REGIÃO DE TURISMO
REGIÃO DE TURISMO DO ALGARVE
CONTRATO DE FUNDAMENTO
AQUISIÇÃO DE BENS E SERVIÇOS
ASSOCIAÇÂO PÚBLICA
ASSOCIAÇÃO DE MUNICÍPIOS
PESSOA COLECTIVA DE DIREITO PÚBLICO
INTERPRETAÇÃO DA LEI
INTEGRAÇÃO DA LEI
ANALOGIA
LACUNA
PRINCÍPIO DA IGUALDADE
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
IMPARCIALIDADE DA ADMINISTRAÇÃO

1 - As regiões de turismo são pessoas colectivas de direito público, dotadas de autonomia administrativa e financeira e património próprios (artigo 1 do Decreto-Lei n 287/91, de 9 de Agosto);
2 - Incumbe-lhes, no quadro das orientações e directivas da política de tusrismo definida nos planos anuais e plurianuais do Estado e dos municípios, a valorização turística das respectivas regiões (artigo 3 do Decreto-Lei n 287/91);
3 - São associações públicas de municípios de tipo especial, formadas na base da cooperação com o Estado, especialmente caracterizadas por este ratificar os seus estatutos e os seus órgãos também integrarem representantes de certos departamentos estatais e de outras entidades públicas e privadas;
4 - As regiões de turismo estão sujeitas, no que concerne à realização de despesas com a aquisição de bens e serviços em geral, ao disposto no Decreto-Lei n 390/82, de 17 de Setembro, aplicável por analogia;
5 - Quanto à realização de despesas com a aquisição de bens e serviços a que se reporta o artigo 1, ns 1 e 2, com valor igual ou superior ao previsto no artigo 100, n 1, ambos do Decreto-Lei n 24/92, as regiões de turismo estão, porém, sujeitas ao disposto neste diploma.

 
Senhor Secretário de Estado do Turismo,
Excelência:
 
 
I
 
Solicitou Vossa Excelência à Procuradoria-Geral da República parecer do Conselho Consultivo sobre a questão de saber qual o quadro normativo a que as regiões de turismo estão sujeitas no que concerne à realização de obras e à aquisição de bens e serviços (1).
A resposta à referida questão pressupõe, essencialmente, a análise do disposto nos Decretos-Leis nºs. 211/79, de 12 de Julho, 390/82, de 17 de Setembro, 287/91, de 9 de Agosto, e 24/92, de 25 de Fevereiro.
Para melhor dilucidação do regime actual das regiões de turismo, far-se-á, porém, uma breve referência ao seu regime de pretérito, e ao estatuto da Região de Turismo do Algarve, em relação à qual se suscitou a problemática subjacente à consulta.
 
Cumpre, nestes termos, emitir parecer.
 
II
1. Vejamos o regime dos organismos com competências no domínio do turismo durante a vigência do Código Administrativo - CA.
Nos concelhos onde houvesse praias, estâncias hidrológicas ou climáticas, de altitude, de repouso ou de recreio, ou monumentos e lugares de nomeada poderiam ser criadas zonas de turismo (artigo 117º do CA).
As zonas de turismo cuja sede coincidisse com a sede do concelho eram directamente administradas pelas respectivas câmaras municipais e as outras por juntas de turismo (artigo 118º do CA).
Nas zonas de turismo directamente administradas pelas câmaras municipais havia comissões de turismo, órgãos consultivos da administração municipal, presididas por um vereador designado pelo presidente da câmara, com a função de colaboração com este órgão no estudo dos problemas turísticos (artigo 122º do CA).
Nas zonas de turismo administradas pelas juntas de turismo tinham as competências de que as câmaras municipais dos concelhos urbanos dispunham em matéria de turismo (artigo 128 do CA).
Às câmaras municipais e às juntas de turismo cabia submeter o plano anual da sua actividade turística à aprovação dos serviços centrais de turismo (artigo 119º do CA).
As zonas de turismo eram, pois, áreas territoriais demarcadas nos concelhos de especial interesse turístico; as comissões municipais de turismo eram órgãos consultivos das câmaras municipais em matéria de turismo, e as juntas de turismo órgãos da administração municipal 2.
Resulta do referido regime que nenhum dos mencionados organismos com competência na área turística era dotado de personalidade jurídica de modo a poder ser qualificado de pessoa colectiva.
 
2. Entretanto, foi publicada a Lei nº 2082, de 4 de Junho de 1956, regulamentada pelo Decreto nº 41035, de 20 de Março de 1957, que versou sobre as regiões de turismo.
As câmaras municipais, assistidas por comissões de turismo, as juntas de turismo e as comissões regionais de turismo eram órgãos locais da administração em matéria de turismo (Base V da Lei nº 2082).
Ao Estado incumbia, por intermédio dos órgãos centrais competentes e em colaboração com os órgãos locais, a promoção da expansão do turismo nacional (Base I, 1, da Lei nº 2082).
Previu-se a possibilidade da criação de regiões de turismo pela Presidência do Conselho, mediante decreto, sob proposta conjunta ou com prévia audiência das câmaras municipais ou juntas de turismo interessadas, quando duas ou mais zonas de turismo, do mesmo ou de diversos concelhos, fossem consideradas turisticamente complementares, ou quando, independentemente da existência de zonas de turismo, houvesse interesse em desenvolver os recursos turísticos de certas áreas (Bases VII e VIII da Lei nº 2082 e artigo 1º do Decreto nº 41035).
As regiões de turismo seriam administradas por comissões regionais de turismo, dotadas de autonomia administrativa e financeira, receitas próprias e com a mesma competência que tinham as juntas de turismo (Bases IX, nº 1, XI e XII da Lei nº 2082, e artigos 4º, 7º, 8º e 9º do Decreto nº 41035).
Às comissões regionais de turismo - compostas por um presidente, designado pelo Secretariado Nacional de Informação, um representante de cada uma das câmaras municipais dos concelhos abrangidos na região, um representante das actividades económicas, designado pelos organismos corporativos da região e um representante das associações culturais de defesa local, designado pelas respectivas direcções - cabia a administração das regiões de turismo (Bases X, nº 1, e X).
Nas áreas abrangidas pelas regiões de turismo deixaram de existir as juntas de turismo e as comissões municipais de turismo, mas fora delas continuaram a existir como órgãos locais de turismo (Base IX, I, da Lei nº 2082, e artigo 3º do Decreto nº 41035).
No domínio da vigência da Lei nº 2082 e do Decreto-Lei nº 41035 funcionavam nas regiões de turismo as comissões regionais de turismo e, nas zonas de turismo não abrangidas pelas referidas regiões, as comissões municipais de turismo e as juntas de turismo (3).
 
3. Marco importante nesta matéria é o Decreto-Lei nº 327/82, de 16 de Agosto, que definiu as regiões de turismo e estabeleceu normas relativas à sua criação e a área da sua jurisdição, revogando o Decreto nº 41035, de 20 de Março de 1957, e as Bases da Lei nº 2082, de 4 de Junho de 1956, relativas àquelas regiões (artigo 24º).
Reconheceu-se que as comissões regionais de turismo existentes se configuravam de modo diferenciado e eram regidas por leis e princípios antagónicos conforme surgiram antes ou depois de 25 de Abril de 1974 e, dentro deste período, de acordo com os vários momentos que o caracterizaram, e que o seu grau de dependência em relação ao Estado e o seu relacionamento com as autarquias variavam de comissão para a comissão, e que se pretendia consagrar princípios de descentralização e formas de associativismo autárquico proporcionantes do arranque para uma completa cobertura do País com órgãos regionais de turismo, no âmbito global da política de regionalização adoptada pelo Governo (4).
As regiões de turismo foram caracterizadas como pessoas colectivas de direito público, dotadas de autonomia administrativa e financeira, cuja criação dependia de requerimento conjunto das câmaras municipais interessadas na sua constituição, sob prévia deliberação das assembleias municipais no sentido da integração do respectivo município na região (artigo 1º, nºs 1 e 2).
A criação de cada uma das regiões de turismo seria concretizada mediante a ratificação dos respectivos estatutos e através de portaria assinada pelo membro do Governo com tutela sobre o sector do turismo (artigo 1º, nº 5).
Incumbia-lhes, no quadro das orientações e directivas da política de turismo definida nos planos do Estado e dos municípios, a valorização turística da respectiva área (artigo 3º).
Os órgãos das regiões de turismo passaram a ser a comissão regional, o presidente da comissão regional e a comissão executiva, sem prejuízo de poder existir um conselho consultivo (artigo 4º).
A comissão regional era constituída por um presidente, um secretário geral designado pelo membro do Governo com tutela sobre o sector do turismo sem direito a voto, um representante de cada uma das câmaras municipais e por representantes dos departamentos do Estado e de outras entidades públicas e privadas com relevo para a actividade turística (artigo 5º, nº 1).
O presidente da comissão regional, a quem competia presidir à comissão executiva, passou a ser eleito no âmbito daquela comissão, de entre os seus pares (artigos 6º, nº 2, alínea a), 8º, nº 1, e 10º, nº 1, alínea a)).
O recrutamento e provimento do pessoal ficava sujeito ao regime geral da função pública, sem prejuízo da eventual criação de carreiras específicas para a área do turismo, mediante decreto regulamentar, e os respectivos quadros eram aprovados ou actualizados mediante portaria conjunta dos membros do Governo com tutela sobre o sector do turismo e do Ministro da Reforma Administrativa (artigo 17º, nºs. 1 e 2).
Duas ou mais regiões de turismo poderiam constituir-se em federação após prévia deliberação das respectivas comissões regionais (artigo 22º, nº 1).
Visando a realização do escopo de regionalização, adoptou-se uma solução bifronte quanto aos organismos com competência na área turística.
As zonas de turismo abrangidas pelas regiões de turismo a instituir ficariam extintas e, consequentemente, cessariam as funções dos referidos órgãos locais de turismo.
Quanto às regiões de turismo já existentes estabeleceu-se a adequação dos respectivos estatutos mediante portaria do membro do Governo com tutela sobre o sector do turismo - normalização.
Foram providas de órgãos deliberativos - as comissões regionais - e de órgãos representativos ou executivos - o presidente da comissão regional e a comissão executiva.
Continuaram com autonomia administrativa e financeira e passaram a dispor de personalidade jurídica, integrando-se na categoria de pessoas colectivas de direito público.
 
5.1. O regime das regiões de turismo foi novamente alterado pelo Decreto-Lei nº 287/91, de 9 de Agosto, que revogou o Decreto-Lei nº 327/82, de 14 de Agosto (5).
Reconheceu-se que a experiência aconselhava o aperfeiçoamento do regime das regiões de turismo de modo a melhorar a sua operacionalidade como instrumentos fundamentais na animação e promoção turística das respectivas regiões e a cooperação com a administração central na promoção de oferta turística nacional, e anunciou-se a clarificação da vocação essencial das regiões como responsáveis pelos planos de acção turística regional e de interlocutores privilegiados da administração central na promoção turística externa, passando a integrar não apenas elementos do sector político mas também, obrigatoriamente, do sector público com interesses na região (7).
As regiões de turismo são definidas como pessoas colectivas de direito público, dotadas de autonomia administrativa e financeira e património próprio (artigo 1º).
Incumbe-lhes, prioritariamente, a valorização turística das respectivas áreas no quadro das orientações e directivas da política de turismo e dos planos do Estado e dos municípios, bem como, além do mais, colaborar com os órgãos centrais de turismo com vista à sua promoção externa, e com aqueles e as autarquias locais com vista à consecução dos objectivos da política nacional definida para o turismo (artigo 2º, nºs. 1 e 2, alíneas d) e f)).
São criadas, a solicitação dos municípios interessados, por decreto-lei, que aprovará os respectivos estatutos (artigo 3º, nº 1).
O referido pedido, dirigido ao membro do Governo da tutela, é apresentado na Direcção-Geral de Turismo (artigo 4º, nºs. 1 e 2).
As comissões instaladoras das regiões de turismo iniciarão as suas funções na data da entrada em vigor do diploma que declara a sua criação, integrando um representante de cada câmara municipal, elegendo-se um presidente de entre os respectivos membros (artigo 5º, nºs. 1 e 2).
Decorridos 60 dias sobre o início das suas funções, as comissões instaladoras elaborarão os regulamentos necessários ao funcionamento das regiões de turismo, e promoverão a designação dos membros da respectiva comissão regional e a realização da primeira reunião deste órgão (artigo 5º, nº 3).
Cabe às câmaras municipais interessadas a colocação à disposição da comissão instaladora das verbas necessárias para a realização das suas tarefas (artigo 5º, nº 6).
O membro do Governo com tutela sobre o turismo poderá transferir para as comissões executivas competências próprias dos serviços centrais de turismo, sem prejuízo do exercício da tutela administrativa (artigo 11º).
Os órgãos das regiões de turismo são a comissão regional e a comissão executiva (artigo 12º).
A comissão regional é composta pelo presidente da região de turismo, eleito na primeira reunião da comissão regional, um representante de cada câmara municipal que integra a região e representantes dos departamentos do Estado bem como de entidades públicas e privadas com relevo na actividade turística em número não superior ao dos representantes das câmaras municipais (artigo 13º).
Dos representantes dos departamentos do Estado e das entidades públicas ou privadas a que se fez referência, 50%, pelo menos, representarão entidades privadas (artigo 13º, nº 2).
Entre os representantes dos departamentos do Estado, um será obrigatoriamente nomeado pelo membro do Governo com tutela sobre o turismo (artigo 13º, nº 3).
À comissão regional compete, além do mais, colaborar com os órgãos centrais e com as autarquias, com vista à consecução dos objectivos de política que for definida para o turismo em geral, e em especial, nos domínios de acolhimento e informação de turistas e visitantes na área da região (artigo 14º, alínea l)).
A comissão executiva, composta pelo presidente da região de turismo e quatro vogais, é eleita pela comissão regional em lista única (artigo 15º, nº 1).
Compete-lhe, além do mais, colaborar com os órgãos centrais competentes com vista à promoção externa e às campanhas de âmbito nacional de promoção do turismo interno (artigo 17º, nº 1, alínea f)).
Às reuniões e deliberações das comissões regional e executiva são supletivamente aplicáveis as normas reguladoras das reuniões e deliberações dos órgãos das autarquias locais, no que respeita à sua legalidade e requisitos (artigo 18º, nº 4).
As acções de incremento do turismo no estrangeiro ou com destino aos mercados estrangeiros são, porém, da competência do ICEP - Investimento, Comércio e Turismo de Portugal (artigos 1º e 2º do Decreto-Lei nº 179/92, de 17 de Agosto, e 1º e 4º do Decreto-Lei nº 388/86, de 18 de Novembro, na redacção derivada do Decreto-Lei nº 180/92, de 17 de Agosto).
A posse do presidente da região de turismo será conferida pelo membro do Governo da tutela (artigo 20º, nº 3).
Compete ao presidente da região de turismo como presidente da comissão regional, além do mais, submeter ao membro do Governo da tutela, para ratificação, até 30 de Novembro de cada ano, os planos de actividades e os orçamentos respeitantes ao ano seguinte, e autorizar o pagamento das despesas orçamentadas de harmonia com as deliberações da comissão executiva (artigo 21º, nº 1, alínea d), e 2, alínea f)).
As regiões do turismo têm serviços e quadros de pessoal próprios estabelecidos por deliberação da comissão regional, aos quais são aplicáveis, com as necessárias adaptações, as normas reguladoras dos serviços municipais e dos respectivos quadros do pessoal em tudo que não contrarie o disposto neste diploma (artigo 23º, nºs. 1 e 2)
Os cargos de presidente da região de turismo ou de membro da comissão executiva podem ser providos em comissão de serviço, por funcionários dos serviços do Estado, dos institutos públicos ou das autarquias locais, ou requisitados a empresas públicas ou privadas (artigo 24º, nº 1).
Ao pessoal dos quadros das regiões do turismo era aplicável o regime legal de destacamento ou requisição dos funcionários da administração central, enquanto não fosse definido o regime próprio para a administração local, podendo o Estado e as autarquias locais afectar-lhes funcionários seus a solicitação das respectivas comissões executivas (artigo 25º).
Os planos de actividade e os orçamentos, bem como os relatórios de actividades e as contas de gerência das regiões de turismo são elaborados de acordo com as normas aplicáveis às autarquias locais, com excepção das que contrariem o disposto neste diploma e daquelas que, pela sua especificidade, não puderem aplicar-se (artigo 30º).
Entre as várias receitas das regiões de turismo elencadas no artigo 31º contam-se certo montante da arrecadação de impostos e taxas, as comparticipações e subsídios do Estado, das entidades comunitárias e das autarquias locais, as participações em lucros e rendas fixas, e as atribuídas nos contratos de concessão das zonas de jogo ou resultantes da lei relativamente a jogos de fortuna e azar, os lucros de explorações comerciais e industriais e o produto resultante da prestação de serviços e da alienação de bens próprios (alíneas a), b), d), g), i) e l)).
As contas de gerência das regiões de turismo são apreciadas e aprovadas pela comissão regional e remetidas ao Tribunal de Contas para julgamento, com cópia para o membro do Governo da tutela (artigo 32º, nº 1).
A tutela administrativa do Governo sobre as regiões de turismo tem como objectivo exclusivo averiguar se foram ou não cumpridas as obrigações previstas na lei, cabendo à Inspecção-Geral de Finanças a fiscalização da legalidade da sua gestão patrimonial e financeira (artigo 33º).
No exercício da actividade de tutela do Governo relativamente às regiões de turismo, podem os seus órgãos ser dissolvidos nos casos referidos no artigo 35º, nº 1, entre os quais se destaca a não apresentação, ao membro do Governo com competência para ratificação, dos planos de actividade e respectivos orçamentos, por facto que lhes seja imputável, provado em inquérito (alínea f).
 
5.2. Do confronto entre o regime dos órgãos de turismo previsto nos Decretos-Leis nº 327/82 e 287/91 destacam-se, entre outras, as seguintes diferenças:
- os estatutos das regiões de turismo eram aprovados por portaria e passaram a sê-lo por decreto-lei;
- a região de turismo passou a ter presidente eleito pela comissão regional de entre os seus pares, e o presidente da comissão regional deixou de ser seu órgão;
- a comissão executiva deixou de integrar o secretário-geral que era designado pelo Governo;
- a comissão regional passou a integrar um mínimo de representantes de entidades privadas, de 50% no conjunto dos representantes do Estado e das restantes entidades públicas;
- a comissão executiva era constituída por um presidente, pelo secretário da comissão regional e por vogais até cinco, e passou a integrar apenas o presidente da região de turismo e quatro vogais;
- deixou de ser prevista a possibilidade de os estatutos das regiões de turismo consagrarem a existência do conselho consultivo e de aquelas se constituírem em federações;
- passou a prever-se a possibilidade de as regiões de turismo contíguas se fundirem;
- a posse do presidente da região de turismo passou a ser conferida pelo membro do Governo com tutela sobre o sector do turismo;
- o Governo deixou de ter competência para a nomeação do presidente da comissão regional;
- deixaram de constituir receitas das regiões de turismo não só as quotizações dos membros dos conselhos consultivos, como também o valor resultante das receitas de espectáculos, e passaram a constituí-las as comparticipações das entidades comunitárias;
- passou a prever-se expressamente a faculdade de algum dos municípios integrantes da região de turismo dela se excluir;
- estabeleceu-se a estabilidade do património afectado às regiões de turismo não obstante algum município deixar de a integrar se tal for acordado com a comissão executiva;
- às reuniões e deliberações dos órgãos das regiões de turismo, no que concerne à sua legalidade e requisitos, passou a ser aplicável, com a necessária adaptação, o regime previsto para os órgãos das autarquias locais;
- o quadro do pessoal dos serviços das regiões de turismo era aprovado pelo Governo e passou a sê-lo pela comissão regional;
- o recrutamento e o provimento do pessoal estava sujeito ao regime geral da função pública e passou a obedecer à disciplina prevista para os serviços municipais;
- os cargos dos membros das comissões executivas e de presidente da região passaram também a poder ser exercidos em comissão de serviço, por pessoas requisitadas às empresas públicas ou privadas;
- passou a definir-se a tutela administrativa do Governo sobre as regiões de turismo, bem como o regime da responsabilidade funcional e pessoal daquelas entidades e dos seus órgãos e agentes;
- passou a estabelecer-se para as regiões de turismo, em regra, a disciplina de contabilidade própria das autarquias locais.
 
5.3. Do regime das regiões de turismo que se explanou, derivado do Decreto-Lei nº 287/91, ressalta que elas foram estruturadas em termos orgânicos e substantivos no sentido da actuação da sua capacidade e da prossecução das tarefas de valorização turística das respectivas áreas, visando o aproveitamento das potencialidades turísticas do património histórico, cultural e natural, no quadro das orientações da política de turismo definida pelo Governo e pelas autarquias.
Foram providas de órgãos deliberativos - as comissões regionais -, com competência para formar a vontade normativa respectiva, e de órgãos executivos - as comissões executivas - encarregados de expressar, no relacionamento externo, aquela vontade.
Dotaram-se de quadros próprios de pessoal e de recursos patrimoniais em termos de autonomia administrativa e financeira.
Inexiste dúvida de que se trata, ao contrário do que ocorreu no passado, de pessoas jurídicas que a lei configura na categoria de pessoas colectivas de direito público.
O conceito de pessoa colectiva pública tem sido definido pela doutrina atendendo ao acto da sua criação, aos fins por ela desenvolvidos e à sua capacidade.
Assim, têm sido consideradas pessoas colectivas de direito público as que, "sendo criadas por acto do poder público, existem para a prossecução necessária de interesses públicos e exercem em nome próprio poderes de autoridade" (8).
Neste critério, com ligeira diferença, outro autor definiu as pessoas colectivas de direito público como as "...criadas por iniciativa pública, para assegurar prossecução necessária de interesses públicos, e por isso dotadas em nome próprio de poderes e deveres públicos" (9).
Ainda que a própria lei não definisse as regiões de turismo como pessoas colectivas de direito público, os seus elementos constitutivos apontam necessariamente nesse sentido.
 
5.4. Assente, portanto, que as regiões de turismo são pessoas colectivas de direito público, importa determinar em que categoria conceptual deverão ser enquadradas.
Na impossibilidade de realizar todas as tarefas que lhe cabem numa sociedade cada vez mais complexa, o Estado tem vindo a conferir algumas delas a entidades jurídicas para o efeito criadas, sujeitas embora à orientação e tutela do Governo.
São entidades públicas com personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, que desenvolvem as aludidas actividades, integrando a administração estadual indirecta ou autónoma.
Enquanto na administração directa o Estado desempenha as suas atribuições sob a gestão imediata dos seus órgãos e através dos serviços nele integrados, na administração indirecta parte das suas atribuições são transferidas para pessoas colectivas de direito público menores, dele distintas, mas a ele ligadas.
Esta necessidade de implementação da administração indirecta não se verifica apenas em relação ao Estado, certo que ocorre também no âmbito das regiões autónomas e das autarquias locais.
No nosso ordenamento jurídico-administrativo o desenvolvimento da administração estadual, regional e autárquica é veículado pelos institutos públicos e pela associações públicas (10).
A doutrina subdistingue, no âmbito dos institutos públicos, os serviços personalizados, as fundações públicas e as empresas públicas (11).
Na economia do parecer não releva a análise de cada uma das referidas espécies de institutos públicos, mas releva contrapô-los estes às pessoas colectivas públicas do tipo associativo, isto é, às associações públicas.
Os institutos públicos caracterizam-se por serem pessoas colectivas de tipo institucional, cujo substrato é uma instituição e não uma associação, assentando numa organização material e não num agrupamento de pessoas (11).
Os institutos públicos são, pois, pessoas colectivas públicas de tipo institucional, criadas para "assegurar o desempenho de funções administrativas determinadas, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública" (12).
 
5.5. O substracto das associações públicas é, ao invés, um agrupamento de pessoas singulares ou colectivas, o que marca a essencialidade da sua distinção em relação aos institutos públicos.
Trata-se, pois, de "pessoas colectivas públicas de tipo associativo, criadas para assegurar a prossecução de interesses públicos determinados, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública".
Ou, numa outra formulação, associações públicas são pessoas colectivas de tipo corporacional constituídas "para a promoção de interesses públicos" e dotadas "dos necessários poderes jurídico-administrativos" (13).
Envolvidas de elementos associativos e de natureza pública, a finalidade das referidas associações é de índole administrativa.
O seu elemento pessoal é manifestado, além do mais, pelo acordo de vontades na base da sua constituição, a participação na formação e alteração dos seus estatutos, a preponderância na gestão por órgãos representativos dos associados.
O elemento finalístico resultará, nomeadamente, da intervenção do Estado ou de outra entidade pública na sua constituição e alteração estatutária, na impossibilidade de dissolução por mera deliberação dos associados, da sua sujeição à tutela estatal, e da aplicabilidade ao pessoal ao regime da função pública ou da administração local.
A conexão entre os elementos do substrato pessoal e finalístico relevaria da não sujeição às regras civilísticas de constituição e extinção, do reconhecimento individualizado da personalidade jurídica, do princípio da existência de uma associação para uma determinada área de interesses, e da diversidade do seu sistema de órgãos em relação à lei civil (14).
 
5.6. As regiões de turismo, como pessoas colectivas de direito público de tipo associativo que são, constituem-se com base em acto de vontade livre e autónomo dos municípios que integram o respectivo substracto.
A pluralidade de vontades com idêntico conteúdo e significado, que se fundem numa vontade comum unitária, é que constitui a génese do novo ente.
A intervenção do Estado no processo de criação das regiões de turismo limita-se a conferir-lhes vida jurídica através da ratificação dos estatutos por decreto-lei (15).
Para além da referida intervenção do Estado no processo de criação das regiões de turismo, ele participa nos seus órgãos, através de representantes, juntamente com outras entidades públicas e privadas.
Face ao regime das associações públicas que ficou explanado e aos princípios doutrinais enunciados, parece legítimo concluir que as regiões de turismo são normativamente configuradas como associações públicas.
 
5.7. Comparemos agora o regime legal das regiões de turismo com o das associações de municípios.
Às associações de municípios reportam-se actualmente os Decretos-Leis nºs 99/84, de 29 de Março, e 412/89, de 29 de Novembro.
São pessoas colectivas de direito público, criadas por dois ou mais municípios para a realização de interesses específicos comuns (artigo 1º do Decreto-Lei nº 412/89).
O seu fim é a realização de quaisquer interesses compreendidos nas atribuições dos municípios, salvo os que, pela sua natureza ou disposição da lei, devam ser por estes individualmente prosseguidos (artigo 2º do Decreto-Lei nº 412/89).
Às câmaras municipais dos municípios interessados compete promover as diligências necessárias à constituição da associação bem como deliberar sobre a aprovação dos estatutos e a participação do município, dependendo a eficácia daquela deliberação da aprovação da assembleia municipal (artigo 3º, nºs. 1 e 2, do Decreto-Lei nº 412/89).
As associações de municípios constituem-se por escritura pública, outorgada pelos presidentes das respectivas câmaras municipais,e a constituição é comunicada ao Ministério do Planeamento e Administração do Território para efeito de registo (artigo 3º, nºs. 3 e 4, do Decreto-Lei nº 412/89).
Os órgãos das associações de municípios são a assembleia intermunicipal e o conselho de administração (artigo 5º do Decreto-Lei nº 412/89).
A assembleia intermunicipal - órgão deliberativo da associação de municípios - é constituída pelos presidentes e por vereadores de cada uma das câmaras dos municípios associados (artigo 6º, nº 1, do Decreto-Lei nº 412/89).
O conselho de administração - órgão executivo da associação de municípios - é composto por representantes dos municípios associados, eleitos pela assembleia intermunicipal de entre os seus membros (artigo 7º, nº 1, do Decreto-Lei nº 412/89).
As associações de municípios estão sujeitas à tutela legalmente prevista para os municípios (artigo 11º, do Decreto-Lei nº 412/89).
Do confronto entre os regimes legais relativos às associações de municípios e às regiões de turismo há pontos comuns que consistem no facto de ambas serem constituídas com base na vontade dos municípios interessados, de os órgãos serem do mesmo tipo e de estarem sujeitas ao mesmo sistema de tutela.
A diversidade ocorre no que concerne ao processo de criação e à composição dos órgãos. Com efeito, por um lado, a criação das associações de municípios depende apenas da celebração da escritura nos termos legais, enquanto a criação das regiões de turismo depende de acto do Governo, e, por outro, os órgãos das associações de municípios são integrados por titulares oriundos dos municípios enquanto os das regiões do turismo são preenchidos, além do mais, por titulares oriundos do Estado e de outras organizações públicas e privadas.
As associações de municípios e as regiões de turismo são associações públicas, apresentando as últimas certa especialidade em relação às primeiras.
Dir-se-á que as regiões de turismo são associações de municípios de tipo especial, isto é, com especialidades estatutárias em relação às associações de municípios previstas nos Decretos-Leis nºs. 99/84, de 29 de Março, e 412/89, de 29 de Novembro.
Como refere um autor, as regiões de turismo são "associações de municípios" específicas e formadas na base da cooperação com o Estado (16).
 
III

1. A Região de Turismo do Algarve foi criada pelo Decreto-Lei nº 114/70, de 18 de Março, constituída por um conselho regional e uma comissão executiva, gozando de autonomia administrativa e financeira.
O presidente do conselho regional, que presidia à comissão executiva, era nomeado pelo Secretário de Estado da Informação e Turismo, sob proposta da Direcção-Geral do Turismo (artigos 3º, nº 1, alínea a) e 6º , alínea a)).
O Decreto-Lei nº 114/70 foi alterado pelo Decreto-Lei nº 14/79, de 6 de Fevereiro,que procedeu a ajustamentos derivados do desaparecimento da organização corporativa e do facto de, pelo Decreto-Lei nº 278/75, de 5 de Junho, haver sido transferida para o Gabinete do Planeamento da Região do Algarve a competência da Comissão Regional para o estudo e realização das infra-estruturas integradas no seu plano de obras.
Além disso, por um lado, sob a motivação de a organização político-administrativa do País se nortear por princípios descentralizadores e de o imposto de turismo ser um imposto municipal e a principal receita da Comissão Regional, as câmaras municipais passaram a ser ouvidas quanto à nomeação dos representantes do Governo para os órgãos da Região.
E, por outro, permitiu-se a delegação na Comissão Regional de competências que até então se inscreviam exclusivamente na Direcção-Geral de Turismo (17).
O Decreto-Lei nº 114/70 voltou a ser alterado, agora pelo Decreto-Lei nº 488/80, de 17 de Outubro, ratificado com alteração pela Lei nº 13/81, de 29 de Julho.
Dotada de personalidade jurídica e abrangendo a área dos municípios integrantes do distrito de Faro, podendo ter delegações nos locais naquela área onde o interesse turístico o justificasse, mediante deliberação do Conselho Regional e ouvidos os municípios directamente interessados, foi conferida existência à Região de Turismo do Algarve até à criação da Região do Algarve (artigo 1º).
Passou a ser administrada pela Comissão Regional, integrada pelo Presidente da Comissão Regional, o Conselho Regional e a Comissão Executiva, esta com autonomia administrativa e financeira (artigo 2º).
A Comissão Regional, presidida por quem o Ministro do Comércio e Turismo nomeasse, tinha por atribuições as definidas no artigo 5º do Decreto nº 41035, de 20 de Março de 1957, bem como a gestão dos interesses turísticos da área no quadro da política de turismo definida no plano nacional (artigo 3º, nº 1).
A presidência do Conselho Regional e da Comissão Executiva cabia ao presidente da Comissão Regional (artigos 7º, nº 1, alínea a), e 12º, nº 1).
O recrutamento e provimento do pessoal ficaram sujeitos ao regime geral da função pública.
O Decreto Regulamentar nº 40/82, de 15 de Julho, reestruturou, ao abrigo do Decreto-Lei nº 488/80, de 17 de Outubro, a Comissão Regional de Turismo do Algarve (18).
Reconheceu-se que as comissões regionais de turismo, sendo de qualificação indefinida entre a administração local e a administração central pela natureza das suas atribuições, careciam de diploma legal próprio que satisfizesse as suas circunstâncias especiais e mesmo excepcionais (19).
A Comissão Regional de Turismo do Algarve passou a dispor, além do mais, de um secretário da Comissão Regional, equiparado a director de serviços.
Na sequência do disposto no Decreto-Lei nº 327/82 e de harmonia com as suas normas foram adaptados os Estatutos da Região de Turismo do Algarve, os quais foram ratificados pela Portaria nº 471/83, de 22 de Abril.
 
2. O Decreto-Lei nº 161/93, de 6 de Maio, aprovou os Estatutos da Região de Turismo do Algarve, de harmonia com os princípios consagrados no Decreto-Lei nº 287/91, de 9 de Agosto, revogando a Portaria nº 471/83, de 22 de Abril (20).
Estes Estatutos estão estruturados por capítulos, o quarto integrado por duas secções.
O capítulo primeiro reporta-se à personalidade jurídica, o segundo à área, sede, delegações e postos de turismo, o terceiro às atribuições, o quarto aos órgãos, sua composição, competência e funcionamento, o quinto ao presidente da Região, o sexto às receitas, o sétimo ao pessoal e o oitavo às disposições gerais.
 
As primeira e segunda secções do capítulo quarto reportam-se à comissão regional e à comissão executiva, respectivamente.
O capítulo primeiro contém o artigo primeiro que estatui ser a Região de Turismo do Algarve uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa e financeira e património próprio.
O capítulo segundo insere os artigos 2º a 5º que versam, respectivamente, sobre a área da Região, a sua sede, as delegações, forma e funcionamento destas.
O capítulo terceiro contém um único artigo relativo às atribuições de Região.
O capítulo quarto insere os artigos 7º a 18º relativos aos órgãos, composição, competência, reuniões e funcionamento da comissão regional e remuneração dos seus membros, composição, mandato dos vogais, competência e funcionamento da comissão executiva e remuneração dos seus membros, respectivamente.
O capítulo quinto contém os artigos 19º e 20º que versam, respectivamente, sobre o presidente da Região e a sua competência.
O capítulo sexto insere o artigo 21º que regula a origem das receitas.
O capítulo sétimo insere os artigos 22º a 29º que versam, respectivamente, sobre os serviços e quadros do pessoal, transição de funcionários, de agentes e do pessoal em situação irregular e do restante pessoal, concursos, instrumentos de mobilidade, formas de provimento e fiscalização.
O capítulo oitavo contém os artigos 30º e 35º, aquele versando sobre a alteração dos Estatutos da Região e este sobre a legislação supletiva.
 
 
IV
1. Vejamos agora o regime de realização de despesas com obras ou aquisição de serviços para os organismos do Estado, autarquias locais e associações de municípios.
1.1. O Decreto-Lei nº 211/79, de 12 de Julho, regula a realização de despesas com obras e aquisição de serviços para os organismos do Estado (21).
Na motivação refere-se que se excluem do diploma os serviços da Administração Local, por não se achar oportuno, e as empresas públicas ou outras através das quais o Estado prossegue objectivos de utilidade pública para que nestes casos a gestão empresarial não seja afectada pela obrigatoriedade da observância das normas estabelecidas para a generalidade da administração central (22).
Este diploma é aplicável às despesas que hajam de realizar-se com obras ou aquisição de bens e serviços para os organismos do Estado, incluindo os dotados de autonomia administrativa ou financeira (artigo 1º, nº 1).
Para efeitos do que nele vem disposto, são serviços dotados de autonomia administrativa aqueles cujos órgãos sejam competentes para efectuar directamente o pagamento das suas despesas, mediante fundos requisitados mensalmente, em conta das dotações atribuídas no Orçamento Geral do Estado e de cuja aplicação têm de prestar contas depois de findo o ano económico (artigo 1º, nº 2, alínea a)).
E, para o mesmo efeito, são serviços dotados de autonomia financeira os que, além da autonomia administrativa, têm contabilidade e orçamento privativos, com afectação de receitas próprias às despesas da sua manutenção (artigo 1º, nº 2, alínea b)).
A lei considera despesas com a aquisição de bens as que tenham por objecto principal a sua obtenção, independentemente da respectiva natureza, com destino à utilização permanente ou a consumo corrente (artigo 2º, nº 1, proémio).
Naquelas despesas incluem-se as resultantes de fornecimentos, que englobam todas as prestações, avulsas ou continuadas, de coisas móveis, seja de bens existentes à data da aquisição, seja de bens cuja produção resulta de encomenda estipulada por contrato, mesmo que a produção de bens a fornecer implique prestação de serviços, e as que visem permitir a utilização ou fruição temporária de coisas móveis, nomeadamente por aluguer (alíneas a) e b) do nº 1 do artigo 2º).
Consideram-se despesas com a aquisição de serviços as que tenham por objecto principal a sua obtenção, ainda que, simultaneamente, possam implicar o fornecimento de materiais (artigo 3º, nº 1).
Nelas se incluem as destinadas a estudos que tenham por objectivo a realização de trabalhos de natureza intelectual, independentemente da forma pela qual o pagamento dos honorários devidos seja documentado, e de que sejam preliminares ou acessórios de qualquer empreendimento de interesse público, quer os referidos estudos não se tenham iniciado na data da encomenda quer nessa data se encontrem concluídos ou em elaboração (artigo 3º, nº 2).
As outras disposições deste diploma reportam-se aos concursos e ajuste directo, aos contratos, à competência para a autorização de despesas, a regras especiais e generalidades.
Na parte relativa a concursos e ajuste directo são disciplinados os concursos públicos e os limitados, a realização e dispensa de concurso, a tramitação do processo de concurso e dos requisitos para a sua dispensa (artigos 4º, 5º, 6º e 7º, respectivamente).
A parte concernente aos contratos versa sobre a matéria da celebração dos contratos escritos, requisitos da sua dispensa, repartição de encargos por mais de um ano económico, aprovação das minutas dos contratos, cláusulas contratuais, formalidades dos contratos, representação na outorga dos contratos escritos, formalidades, contratos de arrendamento para a instalação de serviços públicos, contratos de obras e fornecimentos celebrados no estrangeiro, adjudicação de fornecimentos e celebração de contratos de arrendamento destinados a terem efeitos no ano económico seguinte e utilização de importâncias sobrantes (artigos 8º, 9º, 10º, 11º, 12º, 13º, 14º, 15º, 16º, 17º, 18º e 19º, respectivamente).
Na parte respeitante à competência para a autorização de despesas elencam-se as entidades a quem ela é conferida, limites para autorização de despesas com dispensa de concurso, contrato escrito, despesas da exclusiva competência ministerial, delegação e subdelegação de competências e fraccionamento de despesas (artigos 20º, 21º, 22º, 23º e 24º, respectivamente).
 
1.2. O Decreto-Lei nº 390/82, de 17 de Setembro, regula a realização de empreitadas, fornecimentos e concessões de exclusivos, obras e serviços públicos, por parte dos órgãos autárquicos (23).
Este diploma está dividido em cinco capítulos relativos ao objecto, empreitadas e administração directa, fornecimentos, concessões e disposições gerais, respectivamente.
Aplica-se, pois, além do mais, à execução de trabalhos em imóveis a cargo das autarquias locais, desde a construção até à adaptação, ao fornecimento de bens e serviços à administração regional e local (artigo 1º, nº 1).
O disposto neste diploma é aplicável às associações de municípios (artigo 1º, nº2).
No capítulo II, relativo às empreitadas e administração directa, disciplina-se o concurso público, o concurso limitado, o ajuste directo, a forma do contrato e a administração directa (artigos 2º a 6º, respectivamente).
No capítulo III, relativo aos fornecimentos estabeleceu-se sobre o concurso público, o concurso limitado e ajuste directo e a forma de contrato (artigos 7º, 8º e 9º, respectivamente).
No capítulo IV, que versa sobre as concessões, estabelece-se sobre o concurso público, o prazo de concessão e direito de resgate, transmissão da concessão, direito de fiscalização e forma do contrato (artigos 10º, 11º, 12º, 13º e 14º, respectivamente).
No capítulo V, que se refere às disposições gerais, dispõe-se, além do mais, sobre a legislação subsidiária, visto do Tribunal de Contas, revogação e inicio da vigência (artigo 15º, 16º, 17º e 18º, respectivamente).
Cingindo-nos ao objecto da consulta, a regra é no sentido de que o fornecimento de bens e serviços às autarquias locais e associações de municípios só pode ocorrer por concurso público (artigo 7º, nº 1).
Os órgãos deliberativos poderão fixar, sob proposta dos executivos, o valor a partir do qual a aquisição de bens e serviços deverá ser realizada por concurso público (artigo 2º, nº 1).
Enquanto não for estabelecido pelas assembleias deliberativas o referido valor, é aplicável aos municípios o limite de competência para autorização de despesas com dispensa de concurso legalmente definido para os órgãos dirigentes dos serviços dotados de autonomia administrativa e financeira (artigo 2º, nº 2).
Os referidos concursos são precedidos de deliberação, a publicitar por edital afixado, pelo menos, durante vinte dias, relativa à abertura do concurso e à aprovação dos respectivos programas, projecto e caderno de encargos, os quais serão patenteados a todos os interessados durante o prazo fixado no edital (artigo 2º, nº 3).
É, porém, dispensada a realização de concurso público quanto aos contratos de fornecimento de valor inferior ao limite estabelecido pela assembleia deliberativa ou nos termos do limite da competência dos orgãos dirigentes dos serviços dotados de autonomia administrativa e financeira, se for caso disso, nos contratos de fornecimento de artigos com preço tabelado pelas autarquias competentes, e quanto aos fornecimentos de artigos cuja fabricação e comércio constituam exclusivo legal (artigo 8º, nº 1).
Pode ser dispensada a realização de concurso público quanto aos fornecimentos avulsos de artigos de expediente ordinário dos serviços, aos contratos que visem a encomenda ou obtenção de estudos e projectos, contratos para aquisição de obras de arte, objectos, instrumentos que só possam ser fornecidos por artistas ou técnicos de valor comprovado, aos contratos em que o último concurso público, aberto para o mesmo fim e realizado há menos de um ano, tenha ficando deserto ou em que tenham sido recebidas propostas consideradas inaceitáveis, aos contratos que, pela sua importância, se reconheça ser inconveniente sujeitar à concorrência e aos fornecimentos que só possam ser feitos convenientemente por determinada entidade em consequência de aptidão especialmente comprovada em contratos anteriores de que os fornecimentos sejam complemento (artigo 8º, nº 2).
Dispensado o concurso público, deverá realizar-se o concurso limitado, com concorrentes convidados em número não inferior a três, se também não for dispensado (artigo 8º, nºs. 3 e 5).
A dispensa do concurso público ou limitado compete à assembleia deliberativa mediante proposta fundamentada do executivo (artigo 6º, nº 4).
O ajuste directo deverá, se possível, ser precedido de consulta a pelo menos três entidades, salvo no caso de tabelamento oficial de serviços ou de o interesse da administração se dirigir ao fornecimento de bens ou serviços que constituam exclusivo legal ou por ela preferidos em razão de determinada qualidade (artigo 8º, nº 6).
O contrato de fornecimento é, em regra, celebrado por escrito (artigo 9º, nº 1).
A forma escrita é obrigatória no caso da aquisição de bens e serviços de valor superior a 400.000$, salvo tratando-se de fornecimento de artigos com tabelamento oficial de preço ou que estejam prontos a ser imediatamente entregues e as obrigações contratuais se extingam com a sua entrega, e no caso de o fornecimento exceder 90 dias se não ocorrer motivo imperioso que justifique a dispensa (artigo 9º, nº 2).
A dispensa da forma escrita - nos casos em que não é obrigatória-compete à assembleia deliberativa mediante proposta fundamentada do executivo (artigo 9º, nº 3).
Em tudo o que não estiver previsto neste diploma, observar-se-ão as normas aplicáveis ao Estado (artigo 15º).
Os contratos celebrados pelas autarquias locais e associações de municípios ficam sujeitos ao visto do Tribunal de Contas nos mesmos termos que os contratos de idêntica natureza celebrados pelo Estado (artigo 16º, nº 1).
 
V
1.1. A Directiva do Conselho nº 77/62/CEE, de 21 de Dezembro de 1976, versou sobre a coordenação dos processos de celebração dos contratos de fornecimento de direito público (24).
Visou-se completar a proibição das restrições à livre circulação de mercadorias no domínio dos contratos de fornecimento de direito público previstas no artigo 30º e seguintes do Tratado CEE através de uma coordenação dos processos na área dos contratos de fornecimento de direito público a fim de assegurar, pela instauração de iguais condições de participação nesses processos em todos os Estados-membros, uma transparência que permita uma melhor fiscalização do respeito daquela proibição (25).
Definiram-se como contratos de fornecimento de direito público os contratos onerosos celebrados por escrito entre um fornecedor- pessoa física ou moral -, de um lado, e uma das entidades adjudicantes do outro, e relativos ao fornecimento de produtos (artigo 1º, alínea a)).
São consideradas "entidades adjudicantes" o Estado, as pessoas colectivas territoriais e as pessoas colectivas de direito público (artigo 1º, alínea b)).
 
1.2. A Directiva do Conselho nº 80/767/CEE, de 22 de Julho de 1980, adoptou e completou, no que respeita a certas entidades adjudicantes, a Directiva acima referida (26).
 
1.3. Finalmente a Directiva do Conselho nº 88/295/CEE, de 22 de Março de 1988, voltou a alterar a Directiva nº 77/62/CEE, revogando algumas disposições da Directiva nº 80/767/CEE (27).
Definiram-se como "contratos de fornecimento de direito público", os contratos a título oneroso, celebrados por escrito, que tenham por objecto a compra, a locação financeira, a locação ou a venda a prazo, com ou sem opção de compra, de produtos entre um fornecedor - pessoa singular ou colectiva -, por um lado, e uma das entidades adjudicantes, por outro (artigo 1º, alínea a)).
Caracterizaram-se, por outro lado, os "concursos públicos", os "concursos limitados" e os "procedimentos por negociação" como concursos nacionais em que qualquer fornecedor pode apresentar uma proposta, concursos nacionais em que só os fornecedores convidados pelas entidades adjudicantes podem participar, e os procedimentos nacionais em que as entidades adjudicantes consultem fornecedores à sua escolha, negociando as condições do contrato com um ou vários deles (artigo 1º, alíneas d), e) e f)).
E no artigo 6º definiram-se os pressupostos de celebração pelas entidades adjudicantes dos contratos de fornecimento de direito público acima mencionados.
Para os efeitos da referida Directiva são entidades adjudicantes, em qualquer dos Estados-membros, as associações públicas ou as entidades equivalentes formadas pelas pessoas colectivas territoriais, tais como, entre outras, as associações e federações de municípios, e em Portugal, ainda as pessoas colectivas de direito público cujos contratos de fornecimento se encontrem sujeitos ao controlo do Estado (alínea b) do artigo 1º, e Anexo I à Directiva nº 88/295/CEE).
 
2.1. O Decreto-Lei nº 24/92, de 25 de Fevereiro, transpôs para o nosso direito interno as normas das referidas Directivas (28).
Este diploma visou o cumprimento por Portugal das obrigações resultantes da sua integração na CEE a que se reportam as referidas Directivas, o Acordo GATT sobre Contratos de Direito Público e a decisão do Conselho nº 87/95/CEE (29).
Está dividido em cinco capítulos e alguns destes em secções e subsecções.
O capítulo I versa sobre as disposições gerais relativas ao âmbito de aplicação do diploma, às excepções relativas à não aplicação quanto a certos contratos, ao agrupamento de pessoas colectivas de direito público e de concorrentes, à estimativa do valor global, ao condicionamento da cisão do valor ou do número de prestações, à confidencialidade das informações, aos vícios dos actos violadores das regras de concorrência e às consequências da falsidade das declarações (artigos 1º a 9º).
O capítulo II reporta-se ao concurso e divide-se em três secções.
A secção I versa sobre as disposições gerais, abrangentes das matérias concernentes aos tipos de concurso, à escolha entre eles e respectivo processo, à tramitação dos concursos, às restrições à admissão àqueles, aos procedimentos gerais, à documentação obrigatória, aos concorrentes estrangeiros, às notificações nos processos, à prova da entrega de documentos, à impossibilidade de apresentação de documentos oficiais, ao cômputo dos prazos e às causas de não adjudicação (artigos 10º a 21º).
A secção II, relativa ao concurso público, subdivide-se em 10 subsecções.
Na subsecção I regula-se o anúncio de abertura do concurso - artigo 22º.
A subsecção II regula os elementos que servem de base ao concurso, ao programa, ao caderno de encargos e às especificações técnicas - artigos 23º a 26º).
A subsecção III versa sobre o esclarecimento de dúvidas surgidas na interpretação dos elementos expostos - artigo 27º.
A subsecção IV, relativa à proposta, versa sobre o conceito desta, os documentos que a instruem, a capacidade financeira e técnica dos concorrentes, a indicação do preço total, modo de apresentação da proposta, recusa desta e prazo da sua validade - artigos 28º a 35º.
A subsecção V, relativa ao acto público do concurso, estabelece sobre a comissão de abertura das propostas, ao formalismo da sessão pública, às reclamações, pedidos de esclarecimento e formulação de observações, deliberação sobre a habilitação dos concorrentes, abertura das propostas, registo das exclusões e admissões e encerramento das sessões - artigo 36º a 42º.
A subsecção VI, relativa à avaliação das propostas, dispõe sobre a comissão de análise das propostas, modo de deliberação, método de elaboração das propostas, reclamação, recurso hierárquico e prova da entrega do requerimento a este relativo - artigo 43º a 48º.
A subsecção VII, relativa à adjudicação, versa sobre o respectivo conceito, critério, ineficácia e notificação - artigos 49º a 52º.
A subsecção VIII, que se reporta à caução, versa sobre a sua prestação, dispensa, modos de prestação, prova desta, perda e liberação - artigos 53º a 58º.
A subsecção IX, relativa à celebração do contrato, dispõe sobre a minuta, aprovação desta, sua aceitação pelos concorrentes, forma do contrato, seus elementos integrantes, cláusulas contratuais, revisão de preços, representação na outorga, prazo de celebração e registo estatístico - artigos 53º a 58º.
A subsecção X, reportada à modificação e extinção do contrato, versa sobre a alteração das circunstâncias, causas da extinção dos contratos, caducidade, rescisão, denúncia, anulação ou declaração de nulidade e a liquidação final - artigos 69º a 75º.
A secção III, relativa ao concurso limitado, insere três subsecções.
A subsecção I versa sobre o regime aplicável ao concurso limitado - artigo 76º:
A subsecção II, epigrafada de "candidatura", versa sobre o anúncio, o conceito e programa de candidadtura, pedidos de elementos e de esclarecimentos, apresentação das candidaturas, comissão da sua abertura, competência desta, admissão condicional e exclusão das candidaturas, selecção de candidatos e causas de exclusão daqueles - artigos 77º a 87º.
A subsecção III, relativa à proposta, versa sobre o convite à sua apresentação, à sua definição e ao prazo da respectiva validade - artigos 88º a 90º.
O Capítulo III, relativo ao ajuste directo, versa sobre as suas modalidades, os casos da sua admissão, respectivo procedimento e à documentação necessária para o efeito - artigos 91º a 94º.
O Capítulo IV, relativo aos contratos de aquisição e locação de bens e serviços de informática, versa sobre o regime aplicável, definição de bens e serviços de informática, parecer obrigatório, organização dos processos e expansão - artigos 95º a 99º.
O Capítulo V, relativo às disposições finais, versa sobre os montantes em vigor, a alteração do regime estatístico, aplicação às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira e início da vigência do diploma - artigo 100º a 103º.
 
2.2. Este diploma aplica-se, assim, aos contratos celebrados por pessoas colectivas públicas, incluindo as autarquias locais e respectivas associações e federações (artigo 1º, nº 1).
É, pois, aplicável aos contratos celebrados pelas regiões de turismo como pessoas colectivas de direito público que são.
Não é, porém, aplicável a todos os contratos celebrados pelas pessoas colectivas públicas, mas àqueles que tenham por objecto a compra de coisas móveis, à locação financeira, à locação ou venda a prazo, com ou sem opção de compra e à aquisição e locação de bens e serviços de informática, cujo valor estimado, sem IVA, seja igual ou superior ao limite em vigor na CEE -artigo 1º, nºs. 1 e 2 -, com exclusão dos previstos no artigo 2º .
Os limiares de valor acima referidos cifravam-se em 125 576 ECU quanto aos contratos celebrados pelos organismos de administração pública central constantes do Anexo I da Directiva nº 80/767/CEE, incluindo os celebrados no domínio da defesa que tenham por objecto os produtos referidos no Anexo II da mesma Directiva, e em 200 000 ECU quanto aos contratos celebrados pelas demais pessoas colectivas públicas, incluindo as autarquias locais e respectivas associações e federações, bem como os contratos celebrados no domínio da defesa que não tenham por objecto os produtos referidos no Anexo II da Directiva nº 80/767/CEE (artigo 100º, nº 1) (30).
Os valores dos limiares referidos são 22 551 817$, correspondentes a 125576 ECUS, para os contratos ao acordo do GATT, 35 917 400$, correspondentes a 200 000 ECUS, para os contratos sujeitos ao regime comunitário, e 134 690 250$ correspondentes a 750 000 ECUS, para os contratos sujeitos a publicação nos termos do artigo 14º, nº 2, do Decreto-Lei nº 24/92 (artigos 100º, nº 2 e Portaria nº 303/92, de 17 de Setembro) (31).
Nos concursos e contratos a que se de referem os nºs. 1 e 2 do artigo 1º poderão concorrer, em situação de igualdade com os nacionais, os concorrentes estrangeiros nacionais de países subscritores do Acordo GATT sobre Contratos Públicos, quando se trate de contratos referidos na alínea a) do nº 1 do artigo 100º, e só os nacionais dos países membros da Comunidade Europeia no que concerne aos contratos referidos na alínea b) daquela disposição (artigo 16º, nº 1).
Das referidas disposições resulta que alguns dos contratos a que aludem os Decretos-Leis nº 211/79, de 12 de Julho, e 390/82, de 17 de Setembro, têm de ser celebrados no âmbito da concorrência internacional, nos termos do Decreto-Lei nº 24/92, e, consequentemente, com observância das normas neste consignadas.
Assim, no que concerne àqueles contratos, as disposições dos Decretos-Leis nºs. 211/79 e 390/82 são preteridas na sua aplicação pelas do Decreto-Lei nº 24/92.
Do que resulta que no respeitante aos referidos contratos, as normas do Decreto-Lei nº 24/92, são directamente aplicáveis às regiões de turismo.
 
VI
1. Vejamos agora a questão de saber se o Decreto-Lei nº 211/79 é ou não aplicável, directamente ou por analogia, às despesas com obras ou aquisição de bens e serviços realizadas pelas regiões de turismo.
 
1.1. Conforme resulta do disposto no artigo 1º, nº 1, daquele diploma ele só é directamente aplicável aos organismos do Estado incluindo os dotados de autonomia administrativa ou financeira.
E por força do disposto no nº 2 daquele artigo, para efeitos da aplicação do diploma, a autonomia financeira consiste no facto de os serviços disporem, além de autonomia administrativa, de contabilidade e orçamento privativos com afectação de receitas próprias às despesas da sua manutenção e que a autonomia administrativa se traduz na competência dos seus órgãos para procederem directamente ao pagamento das suas despesas mediante requisição mensal de fundos em conta das dotações atribuídas no Orçamento do Estado e de cuja aplicação têm de prestar contas decorrido o ano económico.
A autonomia financeira das regiões de turismo não se enquadra, como resulta do seu estatuto, a que já se aludiu, no conceito de autonomia financeira a que respeita esta disposição.
O âmbito subjectivo de aplicação directa deste diploma não vai para além da Administração Central e dos institutos públicos do Estado nas espécies de serviços personalizados e fundações públicas (32).
As associações públicas estão, pois, fora do âmbito subjectivo da aplicação ao Decreto-Lei nº 211/79, e, consequentemente, este não é directamente aplicável às despesas com obras e aquisição de bens e serviços realizadas pelas regiões de turismo.
Para o efeito da resolução da questão em apreço releva ainda a análise do regime jurídico da interpretação e integração da lei.
 
1.2. O artigo 9º do Código Civil prescreve, sobre a interpretação da lei que:
"1. A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.
"2. Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.
"3. Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados".
O ponto de partida da operação de interpretação é a análise do seu elemento gramatical ou literal.
À determinação do sentido prevalente das normas não basta, porém, a sua análise literal, ainda que dela resulte um sentido que ao intérprete pareça claro.
O resultado da interpretação literal deverá, com efeito, ser testado pela chamada interpretação lógica, isto é, pela verificação do fim das normas, do seu enquadramento sistemático e político e da sua história.
No exame do fim da norma inclui-se a verificação das situações reguladas e de qual o interesse que se pretendeu proteger bem como o âmbito de tal protecção.
Qualquer norma jurídica faz parte de um sistema jurídico global e não pode deixar de ser entendida à luz dele.
As circunstâncias políticas, culturais e sociais em que as normas foram elaboradas, às vezes apontadas em trabalhos preparatórios ou nos respectivos exórdios justificativos, facilitam, naturalmente, a sua compreensão.
Se os elementos literal e lógico de interpretação concorrem para que lhes seja atribuído um sentido unívoco, estamos perante a chamada interpretação declarativa.
No caso de o resultado da interpretação literal, por equivocidade do texto, não coincidir com o resultado da indagação lógica, a esta deverá o intérprete dar prevalência.
Se o legislador se quedou ao expressar a vontade aquém do que a razão da norma exigia, dizendo menos do que queria, importa que o intérprete opere a chamada interpretação extensiva.
Mas se não podia, sem contradição ou injustiça, querer dizer tudo o que o elemento literal parece significar, impõe-se o tipo de interpretação restritiva (33).
 
1.3. Na dinâmica da aplicação do direito não é clara a distinção entre interpretação e a integração, na medida em que, perante o caso concreto, qualquer das referidas operações é susceptível de exigir o recurso a inferências analógicas e a valores jurídicos gerais (34).
A doutrina tem porém considerado que o campo de integração das lacunas começa onde termina a possibilidade de interpretação extensiva.
Nesta perspectiva, há interpretação extensiva quando o intérprete estende a aplicação das normas a casos não abrangidos pelas sua letra mas compreendidos no seu espírito, e integração analógica quando as normas são aplicadas a casos não abrangidos no seu espírito (35).
As lacunas jurídicas são incompletudes insatisfatórias no âmbito do sistema jurídico, isto é, deficiências de direito positivo consubstanciadas em falhas de regulamentação jurídica relativamente a certas situações de facto, as quais admitem e postulam a sua remoção por integração (36).
No plano das normas distingue-se entre as lacunas normativas, que ocorrem quando uma norma não pode ser integralmente aplicada sem que se lhe acrescente uma nova disposição que não consta da lei, e as lacunas de regulação consubstanciadas na inexistência de normas aplicáveis a certa questão jurídica que, segundo a intenção reguladora subjacente, carece de tratamento jurídico (37).
Em função do seu grau de evidência, distinguem-se as lacunas em patentes ou manifestas e latentes ou ocultas, tornando-se as primeiras imediatamente visíveis na falta de regulamentação para determinada categoria de casos e as segundas resultando de o ordenamento jurídico, apesar de conter as normas, reguladoras de certa categoria de casos, não ressalvar situações que, por exigência dos próprios fins das normas, carecem de uma regulamentação específica que não é estabelecida (38).
As lacunas também se distinguem em primárias e secundárias, consoante surjam com a própria lei ou com a modificação das relações sociais ocorridas com o tempo.
A operação de detecção de lacunas não é fácil, atenta a dificuldade já enunciada de demarcação do campo da interpretação e da integração da lei, e pressupõe uma actividade interpretativa.
Tal dificuldade é acrescida pelo facto de haver situações de inexistência de regulamentação planeadas pelo legislador que ao intérprete e aplicador do direito não é legítimo superar através da integração (39).
O artigo 10º do Código Civil regula a integração das lacunas da lei nos termos seguintes:
"1. Os casos que a lei não preveja são regulados segundo a norma aplicável aos casos análogos.
"2. Há analogia sempre que no caso omisso procedam as razões justificativas da regulamentação do caso previsto na lei.
"3. Na falta de caso análogo, a situação é resolvida segundo a norma que o próprio intérprete criaria, se houvesse de legislar dentro do espírito do sistema".
São casos análogos aqueles em relação aos quais "se verifique um conflito de interesses paralelo, isomorfo ou semelhante e de modo que o critério valorativo adoptado pelo legislador para compor esse conflito de interesses num dos casos seja por igual ou maioria de razão aplicável ao outro" (40)
Não é excluída a analogia a que se reporta o nº 2 do artigo acima transcrito pelo facto de existir diversidade entre o caso omisso e o previsto na lei, pois o que a analogia supõe é o facto de as semelhanças superaram as diferenças e que exista um núcleo fundamental comum a exigir a mesma solução jurídica (41).
Como este corpo consultivo já teve oportunidade de ponderar, o recurso à analogia justifica-se por razões de coerência normativa ou de justiça relativa, recondutíveis ao princípio da igualdade, a que acresce a necessidade de certeza do direito que por via dela melhor se atinge do que através de critérios de igualdade ou princípios gerais do direito (42).
A integração prevista no artigo transcrito é susceptível de ser prosseguida com base na "analogia legis" ou na "analogia juris", funcionando ali uma concreta disposição e aqui um princípio jurídico geral extraído de várias disposições integrantes do ordenamento jurídico.
O disposto no nº 3 da referida disposição, ao prever que na falta de caso análogo a situação deve ser resolvida segundo a norma que o próprio intérprete criaria se tivesse de legislar dentro do espírito do sistema, parece ser a consagração do relevo da "analogia juris".
Já foi defendido, com base no dogma da "plenitude do ordenamento jurídico-administrativo", segundo o qual não existem lacunas, que se as fontes escritas de direito não contêm a disciplina das relações jurídico-adminis-trativas deveria entender-se que o legislador deixou à administração a liberdade de acção com vista à realização do interesse público (43) .
Esta posição, todavia, não tem acolhimento no nosso ordenamento jurídico visto que o poder discricionário da Administração não pode deixar de resultar de atribuição expressa da lei (44).
Verificada a existência de verdadeiras lacunas de direito administrativo, deve o intérprete integrá-las através da criação das normas correspondentes.
Os autores estão geralmente de acordo em que as lacunas de direito administrativo devem ser integradas por recurso à analogia com as normas de direito administrativo relativas às situações semelhantes às omissas, salvo se forem excepcionais, rígidas ou sancionadoras, aos princípios gerais de direito administrativo e aos princípios gerais de direito comum ao direito público e privado (45).
 
1.4. Aquando do início da vigência do Decreto-Lei nº 211/79, como as regiões de turismo se configuravam como serviços do Estado as suas normas eram-lhes aplicáveis.
A evolução estatutária das regiões de turismo - de serviços do Estado passaram a associações de municípios em colaboração com o Estado - implicou a sua não sujeição à disciplina do Decreto-Lei nº 211/79.
A previsão do Decreto-Lei nº 211/79 pressupõe determinada estrutura orgânica das entidades a que se reporta em termos da admissibilidade legal de intervenção a nível de autorização de despesas dos Subsecretários e Secretários de Estado, Ministros e Primeiro-Ministro (artigo 20º e 21º).
A estrutura orgânica das regiões de turismo, a que se fez referência, não se conforma com a referida intervenção ministerial de autorização de despesas.
Inexiste, assim, quanto às regiões de turismo, o substrato objectivo justificador da aplicação analógica do disposto no Decreto-Lei nº 211/79 à matéria da realização de despesas com a aquisição de bens e serviços.
 
1.5. Afastada a aplicabilidade do disposto no Decreto-Lei nº 211/79 à realização de despesas pelas regiões de turismo, resta verificar se a tal matéria é ou não aplicável o disposto no Decreto-Lei nº 390/82, de 17 de Setembro.
Este diploma é aplicável, como já se referiu, ao processo da realização de despesas pelas autarquias locais e associações de municípios.
Teve em linha de conta, além do mais, a estrutura orgânica das autarquias locais e das associações de municípios, os fins por elas prosseguidos e o princípio da autonomia local.
A estrutura orgânica das regiões de turismo, integrada por um órgão deliberativo - comissão regional - e por um órgão executivo - a comissão executiva -, não diverge essencialmente das autarquias locais e das associações de municípios.
Do regime jurídico das regiões de turismo não resulta qualquer disposição no sentido de as não submeter ao regime jurídico da realização de despesas prevista para as pessoas colectivas de direito público de similar estrutura orgânica.
Por outro lado, as regiões de turismo, como pessoas colectivas de direito público que são, com o escopo finalístico de exercer a importante actividade administrativa relativa ao turismo, são, como já se referiu, associações de municípios, de tipo especial embora, face àquelas a que se reporta o Decreto-Lei nº 412/89.
Como por força do nº 2 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 390/82, é este diploma aplicável às associações de municípios, poder-se-ia, eventualmente, estender a sua aplicabilidade, por interpretação extensiva, às regiões de turismo.
Com efeito, aquela disposição contém um mínimo de expressão verbal susceptível de comportar o referido sentido interpretativo a que alude o artigo 9º, nº 2, do Código Civil.
Não se conhecem os trabalhos preparatórios do Decreto-Lei nº 390/82, e na previsão dos artigos 359º a 362º do Código Administrativo, que aquele diploma revogou, não cabiam as regiões de turismo.
Nenhum subsídio de ordem sistemática resulta da lei num ou noutro sentido interpretativo.
Os termos da motivação que constitui o exórdio do Decreto-Lei nº 390/82, enquanto se refere às finalidades específicas das autarquias locais a realizar por si ou através das associações de municípios, apontam no sentido de que, na intencionalidade daquele diploma, aquelas associações são as que aludia o Decreto-Lei nº 266/81, de 15 de Setembro, agora contempladas no Decreto-Lei nº 412/89, e não as regiões de turismo.
O objectivo ou fim da lei parece, pois, ser o da regulação da matéria de realização das despesas por banda das autarquias locais e das associações de municípios a que actualmente se reporta o Decreto-Lei nº 412/89.
Por tudo quanto vem exposto, parece legítima a conclusão de que o Decreto-Lei nº 390/82 não é directamente aplicável à realização de despesas pelas regiões de turismo.
 
1.6. O facto de aquele diploma não ser directamente aplicável à disciplina da realização de despesas pelas regiões de turismo, não significa que o não seja por via indirecta.
A similitude da estrutura orgânica das regiões de turismo com as associações de municípios a que alude o Decreto-Lei nº 390/82, o facto de umas e outras serem associações públicas do tipo de associativismo autárquico e a natureza da actividade administrativa desenvolvida pelas autarquias locais e associações de municípios e pelas regiões de turismo consubstanciam situações de paralelismo entre estas e aquelas.
A situação objectiva a que se fez referência envolvente das regiões de turismo é de algum modo análoga à das autarquias locais e das aludidas associações de municípios.
Perante a lacuna existente no que concerne à regulação da realização das despesas pelas regiões de turismo e à similitude dessa situação, que o espírito do nosso ordenamento jurídico não exclui da regulação, como a que é prevista no Decreto-Lei nº 390/82, justifica-se a aplicação do que este dispõe, com a necessária adaptação, às regiões de turismo.
 
1.7. Este entendimento é conforme, além do mais, aos princípios aplicáveis à Administração Pública em geral previstos na Constituição da República Portuguesa - CRP.
Nos termos do nº 2 do artigo 266º da Constituição da República Portuguesa, "os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade" (46).
A subordinação dos órgãos e agentes à Constituição exige, além do mais, que a interpretação e a aplicação das leis ocorra no sentido mais conforme à lei fundamental (47).
O princípio da igualdade em sentido positivo implica que a Administração Pública nas suas relações com as pessoas físicas ou colectivas, deva adoptar tratamento igual, e, em sentido negativo, traduz a proibição de tratamentos preferenciais.
O princípio da imparcialidade traduz-se no facto de no conflito entre os interesses públicos e os particulares, "a Administração dever proceder com isenção na determinação do interesse público, de modo a não sacrificar desnecessária e desproporcionalmente os interesses particulares", e na exigência de um "tratamento dos interesses dos particulares através de um critério uniforme de prossecução de interesse público" (48) .
Corolário dos referidos princípios é o da transparência que deve envolver a actividade dos órgãos e agentes da Administração Pública em geral, a que não é alheia uma atitude ética na prossecução do interesse público.
Os princípios constitucionais referidos, a que está sujeita a actividade da Administração Pública em geral, não se coadunam com a inexistência de regras de realização das despesas relativas à aquisição de bens e/ou serviços.
Ao invés, os princípios da igualdade, da legalidade, da transparência e até da sã concorrência na actividade dos órgãos e agentes da Administração postulam a existência das referidas regras.
 
Conclusão:
 
VII
Formulam-se, com base no exposto, as seguintes conclusões:
1ª - As regiões de turismo são pessoas colectivas de direito público, dotadas de autonomia administrativa e financeira e património próprios (artigo 1º do Decreto-Lei nº nº 287/91, de 9 de Agosto);
2ª - Incumbe-lhes, no quadro das orientações e directivas da política de turismo definida nos planos anuais e plurianuais do Estado e dos municípios, a valorização turística das respectivas regiões (artigo 3º do Decreto-Lei nº 287/91).
3ª - São associações públicas de municípios de tipo especial, formadas na base da cooperação com o Estado, especialmente caracterizadas por este ratificar os seus estatutos e os seus órgãos também integrarem representantes de certos departamentos estatais e de outras entidades públicas e privadas;
4ª - As regiões de turismo estão sujeitas, no que concerne à realização de despesas com a aquisição de bens e serviços em geral, ao disposto no Decreto-Lei nº 390/82, de 17 de Setembro, aplicável por analogia;
5ª - Quanto à realização de despesas com a aquisição de bens e serviços a que se reporta o artigo 1º, nºs 1 e 2, com valor igual ou superior ao previsto no artigo 100º, nº 1, ambos do Decreto-Lei nº 24/92, as regiões de turismo estão, porém, sujeitas ao disposto neste diploma.
 

1) A Inspecção-Geral de Finanças pronunciou-se no sentido de que sendo as regiões de turismo associações públicas de entidades públicas com autonomia administrativa e financeira e com património próprio é-lhes aplicável o disposto no Decreto-Lei nº 211/79, de 12 de Julho, mas que a entender-se serem aquelas entidades são mais próximas da administração local do que da administração central, ser-lhes-á aplicável a disciplina jurídica fixada no Decreto-Lei nº 390/82, de 17 de Setembro (informação veiculada no ofício em que é solicitado o parecer).
2) Parecer nº 19/71, de 22 de Julho de 1971, homologado, publicado no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 216, págs. 50 e 65.
3) Parecer nº 24/88, de 9 de Fevereiro de 1989, publicado no "Diário da República", II Série, de 9 de Outubro de 1989.
4) Exórdio do Decreto-Lei nº 327/82.
5) Exórdio do Decreto-Lei nº 287/91.
7) MARCELLO CAETANO, "Manual de Direito Administrativo", vol. I, Coimbra, 1990, pág. 184.
8) FREITAS DO AMARAL, "Curso de Direito Administrativo", vol. I, Coimbra, 1992, pág. 587.
9) FREITAS DO AMARAL, obra citada, pág. 314.
10) FREITAS DO AMARAL entende, porém, que às referidas espécies de institutos públicos deverá acrescentar-se a dos estabelecimentos públicos (obra citada, pág. 324).
11) Parecer deste corpo consultivo nº 24/88, de 9 de Fevereiro de 1989, que nesta parte seguimos de perto.
12) FREITAS DO AMARAL obra citada, pág. 370.
13) JORGE MIRANDA, "As Associações Públicas no Direito Português", "Estudos de Direito Público", nº 10, "Cognitio", Lisboa, 1985, pág. 14.
14) Ibidem, obra citada, págs. 16 e segs.
15) Neste sentido veja-se o citado parecer deste corpo consultivo nº 24/88.
16) JORGE MIRANDA, obra citada, pág. 22.
17) Exórdio do Decreto-Lei nº 14/79.
18) O Decreto Regulamentar nº 40/82, de 15 de Julho, foi rectificado por declaração publicada no "Diário da República", I Série, de 20 de Setembro.
19) Exórdio do Decreto Regulamentar nº 40/82.
20) A Região de Turismo do Algarve, com sede em Faro, abrange as áreas dos municípios de Albufeira, Alcoutim, Aljezur, Castro Marim, Faro, Lagoa, Lagos, Loulé, Monchique, Olhão, Portimão, São Brás de Alportel, Silves, Tavira, Vila do Bispo e Vila Real de Santo António (artigos 2º e 3º dos Estatutos).
21) O Decreto-Lei nº 211/79 revogou os Decretos-Leis nºs. 41375, de 19 de Novembro de 1957, e 48234, de 31 de Agosto de 1968, quanto a este com excepção dos seus artigos 10º e 11º, e foi alterado pelos Decretos-Leis nº 261/82, de 7 de Julho, e 227/85, de 4 de Julho.
22) Exórdio.
23) Este diploma revogou os artigos 359º a 362º do Código Administrativo.
24) Publicada no "Jornal Oficial das Comunidades Europeias - J0 -, nº L13, de 15.1.77, págs. 29 a 42.
25) Exórdio.
26) A Directiva nº 80/767/CEE foi publicada no "JO", nº 215/1, de 18 de Agosto de 1980, págs. 83 a 110.
27) A Directiva nº 88/295/CEE foi publicada no "JO" nº L27/1, de 20.5.88.
28) O Decreto-Lei nº 24/92, alterado pelo Decreto-Lei nº 196/92, de 12 de Setembro, no que concerne aos artigos 1º, 14, 16º, 100º, é aplicável às regiões autónomas dos Açores e da Madeira, sem prejuízo das adaptações necessárias à sua execução administrativa efectuadas mediante diploma regional adequado (artigo 102º).
29) Sobre a posição das Comunidades europeias no seio do GATT veja-se JEAN GROUX e PHILIPPE MANIN, em "Les Communautés européennes dans l'ordre international", Collection "Perspectives Europénnes, Bruxelles, 1984, pág. 53.
30) Esta disposição prescrevia, anteriormente à redacção derivada do Decreto-Lei nº 196/92, de 12 Setembro, o seguinte:
"Os limiares previstos nos nºs. 1 e 2 do artigo 1º cifram-se, à data da entrada em vigor do presente diploma, em 200 000 ECU e 130 000 ECU".
31) A Portaria nº 303/92 foi publicada no "Diário da República", II Série, de 30 de Setembro de 1992.
32) Recorde-se que no exórdio do Decreto-Lei nº 211/79 se explica que se excluem do âmbito do diploma, "por um lado, os serviços da Administração Local, dado não ser esta a melhor oportunidade para rever a legislação especial reguladora das suas despesas e, por outro, as empresas públicas ou outras através das quais o Estado prossegue objectivos da utilidade pública, uma vez que nestes casos a gestão empresarial seria manifestamente afectada pela obrigatoriedade da observância das normas estabelecidas para a generalidade dos outros serviços da Administração Central".
33) MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo", vol, I, Coimbra, 1990, págs. 112 a 134; KARL LARENZ, "Metodologia da Ciência do Direito", (trad.), Lisboa, 1969, pág. 369; J. BAPTISTA MACHADO, "Introdução ao Direito e aos Discurso Legitimador", Coimbra, 1990, págs. 183-188; OLIVEIRA ASCENSÃO, "O Direito, Introdução e Teoria Geral", Lisboa, 1987, págs. 345 e segs.; CASTRO MENDES, "Introdução ao Estudo do Direito", Lisboa, 1984, págs. 252-255.
34) Parecer deste corpo consultivo nº 73/91, de 9 de Janeiro de 1992, citando J. BAPTISTA MACHADO, publicado no "Diário da República", II Série, de 14 de Maio de 1992, que neste passo seguiremos de perto.
35) J.BAPTISTA MACHADO, obra citada pág. 193.
36) KARL ENGISH, "Introdução ao Pensamento Jurídico", edição traduzida, Fundação Calouste Gulbenkian, Lisboa, 1977, págs. 223 e segs.
37) BAPTISTA MACHADO, obra citada, pág. 195.
38) Parecer nº 73/91, citando BIGOTTE CHORÃO.
39) KARL ENGISH, obra citada, págs. 281 e 282.
40) J. BAPTISTA MACHADO, obra citada, pág 202.
41) OLIVEIRA ASCENSÃO, "O Direito, Introdução e Teoria Geral , Coimbra 1991, pág. 424.
42) Parecer nº 73/91.
43) OTTO MAYER, citado por ESTEVES DE OLIVEIRA, "Direito Administrativo", vol. I, Coimbra, 1984, pág. 166.
44) ESTEVES DE OLIVEIRA, obra citada, vol. I, pág. 166.
45) A divergência ocorre porquanto uns entendem que é legítimo o recurso à analogia com normas de outros ramos de direito, designadamente do direito privado, enquanto outros entendem de modo contrário. Num e noutro sentido, respectivamente, podem ver-se ESTEVES DE OLIVEIRA, obra citada, vol I, págs. 167 e 168; AFONSO QUEIRÓ, obra citada, vol. I, págs. 590 a 597, e MARCELLO CAETANO, "Manual de Direito Administrativo" tomo I, Coimbra, 1991, págs. 134 a 137.
46) O Código do Procedimento Administrativo dispõe sobre os princípios gerais da actividade administrativa, além do mais, o seguinte:
No que concerne ao princípio da legalidade prescreve o artigo 3º, nº 1, que "Os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes sejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes foram conferidos".
Quanto ao princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos dispõe o artigo 4º que "Compete aos órgãos administrativos prosseguir o interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos".
Relativamente aos princípios da justiça e da imparcialidade, estabelece o artigo 6º que "No exercício da sua actividade, a Administração Pública deve tratar de forma justa e imparcial todos os que com ela entrem em relação".
E quanto ao princípio da igualdade o artigo 5º, nº 1, prevê e estatui que "Nas suas relações com os particulares, a Administração Pública deve reger-se pelo princípio da igualdade, não podendo privilegiar, beneficiar, prejudicar, privar de qualquer direito ou isentar de qualquer dever nenhum administrado em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica ou condição social".
47) J.J.GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, "Constituição da República Portuguesa Anotada", Coimbra, 1993, pág. 922, que neste passo seguiremos de perto.
48) Ibidem, pág. 925.

DL 211/79 DE 1979/07/12 ART1 N1 N2 ART2 ART3.
DL 390/82 DE 1982/09/17 ART1 ART2 ART7 N1 ART8 ART9 ART15.
DL 287/91 DE 1991/08/09 ART1 ART2 ART3 ART4 ART5 ART11 ART12 ART13 ART14 ART15 ART17 ART21 ART23 ART25 ART30 ART31 ART32 ART33 ART35.
DL 24/92 DE 1992/02/25 ART1 N1 ART2 ART100 N1.
CADM 40 ART117 ART118 ART119 ART122 ART128.
L 2082 DE 04/06/56 BI 1 V VII VIII IXX.
D 41035 DE 1957/03/20 ART1 ART3. L 13/81 DE 1981/07/29.
DL 327/82 DE 1982/08/16 ART1 ART3 ART4 ART5 ART17 ART22.
DL 99/84 DE 1984/03/29. DL 488/80 DE 1980/10/17.
DL 412/89 DE 1989/11/29 ART1 ART2 ART3 ART5 ART6 ART11.
DL 114/70 DE 1970/03/18. DL 14/79 DE 1979/02/16.
DRGU 40/82 DE 1982/07/15. pORT 471/83 DE 1983/04/22.
DL 161/93 DE 1993/05/06. CCIV66 ART9 ART10. CONST76 ART266 N2.

DIR ADM * ADM PUBL.*****
DIR CONS CEE 77/62/CEE DE 21/12/76 ART1.
DIR CONS CEE 80/767/CEE DE 22/7/80.
DIR CONS CEE 88/295/CEE DE 22/3/88 ART1 ART6.

DR274

23-11-1993

12344

19/1971, de 22.07.1971, 24/1988, de 09.02.1989