Senhor Secretário de Estado da Administração
Local e do Ordenamento do Território
Excelência:
I
O Presidente do Instituto Português de Cartografia e Cadastro solicitou a Vossa Excelência a resposta às questões de saber se, quando um programa de concurso se limita a indicar o critério e os factores que devem ser aplicados na apreciação das propostas admitidas só ordenados por ordem decrescente de importância, a comissão de apreciação das propostas, respeitando o critério, factores e ordem fixados, pode quantificar o grau de importância de cada um daqueles factores em termos percentuais ou numéricos, fixar os aspectos que considerará na apreciação de cada factor quando eles, pela sua natureza, não são objectivos e quantificar o grau de importância de cada um daqueles aspectos também em termos percentuais e numéricos.
Tendo Vossa Excelência solicitado parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República sobre tais questões, cumpre emiti-lo.
II
O Instituto Português de Cartografia e Cadastro -
IPCC - expressou a opinião de que o Decreto-Lei nº 55/95, de 29 de Março, apenas obriga a que o programa do concurso refira o critério que deve ser utilizado para a apreciação das propostas admitidas e, se for o da proposta economicamente mais vantajosa, os factores considerados por ordem decrescente de importância.
Entende, ademais, que, no caso de o critério ser o da proposta economicamente mais vantajosa, pode a comissão de apreciação das propostas antes de as apreciar, complementar o explicitado no programa através da fixação do peso a atribuir a cada factor e dos aspectos considerados na aplicação de cada um dos referidos aspectos dentro de cada factor.
Acrescenta, porém, que esse entendimento tem sido contestado com o argumento de que a comissão de apreciação das propostas apenas pode utilizar na respectiva apreciação o que constar do caderno de encargos e do programa de concurso, para assegurar igual oportunidade a todos os concorrentes e a transparência do processo.
Argumenta, em contraposição, por um lado, que a nomeação da comissão expressa o reconhecimento da capacidade de apreciação dos seus membros e ser impossível decompor os factores em todos os aspectos, que o que cada concorrente tem para oferecer não é alterado por virtude da fixação de determinado "peso" para cada um deles através de determinados aspectos que a comissão considere como mais significativos e valora segundo o entendimento que tem da sua importância relativa, e, por outro, que a transparência do processo é assegurada pelo acesso de todos os concorrentes, na fase de audiência prévia, às concernentes deliberações da comissão.
E conclui, contra a crítica da falta de transparência, que o entendimento adverso, nos casos em que o programa de concurso apenas indica o critério e os factores ordenados por ordem decrescente de importância, que a apreciação da comissão só poderia ser global e subjectiva, ou seja, em termos de considerar a proposta de mais mérito técnico ou mais funcional, sem indicação concreta dos aspectos que foram considerados para se concluir naquele sentido e do modo como cada um dos aspectos pesou na conclusão expressa.
III
1. A situação fáctica enunciada pela entidade consulente reporta-se ao caso de num programa de concurso só se ordenar o critério e os factores a aplicar na apreciação das propostas por ordem decrescente de importância.
As questões jurídicas suscitadas circunscrevem-se
à temática de saber se a comissão de apreciação das propostas pode:
- quantificar, em termos percentuais ou numéricos, o grau de importância de cada um daqueles factores?
- fixar os aspectos a considerar na apreciação de cada factor de natureza não objectiva?
- quantificar, em termos percentuais ou numéricos, o grau de importância de cada um daqueles aspectos?
2. A resposta às referidas questões pressupõe, fundamentalmente, a análise do estatuído na alínea i) do artigo 40º e no nº 1 do artigo 70º do Decreto-Lei nº 55/95, de 24 de Março, à luz das Directivas que o integraram, dos princípios a que está sujeita a actividade administrativa em geral, e, além do mais, do estatuído na Constituição da República Portuguesa - CRP
- e do Código do Procedimento Administrativo - CPA.
A título instrumental considerar-se-á, de forma sumária embora, o regime do IPCC, do contrato administrativo e do contrato administrativo e do concurso público, e das empreitadas de obras públicas, e os poderes discricionários da Administração na escolha do co-contratante no quadro da lei, da jurisprudência e da doutrina.
IV
1. Comecemos por uma breve referência à natureza e funções do IPCC.
1.1. O IPCC foi criado pelo Decreto-Lei nº 74/94, de 5 de Março (artigo 1º, nº 1) (1).
É uma pessoa colectiva pública, dotada de autonomia administrativa, sujeita à tutela do Ministério do Planeamento e da Administração do Território.
Tem por atribuição o estudo, desenvolvimento e execução de actividades nos domínios da geodesia, da cartografia e do cadastro predial, rústico e urbano, nos termos da lei, e o licenciamento do exercício de actividades de cartografia ou de cadastro e a fiscalização das actividades exercidas nessas áreas pelas entidades licenciadas nos termos legais, salvo as de cartografia militar (artigo 2º, nº 1).
Para a prossecução das suas atribuições compete- lhe, além do mais, manter e aperfeiçoar o referencial geodésico nacional, promover a cobertura cartográfica do território nacional e assegurar a realização dos trabalhos necessários à satisfação das suas responsabilidades quanto a esses objectivos, proceder, directa ou indirectamente, à execução do cadastro predial, rústico e urbano, e assegurar a sua conservação, referenciar e identificar os prédios rústicos e urbanos existentes no território nacional, organizar e manter arquivos e bases de dados de informação georeferenciada e promover a difusão de informação cartográfica e cadastral (artigo 2º, nº 2).
2. Para dinamizar a produção cartográfica e cadastral o IPCC recorre ao sector privado e, daí, a problemática que é objecto do parecer.
V
1. Passemos a aludir aos princípios a que está sujeita a actividade administrativa em geral.
Nos termos do artigo 266º da CRP, a Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, e os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade.
Constitui, com efeito, princípio inerente ao Estado de direito o da subordinação da Administração à lei e aos princípios nela consignados.
1.1. O princípio da legalidade desenvolve-se, fundamentalmente, em duas vertentes: a negativa, expressa no princípio da prevalência da lei, e a positiva, consubstanciada no princípio da precedência da lei.
Da primeira das referidas vertentes decorre que os actos da Administração devem conformar-se com as leis, sob pena de ilegalidade, e, da segunda, que a Administração só pode actuar com base na ou mediante autorização da lei.
O princípio da legalidade está necessariamente conexionado com os princípios da igualdade, proporcionalidade, justiça e imparcialidade, também previstos no nº 2 do artigo 266º da CRP, e aponta para o princípio mais abrangente da juridicidade da Administração - todo o direito é fundamento e pressuposto da sua actividade -, do que deriva o acréscimo de limites internos aos seus poderes discricionários (2).
1.2. O princípio da igualdade, constitucionalmente consagrado, desenvolvido no artigo 5º, nº 1, do Código do Procedimento Administrativo - CPA -, que vincula a Administração Pública a adoptar igual tratamento em relação às pessoas em geral, proíbe tratamento preferencial e tratar identicamente situações não iguais
(3).
Corolário deste princípio é o da autovinculação da Administração, por seu turno associado ao princípio da imparcialidade, que implica que os seus poderes discricionários devam ser concretizados segundo os mesmos critérios, medidas e condições relativamente a todos os particulares em idêntica situação (4).
O princípio da igualdade, de que é corolário o princípio da livre e sã concorrência, assume particular relevância na formação dos contratos administrativos no quadro do tratamento relativo aos concorrentes, em que o procedimento, sobretudo o do concurso, visa não só a publicidade e a transparência, como também a não discriminação (5).
1.3. O princípio da proporcionalidade implica que a Administração, no uso de poderes discricionários, deva prosseguir o interesse público em termos de justa medida, isto é, escolhendo as soluções de que decorram menos gravames, sacrifícios ou perturbações para a posição jurídica dos administrados.
Este princípio constitucional é desenvolvido no nº
2 do artigo 5º do CPA, o qual prescreve que as decisões da Administração colidentes com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar as suas posições jurídicas em termos adequados e proporcionados aos objectivos a realizar.
Como referem alguns autores, a actuação administrativa colidente com a posição jurídica dos administrados deve ser adequada e apta à prossecução do interesse público, necessária ou exigível à satisfação daquele interesse, e proporcional em relação ao custo/benefício.
Ademais, a propósito do procedimento administrativo, salientam que as decisões da Administração proferidas no seu âmbito não são inadequadas ou desproporcionadas em virtude de os meios procedimentais usados serem inadequados ou desproporcionados, mas porque, em razão disso, não foram considerados alguns pressupostos que o deviam ter sido, ou foram qualificados erroneamente, com a consequente ilegalidade decisória (6).
1.4. O princípio da justiça, constitucionalmente consagrado, vincula a Administração a pautar a sua actividade por determinados critérios de valor, designadamente a dignidade da pessoa humana, a efectividade dos direitos fundamentais, e os próprios princípios da igualdade e da proporcionalidade.
Acompanhando aqueles autores, dir-se-á que o princípio da justiça traduz a última "ratio" da subordinação da Administração ao Direito, o qual permite invalidar os actos que afrontem valores elementares da ordem jurídica, do "alterum non laedere", e do "suum cuique tribuere".
1.5. Por seu turno, o princípio da imparcialidade, essencialmente respeitante às relações entre a Administração e os particulares, postula que, no conflito entre o interesse público e o interesse dos particulares, ela deve proceder com isenção na determinação do primeiro, e deve actuar com igualdade face ao segundo no quadro de critérios uniformes de prossecução daquele ou, como referem os mesmos autores, o princípio da imparcialidade, essencial no quadro do procedimento administrativo, vincula a Administração a ponderar, nas suas opções, todos os interesses juridicamente protegidos envolventes do caso concreto, em termos de equidistância em relação a eles, de modo a cumprir a exigência de objectividade da decisão final
(7).
O CPA reporta-se a este princípio no artigo 6º, estabelecendo que a Administração, no exercício da sua actividade, deve tratar de forma justa e imparcial todos os que com ela entram em relação.
O princípio da imparcialidade obriga a Administração, nas suas relações com os particulares, à igualdade de tratamento dos interesses dos cidadãos, através de um critério uniforme de prossecução do interesse público (8).
2. Os princípios com particular pertinência no que concerne ao concurso público e à problemática que é objecto do parecer são os da objectividade e da publicidade.
O primeiro decorre, sobremaneira, dos princípios da igualdade, da justiça, da proporcionalidade, e da prossecução do interesse público, e o segundo resulta de todos eles e ainda do da transparência.
À luz do princípio da publicidade, corolário do princípio da transparência, é vedada à Administração a acção ou omissão susceptível de fazer surgir o favorecimento ou o desfavorecimento de qualquer dos concorrentes.
Por força do princípio da igualdade as propostas devem ser apreciadas apenas em função do seu mérito objectivo.
Violaria o princípio da ilegalidade o facto de a Administração anunciar determinados critérios de adjudicação e, na fase de adjudicação, acrescentar outros, susceptíveis de afectar as legítimas expectativas dos concorrentes.
Com efeito, nesta última fase não podem ser introduzidos factores decisivos que alterem os critérios indicados no anúncio ou no programa do concurso (9).
VI
1. Vejamos agora, em termos sumários, os princípios relativos ao concurso público.
1.1. A problemática que é objecto de parecer enquadra-se no regime geral do contrato administrativo, legalmente definido como o acordo de vontades pelo qual
é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa, no qual se inclui, além do mais, a prestação de serviços para fins de imediata utilidade pública, em regra celebrável pelos órgãos administrativos no quadro da prossecução das atribuições da pessoa colectiva em que se integram através de concurso público (artigos 178º, nºs 1 e 2, alínea h), e
179º do CPA).
1.2. O concurso público é o processo complexo através do qual a Administração convida quem reúna determinados requisitos, para a apresentação de propostas em regime de concorrência, de forma a permitir a escolha da proposta ou concorrente que mais lhe convier (10).
Obedece a princípios e disposições legais e encadeia-se finalisticamente numa série complexa de actos predispostos à celebração do contrato para a realização do interesse público, a promover pela Administração.
Fixa a posição da Administração que, na fase inicial subsequente ao anúncio, se limita à recepção de propostas de concorrentes interessados.
Oferece mais garantias de isenção e seriedade, de satisfação do interesse público e de respeito pela livre e sã concorrência.
O interesse público que à Administração cabe promover condiciona os termos e o conteúdo do contrato a celebrar e, consequentemente, o convite à contratação.
A concepção das propostas é condicionada pelo programa do concurso e pelo caderno de encargos, isto é, pelos documentos destinados a esclarecer os termos da admissão ao concurso e da sua prossecução, e o segundo inserindo as cláusulas jurídicas e técnicas, gerais e especiais, que a Administração entender dever incluir no contrato a celebrar.
Os referidos elementos constituem a "norma do concurso" complementada e condicionada na sua validade em função do disposto na lei.
1.3. Recebidas e analisadas as propostas, a Administração escolhe a que melhor satisfaz o interesse público, e designa o concorrente escolhido como seu co- contratante, isto é, procede à adjudicação, que se consubstancia no acto administrativo pelo qual a autoridade competente escolhe, de entre as propostas admitidas, a que é preferida para a celebração do contrato (11).
A decisão de adjudicação, acto definitivo que põe termo ao processo formativo do concurso, é normalmente precedida de parecer emitido pela entidade designada para proceder à apreciação das propostas formuladas pelos concorrentes.
1.4. O processo de concurso não implica, necessariamente, a adjudicação. Com o anúncio, a Administração não formula proposta de contratação, certo que se limita a indicar que, nas condições que enuncia, recebe propostas de contratação, que podem ou não ser aceites, sem prejuízo de restrições legalmente previstas com o escopo de protecção de legítimas expectativas dos concorrentes.
Na formação do contrato administrativo, está a Administração sujeita, como já se referiu, a particulares condicionalismos, que não ocorrem na sua fase executiva, onde se manifesta o poder de autoridade.
2. A doutrina tem divergido quanto à natureza do concurso público no que concerne à manifestação da vontade da Administração por ele veiculada.
Em Portugal, a doutrina, em geral, tem entendido que o concurso consubstancia o processo resultante de um convite dirigido ao público ou a quem reúna determinados requisitos, com vista à apresentação de propostas contratuais em regime de concorrência, em termos de permitir à Administração a escolha do proponente que melhor lhe convier.
Nesta óptica, o caderno de encargos, com as cláusulas do contrato formando, não significa uma oferta ao público, mas apenas a simplificação dos preliminares daquele contrato, consubstanciando as propostas apresentadas pelos concorrentes, a adesão destes ao conteúdo do aludido caderno e o preenchimento dos seus vazios, designadamente quanto a preços (12).
Todavia, um autor entendeu que com a abertura do concurso a Administração formula uma oferta ao público, isto é, uma proposta integrante de um contrato em expectativa, a que se seguem propostas dos concorrentes - não declarações de aceitação -, pelas quais se obrigam a contratar se forem escolhidos, e completam o esquema contratual objecto da proposta da Administração (13).
Alguma doutrina estrangeira tem qualificado a abertura do concurso como promessa unilateral de contrato (14).
No nosso ordenamento jurídico vigora o princípio, decorrente do estatuído no artigo 457º do Código Civil, segundo o qual o negócio jurídico unilateral só é reconhecido como fonte de obrigações nos casos legalmente previstos, o que não é o caso do anúncio do concurso (15).
Recentemente, um outro autor português veio defender que a abertura do concurso público contém duas realidades jurídicas autónomas conexionadas entre si: a proposta contratual dirigida ao público - oferta ao público -, abrangente das regras processuais do concurso, e o convite a contratar concernente ao contrato administrativo final (16).
As ofertas ao público são propostas de contrato dirigidas a todas as pessoas que pretendam contratar nas condições indicadas pelos proponentes, designadamente através de anúncios nos jornais ou de exposições de coisas em montras, com indicação do respectivo preço.
Distinguem-se do mero convite a contratar na medida em que neste o anúncio visa suscitar o aparecimento de propostas (17).
Não se vislumbram motivos relevantes, salvo o devido respeito pelas opiniões referidas, para abandonar o entendimento tradicional que vem sendo seguido por este corpo consultivo (18).
VII
1. Pela similitude ao regime legal das empreitadas de obras públicas e do de aquisição de bens móveis e de prestação de serviços, a que se reporta o Decreto-Lei nº 55/95, de 29 de Março, importa que se analise aquele, na sua evolução, em tanto quanto releve na economia do parecer.
1.1. Estabeleceu o artigo 90º do Decreto-Lei nº 48871, de 19 de Fevereiro de 1969, que a adjudicação seria feita ao concorrente cuja proposta oferecesse melhores garantias de boa execução técnica da obra, ou melhores condições de prazo e preço, considerando também, se fosse caso disso, outros elementos de interesse público geral ou local.
2. O regime do Decreto-Lei nº 48871 foi entretanto substituído pelo do Decreto-Lei nº 235/86, de 18 de Agosto.
O nº 1 do seu artigo 62º estabeleceu que o programa do concurso especificaria os critérios de apreciação das propostas para adjudicação da empreitada, com indicação, por ordem decrescente, da importância que lhes era atribuída, e, a alínea p) do nº 2 do artigo
63º, que o anúncio indicaria os critérios de apreciação das propostas.
O nº 1 do artigo 93º prescreveu, por seu turno, que o critério no qual se baseasse a adjudicação era o da proposta mais vantajosa, implicando a ponderação de factores variáveis, designadamente o preço, o prazo de execução, o custo de utilização, a rendibilidade e o valor técnico, e o nº 2 que no programa e no anúncio deveriam ser mencionados todos os factores cuja ponderação estivesse prevista.
3. Reportando-se ao regime intermédio, isto é, até ao início da vigência do novo diploma, a Resolução do Conselho de Ministros, nº 23/86, de 3 de Março, prescreveu que o novo regime jurídico, cuja publicação anunciava, deveria tornar os mecanismos processuais mais simples, transparentes e susceptíveis de controlo pelo Estado e pelo público, e, enquanto o novo regime não entrasse em vigor, adoptou medidas transitórias visando a referida transparência e moralidade na actuação das entidades adjudicantes de obras públicas, devendo os respectivos cadernos de encargos definir claramente quais os critérios de avaliação das propostas apresentadas, com indicação dos factores de ponderação, se fossem adoptados, ou, pelo menos, a ordem decrescente da importância que lhes era atribuída.
4. O regime legal do Decreto-Lei nº 235/86 foi, por seu turno, substituído pelo do Decreto-Lei nº 405/93, de 10 de Dezembro, actualmente em vigor (19).
Nos termos da alínea e) do nº 1 do artigo 62º, o programa do concurso especificará os critérios de apreciação das propostas para adjudicação da empreitada, com indicação, por ordem decrescente, da importância que se lhes atribui, e, por força da alínea a) do nº 2 do artigo 63º, o anúncio deve indicar os critérios de apreciação das propostas para adjudicação da empreitada.
Estes critérios são, em princípio, escolhidos de harmonia com o estatuído no nº 1 do artigo 97º deste diploma (20).
Face ao disposto nos nºs 1 e 2 do artigo 97º, em que o critério no qual se baseia a adjudicação é o da proposta mais vantajosa, implicando a ponderação de factores variáveis, designadamente o preço, o prazo de execução, o custo de utilização, a rendibilidade e o valor técnico, todos os factores cuja ponderação está prevista são indicados por ordem decrescente de importância.
A lei optou pela conjugação de uma pluralidade de critérios e não apenas pelo relativo ao preço com vista ao interesse da Administração em contratar com empresas com capacidade técnica e financeira e que ofereçam garantias de qualidade (21)
O dono da obra fica vinculado aos critérios de adjudicação indicados no programa do concurso ou no respectivo anúncio.
Também aqui se discute se deve ser previamente publicitada a ponderação atribuída aos factores indicados por ordem decrescente de importância.
Tem sido entendido em sentido negativo por a lei não expressar essa obrigatoriedade, isto é, que se permite um alargamento da margem de decisão discricionária da Administração, não havendo adjudicação automática ou necessária da obra, antes envolvendo uma escolha por parte da Administração (22).
Um outro autor refere, por seu turno, que, para além das imposições da lei ao dono da obra com vista à transparência da sua actuação, ainda lhe fica larga margem de discricionaridade não só na enunciação e ordenação dos critérios determinantes da proposta mais vantajosa, como também na sua ponderação aquando da sua aplicação às propostas apresentadas (23).
Outro autor, a propósito do estatuído no nº 2 do artigo 93º do Decreto-Lei nº 235/86, salientou que em face da obrigatoriedade de uma prévia especificação do quadro completo dos pressupostos, o momento da discricionaridade reporta-se mais à elaboração das regras do concurso de que à sua aplicação para escolha do co-contratante, mas que isso não significa que desapareça uma margem livre de decisão neste último momento, que assentará sobretudo em juízo de prognose para efeitos do preenchimento de alguns pressupostos indicados através de conceitos jurídicos indeterminados, como é o caso, por exemplo, da rendibilidade e valor técnico, bem como no momento da escolha quando os preceitos que especificam a totalidade dos pressupostos em que se baseava a decisão não organizam a sua escala de precedências (24).
VIII
1. Caracterizemos agora a formação dos contratos a que se reporta a consulta, à luz da lei ordinária que mais directamente lhe respeita.
1.1. O Decreto-Lei nº 55/95, de 29 de Março, estabeleceu o regime da realização de despesas públicas com empreitadas de obras públicas e aquisição de serviços e bens e de contratação pública relativa à prestação relativa à prestação de serviços, locação e aquisição de bens móveis (25).
Transpôs para a ordem jurídica interna as Directivas nºs 92/50/CEE e 93/36/CEE do Conselho, de 18 de Junho de 1992 e de 14 de Junho de 1993, respectivamente (26).
1.2. A primeira das referidas Directivas versa sobre a coordenação dos processos de adjudicação de contratos públicos de serviços.
Nos termos do nº 1 do seu artigo 17º os anúncios devem conter, além do mais, os critérios de adjudicação do contrato e, se possível, a sua classificação, devendo ser mencionados caso não sejam o do preço mais baixo, se não figurarem no caderno de encargos (27).
No que concerne aos critérios de adjudicação dos contratos, o artigo 36º estabelece o seguinte:
"1. Sem prejuízo das disposições legislativas, regulamentares ou administrativas nacionais relativas à remuneração de determinados serviços, os critérios que a entidade adjudicante tomará como base para a adjudicação de contratos podem ser: a) Ou, quando a adjudicação contempla a proposta economicamente mais vantajosa, vários critérios que variam consoante o contrato: por exemplo, qualidade, mérito técnico, características estéticas e funcionais, assistência técnica e serviço pós-venda, data de entrega, prazos de entrega ou de execução, preço; b) Ou, unicamente o preço mais baixo.
2. Sempre que o contrato deva ser adjudicado ao prestador de serviços que apresente a proposta economicamente mais vantajosa, as entidades adjudicantes devem indicar nos cadernos de encargos ou no anúncio de concurso quais os critérios de adjudicação que tencionam aplicar, se possível por ordem decrescente da importância que lhes é atribuída."
1.3. A segunda reporta-se, por seu turno, à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos públicos de fornecimento.
Nos termos do nº 4 do artigo 9º, os anúncios devem especificar, além do mais, os critérios de adjudicação a utilizar e os diversos do preço mais baixo quando não constem do caderno de encargos (28).
Quanto aos critérios de adjudicação dos contratos regula o artigo 26º, do seguinte teor:
"1. Os critérios que a entidade adjudicante tomará como base para a adjudicação de contratos são: a) Ou, quando a adjudicação contemplar a proposta economicamente mais vantajosa, vários critérios que variam consoante o contrato em questão: por exemplo, o preço, o prazo de entrega, o custo de utilização, a rentabilidade, a qualidade, o carácter estético e funcional, o valor técnico, o serviço após a venda e a assistência técnica. b) Ou, unicamente o preço mais baixo.
2. No caso referido na alínea b) do nº 1, as entidades adjudicantes mencionarão, nos cadernos de encargos ou no anúncio de concurso, todos os critérios de adjudicação que tencionam aplicar, se possível, por ordem decrescente da importância que lhes é atribuída".
2. O novo regime de realização de despesas públicas com empreitadas de obras públicas e aquisição de bens serviços e de contratação pública relativa à prestação de serviços, locação e aquisição de bens móveis foi motivado, para além da transposição das referidas Directivas, pela necessidade de conformação com a nova regulamentação da autonomia administrativa e financeira e de realização e pagamento das despesas públicas, pelo regime de competência dos titulares de cargos dirigentes para a realização de despesas, pelo reforço da garantia dos direitos dos administrados e maior participação destes na actividade administrativa, necessidade de transparência das normas sobre realização de concursos e contratos relativos às empreitadas de obras públicas e aquisição de serviços e bens e de simplicidade, eficácia e desburocratização de procedimentos (29).
É aplicável às pessoas colectivas de direito público, incluindo os organismos dotados de autonomia administrativa e financeira que não revistam natureza, forma e designação de empresa (artigo 2º, alínea b)).
É, assim, aplicável ao IPCC.
3. A contratação relativa à prestação de serviços e de aquisição de bens deve ser precedida, entre outros procedimentos, em regra, de concurso público, no qual qualquer interessado que reúna os requisitos exigidos pode apresentar uma proposta (artigo 31º, nºs 1, alínea c), e 2, e 34º, nº 1).
O concurso público inicia-se com a publicação de um anúncio, na 3ª série do "Diário da República" e em dois jornais de grande circulação do qual devem constar, além do mais que não releva na economia do parecer, os critérios de adjudicação do contrato e a sua ordenação (artigo 38º, nº 1, e anexo IV, nº 15).
Inclui sempre um programa de concurso e um caderno de encargos (artigo 39º, nº 1).
O programa do concurso visa a definição dos termos a que este obedece, que deve especificar, além do mais, o critério que presidirá à adjudicação, com explicitação dos factores que nela intervirão por ordem decrescente da sua importância (artigo 40º, nº 1, alínea i)).
O caderno de encargos consubstancia-se no documento que contém, segundo uma ordem de artigos numerados, as cláusulas jurídicas e técnicas, gerais e especiais, a incluir no contrato (artigo 41º, nº 1).
As especificações técnicas definem as características exigidas de um produto, tais como os níveis de qualidade ou de propriedade de utilização, a segurança, as dimensões, incluindo as prescrições aplicáveis ao produto, no que respeita à terminologia, aos ensaios e respectivos métodos, à embalagem, à marcação e rotulagem e que permitam caracterizar objectivamente, um material, um produto ou um bem a fornecer, de maneira que corresponda à utilização a que
é destinado pela entidade pública contratante (artigo
42º, nº 1).
Os concorrentes podem exigir da entidade que anuncia o concurso os esclarecimentos necessários à boa compreensão e interpretação dos elementos expostos (artigo 43º, nº 1).
E manifesta a vontade de contratar no documento consubstanciador da proposta, indicando o condicionalismo respectivo (artigo 49º).
Quando o critério de adjudicação seja o da proposta economicamente mais vantajosa, e, desde que seja autorizada pela entidade pública contratante, a proposta com variante ou variantes deve ser elaborada com sistematização idêntica à da proposta base em termos que permitam fácil comparação e de acordo com as regras estabelecidas para a sua apresentação (artigo 51º, n º2).
4. No dia útil imediato à data limite para a apresentação de propostas, em regra, em acto público, são aquelas abertas por uma comissão designada pela entidade pública contratante, constituída por não menos de três membros, sendo um deles o presidente (artigo
57º, nº 1 e 58º, nº 1).
Numa primeira fase do procedimento a comissão decide sobre a admissão ou não das propostas, podendo os concorrentes pedir esclarecimentos, solicitar o exame de documentos e reclamar com base em qualquer ilegalidade (artigos 58º e 59º).
Na segunda fase do acto público em análise, procede a comissão à abertura dos sobrescritos continentes das propostas dos concorrentes admitidos, ao seu exame formal e à leitura da decisão sobre a sua admissão ou rejeição, podendo qualquer concorrente examinar qualquer proposta e respectivos documentos, pedir esclarecimentos e reclamar com base em qualquer irregularidade, de que a comissão logo conhecerá (artigos 60º e 61º).
Do acto público é lavrada uma acta, reclamável pelos concorrentes (artigo 62º).
Segue-se a fase da análise das propostas. As admitidas são analisadas por uma comissão, composta por não menos de três membros, designada pela entidade pública respectiva, podendo agregar peritos, sem direito de voto, para emissão de pareceres em áreas especializadas (artigo 65º, nº 1).
Salvo indicação em contrário da entidade adjudicante aquela comissão de análise não pode ser constituída, na sua totalidade, pelos mesmos membros da comissão de abertura das propostas (artigo 65º, nº 2).
A comissão de análise elabora um relatório fundamentado sobre o mérito das propostas, ordenando-as para efeitos de adjudicação, de acordo com o respectivo critério fixado (artigo 66º, nº 1).
Antes de proferir a decisão, deve a entidade competente para a adjudicação ou a comissão de análise, por delegação daquela, proceder à audiência escrita ou oral dos concorrentes sobre o projecto de decisão final (artigo 67º, nºs 1 e 2 e 5).
Segue-se o relatório final, fundamentado, no qual a comissão de análise pondera as observações dos concorrentes e submete-o à entidade competente para a decisão de adjudicação (artigo 68º).
5. O artigo 70º dispõe sobre os critérios de adjudicação nos termos seguintes:
"1. A adjudicação é feita segundo um dos seguintes critérios: a) O da proposta economicamente mais vantajosa, tendo em conta, entre outros, factores como a qualidade, mérito técnico, características estéticas e funcionais, assistência técnica, prazos de entrega ou execução e preço; b) Unicamente o do mais baixo preço.
2. Se o critério for o do mais baixo preço e uma proposta apresentar um apreço anormalmente baixo, a entidade pública contratante deve solicitar esclarecimentos sobre os elementos constitutivos da proposta.
3. No caso previsto no número anterior, será rejeitada a proposta cujo preço se não encontre devidamente justificado por razões objectivas, tais como a economia do método do serviço ou processo de fabrico, as soluções técnicas escolhidas, as condições excepcionalmente favoráveis de que o proponente dispõe para a prestação do serviço ou o fornecimento de bens, ou a originalidade do serviço ou projecto proposto.
6. À luz do transcrito normativo, pode a Administração utilizar, na adjudicação, ou o critério da proposta economicamente mais vantajosa, ou só o do mais baixo preço.
O primeiro dos referidos critérios releva de uma pluralidade de factores conjugados, exemplificativamente elencados em termos de qualidade, mérito técnico, estética, funcionalidade, assistência técnica, prazo de entrega ou de execução e preço.
O preenchimento do critério relativo ao mais baixo preço pode não conduzir à selecção da proposta em causa no caso de ser anormalmente baixo e o proponente não justificar o facto por razões objectivas, isto é, a adjudicação não é automática.
Por força do estatuído nos nºs 1 dos artigos 38º e
40º, se a Administração optar pelo critério da proposta mais vantajosa, deve explicitar, no anúncio e no programa do concurso, de entre os factores acima mencionados ou outros, os que entender necessários e convenientes, segundo uma ordem decrescente de relevo relativo.
Esta disposição, na linha dos artigos 90º do Decreto-Lei nº 48871, de 19 de Fevereiro, e 93º do Decreto-Lei nº 235/86, afastou-se do sistema de adjudicação automática - verificação dos pressupostos legais da adjudicação -, em que se não atribuía à Administração a necessária amplitude de actuação discricionária na escolha do co-contratante (30).
Uma coisa são os factores que devem servir para determinar a proposta economicamente mais vantajosa, e outra os aspectos a considerar na sua apreciação e o grau de importância de cada um no quadro de uma escala numérica ou percentual.
Da letra da lei resulta, ao menos imediatamente, a obrigatoriedade de a Administração elencar no anúncio ou no programa do concurso os referidos factores segundo a ordem decrescente de preferência que em abstracto lhes atribui, mas não de indicar os índices de avaliação quantitativa de cada um desses factores ou dos aspectos em que se desdobrem.
IX
1. Consideremos, na sequência, a matéria relativa aos poderes discricionários da Administração.
1.1. O Conselho da Europa expressou que o "poder discricionário confere à autoridade administrativa uma certa latitude de apreciação quanto à decisão a tomar, permitindo-lhe escolher, entre outras soluções juridicamente fundadas, aquela que lhe parece mais oportuna" (31)
1.2. A lei fixa não só os interesses públicos a prosseguir pela Administração como também as regras da respectiva prossecução, delimitando de forma mais ou menos precisa o seu espaço de decisão (32).
No quadro da actividade da Administração é susceptível de se distinguir a legalidade e o mérito, isto é, entre a que é e a que não é passível de um juízo de conformidade com a lei.
O progressivo reforço das garantias dos cidadãos, a partir da Constituição, implica a ampliação da actividade administrativa susceptível de um juízo da legalidade e a redução da susceptível de juízos de mérito.
O dever geral de boa administração condiciona a administração pública no quadro de mérito, isto é, quando a actividade administrativa só fica sujeita a juízos de oportunidade ou de conveniência.
Os conceitos de legalidade e mérito são conexos com os de vinculação e discricionaridade.
A discricionaridade evoca a ideia de escolha baseada numa racionalidade própria, e qualquer decisão administrativa comporta, em regra, essa vertente e a da vinculação.
A competência, o fim, os pressupostos de facto e a forma e as formalidades legalmente exigidas constituem aspectos vinculados da decisão administrativa, ao passo que a decisão de praticar o acto, o conteúdo da decisão e as condições e termos desta se traduzem em aspectos discricionários.
A discricionaridade visa permitir à Administração adaptar a decisão à diversidade das circunstâncias passíveis de a justificar.
A interpretação das normas jurídicas, designadamente as que integram conceitos vagos e indeterminados, é vinculada. A tarefa de interpretação é que é susceptível de conduzir ao entendimento de que à Administração foi deixada certa liberdade de apreciação das circunstâncias no quadro do sentido e conteúdo decisório, e aqui há discricionaridade, ou só visou o preenchimento daqueles conceitos possibilitante de decisão, e aqui está-se no plano da vinculação.
Ao controlo jurisdicional não escapa, em rigor, a discricionaridade verdadeira e própria, como é o caso do conteúdo e modo da decisão, porque podem estar em causa os princípios constitucionais da igualdade, imparcialidade, proporcionalidade e justiça, mas tão só
à chamada discricionaridade imprópria, na qual alguns autores englobam a discricionaridade técnica, a liberdade probatória e a justiça administrativa (33).
Como o exercício do poder discricionário mais tem a ver com questões técnicas do que com questões jurídicas, confere a lei aos seus titulares a liberdade de escolha do procedimento a adoptar em cada caso como o mais ajustado à realização do interesse público protegido pela norma que o confere (34).
Prevalece a vontade da Administração no exercício do poder discricionário. A lei admite que ela, no caso concreto, afirme livremente a sua vontade, decidindo como melhor entender no confronto do fim de interesse público (35).
2. Este corpo consultivo já se pronunciou várias vezes sobre a discricionaridade no âmbito da actividade administrativa.
Tem acentuado que ela pode abranger a decisão de praticar ou não certo acto, a decisão sobre a existência ou inexistência dos pressupostos de facto de que depende o exercício da competência administrativa, a concessão ou a recusa do requerido pelos particulares e a possibilidade de determinar o conteúdo concreto do acto e as condições, termos ou encargos (36).
Ademais, tem salientado que, em sentido "lato", ela se traduz na liberdade legalmente concedida à Administração de adoptar uma de entre várias soluções possíveis, em termos de melhor adequação à realização do interesse público a prosseguir, isto é, em termos de adequabilidade subjectiva da medida escolhida à realização do interesse previsto na lei, mas que isso não ocorre em termos ilimitados por ter como contraponto a vinculação à existência dos pressupostos de facto descritos na lei.
Assim, tem referido não ser concebível o exercício da discricionaridade de modo a, arbitrariamente, sobrepor um fim objectivo a um fim legal, por a actividade administrativa dever pautar-se pela observância dos princípios jurídicos fundamentais, tais como os da proporcionalidade, da imparcialidade, da justiça e da coerência racional, por a actividade discricionária não dispensar a objectividade e a imparcialidade, certo que o fim concreto há-de coincidir com o fim previsto na lei, como é próprio do Estado de direito, em que é o legislador que define o interesse público que, por seu turno, condiciona e legitima a actividade administrativa (37).
3. No mesmo sentido tem vindo a jurisprudência em geral, ao considerar que o poder de agir da Administração no âmbito da discricionaridade é instrumental da procura da melhor solução para a prossecução do interesse público, sopesando no relevo de um ou de outro factor legalmente previsto, a selecção do concorrente com que se propõe contratar que melhor garanta a boa execução técnica das tarefas em causa, as melhores condições de prazo e preço e de outros aspectos que revistam especial interesse público (38).
X
1. Aqui chegados é altura de aproximarmos as considerações jurídicas empreendidas às questões que são objecto do parecer.
1.1. Recorde-se que a entidade consulente pretende saber, no quadro do concurso público previsto no Decreto- lei nº 55/95, de 29 de Março, se a comissão de análise de propostas pode quantificar, em termos percentuais ou numéricos, o grau de importância de cada um dos factores indicados por ordem decrescente de importãncia no programa do concurso ou no anúncio, e fixar e quantificar os aspectos a considerar na apreciação dos factores de natureza não objectiva.
1.2. Aquelas questões não se põem, obviamente, quando está em causa o exclusivo critério da adjudicação do mais baixo preço, certo que só se colocam no caso de o critério escolhido ser o da proposta mais vantajosa.
Este último critério pressupõe a avaliação de uma pluralidade de factores, que a lei elenca a título exemplificativo, e determina a sua indicação, segundo uma ordem decrescente de importância, no programa do concurso e no respectivo anúncio.
Da análise literal das normas do nº 1 do artigo
38º e Anexo I, nº 15, e da alínea i) do artigo 40º do Decreto-Lei nº 55/95 apenas resulta, tal como ocorre em relação às normas comunitárias correspondentes e idênticas, a obrigatoriedade para a Administração de indicar os factores elencados na alínea a) do nº 1 do artigo 70º do mesmo diploma.
Tal como no que concerne à situação paralela dos concursos de empreitadas de obras públicas, da letra das normas dos nºs 1 e 2 do artigo 97º do Decreto-Lei nº 405/93, de 10 de Dezembro, apenas resulta a obrigatoriedade de indicar os factores variáveis por ordem decrescente de importância.
O fim da lei ao determinar a publicidade concursal dos factores de ponderação na decisão de contratação é no sentido de salvaguardar os interesses do universo dos concorrentes no quadro dos princípios da transparência, da imparcialidade, da igualdade e da justiça.
Mas a par do interesse dos particulares concorrentes está o interesse público, que a Administração deve realizar com a margem de autodeterminação decisória que essa realização necessariamente implica.
A evolução do regime legal em apreço, seja no que concerne às empreitadas de obras públicas, seja no que se refere à aquisição de bens e serviços para fins de imediata utilidade pública, tem sido no sentido de deixar à Administração uma razoável margem de actuação discricionária.
Do princípio da igualdade de condições e oportunidades para todos os concorrentes decorre, como sua consequência lógica, o respeito da regra da neutralidade na composição da comissão de análise das propostas, o que é corolário dos princípios da imparcialidade, da transparência e da justiça (39).
A Administração, no acto de escolha do co- contratante, está sujeita à directiva teleológica consubstanciada no fim do contrato em causa.
No exercício da margem de autodeterminação nessa escolha não pode deixar de guiar-se pela ideia de seleccionar a proposta e o concorrente que melhor realiza o interesse público que lhe cumpre prosseguir.
Os pressupostos da decisão especificados através de conceitos indeterminados, alguns de natureza subjectiva, são preenchidos por meio de juízos de prognose, necessariamente compreendidos na margem de discricionaridade da Administração, apenas sindicáveis no plano da observância ou inobservância do fim do contrato, à luz dos princípios da adequação e da proporcionalidade (40).
Concretizando os critérios gerais de contratação publicitados no anúncio ou no programa do concurso, a comissão de análise vincula-se a essa definição, e os concorrentes, no desenvolvimento do princípio da audição, podem controlar o juízo decisório, no confronto com o resultado da aludida concretização.
O que é vedado à comissão de análise das propostas
é considerar, no juízo de apreciação que deve formular, critérios genéricos que extravasem do âmbito dos que no anúncio ou no programa do concurso foram publicitados (41).
A imposição legal de inclusão da fórmula de avaliação das propostas no anúncio e/ou no programa do concurso, implicaria que os factores envolventes constituissem uma "chapa" uniforme de aplicação mecânica, à margem da necessária adaptação às especificidades dos diferentes conteúdos funcionais, em prejuízo da defesa do interesse público que a Administração deve prosseguir (42).
A comissão de análise das propostas é, pois, livre de estabelecer a fórmula de avaliação que melhor se adapte ao objecto mediato do contrato celebrado no quadro da discricionaridade técnica, á luz dos princípios da igualdade, da justiça, da imparcialidade, só lhe estando vedada a descaracterização dos critérios genéricos publicitados no programa do concurso ou no anúncio (43).
O princípio da transparência é respeitado pela mera indicação, pela Administração, dos critérios genéricos de avaliação adoptados segundo a ordem decrescente da sua relevância legalmente prevista.
Cabe à comissão de análise das propostas, no quadro da margem de autodeterminação que a lei lhe confere, isto é, no plano da discricionaridade concernente, estabelecer os seus próprios critérios valorativos em termos numéricos ou percentuais (44).
XI
Formulam-se, com base no exposto, as seguintes conclusões:
1ª - O Decreto-Lei nº 55/95, de 29 de Março, estabelece, além do mais, o regime da contratação pública relativa à prestação de serviços e de aquisição de bens móveis;
2ª - Os critérios de adjudicação legalmente previstos são o preço mais baixo exclusivamente considerável e o da proposta economicamente mais vantajosa (artigo 70º do Decreto-Lei nº 55/95);
3ª - O critério da proposta economicamente mais vantajosa é determinável através da consideração, entre outros, dos factores de qualidade, mérito técnico, estética, funcionalidade, assistência técnica, e prazo de entrega ou de execução (artigo 70º, nº 1, alínea a), do Decreto-Lei nº 55/95);
4ª - A Administração deve indicar, no anúncio e no programa do concurso, segundo a respectiva ordem decrescente de importância, o critério que presidirá à adjudicação, através da explicitação dos factores adoptados referidos na conclusão anterior ou outros (artigos 38º, nº 1, e Anexo I, nº 15, e 40º, alínea i), do Decreto-Lei nº 55/95);
5ª - Na sua apreciação das propostas, a comissão respectiva está vinculada aos critérios referidos na conclusão anterior, segundo a sua ordem decrescente de enunciação;
6ª - A comissão de apreciação de propostas, no uso dos poderes discricionários que a lei lhe confere, nos limites da teleologia do contrato em causa, pode fixar os aspectos que considerará na apreciação de cada um dos referidos factores e quantificar uns e outros em termos percentuais ou numéricos.
(1) Sucedeu ao Instituto Geográfico e Cadastral, ficando revogados os Decretos-Leis nºs 486/80, de 17 de Outubro, e 513/80, de 28 de Outubro.
(2) J.J.GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, "Constituição da República Portuguesa Anotada", Coimbra, 1993, págs., 922 a 925; e parecer deste corpo consultivo, nº 1/94, de 24 de Março de 1994.
(3) O CPA foi alterado pelo Decreto-Lei nº 6/96, de 31 de Janeiro, quanto aos artigos 2º, nº 4 a 7, 9º, nº 2, 11º, nº 2, 14º, nº 1, 22º, 23º, 24º, 31º, nºs 2 e 3, 35º, nº 3, 44º, nºs 1, proémio, e 2, 52º, nº 1, 58º, 62º, nºs 2 e 3, 63º, nºs 1, proémio, e 2, 70º, nº 2, 71º, 72º, nº 2, 84º, nº 4, 92º, 100º, nºs 1 e 3, 103º, nº 1, alínea c), 113º, nº 1, 123º, nºs 1, alínea e) e 2, 128º, nº 1, alínea b) 149º, nº 2, 155º, 163º, nº 4, 172º, 175º, nº 1, 182º, nºs 1 e 3 a 6, 183º, 185º, o qual revogou o artigo 187º e introduziu os artigos 6º-A e 189º, aquele sobre o princípio da boa- fé, e este sobre legislação subsidiária.
(4) Cfr. MARTIM ALBUQUERQUE, "Da Igualdade, Introdução à Jurisprudência", Coimbra, 1993.
(5) MARCELO REBELO DE SOUSA, "O Concurso Público na Formação do Contrato Administrativo", Lisboa, 1994, pág. 23. Cfr. sobre o princípio da igualdade P. GÉRARD, "Droit, Égalité et Ideologie. Contribution à L'étude Critique des Principes Géneraux de Droit",Bruxelles, 1984.
(6) MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e JOÃO PACHECO DE AMORIM, "Código do Procedimento Administrativo Anotado", volume I, 1993, págs. 153 a 156.
(7) Idem, págs. 157 e 158; e parecer deste corpo consultivo, nº 86/90, de 29 de Outubro de 1992, publicado no "Diário da República", II Série, nº 244, 18 de Outubro de 1993, págs. 10871 e segs.
(8) Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, 1ª Secção, de 11 de Fevereiro de 1993, "Boletim do Ministério da Justiça", nº 424, págs. 454
Sobre este tema cfr., ainda, MARIA TERESA DE MELO RIBEIRO, "O Princípio da Imparcialidade da Administração Pública", Coimbra, 1996.
(9) MARCELO REBELO DE SOUSA, obra citada, págs. 63, 66, 67 e 75.
(10) Neste ponto seguiremos, de perto, o parecer deste corpo consultivo, nº 40/87, de 9 de Junho de 1987.
(11) RENÉ CHAPUS, a propósito da escolha pela Administração do co-contrantante, refere que a autoridade administrativa é, no caso, envolvida de duas preocupações:
"celle de contracter au moindre coût; celle de contracter en vue de prestations de qualité. Il appartiendra à l'autorité compétente d'apprécier, compte tenu de l'objet du marché, de son importance, de sa durée d'exécution, s'il convient de rechercher surtout l'économie ou surtout la qualité, étant entendu qu'il n'y pas toujours incompatibilité entre l'une et l'autre" ("Droit Administratif Général, tome I, Paris, 1991, págs. 1048 e 1049).
(12) MARCELLO CAETANO, "Manual de Direito Administrativo", vol. I, Coimbra, 1991 págs. 596 e 597.
(13) JOSÉ MANUEL SÉRVULO CORREIA, "Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos", Coimbra, 1987, págs. 600 e segs..
(14) PLANIOL, RIPERT e BOULAGER, "Traité de Droit Civil", tomo II, Paris, 1954, págs. 123 e segs..
(15) Realidade diferente é a prevista no artigo 411º do Código Civil - promessa unilateral de contratar - que consubstancia um verdadeiro contrato (Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 26 de Abril de 1977, "Revista de Legislação e Jurisprudência" Ano 111º, nº 3616, págs. 106 e segs.).
(16) MARCELO REBELO DE SOUSA, obra citada, págs. 47 e 48.
(17) MÁRIO JÚLIO DE ALMEIDA COSTA, "Direito das Obrigações", Coimbra , 1991, págs. 371 e 372.
(18) Parecer mencionado na nota 10.
(19) Alterado pelos Decretos-Leis nºs 208/94, de 6 de Agosto, e 101/95, de 19 de Maio, o primeiro quanto aos artigos, 130º, 217º, 233º e 236º-A, e o segundo, quanto aos artigos 24º, nº 2, alínea a), 44º, 50º, nº 6, 51º, nº 2, alínea e), 52º, nº 2, alíneas e) a g),
63º, nº 2, alínea c), 97º, nºs 3 a 6, 105º, nº 3, 118, nº 3, e 210º, nº 6.
(20) PEDRO ROMANO MARTINEZ e JOSÉ MANUEL MARÇAL PUJOL, "Empreitada de Obras Públicas", Coimbra, 1995, pág. 114.
(21) Idem, pág. 160.
(22) Idem.
(23) JORGE ANDRADE DA SILVA, "Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas", Coimbra, 1995, págs. 206 e 207.
(24) JOSÉ MANUEL SÉRVULO CORREIA, obra citada, págs. 696 e 697.
Cfr., no mesmo sentido, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, 1ª secção, de 13 de Janeiro de 1994, Recurso nº 32208.
(25) Alterado, por ratificação, quanto ao artigo 105º, pela Lei nº 22/95, de 18 de Julho.
(26) Publicadas no "Jornal Oficial das Comunidades Europeias", nºs L 209, 35º ano, de 24 de Julho de 1992, págs. 1 a 24, e L 199, 36º ano, de 9 de Agosto de 1993, págs. 1 a 53.
(27) Anexo III, B, 15., referido na aludida disposição.
(28) Anexo IV, B, 13º, para onde remete aquela disposição.
(29) Exórdio.
A nova regulamentação da autonomia administrativa e financeira e de realização e pagamento das despesas públicas consta da Lei nº 8/90, de 20 de Fevereiro, do Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho, e o regime de competência dos titulares de cargos dirigentes para a realização daquelas despesas do artigo 7º deste diploma, no quadro da sua remissão para o artigo 7º do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro.
(30) JORGE ANDRADE DA SILVA, na obra citada, pág. 206, refere, a propósito que"...limitado naquela sua intervenção por os pressupostos da adjudicação estarem prévia e completamente determinados por lei, ao dono da obra nada mais restava do que aplicar os esquemas para isso legalmente estabelecidos", e..." que tal procedimento cedo se revelou inconveniente e mesmo com graves consequências, pois que estimulava o aparecimento de propostas com preços anormalmente baixos a que correspondia, na fase de execução, a utilização de processos viciados, atrasos e mesmo frequentes abandonos de obras".
(31) Recomendação R(80)2.
(32) JOÃO CAUPERS, "Direito Administrativo", Lisboa, 1995, págs. 46 a 52, que neste passo seguiremos de perto.
(33) FREITAS DO AMARAL, "Direito Administrativo", volume II, Lisboa, 1988, págs. 168 a 188.
(34) MARCELLO CAETANO, obra citada, vol. I, Coimbra,
1991, pág. 214.
(35) FREITAS DO AMARAL, obra citada, vol. II, pág. 133.
(36) Parecer nº 83/91, de 30 de Março de 1992, publicado no "Diário da República", II Série, de 3 de Abril de 1993.
(37) Parecer nº 25/91, de 24 de Abril de 1991, publicado no "Diário da República", II Série, de 16 de Outubro de 1991.
(38) Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, 1ª Secção, de 26 de Janeiro de 1993, "Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo", Ano XXXIII, nº 386, págs. 121 a 130.
(39) Neste sentido, veja-se o parecer deste corpo consultivo nº 41/90, de 20 de Novembro de 1990, publicado no "Diário da República", II Série, de 12 de Março de 1991.
(40) JOSÉ MANUEL SÉRVULO CORREIA, obra citada, págs.
696 a 698.
(41) Cfr. os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, 1ª Secção, de 19 de Maio de 1992, proferido no Recurso nº 27427, e de 24 de Abril de 1994, publicado em "Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo", Ano XXXIII, nº 395, págs.1309 a 1322, e o Parecer deste corpo consultivo, nº 80/89, de 20 de Março de 1990, publicado no "Diário da República", II Série, de 11 de Julho de 1990.
(42) Cfr. os Pareceres deste corpo consultivo, nºs 103/85, de 21 de Novembro de 1985, publicado no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 357, págs. 69 a 88, e 106/88, de 26 de Janeiro de 1989, publicado no"Diário da República", II Série, de 21 de Abril de
1989.
(43) Cfr. os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, 1ª Secção, de 26 de Julho de 1979 e de 26 de Janeiro de 1993, publicados no Apêndice ao "Diário da República", de 21 de Fevereiro de 1984, e em "Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo", Ano XXXIII, nº 386, págs. 121 a 130, respectivamente.
(44) Cfr. os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, 1ª Secção, de 25 de Junho de 1992 e de 28 de Setembro de 1983, proferidos nos Recursos nºs25871 e 29922, respectivamente, e o Parecer deste corpo consultivo de 26 de Janeiro de 1989, publicado no "Diário da República", II Série, de 21 de Abril de1989.