e como princípio geral - escreveu-se aí -, pode afirmar-se que os agentes diplomáticos não conseguirão cumprir satisfatoriamenteas suas funções se não se encontrarem libertos, em certa medida, da ordem jurídica do Estado onde estão acreditados.
"0 jogo das imunidades e privilégios funciona, assim; não só para lhes assegurar protecção - o que importa para o Estado onde residem e trabalham um dever de "farece" - como para lhes conceder certas imunidades - traduzíveis num "non facere" - como sejam a de jurisdição, sobretudo criminal, mas também civil e administrativa, a par de isenções e privilégios fiscais.
"Na sua justificação teleológica reveste hoje acentuado vigor, já o dissemos, a ideia de função, de vinculação ao exercício de um serviço público internacional.
"Daí, assistir-se à generalização da instituição dos privilégios e imunidades em benefício das organizações internacionais, procurando-se conceder-lhes uma total independência e uma posição jurídica igualitária entre os Estados membros dessas organizações.
(...)
"Este estatuto privilegiado estende-se à imunidade fiscal, um dos aspectos mais sensíveis do tema em causa, propendendo-se a ver nela uma regra de cortesia, importante, no entanto, para assegurar as mencionadas necessidades de funcionalidade e independência nos cargos exercidos, para além de justificável por razões de ordem pragmática e da observância do princípio da igualdade dos Estados, que postula, nomeadamente, não dever um Estado auferir vantagens especiais pelo facto de ter sido escolhido um ponto do seu território para sede dos serviços de uma organização internacional.
"Foi nesta linha de pensamento, reforçada por uma análise breve do que acerca de imunidades e privilégios dos agentes diplomáticos se dispõe na "Convenção de Viena sobre as relações diplomáticas", assinada em 18 de Abril de 1961, e aprovada, para adesão, pelo Decreto-Lei nº48295, de 27 de Março de 1968 - a qual conferiu natureza de direito convencional a essas imunidades e privilégios -, que no mesmo parecer se pode concluir "não repugnar à teoria da soberania dos Estados a concessão de um estatuto jurídico privilegiado a representantes, funcionários e agentes (e, eventualmente, membros das respectivas famílias) de outros Estados, bem como de organizações internacionais interestaduais".
0 Protocolo ora em apreço, aliás, de teor muito semelhante ao dos instrumentos analisados nos pareceres acabados de citar, conforma-se inteiramente com os princípios expostos, sendo expresso em afirmar que as
regalias concedidas apenas visam assegurar o exercício eficaz das actividades oficiais da EUMETSAT, como consta do preâmbulo e do seu artigo 14º, só funcionando, por isso, no quadro dessas actividades, e devendo ceder quando se corra o risco de impedir a acção da justiça e em todos os casos em que possam dispensar-se sem prejuízo do exercício eficaz das funções da EUMETSAT, como se salienta em vários preceitos (artigos 4º, 9º, 14º e 18º).
Nesta conformidade, e em tese geral, nada se vê que obste, juridicamente, à aceitação do texto em causa que é, aliás, uma forma de "cooperação com todos os outros povos para a emancipação e o progresso da Humanidade" que o artigo 7º, nº1, da Constituição da República aponta como um dos princípios orientadores das relações internacionais de Portugal.
Importa, de seguida, analisar em pormenor o texto submetido à apreciação desta Procuradoria-Geral da República.
4.
Após um primeiro artigo, com definições de expressões usadas no texto, e de um segundo, que reafirma a personalidade jurídica do EUMETSAT, e que não suscitam qualquer observação, o Protocolo refere-se nos artigos seguintes aos bens e operações da EUMETSAT.
0 artigo 3º consagra a inviabilidade dos seus arquivos.
0 artigo 4º consagra a imunidade de jurisdição e de execução da EUMETSAT, salvo nos casos expressamente enumerados nas diferentes alíneas do nº1, que bastante limitam tal regalia. E, relativamente aos bens do organismo, o nº2 do mesmo artigo 4º preserva-os de qualquer forma de requisição ou expropriação, bem assim de qualquer forma de apreensão, judicial ou administrativa, salvo nos diversos casos previstos no número anterior.
0 artigo 5º contempla as isenções fiscais e aduaneiras da EUMETSAT, assegurando, no nº1, quanto aos seus bens e rendimentos, no âmbito das suas actividades, a isenção de quaisquer impostos directos.
0 nº2 prevê que, no caso de os preços das mercadorias ou dos serviços, de valor substancial, adquiridos ou utilizados pela EUMETSAT, incluírem impostos ou taxas, o Estado membro que os cobrar deverá reembolsar a EUMETSAT das importâncias correspondentes.
0 nº3 concede a isenção de direitos aduaneiros e outras taxas e restrições relativos à importação ou exportação de mercadorias destinadas à sua utilização pela EUMETSAT.
0 nº4 esclarece que a isenção não abrange o que constitua remuneração de serviços prestados. E o nº5, que os bens que tenham beneficiado de isenções só poderão ser depois transaccionados conforme a lei da Parte contratante que tenha concedido a isenção.
0 artigo 6º prevê que a EUMETSAT possa receber e deter fundos, moeda ou títulos de crédito e dispor deles livremente para qualquer das suas actividades.
0 artigo refere-se às comunicações oficiais de EUMETSAT assegurando-lhe um tratamento não menos favorável que o concedido às organizações internacionais equivalentes, e, quanto à transmissão de dados, de um tratamento tão favorável quanto o concedido por cada Estado ao seu serviço meteorológico nacional.
0 artigo 8º diz não estar sujeita a qualquer tipo de restrição a circulação de publicações e outro material de informação enviado pela EUMETSAT.
Tal como se escreveu no parecer nº173/78, relativamente a normas idênticas, do breve resumo que se acaba de fazer, nesta parte - privilégios e isenções relativos aos diversos bens da EUMETSAT -, pode concluir-se não, haver qualquer obstáculo de natureza jurídica aos preceitos em causa, em conformidade com o exposto no capítulo anterior.
4.2. As disposições seguintes referem-se aos representantes, aos membros do pessoal, ao director e aos peritos da EUMETSAT.
0 artigo 9º, relativo aos "representantes dos Estados Membros" na EUMETSAT, atribui-lhes - durante o exercício das suas funções oficiais - no decurso das deslocações de e para o respectivo local de reunião, diversos privilégios e imunidades:
a) imunidade de detenção e de prisão, bem assim de apreensão da sua bagagem pessoal, salvo em caso de crime grave ou flagrante delito.
b) imunidade de jurisdição relativamente a actos por eles praticados no exercício das suas funções, excepto quanto a infracções aos regulamentos de trânsito e a casos de danos causados por um veículo motorizado ou outro meio de transporte pertencente aos representantes ou por eles conduzidos;
c) inviolabilidade de todos os seus documento oficiais;
d) isenção de restrições à imigração e de formalidades de registo de estrangeiros;
e) facilidades idênticas aos representantes aos estados estrangeiros que se encontrem em missões oficiais temporárias, em matéria de controlo monetário e cambial;
f) as facilidades descritas na alínea anterior, em matéria alfandegária, relativamente à respectiva bagagem pessoal.
No nº2 dessadisposição precisa-se que esses privilégios e imunidades não são concedidos parabenefício pessoal desses "representantes", mas, antes, com o objectivo de garantir total independência no exercício dassuas funções no âmbito da EUMETSAT. Por isso mesmo, os Estados Membros têm odever de renunciar à imunidade dos seus representantes, se os referidos privilégios forem susceptíveis de impedir a acção da justiça e caso seja possível renunciar a tais privilégios sem prejuízo do fim para que foram concebidos.
E o nº3 dispõe que nenhum Estado Membro é obrigado a conceder privilégios e imunidades aos seus próprios representantes.
Artigo 10º, referente aos "membros do pessoal" da EUMETSAT, concede-lhes:
a) imunidade de jurisdição idêntica à dos representantes dos Estados Membros;
b) isenção de quaisquer obrigações relativamente ao serviço nacional, incluindo o serviço militar;
c) inviolabilidade de todos os papéis e documentos oficiais;
d) isenção de restrições à imigração e de formalidades de registo de estrangeiros, extensiva aos membros das respectivas famílias que com eles residam;
e) as facilidades concedidas aos membros do pessoal de organizações internacionais em período de crise no que toca a repatriação, facilidades extensivas aos membros das suas famílias que com eles residam;
f) as facilidades referidas no artigo 9º, em matéria de controlo monetário e cambial;
g) a isenção de quaisquer impostos nacionais sobre o rendimento, no que toca aos salários e emolumentos pagos pela EUMETSAT, com exclusão das pensões e, outros benefícios similares, a contar da data em que esses membros fiquem sujeitos a um imposto sobre os respectivos salários, cobrado pela EUMETSAT, em benefício desta;
h) o direito de importarem, com isenção de impostos, o seu mobiliário e bens pessoais, incluindo um veículo motorizado, por ocasião de tomada de posse do seu cargo no território de um Estado Membro, e bem assim o direito de exportarem, com isenção de impostos, no termo das suas funções, em conformidade, em ambos os casos, com as leis dos Estados interessados. As mercadorias isentas, nos termos indicados, não poderão ser "cedidas" por eles, a terceiros, salvo em conformidade com as condições estipuladas pelos Estados que tenham concedido as isenções.
Artigo 11º concede ao Director da EUMETSAT os privilégios e imunidades referidos no artigo 10º, quanto aos "membros do pessoal", e, ainda:
a) imunidade de detenção e prisão, salvo em caso de flagrante delito; as imunidades de jurisdição e de execução concedidas aos agentes diplomáticos, salvo em caso. de danos causados por um veículo a ele pertencente ou por ele conduzido;
c) imunidade total de jurisdição criminal, salvo em caso de infracção aos regulamentos de trânsito, e sem prejuízo do disposto na alínea a) supra; d) as facilidades aduaneiras concedidas aos agentes diplomáticos, no que toca à sua bagagem pessoal.
0 artigo 12º dispõe que, desde que os membros do pessoal estejam cobertos por um regime de segurança social da EUMETSAT, esta e os membros do seu pessoal ficarão isentos de quaisquer contribuições previstas nos regimes nacionais de segurança social, sob reserva dos acordos concluídos com os Estados Membros, nos termos do artigo 199, e de outras medidas similares dos Estados Membros ou outras disposições pertinentes em vigor nesses Estados.
0 artigo 13º concede aos peritos da EUMETSAT, no exercício das suas funções oficiais, no âmbito das actividades da EUMETSAT, alguns dos privilégios e imunidades atrás referidos, a saber:
a) imunidade de jurisdição em termos mais restritos que a prevista nos artigos 9º e 10º;
b) inviolabilidade de todos os seus papéis e documentos oficiais;
c) isenção de restrições à imigração e de formalidades de registo de estrangeiros;
d) as ficilidades previstas no artigo 9º relativamente à matéria de controlo monetário e cambial.
0 artigo 14º reafirma que os privilégios e imunidades previstos no Protocolo não são concedidos aos membros do pessoal e aos peritos para seu benefício pessoal mas tão somente para garantirem o funcionamento da EUMETSAT. -Por isso mesmo, o Director tem o dever de renunciar à imunidade de um membro do pessoal, ou de um perito sempre que a sua manutenção possa obstar à acção da justiça e desde que tal renúncia não prejudique os interesses da EUMETSAT. No que toca ao Director, o dever de renúncia cabe ao Conselho.
As citadas disposições - artigo 9º a 14º - são essencialmente idênticas às constantes, nesta matéria, nos pareceres atrás referidos podendo também aqui dizer-se -como nesses pareceres - que nada se vê que possa colidir com a ordem jurídica portuguesa, nomeadamente com o diploma fundamental.
4.3. 0 artigo 15º determina que o Director da EUMETSAT deve comunicar aos Estados Membros, pelo menos uma vez por ano, o nome e a nacionalidade dos membros do pessoal e dos, peritos.
0 artigo 16º determina que os Estados Membros devem tomar todas as medidas apropriadas para facilitar a entrada ou a partida dos seus territórios dos representantes dos Estados Membros, dos membros do pessoal da EUMETSAT e dos peritos.
0 artigo 17º diz que as disposições do Protocolo não prejudicarão o direito de cada Estado Membro tomar as medidas de prevenção necessárias no interesse da sua segurança.
0 artigo 18º dispõe que a EUMETSAT coopera com as autoridades competentes dos Estados Membros, de modo a facilitar uma adequada administração da justiça, a garantir a observância das leis e regulamentos e a evitar qualquer abuso relativamente aos privilégios, às imunidades e as facilidades previstas no presente Protocolo.
0 artigo 19º prevê que a EUMETSAT possa concluir acordos complementares com os Estados Membros por forma a dar cumprimento às disposições contidas no Protocolo, podendo ainda concluir outros convénios para garantir o funcionamento eficiente daquela Organização.
0 artigo 20º dispõe que nenhum Estado Membro é obrigado a conceder, aos seus nacionais ou residentes permanentes, os privilégios e imunidades previstos nos artigos 9º, 10º, alíneas b), d), e), f) e h), 11º e 13º, alíneas c) e d).
Estas disposições - artigo 15º a 20º - não levantam quaisquer problemas devendo, no entanto, ter-se em conta as normas dos artigos 16º e 17º que impõem (o primeiro) e permitem (o segundo) a tomada de medidas pelos Estados Membros, e o artigo 20º, que permite aos Estados Membros não concederem os privilégios em causa aos seus nacionais ou residentes permanentes.
4.4. 0 artigo 21º permite que a EUMETSAT introduza cláusulas de arbitragem nos seus contratos, nomeadamente com os estados Membros, excepto nos contratos relativos ao estatuto do pessoal. A execução das decisões arbitrais será regida pelas normas em vigor nos Estados Membros em cujo território forem proferidas.
0 artigo 22º dispõe que os Estados Membros podem submeter à arbitragem, nos termos do artigo 14º da Convenção (3), os diferendos: a) relativos a danos causados pela EUMETSAT; b) que impliquem qualquer espécie de responsabilidade não contratual; c) envolvendo um membro do pessoal ou um perito e no qual a pessoa interessada possa reclamar imunidade de jurisdição, caso tal imunidade não seja objecto de renúncia.
0 artigo 23º determina que qualquer litígio entre a EUMETSAT e um Estado Membro ou entre dois ou mais Estados Membros relativos à interpretação ou à aplicação do presente Protocolo, que não tenha sido resolvido por via de negociação ou pelo Conselho, será submetido, a pedido de qualquer das partes no litígio, a arbitragem, em conformidade com o procedimento previsto no artigo 14º da Convenção.
Estas disposições não levantam problemas incompatíveis com a ordem jurídica portuguesa, visto que o recurso à arbitragem está presentemente muito facilitado pela actual ,redacção do artigo 99º do Código de Processo Civil.
4.5. 0 artigo 24º, sobre entrada em vigor, duração e cessação de vigência do Protocolo, contém normas de estilo correntes, não suscitando reparo.
Em conformidade com o exposto, conclui-se:
1. Não cabe na competência da Procuradoria-Geral da República - do seu Conselho Consultivo -, restrita à matéria de legalidade (artigo 34º, alínea a) da Lei nº47/86, de 15 de Outubro - Lei Orgânica do Ministério Público), formular juízos de conveniência ou oportunidade relativamente aos quais apenas poderá proporcionar, à entidade competente para os emitir, o contributo da sua apreciação, sob o ponto de vista estritamente jurídica, do objecto sobre que recaiam. Daí que os textos submetidos à apreciação deste Conselho Consultivo devam ser fundamentalmente encarados na óptica da sua compatibilização com o direito português, em termos que permitam o seu ingresso na ordem interna.
2. Não há objecções de natureza jurídica a opor ao Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades da Organização Europeia para a Exploração de Satélites Meteorológicos (EUMETSAT), assinada em 1 de Dezembro de 1986, em Darmstadt.
Lisboa, 25 de Janeiro de 1991
0 Procurador-Geral Adjunto
(1) A Convenção para o Estabelecimento de uma Organização Europeia para a Exploração de Satélites Meteorológicos (EUMETSAT) foi aprovada para ratificação pela Resolução da Assembleia da República, nº16/88, de 5 de Julho publicada , com a Convenção, no D.R., I Série, de 4 de Agosto e ratificada por Decreto do Presidente da República, nº60/88 - publicado no D.R., I Série, de 19 de Agosto-. Nos termos do artigo 12º da referida Convenção, a "EUMETSAT terá os priviléqios e imunidades necessários para o exercício das suas actividades oficiais, de acordo com o Protocolo, que será posteriormente estabelecido".
È esse Protocolo que aqui está em análise.
(2)Entre outros, vejam-se os pareceres nºs. 164/77, de 24/11/77, relativamente ao "Acordo sobre os privilégios e imunidades da Agência Internacional da Energia Atómica", 202/77, de 19/1/78, relativamente a protocolos adicionais ao "Acordo geral sobre privilégios e imunidades do Conselho da Europa, de 2/9/49", 173/78, de 6/10/78, relativo ao "Protocolo sobre privilégios, isenções e imunidades da INTELSAT", e 119/80, de 14/10/80, sobre o "Protocolo relativo a privilégios e imunidades do INMARSAT".
(3)0 artigo 14ºda referida Convenção cfr. nota (1) - prevê a submissão a um tribunal de arbitragem de qualquer disputa sobre a interpretação ou a aplicação da Convenção e seus anexos, e disciplina a constituição e o funcionamento do tribunal arbitral em termos próximos dos fixados nos artigos 1514º e seguintes do Código de Processo Civil Português.