SENHOR MINISTRO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA,
EXCELÊNCIA:
1.
PORTUCEL, Empresa de Celulose e Papel de Portugal, E.P., em requerimento datado de 3 de Novembro de 1987 dirigido ao Senhor Ministro da Indústria e Energia, pede o reembolso da importância de 30.209.480$00 paga em 1986 e 1987 à P.S.P. e à Inspecção dos Explosivos, proveniente de taxas aplicadas pela importação de clorato de sódio, cuja imposição considera contrária do direito comunitário.
Após audição das entidades referidas, e na sequência de parecer elaborado pela Auditoria Jurídica do Ministério, Vossa Excelência dignou-se solicitar, sobre a questão, parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República.
Cumpre, pois, emitir parecer.
2.
A empresa PORTUCEL invoca em abono da sua pretensão os seguintes fundamentos:
- a requerente consome nas suas fábricas de Cacia e Setúbal grandes quantidades de clorato de sódio, que funciona como agente branqueador das pastas que ali produz;
- uma parte desse clorato de sódio é importado, em regra da Suécia e algumas vezes de França, para o que são necessárias autorizações de importação, a conceder, respectivamente, pela Polícia de Segurança Pública, conforme estabelecido no artigo 16º do Decreto-Lei nº 521/71, de 24 de Novembro, e pela Comissão dos Explosivos, conforme o artigo 1º do Decreto-Lei nº 36874, de 17 de Maio de 1948;
- por cada autorização de importação, "a requerente tem de pagar, por tonelada importada, uma taxa à PSP de 3.900$00, dos quais 900$00 são consignados ao Fundo de Fiscalização de Explosivos e 3.000$00 são emolumentos que constituem receita do Estado, e à Comissão dos Explosivos uma taxa de 2.700$00";
- As referidas taxas, que se encontram previstas no Título III, da Tabela anexa ao Decreto-Lei nº 521/ /71 e no artigo 1º do Decreto-Lei nº 36874 (actualizadas por diversas vezes), no entender da requerente, constituem encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros de importação, os quais deveriam ter sido suprimidos nas importações da Suécia, a partir de 1 de Janeiro de 1986, face aos termos do artigo 6º do Acordo entre a Suécia e a CEE, aprovado pelo Regulamento do Conselho CEE nº 2838/72, de 19 de Dezembro de 1972, que Portugal se comprometeu a respeitar após 1 de Janeiro de 1986, como resulta dos artigos 366º, nº 1, e 368º, nº 1, do Tratado de Adesão, e nas importações de França, a partir de 1 de Março de 1986, face ao disposto no artigo 193º do Tratado de Adesão;
- não obstante assim dever ser no entendimento da Portucel, esta empresa pagou, em 1986, 10.190.080$00 à P.S.P. e 7.050.240$00 à Inspecção dos Explosivos, correspondentes à importação, da Suécia, de 2.611,2 toneladas de clorato de sódio;
- 3.951.200$00 à P.S.P. e 2.732.400$00 à Inspecção dos Explosivos, correspondentes à importação, de França, de 1012 toneladas de clorato de sódio;
- em 1987,pagou 3.641.680$00 à P.S.P. e 2.643.840$00 à Inspecção dos Explosivos, correspondentes à importação, de França, de 1012 toneladas do mesmo produto.
O Senhor Ministro da Indústria e Energia, concordando com a pretensão manifestada pela empresa requerente, solicitou sobre o assunto a "melhor atenção" de Vossa Excelência.
Na sequência deste despacho, foram ouvidas a Inspecção dos Explosivos e a P.S.P., que informaram, respectivamente, e em resumo, o seguinte (1 :
- "...
- "O clorato de sódio importado pela Portucel é uma matéria perigosa.
- A taxa para o Fundo de Substâncias Explosivas não constitui encargo de efeito equivalente aos direitos aduaneiros.
- O clorato de sódio não está incluído nos produtos constantes do Anexo II do Tratado CEE e a que se refere o acordo com a Suécia.
- Os diversos pagamentos da taxa para o Fundo de Substâncias Explosivas foram feitos pela Portucel sem qualquer reacção decorrente da adesão de Portugal à CEE... .
- Consequentemente, foi a Inspecção dos Explosivos de parecer que a Portucel careceria de razão para pedir a devolução das quantias pagas para o Fundo de Substâncias Explosivas em 1986 e 1987.
A P.S.P., por seu lado, depois de considerar o clorato de sódio como matéria perigosa, susceptível de reagir ou se decompor com carácter explosivo, referiu que não haviam sido cobradas pelo Comando-Geral à Portucel, nos anos de 1986 e 1987, quaisquer importâncias equivalentes a direitos aduaneiros de importação, mas apenas as taxas constantes do Decreto-Lei nº 521/71.
Submetida a questão à Auditoria Jurídica, foi elaborado parecer (2 em que, após análise detalhada dos problemas suscitados pelo requerimento da PORTUCEL, se concluiu pelo seguinte modo:
" I - A taxa para o Fundo de Substâncias Explosivas, a que se refere o artigo 1º do Decreto-Lei nº 36874, de 17 de Maio de 1948, é, de acordo com o parecer nº 107/87, da P.G.R. (3 , um encargo de efeito equivalente a um direito alfandegário, proibido pelos artigos 12º e seguintes do Tratado de Roma. No entanto,
"II - Se a referida taxa constituir a contrapartida de um serviço prestado ao operador económico ou ao produto importado e não ultrapassar o montante do custo real dele, pode não integrar tal conceito, sendo permitida a sua cobrança".
"III - (...).
"IV - Pese embora o conteúdo das conclusões anteriores, suscitam-se dúvidas sobre se a taxa para o Fundo de Substâncias Explosivas não cairá antes na previsão do artigo 95º do Tratado de Roma, uma vez que aquela é uma imposição interna que incide indiscriminadamente sobre produtos nacionais e de outros Estados-membros e não apenas sobre produtos importados, destinando-se o seu produto a financiar um Fundo que suporta financeiramente um serviço (a Inspecção dos Explosivos), que não se destina unicamente a exercer a sua actividade relativamente aos produtos nacionais".
"V - A licença de importação assume, por definição, a natureza de uma medida formalmente discriminatória - medida equivalente a restrições quantitativas à importação - sendo possível admiti-la, apesar de contrária ao artigo 30º do Tratado de Roma, com base nas disposições excepcionais do artigo 36º deste.
Assim sendo".
"VI - A autorização para a importação dos cloratos, da competência da P.S.P., embora qualificada como formalmente discriminatória, pode ser justificada por razões de "segurança pública, de protecção da saúde e da vida de pessoas e animais", nos termos e de acordo com o artigo 36º do Tratado de Roma".
"VII - As taxas e emolumentos referidos no Título III da tabela a que se refere o artigo 7º do Decreto--Lei nº 521/71, embora com carácter discriminatório, constituem imposições internas que incidem sobre produtos nacionais e importados, destinando-se as primeiras a financiar um Serviço de que não beneficia especificamente o produto nacional, pelo que caem na previsão do artigo 95º do Tratado de Roma, não constituindo encargos de feito equivalente a direitos alfandegários".
"VIII - Tais imposições, de acordo com o referido artigo 95º do Tratado de Roma, não podem ter carácter discriminatório, pelo que devem ser igualizadas, através de competente medida legislativa urgente".
"IX - Qualquer particular pode invocar a aplicação directa do artigo 95º do Tratado de Roma perante os Tribunais Portugueses, podendo estes, em face de uma imposição interna de carácter discriminatório, determinar o reembolso da diferença entre os encargos que oneram o produto importado e o de produção nacional. No entanto",
"X - De acordo com a jurisprudência do TCE, o direito dos particulares obterem o reembolso de taxas, impostos ou direitos pagos indevidamente está condicionado à verificação de um prejuízo real, que não existirá quando os agentes económicos tenham conseguido repercutir a jusante o encargo indevidamente suportado".
"XI - Encontram-se há muito esgotados para a Portucel os prazos de interposição de recurso contencioso relativos ao montante das taxas pagas em 1986 e 1987, tendo-se consolidado na ordem jurídica os respectivos actos de liquidação".
"Assim sendo,
"XII - Tendo em atenção o disposto nas conclusões X e anterior, parece-nos que a via administrativa não é a mais adequada para a resolução do problema das taxas pagas, em 1986 e 1987, pela Portucel, sendo certo que se devem evitar situações semelhantes futuras, através da competente alteração legislativa".
Sublinhando a "dúvida colocada na conclusão IV", as características específicas dos emolumentos e taxas cobradas para o Fundo de Fiscalização de Explosivos e Armamento e a frequência das importações de 'substâncias perigosas', entendeu a Auditoria Jurídica formular a sugestão, que Vossa Excelência acolheu, no sentido de ser ouvido, sobre estas questões, o Conselho Consultivo.
Está, assim, definido o tema da consulta.
4.
Delimitadas, deste modo, as questões a apreciar, há que traçar o quadro da legislação em vigor relativamente às diversas matérias a abordar, começando pelas normas de direito interno (4
Nos termos do artigo 8º do Decreto-Lei nº 13740, de 8 de Junho de 1927, diploma que reuniu a legislação respeitante à importação, uso e porte de armas e respectivas munições, bem como a referente ao comércio e emprego de explosivos, "é considerada matéria explosiva para efeitos deste decreto: toda a substância que sob a acção do choque, calor, electricidade, luz, influência química ou chama possa desenvolver subitamente volume grande de gazes com produção de efeitos mecânicos". O § único do referido artigo 8º dispunha, por sua vez, que não é aplicável a denominação de matéria explosiva aos corpos que, embora possam explodir, não são habitualmente empregados para obter tais efeitos, como é o caso do álcool, éter, petróleo, gás de iluminação e hidrocarbonetos gasosos. Entretanto, depois de o artigo 10º cometer ao Arsenal do Exército a "exclusiva competência técnica" para a classificação das armas, armamento e explosivos, o artigo 19º dispunha que "ao Arsenal do Exército será atribuída como receita própria, cobrada dos importadores por intermédio da respectiva alfândega, a quantia de 2$50 por cada arma ou volume com cartuchame e $20 por cada quilograma de substâncias explosivas apresentadas à verificação dos seus delegados, os quais por esse serviço não terão direito a emolumentos.
Nos termos do seu § único, "as importâncias referidas neste artigo são devidas mesmo no caso de reexportação. Esta receita constituirá um fundo denominado "Fundo de Fiscalização do Arsenal do Exército", com aplicação exclusiva às despesas da mesma fiscalização e dará entrada no conselho administrativo do mesmo Arsenal, enviada pelas alfândegas, por meio de guia, até o dia 15 do mês seguinte àquele a que respeite".
Posteriormente, o decreto nº 16806, de 2 de Maio de 1929, veio estabelecer (artigo 1º) que o presidente da Comissão dos Explosivos seja o director da Arma de Artilharia e determinar que o fundo de fiscalização a que se referia o artigo 19º do Decreto nº 13740 passasse a designar-se "Fundo de Fiscalização de Armamento e Explosivos", sendo destinado ao pagamento de todas as despesas necessárias para levar a efeito as fiscalizações determinadas pelos regulamentos. Tal fundo passou a ser gerido pelo conselho administrativo da Direcção da Arma de Artilharia.
Posteriormente, o Decreto-Lei nº 36874, de 17 de Maio de 1948, veio alterar a denominação do fundo, que passou a chamar-se "Fundo de Substâncias Explosivas" (F.S.E.), o qual "será constituído pela receita proveniente do pagamento de $30 que os importadores, fábricas, oficinas, paióis ou depósitos de substâncias explosivas têm de satisfazer por cada quilograma de produtos importados ou expedidos dos seus paióis ou depósitos".
Por sua vez, o artigo 2º determinou que as importâncias em referência deverão passar a ser entregues pelos interessados nos cofres do Estado até ao dia 10 do mês seguinte àquele a que disserem respeito, mediante guias processadas em quadruplicado pela Comissão dos Explosivos.
Entretanto, o montante da taxa destinada ao F.S.E. foi elevado para $90 (por quilograma), pelo Decreto-Lei nº 667/76, de 5 de Agosto, tendo vindo a ser fixado no valor que actualmente tem, de 2$70, por quilograma, através da aplicação do coeficiente 3 estabelecido no nº 1 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 131/82, de 23 de Abril, interpretado pelo Decreto-Lei nº 159/84, de 18 de Maio.
Quanto à Comissão dos Explosivos, depois de o Decreto--Lei nº 22/82, de 7 de Junho, ter alterado o seu quadro orgânico do pessoal permanente, foi transferida da dependência do Ministério da Defesa Nacional para o Ministério da Administração Interna, pelo Decreto-Lei nº 122/83, de 8 de Março (5 (6 . Nos termos deste diploma, a Comissão dos Explosivos é um organismo que exerce funções consultivas e executivas em matéria de fabrico, comercialização, armazenagem, transporte e utilização de substâncias explosivas, que, embora integrado no M.A.I., funciona também como órgão consultivo do Ministério da Defesa Nacional (e dos departamentos das Forças Armadas) e do Ministério da Indústria e Energia e Exportação - artigos 1º, nº 2 (7 , e 2º. de acordo com o artigo 3º, a C.E. é dotada de autonomia administrativa, dispondo de receita própria proveniente do Fundo de Substâncias Explosivas.
Entretanto, o Decreto-Lei nº 484/85 alterou a designação do organismo, que passou a denominar-se "Inspecção dos Explosivos". São invocadas duas razões para justificarem a alteração de denominação. Em primeiro lugar a circunstância de a expressão "Comissão dos Explosivos" designar quer "o serviço personalizado que tem por atribuições as actividades de licenciamento e de fiscalização em matéria de explosivos" quer "o órgão que superintende neste serviço". Para além disso, invoca-se o facto de o termo "comissão não ser o mais adequado (nem ser usualmente adoptado) para designar serviços da Administração Pública, mas sim órgãos".
5.
Nos termos do artigo 1º do Decreto-Lei nº 521/71, de 24 de Novembro, "compete ao Comando-Geral da Polícia de Segurança Pública o serviço de cadastro e fiscalização de produção, importação, exportação, comércio, detenção, armazenagem e emprego de armamento, munições e substâncias explosivas e a prevenção da segurança nos locais utilizados para qualquer das referidas actividades" (8 .
O Comando-Geral da Polícia de Segurança Pública disporá de um grupo de agentes policiais encarregados da execução dos serviços de fiscalização (artigo , nº 1 do mencionado diploma), cujos encargos serão suportados pelo Fundo de Fiscalização de Explosivos e Armamento", previsto no artigo 7º, nº 1, que dispõe: "No Comando--Geral da Polícia de Segurança Pública e sob sua administração autónoma funciona o Fundo de Fiscalização de Explosivos e Armamento, constituído pelo produto das taxas referidas na Tabela I anexa ao presente decreto--lei e destinado à satisfação dos encargos e instalação do serviço de fiscalização".
A Tabela referida contém várias rubricas. Interessam ao tema da consulta as taxas enumeradas nas alíneas a), b) e c) do Título III da Tabela.
O Título III, sob a rubrica "outras substâncias explosivas, compreendendo os cloratos, percloratos, ácido pícrico e picratos" estabelece:
a) Por cada quilograma saído das fábricas nacionais
- Para consumo ou revenda no continente ou nas ilhas adjacentes - $30 (taxa consignada ao Fundo de Fiscalização de Explosivos e Armamento).
- Para exportação - $10.
b) Autorizações de importação:
- Por cada 100kg ou fracção importados - 15$00 (taxa consignada àquele Fundo) e 50$00 (emolumentos que constituem receita do Estado).
c) Autorizações de compra de cloratos e seus derivados em estanqueiro habilitado, nos termos do artigo 22º:
- Por cada autorização - 15$00 (taxa consignada ao Fundo);
- Por cada 100kg ou fracção - 50$00 (emolumentos que constituem receita do Estado (9 .
De acordo com o disposto no artigo 22º do referido Decreto-Lei nº 521/71, "a aquisição de cloratos só pode efectuar-se mediante autorização do Comando-Geral da Polícia de Segurança Pública, salvo nos casos da sua utilização como produto farmacêutico" e, nos termos do artigo 17º, "a autorização para importação e exportação de substâncias explosivas só pode ser concedida a quem esteja legalmente habilitado ao exercício do seu fabrico ou comércio" (nº 1) ou às entidades que utilizem aquelas substâncias na manipulação dos seus produtos, mediante parecer favorável da Comissão dos Explosivos (10 .
Neste ponto, vigora hoje o "Regulamento sobre o Fabrico, Armazenagem, Comércio e Emprego de Produtos Explosivos" (RFACEPE), aprovado, com outros (11 , pelo Decreto-Lei nº 376/84, de 30 de Novembro.
Segundo o disposto no artigo 23º, nº 1, "a venda de cloratos que não se destinem a ser utilizados como produtos farmacêuticos só poderá ser efectuada às entidades que tenham obtido autorização do Comando-Geral da Polícia de Segurança Pública para a sua aquisição e que possuam paiol ou depósito legalizado para a sua armazenagem".
Sobre as regras e procedimentos de importação e exportação dos produtos e substâncias a que se aplica o Regulamento (12 , interessa transcrever o que se dispõe no artigo 25º sob a epígrafe "licenças de importação e de exportação":
"1 - A obtenção de licenças de importação ou de exportação de produtos explosivos ou de cloratos deverá ser requerida ao comandante-geral da Polícia de Segurança Pública, que fará depender a sua decisão de parecer técnico da Comissão dos Explosivos.
2 - A obtenção de licenças de importação ou de exportação de matérias perigosas, com excepção de cloratos, deverá ser requerida ao presidente da Comissão dos Explosivos.
3 - A autorização para a importação ou para a exportação de produtos explosivos ou de matérias perigosas só poderá ser concedida a quem esteja legalmente habilitado ao exercício do seu fabrico ou do seu comércio.
4 - A autorização para a importação pode também ser concedida às entidades que utilizam produtos explosivos ou matérias perigosas na manipulação ou manufactura dos seus produtos.
5 - As entidades interessadas na obtenção de licenças de importação ou de exportação de produtos explosivos ou de matérias perigosas devem possuir estabelecimento de armazenagem devidamente legalizado.
6 - Em casos excepcionais, poderão as entidades referidas no número anterior, mediante autorização da Comissão dos Explosivos, utilizar estabelecimentos de armazenagem de outras entidades, além daqueles que possuírem.
7 - A apresentação do Boletim de Registo de Importação (BRI), ou do Boletim de Registo de Exportação (BRE), é indispensável para a obtenção de licenças de importação ou de exportação e não deverão ser concedidos sem que previamente se tenha verificado que se encontra satisfeito o disposto nos nºs 5 ou 6 anteriores (13 .
Vê-se, assim, que uma das condições indispensáveis para a concessão de licença de importação, a requerer, quando se trate de cloratos (ou de produtos explosivos) ao comandante-geral da Polícia de Segurança Pública - que fará depender a sua decisão de parecer técnico da Inspecção dos Explosivos, consiste na demonstração de que se encontram reunidos os requisitos de legalização dos estabelecimentos de armazenagem.
A licença de importação (que pode ser concedida a entidades que utilizem o produto explosivo ou equiparado na manipulação ou manufactura dos seus produtos) visa, nomeadamente, garantir que o importador disponha de condições adequadas de armazenagem; não será, com efeito, admissível que se importem produtos considerados perigosos sem que haja capacidade de os armazenar em condições de segurança.
6.
A PORTUCEL, E.P., na exposição dirigida ao Senhor Ministro da Indústria e Energia, considera indevidamente cobradas as importâncias referidas para o Fundo de Substâncias Explosivas e para o Fundo de Fiscalização de Explosivos e Armamento, por constituírem encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros de importação, que deveriam ter sido suprimidos por força da vinculação nacional decorrente do Tratado de Adesão às Comunidades Europeias.
O objectivo fundamental do Tratado que instituíu a Comunidade Económica Europeia (Tratado de Roma) consiste na realização progressiva de um mercado comum, isto é, de um grande espaço económico no interior do qual as pessoas, as mercadorias, os capitais e os serviços circulem livremente em condições semelhantes às que vigoram num mercado nacional - artigo 2º do Tratado CEE.
No que respeita às mercadorias, a liberdade de circulação analisa-se essencialmente na eliminação dos obstáculos ao comércio, sejam direitos aduaneiros ou outros encargos assimiláveis, sejam obstáculos não pautais.
Nos termos do artigo 3º, alínea a), do Tratado de Roma, a acção da Comunidade comportará a "eliminação, entre os Estados-membros, dos direitos aduaneiros e das restrições quantitativas na importação e na exportação das mercadorias, assim como de quaisquer outras medidas de efeito equivalente".
E o artigo 9º estabelece que a união aduaneira implica a proibição entre os Estados-membros de direitos aduaneiros de importação e exportação de mercadorias, assim como qualquer encargo cujo efeito seja equivalente.
Dispõem, por sua vez os artigos 12º e 13º do Tratado:
"Artigo 12º
Os Estados-membros abster-se-ão de introduzir entre si novos direitos aduaneiros de importação e de exportação ou encargos de efeito equivalente e de aumentar aqueles que já aplicam nas suas relações comerciais mútuas".
"Artigo 13º
1. Os direitos aduaneiros de importação, em vigor entre os Estados-membros, serão por estes progressivamente suprimidos durante o período de transição, nos termos dos artigos 14º e 15º.
2. Os encargos de efeito equivalente aos direitos aduaneiros de importação, em vigor entre os Estados-membros, serão por estes progressivamente suprimidos durante o período de transição. A Comissão fixará, por meio de directivas, o calendário desta supressão, regulando-se pelas disposições constantes dos nºs 2 e 3 do artigo 14º, bem como pelas directivas adoptadas pelo Conselho nos termos do nº 2 do mesmo artigo".
Assim, os direitos aduaneiros, os tributos internos com carácter discriminatório, bem como os encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros podem classificar--se entre os obstáculos de natureza financeira à livre circulação de mercadorias que os Estados-membros se comprometeram a eliminar.
Considerados os termos em que a questão vem colocada, importa especificamente tratar os elementos de definição e o conteúdo da noção encargo de efeito equivalente a direitos aduaneiros.
A noção 'encargo de efeito equivalente' não é objecto de definição no Tratado, configurando-se como um complemento residual e paralelo à obrigação dos Estados--membros de suprimir, entre si, os respectivos direitos aduaneiros de importação e exportação (14 .
A sua definição progressiva foi sendo construída na sequência da intervenção jurisprudencial do Tribunal de Justiça.
A noção básica, que perdura actualmente, considera encargo de efeito equivalente uma imposição pecuniária, por mínima que seja, unilateralmente imposta, qualquer que seja a sua denominação e técnica, que incida sobre as mercadorias nacionais ou importadas pelo motivo da passagem pela fronteira, e desde que não seja classificada como direito aduaneiro propriamente dito (15.
Analisem-se, com o detalhe necessário, os elementos que caracterizam o conceito.
Há-de tratar-se, desde logo, de uma imposição pecuniária; isto é, deve manifestar-se pela exigência do pagamento de uma quantia determinada, qualquer que seja.
Esta imposição pode revestir natureza heterogénea, de carácter fiscal ou para-fiscal, e há-de ter carácter estatal, muito embora não seja decisivo que seja percebida em proveito do Estado - basta que seja percebida por um organismo que tenha natureza pública.
O encargo deve ser unilateralmente determinado. O elemento 'unilateralidade' significa que o encargo deve provir de uma decisão exclusiva do Estado-membro que o impõe, respondendo a necessidades e desenvolvendo um interesse particular desse Estado. O encargo perderá o carácter unilateral, com efeito, se for expressamente autorizado pela Comunidade ou em virtude da aplicação de cláusulas de salvaguarda previstas no Tratado (16 .
Elemento fundamental delimitador do conceito (17 , "elemento descritivo chave do que é um encargo de efeito equivalente e que permite, em princípio, distingui-lo de outros obstáculos à livre circulação de mercadorias" (18 , consiste na percepção em razão da passagem pela fronteira.
No entanto, a expressão não pode ser entendida em sentido físico-material, isto é, referindo-se às operações próprias da passagem na fronteira, mas, diversamente, significa por motivo da importação ou exportação das mercadorias. O factor determinante de incidência do encargo consiste na importação ou exportação das mercadorias, independentemente do momento (anterior ou posterior) em que o encargo seja exigido.
A exacta delimitação deste elemento exige, porém, uma outra precisão: por motivo da importação ou exportação deve interpretar-se no sentido de que a produção nacional do produto idêntico ou similar não deve ser objecto da imposição do encargo, que só deve incidir sobre o produto importado, ou, no caso de exportação, apenas sobre o produto nacional destinado à exportação e não já sobre o que seja destinado à comercialização interna.
A característica essencial de um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro, e que o distingue de outros encargos que incidem, também, sobre produtos importados, é precisamente a exclusão do produto nacional, igual, idêntico ou similar (19 .
Sublinhando o elemento descritivo chave da noção, poder-se-á concluir que, em princípio (20, um encargo que incida igualmente sobre produtos nacionais e importados (ou sobre os produtos exportados e os destinados à comercialização interna), segundo os mesmos critérios objectivos, não constituirá um encargo de efeito equivalente a direitos aduaneiros, não estando abrangido, consequentemente, pela proibição constante dos artigos 9º e segs. do Tratado.
7.
A delimitação do conceito de encargo de efeito equivalente exige, porém, ainda alguma precisão.
Com efeito, a jurisprudência comunitária admitiu que alguns encargos administrativos percebidos pela ocasião da importação de mercadorias poderiam não constituir encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros, mas a contrapartida de uma prestação efectuada pela administração, isto é, a retribuição ou compensação de uma actividade exercida por uma administração.
Nesta medida, semelhantes encargos escapariam à proibição constante dos artigos 9º a 16º do Tratado.
Impõe-se, pois, caracterizar a noção de serviço prestado.
A jurisprudência do Tribunal de Justiça tem sido rigorosa na apreciação e qualificação dos casos de espécie que lhe têm sido presentes (21 , sublinhando os estreitos limites em que se desenha o conceito.
A definição do serviço prestado não releva do tipo de actividade desenvolvida pela Administração, mas essencialmente das condições específicas em que a actividade administrativa se desenvolve concretamente na relação com o importador (ou exportador) da mercadoria.
Podem apontar-se, deduzidas da jurisprudência comunitária, as seguintes características da noção de serviço prestado:
- deve existir um serviço concretamente determinado, efectivamente prestado ao importador ou exportador, e remunerado através de uma contrapartida.
- a vantagem que se oferece ao operador económico não pode ser genérica e de avaliação incerta, isto é, deve tratar-se de um serviço concretamente prestado e não do cumprimento de uma regulamentação editada no interesse geral.
- deve ter carácter facultativo, o que significa que a sua utilização deve depender da livre opção do operador económico.
- a contrapartida não deve ultrapassar nem o valor do serviço prestado, nem o respectivo custo - regra da proporcionalidade.
Participando destas características, o encargo pecuniário suportado pelo operador económico na importação ou exportação será legítimo, podendo considerar-se como excepção à proibição dos artigos 9º a 16º do Tratado (22 .
Princípios decantados no apuramento do conceito foram aplicados pela jurisprudência comunitária ao não considerar como contrapartida de um serviço prestado e, consequentemente, não legitimamente percebidos, os encargos exigidos aos operadores económicos na importação ou na exportação em situações em que estava em causa a obtenção de uma licença de importação (23 , a actividade da administração estatal destinada a proceder a um controle fitossanitário (24 , a efectuar um controle estatístico (25 , ou a actividade relativa a um controle de qualidade obrigatório (26 .
8.
Como se referiu ao caracterizar os elementos do conceito de "encargo de efeito equivalente a direitos aduaneiros", uma imposição interna que incida do mesmo modo sobre produtos nacionais e importados de outros Estados--membros ou sobre produtos a exportar e os destinados à comercialização interna, não integra, em princípio, aquela categoria, sendo, consequentemente legítima face à ordenação comunitária.
Dispõe, com efeito, o artigo 95º do Tratado:
"Nenhum Estado-membro fará incidir, directa ou indirectamente, sobre produtos de outros Estados-membros imposições internas, qualquer que seja a sua natureza, superiores às que incidam, directa ou indirectamente, sobre produtos nacionais similares.
"Além disso, nenhum Estado-membro fará incidir sobre os produtos dos outros Estados-membros imposições internas de modo a proteger indirectamente outras produções.
"Os Estados-membros eliminarão ou corrigirão, o mais tardar no início da segunda fase, as disposições existentes à data da entrada em vigor do presente Tratado que sejam contrárias às disposições precedentes".
Esta disposição representa um compromisso entre os poderes da Comunidade e a soberania fiscal dos Estados--membros. Enquanto que os artigos 9º a 16º impõem a eliminação dos obstáculos (pautais e equivalentes) ao comércio intra-comunitário, o artigo 95º não proíbe os tributos internos que onerem (também) as mercadorias importadas, mas apenas na medida em que tenham carácter discriminatório ou protejam indirectamente produtos nacionais.
Os artigos 95º a 99º do Tratado, garantindo a soberania fiscal interior aos Estados-membros, visam assegurar a neutralidade fiscal completa das imposições internas do ponto de vista da concorrência entre os produtos importados e os produtos nacionais similares (27 .
Vistos os elementos essenciais caracterizadores dos conceitos, os artigos 9º a 16º e 95º nunca poderão ser aplicáveis simultaneamente a uma mesma situação; excluem-se naturalmente. Se uma determinada imposição pecuniária não discriminar entre produtos nacionais e importados e se não se destina a proteger indirectamente outras produções, nunca pode ser considerada como encargo de efeito equivalente a direitos aduaneiros.
Porém, as diferenças entre ambas as figuras, na apreciação de situações concretas, nem sempre são nítidas, suscitando, por vezes, dúvidas e dificuldades sobre qual das duas corresponde exactamente ao caso apreciado.
E as consequências da exacta delimitação são de relevante importância, porquanto no caso de encargos de efeito equivalente a imposição deverá ser totalmente eliminada, enquanto que se se tratar de uma imposição interna discriminatória bastará, em princípio, colocar ao mesmo nível a imposição que incide sobre o produto importado como aquele que agrava o produto nacional correspondente (28 .
A noção de tributo ou imposição interna, para efeitos do disposto no artigo 95º do Tratado, não é construída de forma limitada. Abarca um conjunto amplo de imposições, de difícil determinabilidade a priori (29 .
Porém, o critério essencial de delimitação da noção de tributo ou imposição interna, por referência ao conceito de encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros, pode encontrar-se através de elemento construído como excepção. Qualquer encargo exigido por motivo da importação de um produto, apenas não será qualificado como encargo de efeito equivalente se a imposição pecuniária relevar de um regime de tributos internos que incidam sistematicamente sobre os produtos nacionais e sobre os produtos importados, segundo os mesmos critérios.
Para que uma imposição interna se considere como integrante de um regime geral de tributos do Estado-membro respectivo, não basta, pois, que incida sobre o produto importado e os produtos nacionais idênticos ou similares, mas também que incida sobre este segundo os mesmos (ou idênticos) critérios e a um nível de produção similar - critério de identidade da imposição.
O critério da identidade da imposição, analisa-se, assim, na exigência de identidade do produto e da imposição, identidade do nível de comercialização e do facto tributável, ou, ao menos, segundo critérios comparáveis quando a falta de similitude seja motivada por uma justificação objectiva (30 .
O conceito do tributo interno não discriminatório a que se refere o artigo 95º do Tratado, exige, no entanto, algumas precisões.
Na verdade, uma imposição pecuniária que incida sistematicamente, e de forma idêntica, sobre o produto nacional e importado, e que, na aparência objectiva, surge com todos os elementos próprios de uma imposição interna não discriminatória, pode traduzir, não obstante, um obstáculo à livre circulação de mercadorias. Assim acontecerá sempre que a imposição seja exclusivamente destinada ao financiamento de actividades, que beneficiem, de modo específico, o produto nacional taxado, e que haja identidade entre o produto nacional taxado e o produto nacional beneficiário e que as imposições que incidam sobre o produto nacional sejam integralmente compensadas (31 .
E, do mesmo modo, se estiver em causa a exportação de mercadorias:
"Il en est de même d'une taxe intérieure qui, tout en frappant uniformément les ventes intérieurs et les exportations, est néanmoins destinée à alimenter des activités tendant à rendre la commercialisation intérieure plus rémunératrice que l'exportation, oú à favoriser, de toute autre manière, le produit destiné à commercialisation intérieure au détriment de celui destiné à l'exportation" (32 .
Uma tal imposição interna, com semelhante finalidade, neutralizaria o gravame incidindo também sobre os produtos nacionais em causa. Um sistema de imposições internos com subvenção apenas teria a aparência de um sistema neutro, pois que, na prática, produziria o mesmo efeito que um direito aduaneiro (ou imposição equivalente) à importação ou exportação.
Na delimitação da noção de imposição interna no quadro do artigo 95º do Tratado, um outro problema surge quando a legislação de um Estado-membro prevê imposições que incidem sistematicamente sobre determinada categoria de produtos, sem distinguir a origem, mas sem que exista produção nacional correspondente a tal categoria de produtos; em semelhante hipótese, na realidade, a imposição apenas incide, de facto, sobre o produto importado.
A jurisprudência do Tribunal de Justiça, no entanto, tem admitido a existência de imposições internas, no quadro do artigo 95º do Tratado, mesmo em casos em que não existem produtos nacionais idênticos ou similares.
O direito comunitário, com efeito, não limita a liberdade de cada Estado-membro no estabelecimento de um sistema de imposições internas diferenciadas para alguns produtos; semelhantes diferenciações são compatíveis com o direito comunitário se se destinam a prosseguir objectivos legítimos de política económica e se as modalidades de imposição ou incidência são fixadas de forma a evitar toda a discriminação directa ou indirecta em relação às importações de outros Estados-membros, ou de protecção em favor da produção nacional concorrente (33 .
O critério fundamental para determinar, nestes casos, se a imposição interna se acolhe nos limites do artigo 95º do Tratado, ou se, ao contrário, constitui uma imposição discriminatória em desfavor dos produtos provenientes de outros Estados-membros, consiste em apurar se a imposição considerada integra efectivamente um regime de tributos ou imposições internas.
Para este efeito, alguns índices objectivos são indicados e se deduzem da evolução jurisprudencial (34 .
A circunstância de a imposição pecuniária incidir e onerar uma dada categoria de produtos estabelecida segundo critérios objectivos aplicados independentemente da sua origem, constitui um índice objectivo de que a imposição pertence a um 'sistema geral de tributos internos', devendo, porém, considerar-se a noção 'categoria de produtos', não segundo uma perspectiva demasiado restrita e individualizada, mas antes determinada segundo critérios gerais e objectivos.
Por outro lado, e como limite, a imposição não poderá atingir um nível tão elevado que comprometa a livre circulação do produto em causa, isto é, a imposição há-de ser proporcionada por referência a outras dentro da coerência do mesmo sistema, de modo a que não produza um bloqueio das importações do produto em causa (35 .
Deste modo, uma imposição interna, não discriminatória, que incide sobre categorias objectivas de bens ou produtos independentemente da sua origem (abrangendo, pois, produtos nacionais e importados) integra-se na previsão do artigo 95º do Tratado e, não obstante atingir, igualmente, produtos provenientes de outros Estados-membros, não é qualificável como imposição de efeito equivalente a direitos aduaneiros, não estando em desconformidade com o direito comunitário.
9.
O tema da consulta aconselha algumas considerações a propósito da caracterização do conceito de "medida de efeito equivalente a restrições quantitativas na importação e exportação de mercadorias, obstáculo não-pautal á livre circulação que, nos termos do Tratado, os Estados-membros se comprometeram a eliminar.
Dispõem os artigos 30º, 34º e 36º do Tratado CEE.
Artigo 30º
"Sem prejuízo das disposições seguintes, são proibidas, entre os Estados-membros, as restrições quantitativas à importação, bem como todas as medidas de efeito equivalente".
Artigo 34º
"1. São proibidas, entre os Estados-membros, as restrições quantitativas á exportação, bem como todas as medidas de efeito equivalente.
2. Os Estados-membros suprimirão, o mais tardar no final da primeira fase, as restrições quantitativas à exportação e todas as medidas de efeito equivalente existentes à data da entrada em vigor do presente Tratado".
Artigo 36º
"As disposições dos artigos 30º a 34º, inclusive, são aplicáveis sem prejuízo das proibições ou restrições à importação, exportação ou trânsito justificadas por razões de moralidade pública, ordem pública e segurança pública; de protecção da saúde e da vida das pessoas e animais ou de preservação das plantas; de protecção do património nacional de valor artístico, histórico ou arqueológico; ou de protecção da propriedade industrial e comercial. Todavia, tais proibições ou restrições não devem constituir nem um meio de discriminação arbitrária, nem qualquer restrição dissimulada do comércio entre os Estados-membros".
Embora o Tratado de Roma não defina o que sejam "restrições quantitativas", a doutrina não hesita em encará-las como o conjunto de regras jurídicas e de práticas administrativas que excluem de forma total ou parcial a importação (ou a exportação) de um ou vários produtos, considerados em função do seu peso, do seu valor, ou do número de unidades, susceptível de ser importado (ou exportado) (36 .
"As medidas de efeito equivalente estão (no domínio dos obstáculos não-pautais), para as restrições quantitativas, assim como os encargos de efeito equivalente, no âmbito dos obstáculos no domínio pautal, se encontram para os direitos aduaneiros - cfr. artigos 9º, 12º, 13º do Tratado de Roma e artigo 193º do Acto de Adesão.
A proibição de umas e de outros (as medidas e os encargos de efeito equivalente) tem, no Tratado de Roma, a natureza de disposição residual. A delimitação dos contornos destas figuras resultou, assim, da prática administrativa da Comissão e, sobretudo, da jurisprudência do Tribunal das Comunidades Europeias (TCE).
A directiva 70/50/CEE, de 22 de Dezembro de 1969, da Comissão, corresponde já a uma tentativa de conceptualização e de globalização das questões colocadas pelo conceito. A Comissão definiu a noção de "medida de efeito equivalente" como sendo "toute mesure susceptible de faire obstacle à des importations ou à des exportations qui pourraient avoir lieu en son absence".
O T.C.E. deu a sua primeira definição da noção que nos ocupa no seu acórdão 8/74 (Dassonville) de 11 de Julho de 1974, no qual declarou que "toute réglementation commerciale des États membres susceptible d'entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce intracomunautaire est à considérer comme mesure d'effet équivalant à des restrictions quantitatives" (sublinhados nossos).
Como sustenta A. MATTERA (37 , resulta do artigo 30º do Tratado de Roma e das definições dadas pela Comissão e pelo TCE que devem estar preenchidas duas condições para se estar em presença de "medidas de efeito equivalente":
a) a existência de uma medida estadual ("mesure étatique");
b) os "efeitos restritivos" equivalerem aos de uma restrição quantitativa.
"CARLOS BOTELHO MONIZ (38 a partir da análise do direito originário e do direito derivado, bem como da jurisprudência comunitária, detecta os seguintes critérios orientadores:
a) as medidas de efeito equivalente são medidas imputáveis aos poderes públicos, uma vez que a proibição dos artigos 30º e seguintes, como aliás a dos artigos 12º e seguintes (do Tratado de Roma), tem como destinatários os Estados, nela se abrangendo actos tão díspares como os actos legislativos, as disposições regulamentares e administrativas, as simples práticas da Administração e de uma forma geral todos os actos que emanem da autoridade pública (x1 ;
b) as medidas de efeito equivalente constituem uma categoria de carácter residual, uma vez que os conceitos de "medida de efeito equivalente" e de "encargo de efeito equivalente" fornecem a base jurídica necessária á resolução dos obstáculos que se suscitem à aplicação do princípio da livre circulação das mercadorias, corolário do princípio da unidade de mercado. Acresce que, estando o âmbito de aplicação do conceito de "encargo de efeito equivalente" delimitado com precisão, pode afirmar-se que o segundo ("medida de efeito equivalente") constitui uma "catch-all provision" destinada a abarcar no seu âmbito todos os obstáculos ao comércio que não sejam expressamente abrangidos por outras disposições;
c) as medidas de efeito equivalente são medidas que restringem o comércio intracomunitário, devendo constituir um critério fundamental de apreciação para aferir da legalidade de uma medida a afectação do comércio comunitário ou a restrição das trocas comerciais no interior da Comunidade".
De acordo com estes critérios de caracterização do conceito (39 , poder-se-ão considerar como medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas, todas as regras e procedimentos que submetam a importação (e a comercialização de produtos importados) a requisitos não aplicáveis aos produtos nacionais ou a condições mais gravosas do que as aplicadas a estes.
Podem, neste aspecto distinguir-se dois tipos fundamentais (40:
"a) as que se reportam de forma directa ou indirecta (restringindo-a) à própria operação de importação, de que se podem dar os seguintes exemplos:
a)1. - o licenciamento das importações (x2 (41;
a)2. - a exigência de certificados de origem de obtenção impossível ou muito difícil por parte do importador;
a)3. - A exigência da indicação de origem das mercadorias por parte do importador,para além daquilo que ele pode razoavelmente saber;
a)4. - a realização de controlos sanitários, fiscais ou estatísticos nas fronteiras;
a)5. - a limitação dos períodos em que a importação é autorizada;
a)6. - a limitação das importações "ratione lo- ci";
a)7. - a limitação das importações "ratione per sonae"
b) aquelas que, favorecendo especificamente a comercialização dos produtos nacionais no território nacional, restringem de forma indirecta ou mediata as importações (x3 ".
Relativamente a todas estas medidas formalmente discriminatórias, a proibição comunitária dos artigos 30º e seguintes tem eficácia plena".
A admissibilidade das medidas de efeito equivalente apenas é consentida, no sistema do Tratado, nas circunstâncias definidas como excepção no já referido artigo 36º - quando justificadas, por exemplo, por razões de moralidade pública, ordem pública, de segurança pública, de protecção da saúde e da vida das pessoas e dos animais.
Em algumas circunstâncias podem gerar-se situações de inter-relacionamento entre os diversos tipos de obstáculos à livre circulação de mercadorias, especificamente quando uma medida administrativa considerada de efeito equivalente possa ser acompanhada da exigência de alguma imposição pecuniária.
Nestes casos, a imposição pecuniária surgirá como um obstáculo adicional, qualificável como imposição de efeito equivalente a direitos aduaneiros.
Este aspecto aconselha, no entanto, algumas considerações derivadas da própria natureza e justificação da medida imposta, tendo a jurisprudência distinguido várias situações a propósito das medidas de controle, nomeadamente controles sanitários (42 .
- se a medida é estabelecida unilateralmente por um Estado-membro sem causa de justificação suficiente, será uma medida de efeito equivalente e, neste caso, qualquer imposição pecuniária percebida pela realização da medida constituirá automaticamente uma imposição de efeito equivalente.
- se a medida é estabelecida unilateralmente pelo Estado-membro, que a justifica nos termos do artigo 36º, trata-se de uma medida de efeito equivalente 'tolerada', pelo Tratado, mas a sua justificação não pode alargar-se a uma eventual imposição pecuniária exigida, porque esta percepção não será intrinsecamente necessária ao exercício da competência prevista naquela disposição.
- se a medida se estabelece obrigatoriamente por disposição comunitária, convencional, ou é autorizada por uma directiva, não será considerada medida de efeito equivalente e, consequentemente, eventuais imposições pecuniárias não serão consideradas imposições de efeito equivalente a direitos aduaneiros.
10.
Antes de apreciar especificamente as questões concretamente enunciadas como tema do parecer, importa transcrever algumas disposições do Acto de Adesão e convencionais, que situam o quadro imediato da vinculação nacional.
Dispõem, com efeito, os artigos 193º, 202º, 366º e 368º do Acto de Adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa às Comunidades Europeias:
"Artigo 193º
"Serão suprimidos em 1 de Março de 1986 os encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros de importação existentes nas trocas comerciais entre a Comunidade, na sua composição actual, e Portugal".
"Artigo 202º
"Serão suprimidas em 1 de Janeiro de 1986 as restrições quantitativas à importação e à exportação, bem como todas as medidas de efeito equivalente existentes entre a Comunidade, na sua composição actual, e Portugal".
"Artigo 366º
"1. A República Portuguesa aplicará, a partir de 1 de Janeiro de 1986, as disposições dos acordos referidos no artigo 368º.
As medidas de transição e as adaptações eventuais serão objecto de protocolos a concluir com os países co-contratantes, anexos a tais acordos".
"2. Essas medidas de transição têm por fim assegurar, após o respectivo termo, a aplicação pela Comunidade de um regime comum nas suas relações com todos os países terceiros co-contratantes, bem como a identidade dos direitos e obrigações dos Estados-membros".
"3. Estas medidas de transição aplicáveis aos Países enumerados do artigo 368º não implicam, em nenhum sector, a concessão pela República Portuguesa a estes países de um tratamento mais favorável do que o aplicável à Comunidade, na sua composição actual.
Em especial, todos os produtos que sejam objecto das medidas de transição, no que diz respeito a restrições quantitativas aplicáveis à Comunidade, na sua composição actual, ficam submetidos a tais medidas, relativamente a todos os países enumerados no artigo 368º, pelo mesmo período, sem prejuízo de eventuais derrogações específicas".
"4. Estas medidas de transição aplicáveis aos países enumerados no artigo 368º não implicam a aplicação pela República Portuguesa, relativamente a estes países, de um tratamento menos favorável do que o aplicado a outros países terceiros. Em especial, não podem ser previstas medidas de transição respeitantes a restrições quantitativas, relativamente aos países enumerados no artigo 368º, para os produtos isentos de tais restrições aquando da sua importação em Portugal, em proveniência de outros países terceiros".
"Artigo 368º
"1. Os artigos 366º e 367º são aplicáveis:
- aos acordos concluídos com a Argélia, a Áustria, Chipre, o Egipto, a Finlândia, a Islândia, Israel, a Jordânia, a Jugoslávia, o Líbano, Malta, Marrocos, a Noruega, a Síria, a Suécia, a Suíça, a Tunísia e a Turquia, bem como aos outros acordos concluídos com países terceiros e relativos exclusivamente às trocas comerciais de produtos do Anexo II do Tratado CEE;
- Ao novo acordo entre a Comunidade e os países de África, das Caraíbas e do Pacífico, assinado em 8 de Dezembro de 1984".
Por sua vez, o artigo 6º do Acordo celebrado entre a CEE e o Reino da Suécia estabelece:
"Article 6
1. Aucune nouvelle taxe d'effet équivalent à des droits de douane à l'importation n'est introduite dans les échanges entre la Communauté et la Suède.
2. Les taxes d'effet équivalant à des droits de douane à l'importation introduites à partir du 1er. janvier 1972 dans les échanges entre la Communauté et la Suède sont supprimées à l'entrée en vigueur de l'accord.
Toute taxe d'effet équivalant à un droit de douane à l'importation dont le taux serait, le 31 décembre 1972, supérieur à celui effectivement appliqué le 1er. janvier 1972, est ramenée à ce dernier taux à l'entrée en vigueur de l'accord.
3. Les taxes d'effet équivalant à des droits de douane à l'importation sont progressivement supprimées selon le rythme suivant:
- chaque taxe est ramenée, au plus tard le 1er.. janvier 1974, à 60% du taux appliqué le 1er.. janvier 1972;
- les trois autres réductions, de 20% chacune, sont effectuées:
le 1er.. janvier 1975,
le 1er.. janvier 1976,
le 1er. juillet 1977".
11.
Presentes os elementos normativos recenseados e a delimitação conceitual das noções de encargo de efeito equivalente e de imposições internas não discriminatórias, estão reunidas as condições que permitem dar resposta às questões enunciadas na consulta.
Trata-se, essencialmente, como se referiu, da qualificação, face ao direito comunitário, das contribuições para o Fundo de Substâncias Explosivas e para o Fundo de Fiscalização de Explosivos e Armamento que incidem sobre substâncias explosivas e matérias perigosas equiparadas, nomeadamente os cloratos (43 .
A contribuição para o Fundo de Substâncias Explosivas foi objecto de apreciação incidental no referido Parecer deste Conselho nº 107/87, considerando-se então poder ser qualificada em princípio como a contrapartida de um serviço prestado ao importador - serviço de fiscalização desenvolvido pela Inspecção dos Explosivos no interesse de valores como a segurança geral e a prevenção de eventual responsabilidade futura do agente económico.
A solicitação da consulta, no entanto, repõe expressamente o problema desta qualificação, nomeadamente na perspectiva da consideração da referida imposição no âmbito do artigo 95º do Tratado CEE.
Disse-se, ao analisar o conteúdo das noções de encargo do efeito equivalente, contrapartida por serviço prestado pela administração e imposição interna não discriminatória, que as situações concretas por vezes colocam dificuldades de enquadramento e de qualificação.
O caso das contribuições para o Fundo de Substâncias Explosivas será, precisamente, uma dessas situações em que a pureza da delimitação conceitual é confrontada com a atipicidade da fórmula de referência da imposição.
No entanto, algumas características podem assinalar-se--lhe, de modo a aproximá-la da noção cujos traços relevantes lhe estejam mais próximos.
Trata-se de uma imposição objectiva, referida a determinada categoria de produtos, materialmente delimitada - a substâncias explosivas, a cujo regime, como se referiu, estão equiparadas outras substâncias perigosas expressamente mencionadas, entre as quais os cloratos.
A base de imposição é igualmente objectiva e uniforme - uma determinada quantia por cada quilograma.
Por outro lado, a contribuição incide não apenas sobre os produtos importados, mas também indiscriminadamente sobre os produtos da mesma natureza de produção nacional: não se trata, assim, de uma imposição que agrave o facto da importação, com exclusão de produtos nacionais idênticos ou similares, mas abrange, sem discriminação, tanto uns como os outros. A referência que o artigo 1º do Decreto-Lei nº 36874, de 17 de Maio de 1948 faz a produtos importados não tem materialmente a ver com qualquer discriminação de origem, mas tão-só com a especificação, generalizante, da categoria do produto a tributar, objectivamente delimitada.
Além disso, a imposição a pagar pelos operadores económicos destina-se a integrar um Fundo que satisfaz todas as despesas necessárias para levar a efeito a fiscalização prevista nos regulamentos, isto é, a suportar o serviço encarregado dessa fiscalização.
Estas características essenciais afastam a classificação da referida imposição como encargo de efeito equivalente a direitos aduaneiros.
E, por outro lado, embora a caracterização concreta não seja isenta de dúvidas, alguns elementos da hipótese parecem afastar a existência de serviço prestado, com o sentido em que se admite a legitimação de uma contrapartida fixada ao operador económico, no caso, o importador (44 .
Na verdade, a peritagem obrigatória efectuada a produtos explosivos ou substâncias perigosas antes do respectivo despacho aduaneiro, prevista no artigo 28º do RFACEPE, a cargo da Inspecção dos Explosivos, terá mais a ver com a prevenção do cumprimento de regras de segurança estabelecidas no interesse geral, considerada a natureza, os riscos e o perigo das mercadorias
É certo que a peritagem efectuada antes do despacho aduaneiro, e sem o qual esta operação não pode ter lugar, reveste também as características de uma actividade administrativa realizada no interesse do operador económico. No entanto, por esse facto, não deixa de ser uma actividade inserida numa missão geral de fiscalização, a cargo de um órgão da administração especializado, que tem por missão dar execução a procedimentos previstos em regulamentação editada no interesse geral.
Além de que a intervenção fiscalizadora da Inspecção dos Explosivos não tem carácter facultativo, não dependendo a sua utilização na peritagem que precede o despacho aduaneiro de livre opção do operador económico.
Na verdade, nos termos do artigo 2º do Regulamento sobre a Fiscalização de Produtos Explosivos (RFPE), aprovado pelo Decreto-Lei nº 376/84, de 30 de Novembro "a fiscalização tem por fim o cumprimento rigoroso das normas de segurança estabelecidas para os produtos explosivos ou para as matérias perigosas e prevenir que tais produtos possam ser desviados do seu legal destino ou utilizados como meio de perturbação ou alteração da ordem pública".
A acção fiscalizadora é geral e incide sobre os locais de fabrico, armazenamento ou venda dos referidos produtos - artigo 5º, nº 1, daquele Regulamento sobre Fiscalização.
De qualquer modo, não obstante alguns elementos de delimitação conceitual apontarem para a qualificação das contribuições para o FSE como imposição interna não discriminatória, no sentido do artigo 95º do Tratado, reconhece-se que a ligação fáctica, no caso da importação do produtos, às operações de peritagem necessárias à realização do despacho aduaneiro, pode suscitar dúvidas de caracterização que deveriam ser removidas através da conveniente e esclarecedora intervenção legislativa.
No entanto, a contribuição para o FSE, qualificada como imposição interna não discriminatória, integrando um sistema de tributos onerando uma dada categoria de produtos, objectivamente delimitada e independentemente da sua origem, ou como contrapartida por um serviço prestado pela administração ao operador económico, é legítima face ao direito comunitário.
Não assiste, pois, à requerente PORTUCEL com base no fundamento invocado, direito ao reembolso das quantias pagas ao FSE relativamente às quantidades de clorato de sódio importado.
12.
Resta agora apreciar e qualificar as importâncias cobradas para o Fundo de Fiscalização de Explosivos e Armamento e dos emolumentos pagos pela obtenção de licença de importação.
Como se salientou, as receitas provenientes do pagamento da taxa prevista no artigo 7º do Decreto-Lei nº 521/71 são afectadas à constituição daquele Fundo, destinado à satisfação dos encargos e instalação e manutenção do serviço de fiscalização a cargo da Polícia de Segurança Pública (45 .
As taxas referidas, fixadas na tabela anexa ao diploma, são pagas por ocasião da movimentação/comercialização dos produtos em causa e incidem indistintamente tanto sobre as mercadorias importadas, como sobre as mercadorias da mesma natureza de produção nacional.
Incidem sobre categorias de produtos objectivamente determinados e segundo uma base material objectiva de incidência - unidade de peso: por cada quilograma saído dos fabricos nacionais, ou por cada fracção de 100kg, no caso de importação (46 .
Deste modo, não podem constituir um encargo de efeito equivalente a direitos aduaneiros, porquanto não incidem especificamente sobre produtos importados ou exportados, mas indistintamente sobre uma categoria objectiva de mercadoria, considerada independentemente de origem (refere-se até expressamente a incidência sobre o produto "saído das fábricas nacionais").
E, por outro lado, considerando a finalidade específica das receitas cobradas, a imposição não se destina a beneficiar a respectiva produção nacional, tornando a produção e comercialização interna mais favorável, não neutralizando, pois, o gravame que incide também sobre o produto nacional.
Deve, consequentemente, ser qualificada como taxa relevando do sistema interno da imposição, não discriminatória em relação aos produtos originários de outros Estados-membros, legítima face ao sistema comunitário, no quadro do artigo 95º do Tratado CEE (47 .
Não assiste, também, razão à requerente PORTUCEL quando pretende o reembolso dos montantes das taxas pagas para o Fundo de Fiscalização de Explosivos e Armamento pela importação, rectius, pelas quantidades importadas de clorato de sódio.
Tratamento diverso terá, contudo, o pagamento das quantias, a título de emolumentos (e que constituem receita do Estado), previstas na tabela anexa ao mencionado diploma, pela concessão ou atribuição de licenças de importação.
A licença de importação, como se salientou, constitui um dos exemplos típicos de medida de efeito equivalente a restrições quantitativas, proibidas pelo artigo 30º do Tratado. Mesmo quando seja emitida automaticamente não deixa de constituir uma oneração formal acrescida e, consequentemente, constituir um entrave à liberdade de circulação de mercadorias.
Todavia, perante as circunstâncias específicas do caso, a licença de importação traduz um meio idóneo para prevenir os riscos decorrentes da comercialização dos produtos em causa.
A natureza do produto importado, qualificado como matéria perigosa (ou substância explosiva) ou como substância (ou preparação perigosa), tanto pela legislação nacional, como pelas normas comunitárias, impõe, pois, que sejam tomadas cautelas próprias, justificadas por razões de protecção da saúde e da vida das pessoas e, mesmo, da segurança e ordens públicas.
A licença de importação, constituindo um meio adequado ao conhecimento pelas autoridades nacionais de fiscalização de substâncias explosivas (e perigosas) (48 , da entrada em território nacional das referidas mercadorias, está justificada pela cláusula de excepções do artigo 36º do Tratado CEE.
No entanto, a justificação colhida no artigo 36º do Tratado para a exigência, no caso, da licença de importação, não justifica qualquer imposição pecuniária adicional pela obtenção dessa licença.
Como se referiu, uma medida justificada nos limites da excepção prevista no artigo 36º (medida de efeito equivalente 'tolerada', pelo sistema de Tratado), não pode alargar-se, na sua justificação, a uma eventual exigência pecuniária que a acompanhe, pois semelhante percepção não será intrinsecamente necessária ao exercício das competências nacionais ali previstas e permitidas.
Nos termos em que vem fixada, a exigência do pagamento de emolumentos configura-se como um encargo de efeito equivalente a direito aduaneiro, proibido nos termos dos artigos 9º a 16º do Tratado.
Não será, assim, admissível a exigência de pagamento de emolumentos pela concessão da licença de importação (e quantia que não depende do documento qua tale, mas que tem como referência as quantidades para importação das quais a licença é solicitada).
13
Assim qualificadas as imposições emolumentares pela obtenção de licenças de importação, os respectivos montantes foram indevidamente cobrados à PORTUCEL, pelas referidas importações de clorato de sódio nos anos de 1986 e 1987.
No entanto, mesmo nestas circunstâncias, o reembolso não é automático e pode mesmo o interessado não ter direito a tal reembolso.
Na verdade, a jurisprudência comunitária tem admitido que o direito dos particulares ao reembolso de imposições indevidamente pagas está condicionado à verificação de um prejuízo real e efectivo, que não existirá quando os operadores económicos tenham feito repercutir a jusante os montantes indevidamente suportados.
De outro modo, a repetição do indevido traduzir-se-ia num enriquecimento sem causa.
Saber se houve repercussão a jusante dos montantes indevidamente satisfeitos, dependerá naturalmente da análise de dados de facto, que os elementos juntos não fornecem.
De todo o modo, segundo a jurisprudência comunitária não será legítimo fixar presunções de repercussão, nem fazer incidir sobre o particular interessado o ónus da prova (negativo) da não repercussão (49 .
CONCLUSÕES:
14.
Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1ª. No sistema instituído pelo Tratado constitutivo das Comunidades Europeias (Tratado de Roma), devem ser eliminados nas trocas comerciais entre os Estados--membros todos os direitos aduaneiros bem como os encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros - artigos 9º a 16º do Tratado;
2ª. Constituem encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros todas as imposições pecuniárias, unilateralmente impostas por um Estado-membro, que incidam sobre mercadorias pela circunstância da passagem pela fronteira, isto é, afectando os produtos importados com exclusão dos produtos nacionais idênticos ou similares, ou os produtos exportados, com exclusão dos destinados à comercialização interna;
3ª. As imposições que incidem sobre produtos importados (ou exportados) podem ser admissíveis se constituírem a contrapartida de um serviço prestado pela administração ao operador económico respectivo e se forem proporcionais, não excedendo o custo desse serviço;
4ª. Nos termos do artigo 30º do Tratado de Roma, são proibidas entre os Estados-membros todas as restrições quantitativas à importação, bem como todas as medidas de efeito equivalente;
5ª. Consideram-se medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas todas as disposições legais, regulamentares, ou as simples práticas administrativas de um Estado-membro que, dificultando a importação (ou exportação de mercadorias), constituam entraves à livre circulação de mercadorias;
6ª. As medidas referidas na conclusão anterior podem, no entanto, ser admissíveis nas condições previstas no artigo 36º do Tratado, nomeadamente quando sejam justificadas por razões de protecção da vida ou da saúde das pessoas, ou da ordem e segurança públicas;
7ª. As imposições pecuniárias de ordem interna, estabelecidas no quadro do sistema de tributos próprios de cada Estado-membro, e que incidam, sem discriminação, sobre produtos nacionais e importados, constituem manifestação de soberania fiscal do Estado respectivo, e são conformes ao direito comunitário, nos termos do artigo 95º do Tratado, se não forem destinadas a beneficiar a produção nacional respectiva;
8ª. A contribuição para o Fundo instituído pelo Decreto nº 13740, de 20 de Maio de 1927, prevista no artigo 1º do Decreto-Lei nº 36874, de 17 de Maio de 1948 e designado a partir deste diploma como Fundo de Substâncias Explosivas, incide sobre os produtos explosivos e substâncias perigosas, importados ou de produção nacional, abrangendo as mercadorias objectivamente determinadas, independentemente da origem destas;
9ª. A contribuição referida na conclusão anterior não constitui, assim, um encargo de efeito equivalente a direitos aduaneiros, integrando-se na categoria das imposições internas não discriminatórias, - artigo 95º do Tratado de Roma;
10ª. As taxas previstas no artigo 7º do Decreto-Lei nº 521/71, de 24 de Novembro (e na tabela anexa a este diploma), que constituem receita do Fundo de Fiscalização de Explosivos e Armamento, incidem objectivamente sobre os produtos constantes da mencionada tabela, independentemente da origem nacional ou estrangeira, sendo, por isso, imposições de ordem interna, não discriminatórias - artigo 95º do Tratado de Roma;
11ª. A licença de importação constitui uma medida de efeito equivalente a restrições quantitativas, contrária ao artigo 30º do Tratado de Roma;
12ª. Todavia, a exigência da licença de importação, a requerer ao comandante-geral da P.S.P., nos termos do artigo 25º, nº 1, do Regulamento sobre o Fabrico, Armazenagem, Comércio e Emprego de Produtos Explosivos, aprovado pelo Decreto-Lei nº 376/84, de 30 de Novembro, relativamente à importação de clorato de sódio da França e da Suécia, considerada a natureza perigosa do produto em causa, justifica-se no âmbito do artigo 36º do Tratado de Roma;
13ª. A justificação de uma medida de efeito equivalente a restrições quantitativas à importação, nos termos do artigo 36º, não se estende, porém, à exigência de imposições pecuniárias que a acompanhem e não sejam estritamente necessárias à consecução das finalidades pretendidas com o estabelecimento da medida;
14ª. A fixação de emolumentos pela concessão de licenças de importação de cloratos, prevista no Título III da tabela anexa ao Decreto-Lei nº 521/71, não é justificada no âmbito do artigo 36º do Tratado de Roma e afecta as obrigações impostas aos Estados-membros pelos artigos 9º a 16º, sendo consequentemente ilegítima;
15ª. Todavia, o direito dos particulares ao reembolso de imposições indevidamente cobradas está condicionado à verificação de um prejuízo real e efectivo, que não existirá quando os operadores económicos tenham feito repercutir a jusante os montantes indevidamente suportados;
16ª. Considerando o que se refere na conclusão 14ª, será conveniente que se produza intervenção legislativa adequada a compatibilizar o sistema de imposições em causa face às obrigações decorrentes da vinculação comunitária.
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(1 Informações, respectivamente, de 28 de Janeiro de 1988 e 7 de Maio de 1988, que foram juntas com o expediente enviado.
(2 Parecer nº 144-L/90, de 20 de Abril de 1990.
(3 Parecer deste Conselho nº 107/87, de 14 de Janeiro de 1988, publicado no Diário da República, II Série, nº 219, de 4 de Setembro de 1988.
Notar-se-á, contudo, que no parecer referido não se concluíu exactamente nestes termos, não se definindo a mencionada taxa como encargo de efeito equivalente - cfr. as conclusões 9ª e 10ª do parecer.
A este ponto se voltará, infra.
(4 Acompanha-se neste ponto o método expositivo e a selecção normativa do Parecer nº 107/87, cit. na nota (3).
(5 Com o fundamento principal, constante do seu preâmbulo, de ser o MAI o Ministério vocacionado para tutelar a Comissão dos Explosivos, em virtude das atribuições que competem à P.S.P., definidas pelo Decreto-Lei nº 521/71, de 24 de Novembro, e que são afins e complementares das que foram cometidas à C.E.
(6 A Comissão dos Explosivos, criada, como já se disse, em 1902, foi colocada na dependência do Ministério do Interior em 1916. Em 1950, por força do Decreto-Lei nº 37925, de 1 de Agosto, transitou para a dependência do Ministério da Economia, encontrando-se a partir de 1971 dependente do Ministério da Defesa Nacional, conforme o estabelecido no Decreto-Lei nº 521/71, de 24 de Novembro. Posteriormente, e nos termos do artigo 17º do Decreto-Lei nº 400/74, de 29 de Agosto, passou a Comissão a depender do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas.
(7 Cfr. Declaração publicada no Diário da República, I Série, de 30-6-1983.
(8 Exceptuada a utilização por qualquer ramo das forças armadas ou militarizadas ou por qualquer forma afectos às forças armadas - artigo 2º do Decreto-Lei nº 521/71.
(9 Os montantes das taxas referidas foram actualizados segundo os coeficientes indicados supra.
(10 Hoje, Inspecção dos Explosivos. Cfr. supra 1,4.
(11 Regulamento sobre o Licenciamento dos Estabelecimentos de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos (RLEFAP) e o Regulamento sobre a Fiscalização de Produtos Explosivos (REPE).
O Decreto-Lei nº 376/84 revogou (artigo 3º) os Regulamentos aprovados pelos decretos-Leis nºs 334/83, de 15 de Julho, 336/83, de 19 de Julho, e 342/83, de 22 de Julho, os quais, até então, constituíam respectivamente, o REPE, o RFACEPE e o RLEFAPE.
(12 Os Regulamentos aplicam-se (artigo 1º) aos produtos explosivos mencionados no seu Anexo I e às matérias perigosas susceptíveis de reagir ou de se decompor com carácter explosivo, indicadas no Anexo II (entre as matérias perigosas vêm referidas as matérias comburentes como os cloratos).
(13 Os boletins de registo de Importação (BRI) ou de registo de exportação (BRE) foram substituídos pelas declarações de importação e declarações de exportação.
(14 Cfr. NICOLE STOFFEL VALLOTTON, La Delimitacion de la Nocion de Exacciones de Efecto Equivalente a los Derechos de Aduana em el Tratado CEE, in "Revista de Instituciones Europeas", vol. 14, 1987, nº 1, págs. 57 e segs., que neste ponto se segue de perto.
Sobre o tema é vasta a literatura jurídica sobretudo em revistas especializadas, sem divergências de perspectiva ou conceptualização.
Refiram-se, entre outros, MOITINHO DE ALMEIDA, Direito Comunitário. A Ordem Jurídica Comunitária. As Liberdades Fundamentais na CEE. Lisboa, 1985, págs. 286 e segs., 294 e segs. e 321 e segs; MANFRED DAUSES, La Libre Circulation des Marchandises dans la Communauté Européenne a la Lumière de la Jurisprudence recente de la Cour de Justice des Communautés Européennes, in "Temas de Direito Comunitário", ed. do G.D.D.C., pág. 253; RAFAEL A. CORCHO, Obstáculos Pecuniários a la Libre Circulation de Mercancias, in "Gaceta Juridica de la CEE", nº 18 D-3, Julho de 1986, págs 595 e segs. e F. BURROWS, Free Movement in European Community Law, Oxford, 1987, págs. 8 e seg.
(15 É abundante a casuística de decisões do Tribunal de Justiça sobre a noção. Como decisões relevantes na definição do conceito, podem citar-se v. g., os AC. 2 e 3/62. 'Commission/Grand Duché de Luxembourg et Royaume de Belgique' de 14/2/62, no Recueil, 1962, págs. 817 e ss. e 2 e 3/68, 'Diamantarbeiders/Brachfeld et Chaugol', de 1/7/68, no Recueil, 1969, págs. 211 e segs.
(16 Cláusulas de salvaguarda são disposições do Tratado previstas para responder temporariamente a situações económicas difíceis em um ou em vários Estados-membros, permitindo excepcionar a aplicação das disposições do Tratado, mediante prévia solicitação e autorização da Comissão ou do Conselho - v. g. os artigos 107º, 108º, 109º e 155º. Cfr. NICOLE VALLOTTON, op. cit., pág. 62, nota (19).
(17 Essencial na delimitação de outros conceitos, nomeadamente os tributos internos não discriminatórios - artigo 95º do Tratado. Cfr. infra.
(18 Cfr. NICOLE VALLOTTON, op. cit., págs. 62-63.
(19 "Droit unilateralment imposé, (...) et qui, frappant spècifiquement un produit importé d'un pays membre à l'exclusion du produit national similaire (...)" - cfr. Ac. 2 e 3/62, ('affaire pain d'épice'), cit. nota (15), publicado também no vol. Temas de Direito Comunitário, edição do Gabinete de Documentação e de Direito Comparado, pág. 305.
(20 Infra, a propósito da caracterização das imposições internas, cuidar-se-á do sentido desta limitação.
(21 Cfr. v.g. as variadas referências jurisprudenciais de casos concretos em NICOLE VALLOTTON, cit., págs. 67 e 28, e MANFRED DAUSES , op. cit., págs. 264-265, desig. nota (17).
(22 Do ponto de vista da delimitação do conceito, os "encargos remuneratórios" têm de reunir todos os elementos característicos dos encargos de efeito equivalente, pois, de outro modo, escapariam, por sua própria natureza à proibição dos artigos 9º a 16º do Tratado. Cfr. NICOLE VALLOTTON, op. cit., págs. 69 e segs.
(23 Ac. 52 e 55/65, República Federal da Alemanha/Comissão, de 16/6/66, no Recueil, 1966, págs. 229 e segs.
(24 Ac. 87/75, 'Bresciani/Amministrazione Italiana delle Finanze', de 5/2/76, no Recueil, 1976, pp 129 e segs; Ac. 155/82, 'Commission/Danemark', de 9/11/83, no Recueil, 1983, págs. 3573 e segs.
(25 Ac. 24/68, 'Commission/Republica Italiana', de 1/7/69, no Recueil, 1969, págs. 193 e segs.
(26 Ac. 63/74 'Cadsky/Instituto Nazionale per il Comercio Estero', de 26/2/75, no Recueil, 1975, págs. 281 e segs.
(27 Cfr. MANFRED DAUSES, op. cit., pág. 266.
(28 Cfr. NICOLE VALLOTTON, op. cit., págs 78 e segs. No tratamento deste ponto, de novo se acompanha, muito de perto, a metodologia seguida por esta autora.
(29 V. g., impostos sobre o volume de negócios (impostos em 'cascade', monofásicos, imposto sobre o valor acrescentado), imposições para-fiscais, imposições com destino específico. A expressão adquiriu tal amplitude que deve ser entendida em sentido teleológico, abrangendo toda a imposição interna que incide sobre produtos, por categoria, independentemente da sua origem.
(30 Cfr. ibidem, citando os Ac. 132/78, "Denkavit Loire/État Français" e Ac. 132/80, "United Foods et Vandeen Abeele/Belgique".
(31 Cfr. MANFRED DAUSES, op. cit., pág. 270, citando jurisprudência pertinente na nota (32) ("Contribution sur le sucre dont les recettes étaient destinées à financer des aides aux producteurs et aux transformateurs de betteraves de l'État membre en cause").
(32 Cfr., ibidem.
(33 Cfr. MANFRED DAUSES, op. cit., pág. 271.
(34 Cfr. a exposição e referências jurisprudenciais em NICOLE VALLOTTON, op. cit., págs. 83-86.
(35 Exemplos recentes da aplicação destes princípios, podem citar-se Ac (juntos) 76, 86-89 e 149/87, de 28 de Abril de 1988, 'Seguelà e outros/Administration des Impôts", e Ac. C-132/88, de 5 de Abril de 1990, 'Commission/Republique Hellènique'.
Decidiu-se naquele que "un système de taxe de circulation qui, d'une part, par l'établissement d'une branche d'imposition comportant plus de puissances fiscales que les autres, freine la progression normale de la taxe au profit des voitures haut de gamme de fabrication nationale, et, d'autre part, comporte des modalités de détermination de la puissance fiscale défavorable aux voitures importées d'autres Etats membres, a un effet discriminatoire ou protecteur au sens d l'article 95 du traité".
No Ac. 132/88, por sua vez, o Tribunal de Justiça não considerou discriminatória, para efeitos do artigo 95º do Tratado, uma imposição interna grega, constituída por um imposto especial de consumo e de uma taxa adicional única, em relação a veículos automóveis de cilindrada superior a 1800 cm3 importados de outros Estados-membros.
(36 Neste ponto segue-se textualmente a formulação constante do Parecer nº 107/87, cit.
(37 Cfr. A. MATTERA, "Les barrières frontalières à l'intérieur de la CEE et l'action menée para la Comission pour leur démantelement", in 'Revue du Marché Commun', número spécial, nº 307-Mai-Juin 1987, pág. 264.
(38 In "O conceito de medida de efeito equivalente: critérios e limites", em Documentação e Direito Comparado, nº 20, 1984, págs. 9 e segs.
Veja-se ainda, do mesmo autor e sobre o mesmo tema, "Direito Económico da CEE - reflexão sobre os objectivos, instrumentos e princípios da acção comunitária: segunda parte" , in 'Assuntos Europeus', vol. 2, nº 2, Junho de 1983, pág. 171. Com particular interesse para a matéria veja-se, a pág. 218 e segs. do local citado, o capítulo IV sob a epígrafe "Reflexão sobre três temas ligados ao problema do proteccionismo no âmbito do comércio inter-comunitário".
(x1 "A. R. LEITÃO, num estudo intitulado "Quelques réflexions politico-juridiques autour de l'élimination des mesures d'effet équivalant: unité du marché commun, principe logique ou principe organique", in Revue du Marché Commun, nº 293, Janeiro de 1983, pág. 21, sustenta que a noção que nos ocupa abrange, dentro da problemática das barreiras não tarifárias às trocas, o que se designa por obstáculos técnicos e administrativos".
(39 Para melhor desenvolvimento, desnecessário à economia do parecer, cfr. o citado parecer deste Conselho nº 107/87, e as referências de doutrina e jurisprudência que contém.
(40 Cfr. a síntese feita no Parecer nº 107/87, cit.
(x2 Cfr., v. g., o célebre acórdão "International Fruit Company C. Produktschap voor Groenten en Fruit", no qual se faz a condenação da manutenção de sistemas de licenças de importação (e/ou de exportação), mesmo que de concessão automática. Lê-se, com efeito, no considerando 9: "Ces dispositions font dès lors obstacle à l'application, dans les rapports intracommunautaires, d'une législation nationale qui maintiendrait l'exigence, même purement formelle, de licences d'importation ou d'exportation ou tout autre procedé similaire".
Veja-se também o acórdão do TCE de 15-12-1976 "Donckerwolke C. Procureur de la Republique" - proc. 41/76 (Rec. 1976, pág. 1921), considerandos 36 e 37".
(41 Qualificando a licença de importação como medida de efeito equivalente a restrições quantitativas, v. g.; PETER OLIVER, Free Movement of Goods in the E.E.C., 2ª ed., 1988, pág. 108 e F.BURROWS, Free movement in European Community Law, cit. pág. 43-44 e o recente Ac.do TJCE, nº C-304/88, de 5 de Julho de 1990, 'Commission/Royaume de Belgique".
(x3 "Cfr. C. BOTELHO MONIZ, local citado, (...) pág. 19, onde são dados os seguintes exemplos concretos deste tipo de medidas:
- a reserva, estabelecida em favor dos produtos nacionais, quanto ao uso de uma denominação que não seja uma denominação de origem ou uma indicação de proveniência;
- a preferência dada à utilização de mercadorias nacionais;
- o financiamento pelas autoridades de campanhas publicitárias destinadas a promover os produtos nacionais".
- Local cit nota (38).
(42 Acompanha-se a exposição de NICOLE VALLOTTON, op. cit. pág. 74, onde são referidas variadas indicações de jurisprudência.
(43 O clorato de sódio constitui matéria qualificada como "matéria perigosa", com regime equiparado às substâncias explosivas - cfr. supra.
A Directiva do Conselho nº 67/548/CEE, de 27/Junho/1967, que teve em vista aproximar as disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes à classificação, embalagem e rotulagem das substâncias perigosas, define como perigosas, entre outras, as substâncias explosivas e comburentes.
O clorato de sódio aparece referido no Anexo I, nº 17, 6, desta Directiva.
(44 O Parecer deste Conselho nº 62/59, publicado no Diário do Governo, II Série, de 6 de Janeiro de 1959 considerou que as quantias pagas para o FSE revestiam a natureza fiscal de taxa.
(45 A competência da PSP no domínio de controle e fiscalização do fabrico, armazenamento, comercialização, uso e transporte de matérias perigosas e produtos explosivos que não pertençam às forças armadas, está definida no Decreto-Lei nº 521/71, no REPE e no Decreto-Lei nº 151/85, de 9 de Maio, que aprovou o Estatuto da P.S.P. (artigo 7º).
(46 Na delimitação objectiva distinguem-se os "explosivos" - Título I da Tabela anexa; "pólvoras" - Título II; "outras substâncias explosivas, compreendendo os cloratos, percloratos, ácido pícrico e picratos" - Título III e "rastilhos" - Título IV.
(47 Notar-se-á que, de um ponto de vista nacional, há (pode haver) discriminação desfavorável de produto nacional: 100 kg de clorato saído das fábricas nacionais são taxados de maneira mais gravosa do que 100 kg importados.
Há que considerar, no entanto, que esta "discriminação às avessas" não relevará no ponto em que a questão vem colocada; por outro lado, que a diversa referência de incidência (por cada quilo, ou por cada fracção de 100 kg) pode ter uma justificação objectiva, quanto às diferentes situações em presença e a dificuldade prática na determinação mais repartida das quantidades no caso das importações.
(48 A licença é requerida ao Comandante-Geral da P.S.P., que solicita parecer à Inspecção dos Explosivos. Cfr. o artigo 25º, nº 1, cit., do RFACEPE.
(49 Ver, sobre este ponto, v.g. CAMMELO RIZZO, "Rimborzo di Tributi Dognali Percepiti in Violazione della Normativa Comunitária, in "Diritto Comunitário e degli Scambi Internazionali", Ano XXIX, nº 1-2, Gennaio-Gingno, 1990, pág. 95; MARIA J. CUNHA DA SILVA e JORGE J. MARTI MORENO, "El Incumplimiento del Estado en Materia Fiscal: la Restitucion de los Ingressos Indebidos, in "Gaceta Juridica de la CEE", nº 41, B-26, Dezembro 1987, págs. 2 e segs, que citam variada jurisprudência.
Vd. as recentes decisões do TJCE, Ac. juntos 331-376-378/85, de 25/2/88 e o Ac. 104/86, de 24/3/88.