21/2025, de 26.06.2025

21/2025, de 26.06.2025

26-06-2025

1

Parecer

Unanimidade

Governo

Ministério das Infraestruturas, Transportes e Comunicações

José Manuel Gonçalves Dias Ribeiro de Almeida

AUTORIDADE NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL
 ENTIDADE ADMINISTRATIVA INDEPENDENTE
ENTIDADE
PODER DE FISCALIZAÇÃO
INFORMAÇÃO ADMINISTRATIVA
AVIAÇÃO CIVIL
TRANSPORTE DE PASSAGEIROS
DIREITOS DOS PASSAGEIROS
PRETENSÃO
DIREITO À INDEMNIZAÇÃO
REEMBOLSO
QUEIXA
RECLAMAÇÃO
ATO JURÍDICO SIMPLES
  REPRESENTAÇÃO DOS PASSAGEIROS DE TRANSPORTE AÉREO
PRINCÍPIO DA AUTONOMIA PROCESSUAL
APLICAÇÃO TERRITORIAL DA LEI
AGÊNCIA DE VIAGENS
ATOS PRÓPRIOS EXCLUSIVOS DOS ADVOGADOS E SOLICITADORES
 PROCURADORIA ILÍCITA
ORDEM DOS ADVOGADOS
INCAPACIDADE DE EXERCÍCIO
 REPRESENTAÇÃO
PROCURAÇÃO
PESSOA COLETIVA
MANDATO FORENSE

III
(Conclusões)
 
1.ª – A Autoridade Nacional da Aviação Civil (a “ANAC”), “é a autoridade nacional em matéria de aviação civil, pessoa coletiva de direito público, com a natureza de entidade administrativa independente, e que exerce funções de regulação, fiscalização e supervisão do setor da aviação civil e rege-se de acordo com o disposto no direito internacional e europeu, na lei-quadro das entidades reguladoras, nos presentes estatutos e na demais legislação setorial aplicável.” (arts. 1.º, n.ºs 1 e 2, e 2.º, Estatutos da ANAC [os “EANAC”);
 
2.ª – No âmbito das suas competências, está, entre outros, investida de “poderes de fiscalização”, nomeadamente de “Garantir a aplicação e fiscalização do cumprimento das leis, regulamentos e requisitos técnicos aplicáveis no âmbito das suas atribuições” e de “poderes sancionatórios e medidas cautelares”, nomeadamente “incumbindo à ANAC participar às autoridades competentes os factos de que tome conhecimento, no desempenho das suas funções, e que indiciem a prática de infrações cuja apreciação e punição não seja da sua competência.” (arts. 33.º, alínea a), e 35.º, n.º 2, EANAC);
 
3.ª – À ANAC são ainda cometidas atribuições de “defesa dos utentes do setor da aviação civil”, para prossecução das quais lhe incumbe, designadamente:
a) Proceder à informação pública de todos os aspetos que interessem aos passageiros e impor a mesma obrigação de informação aos operadores do setor; (…) e) Garantir o cumprimento da regulamentação e legislação em matéria de proteção dos direitos dos passageiros do transporte aéreo, nas matérias de exclusiva competência da ANAC, bem como nas matérias de competência repartida, em estreita colaboração com as entidades governamentais nacionais de defesa do consumidor; (…) f) Cooperar reciprocamente com a Direção-Geral do Consumidor e com outras entidades relevantes no âmbito da proteção dos consumidores, na promoção dos seus direitos e interesses no setor da aviação civil“ (art. 47.º, n.º 1, EANAC);
 
4.ª – ANAC é, também, a “entidade responsável pela execução e garantias dos direitos dos passageiros do transporte aéreo, no âmbito do Regulamento (CE) n.º 261/2004, de 11 de fevereiro, que estabelece regras comuns para a indemnização e a assistência aos passageiros dos transportes aéreos em caso de recusa de embarque e de cancelamento ou atraso considerável dos voos [o “Regulamento”] (art. 16.º, n.ºs 1 e 2, Regulamento, e Despacho Conjunto n.º 357/2006, de 28 de abril, da Presidência do Conselho de Ministros e Ministérios das Finanças e da Administração Pública, da Justiça, da Economia e da Inovação, das Obras Públicas, Transportes e Comunicações e da Saúde);
 
5.ª – Neste domínio convém referir que Decreto-Lei n.º 209/2005, de 29 de novembro, “cria o regime sancionatório aplicável ao Regulamento (CE) n.º 261/2004, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Fevereiro (…)”, mais estabelecendo que “Para efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 16.º do Regulamento (…), compete [à ANAC] “fiscalizar o cumprimento do disposto no presente decreto-lei, sem prejuízo das competências atribuídas por lei a outras entidades” e, bem assim, que  “as transportadoras aéreas devem fornecer ao INAC todos os elementos necessários ao exercício da sua competência de fiscalização nos prazos que aquele instituto determinar” e, finalmente, dispõe que “Compete [à ANAC] nos termos do Decreto-Lei n.º 133/98, de 15 de maio, alterado pelo Decreto-Lei n.º 145/2002, de 21 de maio, instaurar e instruir os processos de contra-ordenação, bem como proceder à aplicação das coimas.”, com referência aos seus artigos 3.º (Contra-ordenações muito graves), 4.º (Contra-ordenações graves) e 5.º Contra-ordenações leves);
 
6.ª – O sentido geral das questões agora submetidas a consulta visará, em particular, “garantir a aplicação e cumprimento da Lei n.º 10/2024 (Regime Jurídico dos Atos de Advogados e Solicitadores), de 19 de janeiro (o “RJAAS”), no âmbito do processamento das “reclamações” apresentadas perante a ANAC, e perante as “transportadoras aéreas operadoras”, para os efeitos do artigos 7.º (Direito a indemnização) e 8.º (Direito a reembolso ou reencaminhamento) do Regulamento e, mais em particular, discernir se os casos em que “as agências supra mencionadas (por vezes agências de viagens) estão a apresentar procurações forenses com poderes de representação dos passageiros, que recebem as respetivas compensações através das primeiras” configuram, ou não, a prática do crime de procuradoria ilícita (arts. 33.º, alínea a), EANAC, 16.º, n.ºs 1 e 2, Regulamento, e art. 11.º, n.º 1, alíneas a) e b), n.º 2 e n.º 3, RJAAS);
7.ª – A finalidade assim prosseguida pela ANAC, caso a mesma tome conhecimento, no desempenho das suas funções, de factos que indiciem a prática de infrações ao RJAAS, em particular quanto à proibição estatutária do artigo 10.º (Escritórios ou gabinetes de atos próprios exclusivos de advogados e solicitadores), n.º 1, alíneas a) a d), ou quanto à proibição criminal do artigo 11.º (Crime de procuradoria ilícita), n.º 1, alíneas a) e b), e n.º 2, será a de participar os mesmos, nomeadamente à Ordem dos Advogados, enquanto entidade titular do “direito de requerer junto das autoridades judiciais competentes o encerramento do escritório ou gabinete” e do “direito de queixa” (criminal), e ainda a finalidade de preparar, redigir e divulgar, pelos “passageiros” e pelas “transportadoras aéreas”, informação administrativa quanto à observância do RJAAS no âmbito do processamento das “reclamações” apresentadas nos termos e para os efeitos do artigos 7.º (Direito a indemnização) e 8.º (Direito a reembolso ou reencaminhamento) do Regulamento;
 
8.ª – O “princípio da autonomia processual”, integrante do ”acervo” do direito da União Europeia, estabelece que, na falta de regulamentação da União na matéria, compete à ordem jurídica interna de cada Estado‑Membro definir as regras processuais destinadas a garantir a salvaguarda dos direitos conferidos aos cidadãos pelo direito da União, sendo que nesse reenvio para as regras nacionais veicula uma “referência material”, excluindo assim a aplicação das normas de direito internacional privado português;
 
9.ª – Por outra parte, o RJAAS tem por função a salvaguarda de interesses públicos preeminentes, vinculados ao exercício profissional da advocacia e da solicitadoria, que apenas podem ser desempenhados por pessoa legalmente habilitada para tanto, e à proteção da boa-fé dos consumidores, que supõem estar perante pessoa idónea e legalmente competente para o desempenho da profissão, como se depreende da cominação de sanções criminais, contraordenacionais e estatutárias pela infração das normas jurídicas deste regime (arts. 10.º, 11.º e 12.º), ou seja, estas normas jurídicas (bem como aquelas com as quais as mesmas se aplicam conjuntamente, ou instrumentalmente, em particular as normas jurídicas da lei civil), são de aplicação “necessária” ou “imediata” aos atos jurídicos praticados por, ou em nome, dos “passageiros” com domicílio em Portugal, valendo aqui o princípio locus regit actum ou da aplicação da lex fori;
 
10.ª – Por tais razões, embora neste contexto possam estar em causa “situações jurídicas transnacionais” (v.g., por força da existência no caso de elementos de conexão com ordenamentos estrangeiros, como seja a ”lei pessoal” do “passageiro”), a lei aplicável ao processamento, forma e, sobretudo, ao conteúdo das “reclamações” em causa é a “lei portuguesa”, expressão essa que abarca, em particular, o Regulamento, os EANAC, o RJAAS, o Código Civil (o “CC”) e, embora desprovida de força jurídica obrigatória, a Comunicação da Comissão;
 
11.ª – Atento o exposto, o modelo de desempenho pela ANAC, no exercício dos poderes de fiscalização, e sancionatórios de que está legalmente investida, referidos em particular à matéria das práticas de procuradoria ilícita, à luz do RJAAS, pode ser descrito em três passos: num primeiro momento, a ANAC pode tomar conhecimento, oficiosamente ou através de informação ou denúncia, de factos relativos à prática infrações ao RJAAS, regulatórias (art. 10.º), criminais (art. 11.º) ou contraordenacionais (art. 12.º); cabendo então à mesma desencadear a pertinente investigação, apurando todos os factos relevantes, quanto aos agentes, às atividades em causa, e respetivos meios de prova; finalmente, enquanto autoridade administrativa independente, deverá realizar um juízo jurídico, próprio e autónomo, sobre esse material de facto, em ordem a decidir se o mesmo configura a “suspeita” da prática de infrações cuja apreciação e punição não seja da sua competência” e, caso afirmativo, “participar à Ordem dos Advogados ou Solicitadores e dos Agentes de Execução esses factos, de que tomou conhecimento no desempenho das suas funções” (art. 35.º, n.ºs 1 e 2, EANAC);
 
12.ª – Os direitos a “indemnização” ou a “reembolso”, que têm como factos constitutivos a (i) recusa de embarque, o (ii) cancelamento o (iii) atraso na partida e a (iv) colocação em classe inferior, são direitos subjetivos privados (“direitos individuais dos passageiros”), de caráter patrimonial e montante “forfetário” (fixo), entendidos como pretensões, cujo titular é o “passageiro”, o qual fica assim investido numa “faculdade de exigir” as quantias as pecuniárias em causa, faculdade essa que consubstancia um ato jurídico simples, na modalidade de ato quase-negocial (do tipo “interpelação”), a exercer através de ”reclamação” apresentada perante os “transportadores aéreos operadores” ou de “queixa” perante a ANAC;
 
13.ª – Atento o teor da conclusão 12.ª, a conduta figurada na consulta, segundo a qual “as agências supra mencionadas (por vezes agências de viagens) estão a apresentar procurações forenses com poderes de representação dos passageiros, que recebem as respetivas compensações através das primeiras”, tomada em abstrato, desprovida de referência factual, não corresponde à descrição das diversas modalidades do tipo objetivo do crime de procuradoria ilícita, a saber: (i) ao exercício de mandato judicial (art. 4.º, n.º 2, 5.º, com referência ao art. 11.º, n.º 1, alínea a), RJAAS); (ii) à prática de atos próprios exclusivos dos advogados” nas duas modalidades legalmente tipificadas (art. 4.º, n.º 2, alíneas a) e b), com referência ao art. 11.º, n.º 1, alíneas a) e b), RJAAS); e, finalmente, (iii) a “praticar qualquer ato previsto no n.º 4 do artigo 4.º, “sem estar habilitado para o efeito” (art. 4.º, n.º 4, alíneas a) a d), com referência ao art. 11.º, n.º 2, RJAAS);
 
14.ª – Atento ainda o teor da conclusão 12.ª, tais “reclamações” ou “queixas”, com esse preciso conteúdo e destinatários, não caem sob a alçada do RJAS, nomeadamente a título de “atos próprios exclusivos de advogados e solicitadores” (mandato forense; direito dos cidadãos de se fazer acompanhar por advogado perante qualquer autoridade; aqueles em que o arguido deva ser assistido por defensor, nos termos da lei processual penal), ou de “atos próprios dos advogados e solicitadores” (a elaboração de contratos e a prática dos atos preparatórios tendentes à constituição, alteração ou extinção de negócios jurídicos, designadamente os praticados junto de conservatórias e cartórios notariais; negociação tendente à cobrança de créditos; o exercício do mandato no âmbito de reclamação ou impugnação de atos administrativos ou tributários; a consulta jurídica), tudo isto sem embargo, naturalmente, destes profissionais do foro, desde que lhes sejam outorgados os poderes jurídicos para tanto, poderem apresentar, em nome e por conta dos “passageiros”, tais “reclamações” ou “queixas” (nos termos adiante referidos);
 
15.ª – O próprio ”passageiro”, na medida em que concorram os factos constitutivos (recusa de embarque, cancelamento, atraso e colocação em classe inferior) que dão causa ao “direito a indemnização” e ao “direito a reembolso”, fica assim investido numa pretensão ao pagamento respetivo, a exercer através de “reclamação” perante a “transportadora aérea operadora” e, caso não tenha obtido ou não esteja de acordo com a resposta da mesma, ulteriormente pode apresentar “queixa” perante a ANAC (Considerandos (1), (4), (21) e (22), e arts. 2.º, alíneas a), b) j) e l), 3.º a 10.º, e 16.º, todos do Regulamento);
 
16.ª – Tudo isso nos termos gerais de Direito, ou seja, face à lei portuguesa, caso se trate de pessoa singular, maior, dotado de capacidade de exercício de direitos (art. 130.º, Código Civil);
 
17.ª – Nos casos de incapacidades de exercício, cabe considerar: quanto aos menores a mesma é suprida pelos institutos do poder paternal (“responsabilidades parentais”), subsidiariamente pela tutela e, eventualmente, pela administração de bens (arts. 123.º, 1991.º e 1992.º, CC); no caso dos maiores, “impossibilitados, por razões de saúde, deficiência, ou pelo seu comportamento, de exercer, plena, pessoal e conscientemente, os seus direitos ou de, nos mesmos termos, cumprir os seus deveres” beneficiam das “medidas de acompanhamento previstas no Código Civil” (arts. 138.º, 140.º e 145.º).
 
18.ª – O “passageiro” pode também atuar através de outrem, por via do instituto jurídico da “representação”, se e na exata medida em que o “passageiro” atribua àquele poderes representativos para “reclamar” o “direito a indemnização” ou o “direito a reembolso”, perante a “transportadora aérea operadora”, ou se “queixar” de que tais direitos não foram satisfeitos, ou não foram integralmente satisfeitos, perante a ANAC, de modo que as referidas “reclamações ou “queixas” são apresentadas pelo representante (o “procurador”), que age em nome do “passageiro”, embora os efeitos jurídicos respetivos se projetem na posição jurídica do representado (arts. 258.º e 262.º, n.º 1, CC);
 
19.ª – Atento ainda o teor da conclusão 12.ª, uma vez que a “faculdade de exigir” as quantias pecuniárias em causa não consubstancia um negócio jurídico mas, antes, um ato jurídico simples, na modalidade de ato quase-negocial (do tipo “interpelação”), o “passageiro” pode lançar mão, no caso, do instituto jurídico da “nunciatura”, através do qual «uma outra pessoa [o “núncio”] é designada para comunicar a vontade [de “reclamar” ou de se “queixar”] de outrem [no caso, o “passageiro”], sem contudo lhe assistir qualquer margem de autonomia no agir: o núncio limita-se a transmitir, e não a emitir, uma declaração da qual constitui um mero veículo»;
 
20.ª – O “passageiro”, na aceção do Regulamento, poderá, celebrar com um advogado um contrato de ”mandato forense”, titulado por “procuração forense”, outorgando àquele poderes jurídicos para o exercício do mandato com representação, ou seja, para em seu nome, e no seu interesse, quer no âmbito da “reclamação” perante a “transportadora aérea operadora”, quer no âmbito da “queixa” perante a ANAC, exigir o pagamento dos montantes garantidos pelos “direitos individuais dos passageiros a “indemnização” e a “reembolso”, na aceção da alínea b), do n.º 1, do artigo 67.º (Mandato forense) do Estatuto da Ordem dos Advogados;
 
21.ª – À face da lei portuguesa, e no quadro do instituto jurídico da “representação”, o representante (“procurador”) é, necessariamente, uma pessoa física, a qual há de ter a “capacidade de entender e querer exigida pela natureza do negócio que haja de efetuar”, sendo certo, ainda, justamente como inerência de tal pessoalidade, que “é na pessoa do representante que deve verificar-se, para efeitos de nulidade ou anulabilidade da declaração, a falta ou vício da vontade, bem como o conhecimento ou ignorância dos factos que podem influir nos efeitos do negócio.” (arts. 259.º, n.º 1, 263.º e 295.º CC);
 
22.ª – Uma vez que as pessoas coletivas, como tal, carecem de capacidade natural de agir, e de “entender e de querer”, necessitando de órgãos que as representem (representação orgânica), face à lei portuguesa, não podem as mesmas agir em nome dos “passageiros”, nomeadamente para os fins da “reclamação” perante as “transportadoras aéreas operadoras”, ou da “queixa” perante a ANAC, sendo que «o procurador terá de ter outorgado validamente no negócio-base: de outro modo, a invalidade deste implica a da procuração, por aplicação, direta ou analógica, do artigo 265.º/1 [do CC]»;
 
23.ª – Todavia, não está excluído que o “passageiro”, no âmbito da “autonomia privada” e no exercício da liberdade de estipulação que aquela propicia, convencione com uma “pessoa coletiva” ou “entidade”, que desenvolva empresarialmente (i.e., profissionalmente, com os competentes recursos humanos, materiais, técnicos e organizatórios) a atividade de fazer valer o “direito a indemnização” ou o “direito a reembolso”, na aceção do Regulamento, outorgando procuração ao representante da mesma (sem prejuízo de na procuração se fazer logo constar menção da possibilidade da pessoa coletiva exercer esses poderes através de terceiros), para que, agindo em nome do representado e nos limites desses poderes, exerça a “faculdade de exigir” as quantias as pecuniárias em causa, no âmbito da “reclamação” e, sendo caso, da “queixa” (arts. 163.º, n.º 1, 264.º, n.ºs 1 e 2, 258.º e 405.º, n.º 1, in fine, CC, e arts. 7.º, 8.º e 16.º, n.º 2, Regulamento);
 
24.ª – Quanto às “agências de viagem e turismo”, na aceção do n.º 1, alínea b), artigo 2.º (Definições) do Decreto-Lei n.º 17/2018 (Estabelece o regime de acesso e de exercício da atividade das agências de viagens e turismo, transpondo a Diretiva (UE) 2015/2302), de 8 de março, atento o preceituado nas disposições conjugadas do artigo 3.º (Atividades das agências de viagens e turismo), n.º 1, alíneas a) a e), e n.º 2, alíneas a) a i), e do artigo 29.º (Redução do preço e indemnização por danos) n.º 3, ambos deste diploma legal, é de concluir que a matéria da representação dos “passageiros”, para efeitos das “reclamações” ou “queixas” em causa, não integra o elenco das atividades, principais ou acessórias, passíveis de serem realizadas pelas “agências de viagem e turismo”;
 
25.ª – O “passageiro” poderá ainda, no quadro da “autonomia privada” e no exercício da liberdade de estipulação, outorgar poderes representativos para efeitos do seu “procurador” poder receber os montantes eventualmente pagos pela “transportadora aérea operadora”, à ordem do representado, a título das reclamadas indemnização ou reembolso arts. 7.º e 8.º, Regulamento, e arts. 258.º e 262.º, n.º 1, CC).

 

 
 

 
Parecer n.º 21/2025
Proc. n.º CC 7/25
JMRA
Exmo. Senhor Ministro das Infraestruturas e Habitação,
Excelência:
 
I
(Relatório)
 

       1. Em 10 de fevereiro de 2025, deu entrada nos serviços, dirigido à Senhora Chefe do Gabinete de Sua Excelência o Procurador-Geral da República, o ofício n.º 470/CG, de 06/02/2025, do Exmo. Chefe do Gabinete de Vossa Excelência, com o assunto “Pedido de parecer jurídico – Representação dos passageiros de transportes aéreos – Regulamento (CE) n.º 261/2004, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro de 2004 [o” Regulamento”[1]], com o seguinte teor:
              “Em referência ao assunto em epígrafe, encarrega-me o Senhor Ministro das Infraestruturas e Habitação, o Senhor Engenheiro Miguel Pinto Luz, de requerer ao Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, ao abrigo da alínea a), do artigo 44.º da Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, na sua redação atual, a emissão de parecer jurídico acerca da questão descrita abaixo, tendo em conta o enquadramento infra desenvolvido.
                   I-Enquadramento (Omissis).
                   II- Questão jurídica: Face ao exposto, agradecendo, desde já, a atenção e a colaboração dispensadas, solicitamos a emissão de um parecer jurídico acerca da seguinte questão: As reclamações dos passageiros (apresentadas junto da ANAC e das transportadoras aéreas) devem apenas ser apresentadas pelos próprios ou por Advogado mandatado para o efeito, ou podem ser apresentadas por qualquer outra pessoa (coletiva ou singular), em representação dos mesmos? (…)”.

2. Em anexo a tal ofício, está junto o seguinte expediente:
— ofício, da Exma. Presidente do conselho de administração da ANAC, com data de 03/02/2025, com a ref.ª  S01740-202501, e o assunto “Poderes de Representação dos Passageiros – Regulamento (CE) n.º 261/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro de 2004” , que veicula o pedido agora em apreço (2 fls.);
— fotocópia de um expediente de “QUEIXA-CRIME contra Desconhecidos”, apresentado pela SATA-Azores Airlines, S.A, , à Polícia Judiciária / Unidade Nacional de Combate ao Cibercrime e à Criminalidade Tecnológica, em ordem a “(…) investigar-se os factos relatados e apurar-se se estamos perante um crime de burla informática nos termos do disposto no artigo 221.º do Código Penal” (5 fls.)  e um anexo de expediente numerado como documentos 1.1. a 105 (61 fls.)
3. O presente pedido de Parecer foi distribuído ao ora relator, por despacho de 20 de fevereiro de 2025, do Exmo. Senhor Vice-Procurador-Geral da República [art. 11.º, n.º 1, n.º 4 (1.ª espécie) e n.º 10, do Regimento do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República (o “RCCPGR”)[2]].
4. É, portanto, um pedido de emissão de “parecer restrito a matéria de legalidade (…)”, no caso a título de consulta “por solicitação de um membro do Governo”,  previsto na alínea a), do artigo 44.º (Competência) do Estatuto do Ministério Público[3] (o “EMP”) e ainda, na alínea a), do artigo 3.º (Competência) do RCCPGR.
Nos termos gerais de Direito, este parecer é facultativo e não vinculativo [arts. 91.º, n.ºs 1 e 2, Código do Procedimento Administrativo (o “CPA”)].

5. Cumpre, assim, emitir o solicitado parecer nos termos legal e regimentalmente estabelecidos, ou seja, em matéria de legalidade, fundamentado e com as pertinentes conclusões, claras e expressas, sobre todas as questões solicitadas na consulta [art. 44.º, alínea a), EMP, e arts. 3.º, alínea a), e 14.º, n.º 3, RCCPGR].

II
(Fundamentação)

 

a) Questão prévia

6. Convém começar por referir que o legal exercício da competência estabelecida na alínea a), do artigo 44.º (Competência), do EMP, por parte de Sua Excelência  o Ministro das Infraestruturas e Habitação, que é um dos titulares da mesma, cria ipso facto o correspetivo dever legal de emitir o solicitado parecer, por parte deste corpo consultivo.
 
             7. Cumpre, todavia notar, como também ficou visto, que a “causa primeira” desta solicitação decorre de um pedido da Exma. Presidente do conselho de administração da Autoridade Nacional da Aviação Civil (a “ANAC”).
Importa, portanto, atentar em certas disposições, constitucionais e legais, estatutárias e gerais, que regem a organização e o funcionamento da ANAC, nomeadamente em matéria da “independência” da mesma.
 
        8. Importa encetar, naturalmente pela lei constitucional, cujo artigo 267.º (Estrutura da Administração), n.º 3, dispõe: “A lei pode criar entidades administrativas independentes”.
       Esta disposição constitucional superveniente[4], frisa a melhor doutrina «confer[e] ao legislador uma habilitação de natureza genérica  – mas de âmbito necessariamente limitado – para a criação de entidades administrativas independentes»,  sendo genérica na medida em que «(…) o legislador constitucional não enunciou de forma explícita os pressupostos de criação de tais entidades, a natureza jurídica, o estatuto e o modo de designação dos titulares ou as coordenadas fundamentais do regime aplicável à atividade desenvolvida (…)»[5].
       9. Depois, mais especificamente, há que considerar diversas disposições do Decreto-Lei n.º 40/2015 (Aprova os estatutos da Autoridade Nacional da Aviação Civil, anteriormente designado Instituto Nacional de Aviação Civil, I. P., em conformidade com o regime estabelecido na Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto, que aprova a lei-quadro das entidades administrativas independentes), de 16 de março [os “EANAC”)^[6], a saber:
                   Artigo 1.º
                   Designação e natureza
                   1 - A Autoridade Nacional da Aviação Civil (ANAC) é a autoridade nacional em matéria de aviação civil, pessoa coletiva de direito público, com a natureza de entidade administrativa independente, dotada de autonomia administrativa, financeira e de gestão, bem como de património próprio.
                   2 - A ANAC exerce funções de regulação, fiscalização e supervisão do setor da aviação civil e rege-se de acordo com o disposto no direito internacional e europeu, na lei-quadro das entidades reguladoras, nos presentes estatutos e na demais legislação setorial aplicável.
                   Artigo 2.º
                   Regime jurídico
                   1 - A ANAC rege-se pelo direito internacional, da União Europeia, pelo regime jurídico da concorrência, pela lei-quadro das entidades reguladoras, pelos presentes estatutos, pela legislação técnica setorial e pelos seus regulamentos internos.
                   (…)
              Artigo 6.º
                   Princípio da independência
                   1 - Sem prejuízo do disposto no artigo 45.º da lei-quadro das entidades reguladoras, a ANAC é independente no exercício das suas funções e não se encontra sujeita à tutela e superintendência governamental.
                   2 - A ANAC dispõe de autonomia administrativa, de gestão financeira e patrimonial, devendo ser dotada dos recursos financeiros e humanos necessários e adequados ao desempenho da sua missão.
                   3 - O disposto no n.º 1 não prejudica a fixação, pelo Governo, nos termos constitucionais e legais, dos princípios orientadores em matéria de aviação civil, bem como a definição de orientações quando a ANAC atue em representação do Estado.
                   Artigo 18.º
                   Independência e responsabilidade dos membros
                   1 - Os membros do conselho de administração são independentes no exercício das suas funções, não estando sujeitos a instruções ou orientações específicas.

 
10. Da consideração integrada destas disposições, a constitucional e as legais, podemos seguramente concluir que a ANAC é uma “entidade administrativa independente”.
E, bem assim, que está investida de funções de regulação, fiscalização e supervisão do setor da aviação civil, pelo que se rege pela lei-quadro das entidades reguladoras (art. 2.º, n.º 1, EANAC).
11. Por seu turno, a “lei-quadro das entidades reguladoras” (a “LQER”) foi aprovada em anexo à Lei n.º 67/2013 (Lei-quadro das entidades administrativas independentes com funções de regulação da atividade económica dos setores privado, público e cooperativo), de 28 de agosto, da qual faz parte integrante nos termos do respetivo artigo 2.º (Aprovação da lei-quadro das entidades reguladoras)[7].
12. Importa assim, para os nossos efeitos, atentar nas passagens transcritas das subsequentes disposições desse diploma:
“Artigo 3.º

                   Normas de adaptação e transitórias
                   1 - Os estatutos das entidades reguladoras atualmente existentes devem ser adaptados por decreto-lei ao disposto na lei-quadro, em anexo à presente lei, no prazo de 90 dias após a entrada em vigor desta lei e entram em vigor no 1.º dia do mês seguinte ao da sua publicação.
                   (…)
                   3 - Para efeitos do disposto no n.º 1, são reconhecidas como entidades reguladoras as seguintes entidades atualmente existentes:
                   (…)
                   f) Instituto Nacional de Aviação Civil, I. P. (INAC, I. P.), que será objeto de redenominação nos termos do artigo seguinte;
                   (…)”.
                   Artigo 4.º
                   Reestruturação e redenominação
                   (…)
                   3 - São objeto de redenominação o ICP - ANACOM e o INAC, I. P., que passam a designar-se Autoridade Nacional de Comunicações e Autoridade Nacional da Aviação Civil, respetivamente.
                   4 - As reestruturações e redenominações produzem efeitos com a entrada em vigor dos estatutos respetivos.”.
 
13. Considerados estes preceitos, e para o que aqui e agora releva, a ANAC, desde a entrada em vigor da LQER, é uma “entidade reguladora” (por extenso, uma “entidade administrativa independente com funções de regulação e de promoção e defesa da concorrência respeitantes às atividades económicas dos setores privado, público, cooperativo e social).
14. Convém, portanto, considerar agora as seguintes disposições da LQER:
“TÍTULO I
Objeto e âmbito de aplicação
                   Artigo 1.º
                   Objeto
                   1 - A presente lei-quadro estabelece os princípios e as normas por que se regem as entidades administrativas independentes com funções de regulação e de promoção e defesa da concorrência respeitantes às atividades económicas dos setores privado, público, cooperativo e social, doravante e para efeitos da presente lei-quadro designadas por entidades reguladoras.
                   (…)
                   Artigo 2.º
                   Âmbito de aplicação
                   1 - A presente lei-quadro é aplicável às entidades reguladoras definidas como tal por lei.
                   (…).
                   TÍTULO II
                   Princípios e regras gerais
                   Artigo 3.º
                   Natureza e requisitos
                   1 - As entidades reguladoras são pessoas coletivas de direito público, com a natureza de entidades administrativas independentes, com atribuições em matéria de regulação da atividade económica, de defesa dos serviços de interesse geral, de proteção dos direitos e interesses dos consumidores e de promoção e defesa da concorrência dos setores privado, público, cooperativo e social.
                   2 - Por forma a prosseguirem as suas atribuições com independência, as entidades reguladoras devem observar os requisitos seguintes:
                   a) Dispor de autonomia administrativa e financeira;
                   b) Dispor de autonomia de gestão;
                   c) Possuir independência orgânica, funcional e técnica;
                   d) Possuir órgãos, serviços, pessoal e património próprio;
                   e) Ter poderes de regulação, de regulamentação, de supervisão, de fiscalização e de sanção de infrações;
                   f) Garantir a proteção dos direitos e interesses dos consumidores.
                   CAPÍTULO V
                   Independência, responsabilidade, transparência e proteção do consumidor
                     Artigo 45.º
                   Independência
                   1 - As entidades reguladoras são independentes no exercício das suas funções e não se encontram sujeitas a superintendência ou tutela governamental, sem prejuízo do disposto nos números seguintes.
                         2 - Os membros do Governo não podem dirigir recomendações ou emitir diretivas aos órgãos dirigentes das entidades reguladoras sobre a sua atividade reguladora nem sobre as prioridades a adotar na respetiva prossecução.
                   (…)”.
15. Das transcritas disposições de ambos este regimes jurídicos (EANAC e LQER) decorre que a ANAC, no exercício das respetivas competências e para prossecução das suas atribuições está, por definição e por natureza, norteada por critérios de independência, no caso de caráter “funcional” [«independência vertical, entendida, por seu turno, tanto no sentido ascendente  (independência face ao Governo e, em geral, face ao poder político) como no sentido descendente (independência face aos regulados)», no dizer da doutrina credenciada[8], sendo que para os presentes efeitos apenas releva aquela primeira modalidade da independência vertical, dita “ascendente].
 
16. Em todo o caso, há que conceder que a LQER mantém uma forma residual de “adstrição” das entidades reguladoras ao membro do Governo (Ministro) titular do “ministério responsável”, a saber:
              “Artigo 9.º
                   Ministério responsável
                   1 - Sem prejuízo da sua independência, cada entidade reguladora está adstrita a um ministério, abreviadamente designado como ministério responsável, em cuja lei orgânica deve ser referida.
                   2 - A entidade reguladora considera-se adstrita ao ministério cujo membro do Governo seja o responsável pela principal área de atividade económica sobre a qual incide a atuação da entidade reguladora.”.
 
17. É certo, importa referir, que o n.º 2 do artigo 45.º, da LQER, antes transcrito, apenas está referido “à sua atividade reguladora” (da entidade reguladora).
Porém, esta expressão legal “atividade reguladora” deverá ser entendida lato sensu, de modo a abarcar e impregnar todo o espetro de competências e atribuições que integram desempenho funcional das entidades reguladoras.
 
18. É o que decorre, por uma parte, como vimos, da sua quintessencial independência.
 
19. E, por outra parte, é o que está consagrado nos lugares paralelos da mesma lei: “Por forma a prosseguirem as suas atribuições com independência, as entidades reguladoras devem observar os requisitos seguintes: Possuir independência orgânica, funcional e técnica” e as “entidades reguladoras são independentes no exercício das suas funções e não se encontram sujeitas a superintendência ou tutela governamental” (arts. 3.º, n.º 2, alínea c), e 45.º, n.ºs 1, LQER).
 
20. Por outras palavras, e em síntese, o sentido daquela referência legal “à sua atividade reguladora” respeita ao exercício das funções da entidade reguladora em globo, abarcando assim todos os poderes de que está investida e em que se manifesta a respetiva “independência funcional”: regulamentação, supervisão, fiscalização e sanção de infrações, tudo nos temos da alínea e), n.º 2, do artigo 3.º da LQER.
21. Revertendo e aplicando tais regimes e princípios ao nosso caso, importa considerar que a ANAC é a “entidade responsável pela execução e garantias dos direitos dos passageiros do transporte aéreo, no âmbito dos seguintes Regulamentos: Regulamento (CE) n.º 261/2004, de 11 de fevereiro, que estabelece regras comuns para a indemnização e a assistência aos passageiros dos transportes aéreos em caso de recusa de embarque e de cancelamento ou atraso considerável dos voos. (…),” como se informa no separador “Como apresentar uma reclamação à ANAC”, constante da respetiva página eletrónica[9].
 
22. Na verdade, tal estatuto de “autoridade competente” foi estabelecido pela alínea b), com referência ao Anexo (Lista de autoridades portuguesas competentes no âmbito do artigo 4.º do Regulamento (CE) n.º 2006/2004, de 27 de Outubro) do Despacho Conjunto n.º 357/2006, de 28 de abril, da Presidência do Conselho de Ministros e Ministérios das Finanças e da Administração Pública, da Justiça, da Economia e da Inovação, das Obras Públicas, Transportes e Comunicações e da Saúde, por virtude do que o então “Instituto Nacional da Aviação Civil” [hoje, ANAC, arts. 3.º e 4.º, Lei n.º 67/2013, cit.] foi designado como “autoridade competente” pela execução do Regulamento (Diário da República — II série n.º 83 — 28 de abril de 2006, p. 1681).
 
23. Por outras palavras, a ANAC é o “organismo nacional de execução” do Regulamento, na terminologia da Comunicação da Comissão “Orientações para a Interpretação do Regulamento (CE) n.º 261/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho (a “Comunicação da Comissão”)[10].
Esta Comunicação da Comissão, importa frisar, é uma das modalidades dos instrumentos jurídicos não vinculativos (“soft law”) do direito da União.
Os quais, constituem um modo de produção de «normas de conduta enunciadas em instrumentos desprovidos de força jurídica obrigatória per si […]» porém, e reside aqui consabida valia prática dos mesmos, «podem, todavia, produzir alguns efeitos jurídicos – indirectos – e cujo objectivo consiste potencialmente na produção de efeitos práticos (…) À escala da União Europeia, o soft law abarca os Livros Verdes, os Livros Brancos, as declarações comuns, as resoluções do Conselho, os códigos de conduta, as conclusões do Conselho, as orientações, as comunicações e recomendações, abrangendo igualmente o fenómeno conhecido por “co-regulação”. Compreende igualmente processos tais como o "método aberto de coordenação" ou MAC.»[11].
Assim, embora desprovida de efeitos jurídicos vinculativos, a Comunicação da Comissão é deveras relevante no presente contexto por virtude da produção dos seus referidos “efeitos práticos”, na medida em que, nas suas próprias palavras, se “destina[…] a resolver as questões mais frequentemente suscitadas pelos organismos nacionais de execução, os passageiros e as respetivas associações, o Parlamento Europeu e os representantes da indústria. Não pretende[] abranger todas as disposições de forma exaustiva e não cria[] tão pouco novas disposições jurídicas. É também de salientar que as orientações interpretativas não prejudicam a interpretação do direito da UE dada pelo Tribunal de Justiça” (p. 4).
 
24. Cumpre, finalmente, fazer referência neste contexto ao Decreto-Lei n.º 209/2005 (Cria o regime sancionatório aplicável ao Regulamento (CE) n.º 261/2004, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Fevereiro, que estabelece regras comuns para a indemnização e a assistência aos passageiros dos transportes aéreos em caso de recusa de embarque e de cancelamento ou atraso considerável dos voos”, de 29 de novembro, nomeadamente do seu artigo 2.º (Fiscalização) que dispõe: “1 - Para efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 16.º do Regulamento (CE) n.º 261/2004, compete ao Instituto Nacional de Aviação Civil (INAC) fiscalizar o cumprimento do disposto no presente decreto-lei, sem prejuízo das competências atribuídas por lei a outras entidades; 2 - As transportadoras aéreas devem fornecer ao INAC todos os elementos necessários ao exercício da sua competência de fiscalização nos prazos que aquele instituto determinar”.
 
25. Por conseguinte, nesta matéria e enquanto “organismo nacional de execução”, a ANAC está especificamente habilitada, por força do Regulamento, de poderes de fiscalização e de poderes sancionatórios, a exercer, por identidade de razão, segundo os referidos critérios de “autonomia funcional”.
Tudo, aliás, o que está em consonância com as suas competências gerais, nos termos e para os efeitos dos n.ºs 1 e 2, do artigo 35.º (Poderes sancionatórios e medidas cautelares), dos EANAC, a saber: (i) “poder de fiscalização” (“Garantir a aplicação e fiscalização do cumprimento das leis, regulamentos e requisitos técnicos aplicáveis no âmbito das suas atribuições”); e, bem assim, (ii) “poder sancionatório” (“investigar as infrações cometidas, resultantes da violação das disposições legais e regulamentares, assim como instaurar e instruir os correspondentes procedimentos sancionatórios e processos de contraordenação e aplicar aos infratores coimas e outras sanções previstas na lei” e “Incumbe à ANAC participar às autoridades competentes os factos de que tome conhecimento, no desempenho das suas funções, e que indiciem a prática de infrações cuja apreciação e punição não seja da sua competência.”).
26. Finalmente, visto o tema do ponto de vista teórico, quanto aos “órgãos independentes”, elucida PAULO OTERO: «(…) sobre a administração indirecta do Estado, o Governo poderá sempre exercer poderes de orientação e controlo, enquanto que sobre os órgãos independentes não possui a titularidade de quaisquer destes poderes»[12].
Quanto às “entidades administrativas independentes”, no sentido constitucional do termo, advoga a melhor doutrina: «A independência destas entidades deve manifestar-se no estatuto funcional dos seus órgãos, isentando-os da sujeição a ordens, instruções, diretivas, recomendações, inspecções, aprovações, autorizações, revogações e outras formas de intervenção administrativa sem carácter estritamente vinculado, próprias da administração directa, indirecta ou autónima»[13]. Já CARLOS BLANCO DE MORAIS, embora considere como «elementos de definição de um regulador independente», para o que agora interessa «(ii) a ausência de poderes de hierarquia ou superintendência», porém logo prossegue para aditar a ressalva expressa pela adversativa “Admite-se, todavia, a tutela da legalidade exercida pelo Governo»[14].
Por último, especificamente quanto às “entidades reguladoras”, VITAL MOREIRA / FERNANDA MAÇAS, nos comentários ao projeto legislativo que inspirou a LQER, numa súmula expressiva, escrevem: «As autoridades reguladoras independentes (ARI) são a expressão da referida desgovernamentalização da regulação», especificando, mais adiante, «Se os institutos de tipo comum pertencem à administração indirecta do Estado, estando sujeitos a superintendência e a tutela do Governo, tal não sucede com as ARI, que gozam de independência orgânica e funcional, traduzida a primeira, como se viu, na inamovibilidade dos titulares dos seus órgãos dirigentes, e traduzida a segunda na não sujeição a superintendência ou tutela ministerial», mas logo aditando o distinguo «pelo menos tutela de mérito»[15]. MARCO CALDEIRA, porém, perfilha uma visão (ainda) mais expansiva da “independência”, na medida em que a define como “absoluta: «Nisto se traduz o cerne da independência das entidades reguladoras: na ausência de sujeição ao controlo governamental, sendo que o Executivo não pode dar-lhes ou instruções, nem sequer emitir directrizes que devam nortear a sua actuação. No que estritamente diga respeito ao exercício das suas funções, a actividade das entidades reguladoras é absolutamente independente da vontade do Governo, que não pode orientá-la ou condicioná-la a priori, nem tão-pouco censurá-la (e, menos ainda, corrigi-la) a posteriori»[16].
 
27. Em suma, a doutrina mais representativa, como resulta do apanhado anterior, é unânime em reconhecer a “independência funcional”, seja das “entidades administrativas independentes”, seja das entidades reguladoras, e, sobretudo, a definir tal conceito legal pelo critério da inexistência de quaisquer formas de controlo administrativo (“desgovernamentalização”) sobre as mesmas — apenas algumas vozes, conquanto conceituadas, admitem uma limitação a tal “independência funcional”, qual seja a “tutela de legalidade”, todavia, sem referirem quais as competências (do Governo) e correlativas responsabilidades (da entidades reguladoras) que decorrem dessa relação jurídica administrativa, de tipo orgânico.

28. Em suma, atentas disposições conjugadas dos artigos 1.º, n.ºs 1 e 2, 6.º n.º 1, 29.º a 36.º, dos EANAC e dos artigos 3.º, n.ºs 1 e 2, alínea c), e 45.º, n.ºs 1 e 2, da LQER, a ANAC é uma “entidade reguladora”, não estando assim sujeita a superintendência ou tutela governamental, sendo que os membros do respetivo conselho de administração exercem as suas funções com independência funcional, pelo que não podem solicitar, nem lhes podem ser dirigidas pelos membros do Governo, recomendações ou diretivas sobre o exercício dos respetivos poderes (regulamentares, de regulação aeroportuária, supervisão, fiscalização, inspeção e auditoria, sancionatórios e medidas cautelares e autoridade).
29. Por conseguinte, cumpre emitir o solicitado parecer, nos termos legal e regimentalmente estabelecidos, no artigo 44.º, alínea a), do EMP, e artigos 3.º, alínea a), e 14.º, n.º 3, do RCCPGR, cabendo à entidade consulente ponderar a doutrina agora veiculada, e resolver quanto à sua transmissão no quadro e atendendo à independência funcional da ANAC, nomeadamente perante o Governo (arts. 1.º, n.ºs 1 e 2, e 6.º n.º 1, 29.º a 36.º, dos EANAC e arts. 3.º, n.º 1, e 2, alínea c), e 45.º, n.ºs 1 e 2, da LQER).
b) Razão de ordem
30. O teor da secção “I-Enquadramento” do ofício antes mencionado que veicula o referido pedido de parecer jurídico, discorre assim: “No dia 3 de fevereiro de 2025, a Senhora Presidente do Conselho de Administração da Autoridade Nacional da Aviação Civil (ANAC) transmitiu ao Gabinete do Senhor Ministro das Infraestruturas e Habitação que alguns passageiros dos transportes aéreos estavam a ser representados por agências a fim de receber as compensações previstas no Regulamento (CE) n.º 261/2004, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro de 2004, na sua redação atual, que estabelece regras comuns para a indemnização e a assistência aos passageiros dos transportes aéreos em caso de recusa de embarque e de cancelamento ou atraso considerável dos voos (cfr. ofício da ANAC, sob a referência S01740-202501, de 3 de fevereiro de 2025, que aqui se junta como Documento n.º 1).
Com efeito, segundo o ofício acima referido, as agências supra mencionadas (por vezes agências de viagens) estão a apresentar procurações forenses com poderes de representação dos passageiros, que recebem as respetivas compensações através das primeiras.
Ora, o Regulamento determina, em termos simples que, em caso de recusa de embarque contra a vontade do passageiro, cancelamento ou atraso de voos, os passageiros têm direito a receber assistência, o reembolso ou reencaminhamento ou uma indemnização, desde que verificadas certas condições.
Mais refere o Regulamento que cada Estado-Membro deve designar o organismo responsável pela execução do mesmo, organismo esse que, nos termos da lei, é a ANAC, a quem cabe ainda tomar as medidas necessárias para garantir o respeito dos direitos dos passageiros (cfr. artigo 2.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 209/2005, de 29 de novembro e 16.º, n.º 1 do Regulamento) [Acresce que, segundo os estatutos da ANAC cabe a esta entidade garantir o cumprimento da regulamentação e legislação em matéria de proteção dos direitos dos passageiros do transporte aéreo, nas matérias de exclusiva competência da ANAC, bem como nas matérias de competência repartida, em estreita colaboração com as entidades governamentais nacionais de defesa do consumidor (cfr. artigo 47.º, n.º 1, alínea e) do Decreto-Lei n.º 40/2015, de 16 de março, na sua redação atual)].
Acontece que, segundo o ofício supra referido, a mencionada representação dos passageiros pelas agências mencionadas, poderá, eventualmente, consubstanciar a prática de procuradoria ilícita tendo em conta que para a prática de atos relacionados com a representação jurídica dos passageiros, designadamente no que concerne ao exercício de mandato forense, ao exercício do direito dos cidadãos de se fazer acompanhar por advogado perante qualquer autoridade, à negociação tendente à cobrança de créditos, bem como ao exercício do mandato no âmbito de reclamação ou impugnação de atos administrativos, verifica-se que o ordenamento jurídico nacional impõe restrições ao nível da legitimidade para essa representação. Note-se que, no entanto, nos termos do disposto da lei que estabelece o regime jurídico dos atos de advogados e solicitadores, são atos próprios exclusivos dos advogados apenas os seguintes:
a) os que resultem do exercício do direito dos cidadãos de se fazer acompanhar por advogado perante qualquer autoridade;
b) aqueles em que o arguido deva ser assistido por defensor, nos termos da lei processual penal (cfr. artigo 4.º, n.º 3, da Lei n.º 10/2024, de 19 de janeiro).
Nesse sentido, incorre em crime de procuradoria ilícita quem (i) praticar ou (ii) auxiliar ou colaborar na prática de atos próprios exclusivos dos advogados e dos solicitadores (cfr. artigo 11.º, n,º 1, alíneas a) e b) da Lei n.º 10/2024, de 19 de janeiro).
Já os atos acima mencionados relacionados com “a negociação tendente à cobrança de créditos” bem como “[o] exercício do mandato no âmbito de reclamação ou impugnação de atos administrativos ou tributários” não constituem atos expressamente reservados pela lei aos advogados e solicitadores (cfr. artigo 4.º, n.º 4, alíneas b) e c) da Lei n.º 10/2024, de 19 de janeiro). Em todo o caso, também incorre em crime de procuradoria ilícita quem praticar estes atos, sem estar habilitado para o efeito (cfr. artigo 11.º, n.º 2 da Lei n.º 10/2024, de 19 de janeiro).” (fim de citação).
 
c) Idem: sentido, referência e finalidade das questões
31. Posto isto, convém notar que o pedido de consulta, ao aludir a “tendo em conta o enquadramento infra desenvolvido”, estabelece um nexo relacional entre o ”I-Enquadramento” e a subsequente “II- Questão jurídica” (que, na verdade, se declina no plural, são várias “questões”), sem todavia o discriminar.
Importa assim, como sugere essa mesma alusão, identificar a específica e concreta referência das questões em apreço, em ordem a apreender corretamente o sentido de fundo da presente consulta.
32. Do teor do ”I-Enquadramento” resulta que a referência geral das questões submetidas à presente consulta é de situar no âmbito da Lei n.º 10/2024, de 19 de janeiro, a qual “estabelece o regime jurídico dos atos de advogados e solicitadores” (art. 1.º) [o “RJAAS”].
Mais especificamente, a consulta pretenderá saber, em essência, se os casos em que “as agências supra mencionadas (por vezes agências de viagens) estão a apresentar procurações forenses com poderes de representação dos passageiros, que recebem as respetivas compensações através das primeiras”, consubstanciam, ou não, (i) a prática de “atos próprios exclusivos dos advogados e solicitadores”, (ii) o “auxílio ou colaboração na prática de atos próprios exclusivos dos advogados e dos solicitadores” ou, finalmente, (iii) a “prática de qualquer ato previsto no n.º 4 do artigo 4.º, os quais são da competência de advogados ou solicitadores, sem estar habilitado para o efeito”, à luz do crime de procuradoria ilícita, tipificado no mesmo diploma legal (art. 11.º, n.º 1, alíneas a) e b), n.º 2, RJAAS).
33. Importa deixar claro que, para efeitos do específico sentido da presente consulta, não é relevante o expediente junto relativo à «“QUEIXA-CRIME contra Desconhecidos”, apresentado pela SATA-Azores Airlines, S.A., à Polícia Judiciária / Unidade Nacional de Combate ao Cibercrime e à Criminalidade Tecnológica, em ordem a “(…) investigar-se os factos relatados e apurar-se se estamos perante um crime de burla informática nos termos do disposto no artigo 221.º do Código Penal».
Isto porque aí estão em causa “indícios” (“suspeitas” ) do referido tipo legal de “burla informática”, e não já do crime de procuradoria ilícita, que é o tema de que curamos no presente parecer e, por outra parte, porque os documentos em que a queixa-crime está consubstanciada, e que foram juntos aos autos, não oferecem elementos pertinentes para a matéria do presente parecer (art. 11.º, n.ºs 1 a 5, RJAAS).
34. Cumpre, seguidamente, dar nota de que a consulta não alude à finalidade que prossegue com o pedido de dilucidação das dúvidas submetidas à presente consulta.
 Em qualquer caso, atento o antes exposto, é plausível figurar que a ANAC, no desempenho das suas funções, pretende determinar se os casos em que “as agências supra mencionadas (por vezes agências de viagens) estão a apresentar procurações forenses com poderes de representação dos passageiros, que recebem as respetivas compensações através das primeiras”, consubstanciam, ou não, a prática do crime de procuradoria ilícita, previsto e punido no artigo 11.º, n.º 1, alíneas a) e b), e n.º 2, do RJAAS.
Isto com a finalidade da observância do seu dever funcional de participação de factos (ilícitos) de que “tomou conhecimento” no desempenho das respetivas funções, pois o n.º 2 do artigo 35.º (Poderes sancionatórios e medidas cautelares) dos EANAC estabelece que “Incumbe ainda à ANAC participar às autoridades competentes os factos de que tome conhecimento, no desempenho das suas funções, e que indiciem a prática de infrações cuja apreciação e punição não seja da sua competência.”.
35. Convém, todavia, frisar que a “participação às autoridades competentes” desses factos, no referido ambiente legal, tem um contorno singular.
Com efeito, nos termos da lei, este crime tem caráter semipúblico, pois o procedimento criminal depende de queixa (art. 11.º, n.º 3).
Mas, além do lesado, e certamente em homenagem ao tipo específico de interesse estatutários envolvidos, apenas são titulares do direito de queixa a Ordem dos Advogados e a Ordem dos Solicitadores e dos Agentes de Execução (art. 11.º, n.º 4). Ou seja — não estando aqui em causa, bem entendido, “participar ao lesado” —, a participação pela ANAC às “autoridades competentes” tem legalmente por destinatário não o Ministério Público, como é de preceito, mas tão-só à Ordem dos Advogados ou à Ordem dos Solicitadores e dos Agentes de Execução, enquanto titulares do “direito de queixa” (criminal).
E só estas entidades, se assim o decidirem, segundo o juízo autónomo e soberano que fizerem sobre a matéria, poderão ulteriormente desencadear o procedimento criminal, dando conhecimento dos factos ao Ministério Público, ou a qualquer outra entidade que tenha a obrigação legal de a transmitir àquele, para que este promova o processo [art. 49.º, n.ºs 1 a 3, Código de Processo Penal (o “CPP”[17])].
Sendo certo que nos termos do n.º 1 do artigo 115.º (Extinção do direito de queixa) do Código Penal[18], na agora passagem relevante, “O direito de queixa extingue-se no prazo de seis meses a contar da data em que o titular tiver tido conhecimento do facto e dos seus autores (…)”.
36. Convém ainda referir neste contexto, a propósito das funções sancionatórias da ANAC, que a lei proíbe “o funcionamento de escritório ou de gabinete, constituído sob qualquer forma jurídica, que preste a terceiros serviços que compreendam, ainda que isolada ou marginalmente, a prática de atos próprios exclusivos dos advogados e dos solicitadores”, com as exceções legais (art. 10.º, n.º 1, alíneas a) a d), RJAAS).
Em caso de violação dessa proibição, a lei “confere à Ordem dos Advogados e à Ordem dos Solicitadores e dos Agentes de Execução o direito de requererem junto das autoridades judiciais competentes o encerramento do escritório ou gabinete.” (art. 10.º, n.º 2, RJAAS).
Assim sendo, caso tome conhecimento, no desempenho das suas funções, da ocorrência de tais factos, a ANAC também deverá dar parte dos mesmos à Ordem dos Advogados ou à Ordem dos Solicitadores e dos Agentes de Execução, conforme o caso (art. 35.º, n.º 2, EANAC).
       37. Importa aqui recordar, a propósito, que este corpo consultivo, no parecer n.º 26/2007, de 24 de maio de 2007, já fixou doutrina sobre o tema — embora à luz do artigo 6.º (Escritório de procuradoria ou de consulta jurídica), n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 49/2004, de 24 de agosto, que, em substância, e em particular quanto aos fundamentos e à “competência para requerer”, é equiparável ao artigo 10.º (Escritórios ou gabinetes de atos próprios exclusivos de advogados e solicitadores), n.ºs 1 e 2, do RJAAS —, tendo concluindo nestes termos:

                   “4.ª – A medida de encerramento de escritório prevista no artigo 56.º, n.ºs 1 a 3, do Estatuto da Ordem dos Advogados de 1984 revestia a natureza administrativa de medida de polícia e era aplicada por decisão do respectivo conselho distrital da Ordem dos Advogados;
                   5.ª – Pelo contrário, a medida de encerramento de escritório ou gabinete prevista no artigo 6.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 49/2004 reveste natureza jurisdicional e é aplicada pelas autoridades judiciais competentes, a solicitação do presidente do conselho distrital da Ordem dos Advogados em cuja área se localize o escritório ou gabinete em causa”.
 
 
38. Ainda quanto à doutrina deste corpo consultivo sobre o tema, agora mais de um ângulo substantivo e sempre com referência à lei antiga, cumpre mencionar o parecer n.º 37/2011, de 29 de março de 2012, que conclui:
                   “7. As tarefas cuja prestação a Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária contratualizou com a Universidade Católica Portuguesa não se integram no conceito de “atos próprios dos advogados e solicitadores”. Os atos que se incluem na própria instrução e acompanhamento do processo de contraordenação correspondem à realização de ponderações próprias dos órgãos administrativos, pelo que nunca poderiam ser considerados como atos próprios dos advogados.
 
                   8. Por seu turno, as atividades que, sendo conexas com as primeiras, não consubstanciam a instrução daqueles processos, tão pouco se devem considerar como “atos próprios dos advogados e dos solicitadores”, desde logo, pela circunstância de se integrarem na prestação de um serviço mais amplo do qual são acessórios, e atendendo ao facto de as normas dos artigos 1.º, n.ºs 5 e 6, 2.º e 3.º da Lei n.º 49/2004, de 24 de agosto, estarem sujeitas a uma interpretação restritiva, uma vez que comportam uma restrição à liberdade de profissão e de trabalho dos licenciados em Direito que não sejam advogados.
                   9. A atividade desenvolvida pela Universidade Católica Portuguesa, no contexto da prestação de serviços que tem assegurado à Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária, não corresponde ao funcionamento de escritório ou gabinete de procuradoria ou de consulta jurídica, nos termos do artigo 6.º da Lei n.º 49/2004, de 24 de agosto, visto que o acervo das tarefas incluídas naquela prestação de serviços não se subsume no conceito de “atos próprios dos advogados ou solicitadores”. Aliás, aquele diploma legal visa, essencialmente, o combate à procuradoria ilícita, através de escritórios abertos ao público que prestam informação jurídica aos cidadãos em geral, o que não é manifestamente o caso vertente.”.
 
39. Finalmente, quando ao “dever de participar às autoridades competentes” por parte da ANAC, importa referir que as práticas de “promoção, divulgação ou publicidade de atos próprios, exclusivos ou não, dos advogados ou dos solicitadores, quando efetuada por pessoas, singulares ou coletivas, não autorizadas a praticar os mesmos”, estas constituem contraordenação nos termos do n.º 1 do artigo 12.º (Contraordenações) do RJAAS, e são punidas nos termos dos n.ºs 2 e 3 da mesma disposição legal.

Mais dispõe o artigo 13.º (Processamento e aplicação das coimas), do mesmo diploma legal, que a competência para o processamento e aplicação das coimas em causa está deferida “à Direção-Geral do Consumidor, mediante denúncia fundamentada do Conselho Regional da Ordem dos Advogados ou do Conselho Regional da Ordem dos Solicitadores e Agentes de Execução territorialmente competentes”.
40. Mas não estarão já em causa, no caso, tais condutas, sobretudo porque quanto às mesmas não há qualquer alusão no pedido de consulta agora em apreço.
E, de todo o modo, do expediente remetido para os autos não constam quaisquer factos concretos e meios de prova, apurados e obtidos pela ANAC, passíveis de serem qualificados a título de “promoção, divulgação ou publicidade de atos próprios, exclusivos ou não, dos advogados ou dos solicitadores, quando efetuada por pessoas, singulares ou coletivas, não autorizadas a praticar os mesmos”, pelo que esta hipótese legal, consequentemente, não será aqui ponderada.
41. Para fechar este ponto da finalidade legal que poderá ser prosseguida com a dilucidação das dúvidas submetidas à presente consulta, além do cumprimento do dever de participar factos (ilícitos), poderá ainda estar em causa o exercício das atribuições da ANAC em matéria de “defesa do dos utentes do setor da aviação civil”, designadamente de “proceder à informação pública de todos os aspetos que interessem aos passageiros e impor a mesma obrigação de informação aos operadores do setor” (art. 47.º, n.º 1, alínea a), EANAC).
Isto na medida em que a ANAC se proponha preparar, redigir e divulgar, pelos passageiros e pelas transportadoras aéreas, informação administrativa quanto à observância do RJAAS no âmbito do processamento das “reclamações” apresentadas nos termos e para os efeitos dos artigos 7.º (Direito a indemnização) e 8.º (Direito a reembolso ou reencaminhamento) do Regulamento.
Esta atividade informativa da ANAC, que no caso redundará num juízo interpretativo das leis[19], nomeadamente do RJAAS, além desta específica previsão estatutária, já decorria da lei procedimental, à luz do “princípio de colaboração [da Administração] com os particulares”, na modalidade de “prestar aos particulares as informações e os esclarecimentos de que careçam”, sendo certo, caso seja prestada por escrito, que envolve a  responsabilidade da Administração (art. 11.º, n.ºs 1 e 2, CPA).
       42. Recapitulando o antes exposto, diremos que o sentido geral das questões submetidas a consulta visa “garantir a aplicação e cumprimento do RJAAS” no âmbito do processamento das “reclamações” apresentadas perante a ANAC e perante as “transportadoras aéreas”, para os efeitos dos artigos 7.º (Direito a indemnização) e 8.º (Direito a reembolso ou reencaminhamento) do Regulamento (arts. 33.º, alínea a), dos EANAC, e 16.º, n.ºs 1 e 2, Regulamento) e, mais em particular, discernir se os casos em que “as agências supra mencionadas (por vezes agências de viagens) estão a apresentar procurações forenses com poderes de representação dos passageiros, que recebem as respetivas compensações através das primeiras” configuram, ou não, a prática do “crime de procuradoria ilícita” (art. 11.º, n.º 1, alíneas a) e b), n.º 2 e n.º 3, RJAAS).
Quanto à finalidade assim prosseguida pela ANAC, caso tome conhecimento, no desempenho das suas funções, de factos que indiciem a prática de infrações ao RJAAS, nomeadamente quanto à proibição estatutária do artigo 10.º (Escritórios ou gabinetes de atos próprios exclusivos de advogados e solicitadores), n.º 1, alíneas a) a d), ou à proibição criminal do artigo 11.º (Crime de procuradoria ilícita), n.ºs 1 a 5, será a de participar os mesmos, nomeadamente à Ordem dos Advogados, enquanto titular dos direitos de “direito de requerer junto das autoridades judiciais competentes o encerramento do escritório ou gabinete” e do “direito de queixa” criminal, e ainda a finalidade de preparar, redigir e divulgar, pelos “passageiros” e pelas “transportadoras aéreas”, informação administrativa quanto à observância do RJAAS no âmbito do processamento das “reclamações” apresentadas nos termos e para os efeitos do artigos 7.º (Direito a indemnização) e 8.º (Direito a reembolso ou reencaminhamento) do Regulamento.
d) Idem: sequência do parecer
43. Face ao exposto, importa, primeiramente, determinar qual a lei aplicável para efeitos de regular o processamento das aludidas “reclamações dos passageiros (apresentadas junto da ANAC e das transportadoras aéreas) ”.
Seguidamente, importa caraterizar, juridicamente, o conteúdo das “reclamações” apresentadas nos termos e para os efeitos dos artigos 7.º (Direito a indemnização) e 8.º (Direito a reembolso ou reencaminhamento) do Regulamento.
Depois, há que dilucidar, sucintamente, o tema dos “atos próprios exclusivos dos advogados e solicitadores” e do crime de procuradoria ilícita, em particular nas diversas modalidades do seu tipo objetivo, para determinar se os casos em que “as agências supra mencionadas (por vezes agências de viagens) estão a apresentar procurações forenses com poderes de representação dos passageiros, que recebem as respetivas compensações através das primeiras”, configuram, ou não, a prática de “atos próprios exclusivos dos advogados e solicitadores”, conduta punida a título do crime de procuradoria ilícita (art. 11.º, n.ºs 1 a 5, RJAAS).
Finalmente, cumpre então responder aos quesitos formulados pela entidade consulente (sem embargo dos diversos subsídios que, ao longo da anterior exposição, foram já aduzidos com interesse e relevância para dilucidar as questões em apreço), sendo um deles o antes mencionado, atinente ao “crime de procuradoria ilícita”, e as demais atinentes à “As reclamações dos passageiros (apresentadas junto da ANAC e das transportadoras aéreas)”.
e) Lei aplicável
       44. O Regulamento é um ato jurídico da União Europeia, com caráter geral, obrigatório em todos os seus elementos (resultado, forma e meios) e diretamente aplicável em todos os Estados-Membros (art. 288.º, § 2.º, Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia).
Portanto, é parte integrante e vigora na ordem jurídica dos Estados-Membros, nomeadamente de Portugal, “nos termos definidos pela União” (art. 8.º, n.º 4, Constituição).
Ou seja, no que agora mais interessa, segundo e com a força normativa do princípio fundamental do primado do direito da União (que rege as relações entre o Direito da União e o direito interno dos Estados-Membros e nos termos do qual, em caso de conflito normativo entre o direito da União Europeia e o direito interno, anterior ou posterior, prefere aquele, determinando, se necessário, a “desaplicação” deste último).
45. Ora, por uma parte, o âmbito de aplicação territorial do Regulamento está estabelecido no artigo 3.º (Âmbito), em particular nas alíneas a) e b), do n.º 1 desse preceito, sendo aplicável: aos (i) passageiros que partem de um aeroporto localizado no território de um Estado-Membro a que o Tratado se aplique; e (ii) aos passageiros que partem de um aeroporto localizado num país terceiro com destino a um aeroporto situado no território de um Estado-Membro a que se aplique o Tratado, caso a transportadora aérea operadora seja uma transportadora da EU (no caso em apreço, de um aeroporto (i) localizado ou (ii) situado, respetivamente, em território português).
       46. São esses os “passageiros” aos quais, em caso de ocorrência de (i) recusa de embarque, (ii) cancelamento de um voo, (iii) atraso ou (iv) colocação em classe inferior, na aceção dos artigos 2.º (Definições), nomeadamente alíneas b), c), j) e l), 4.º (Recusa de embarque), 5.º (Cancelamento), 6.º (Atrasos), 7.º (Direito a indemnização), 8.º (Direito a reembolso ou reencaminhamento) e 10.º (Colocação em classe superior ou inferior) são conferidos os direitos a (i) indemnização e a (ii) reembolso, que constituem o objeto do presente parecer.
47. Por outra parte, importa atentar nos termos do seguinte preceito do Regulamento:
                “Artigo 16.º

                   Infracções
                   1. Cada Estado-Membro deve designar o organismo responsável pela execução do presente regulamento no que respeita aos aeroportos situados no seu território e aos voos provenientes de países terceiros com destino a esses aeroportos. Sempre que adequado, esse organismo deve tomar as medidas necessárias para garantir o respeito dos direitos dos passageiros. Os Estados-Membros devem comunicar à Comissão qual o organismo que designaram em conformidade com o presente número.
                   2. Sem prejuízo do disposto no artigo 12.º, cada passageiro pode apresentar uma queixa a qualquer organismo designado nos termos do n.º 1, ou a qualquer outro organismo competente designado por um Estado-Membro, sobre uma alegada infracção ao disposto no presente regulamento ocorrida em qualquer aeroporto situado no território de um Estado-Membro ou em qualquer voo de um país terceiro com destino a um aeroporto situado nesse território.
                   3. As sanções estabelecidas pelos Estados-Membros para as infracções ao disposto no presente regulamento devem ser efectivas, proporcionadas e dissuasivas.”

 
48. Sucede que o Regulamento, se rege quanto à determinação do “organismo nacional de execução” competente (art. 16.º, n.º 2), porém já nada dispõe quanto ao processamento, forma e conteúdo das “reclamações” apresentadas perante os “organismos nacionais de execução” (scl., a ANAC) ou perante as “transportadoras aéreas operadoras”, visando exigir o pagamento dos montantes correspondentes aos “direitos individuais dos passageiros”, i.e. a “indemnização” e a “reembolso” (arts. 7.º e 8.º).
49. Ora, quando a aplicação interna de um regulamento da União incumbe aos Estados-Membros, mas o mesmo é omisso sobre tal matéria, logo nos primórdios da construção da ordem jurídica europeia o Tribunal de Justiça cunhou o “princípio da autonomia processual”, segundo o qual “é de admitir que, em princípio essa aplicação [interna, de um regulamento da União] se faça no respeito das formas e dos procedimentos do direito nacional”, embora com a reserva segundo a qual “(…) todavia a aplicação uniforme  das disposições comunitárias [hoje: do direito da União] não permite o recurso às regras nacionais senão na medida necessária à execução dos regulamentos” (acórdão de 11 de fevereiro de 1971, Fleischkontor, n.º 4, proc.º n.º 39/70)[20].
50. Pouco tempo depois, no acórdão de 6 de junho de 1972,  Schlüter, proc.º n.º 94/71[21], o Tribunal de Justiça veio a reiterar esse princípio da autonomia processual (“Quando – como acontece no caso – a execução de um regulamento comunitário incumbe às autoridades nacionais, essa execução de, em princípio, ter lugar segundo as regras de forma e de procedimento do direito nacional”, n.º 10) e, do mesmo passo, reiterou a ressalva que já no anterior aresto lhe havia aposto (“Considerando que a regra assim enunciada se deve conciliar com de uma aplicação uniforme do direito comunitário necessária para evitar um tratamento desigual […]”, n.º 11).
O dito princípio vigora desde então como princípio do direito da União[22], integrando assim o “acervo” (acquis) do direito comunitário e, depois, da União, pois, como explica a doutrina clássica, a ordem jurídica da União está integrada «(…) num todo mais vasto, composto não só por disposições legais mas também por decisões políticas e práticas jurisprudenciais, que importa salvaguardar  como património das Comunidades [hoje, da União] e se designa por “acervo comunitário”»[23].
51. Mais especificamente, quanto à aplicação deste Regulamento, embora no quadro da aplicação judicial do mesmo, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) julgou aplicáveis os prazos nacionais de propositura de ações:

              “25 Ora, é jurisprudência constante que, na falta de regulamentação da União na matéria, compete à ordem jurídica interna de cada Estado‑Membro definir as regras processuais das ações judiciais destinadas a garantir a salvaguarda dos direitos conferidos aos cidadãos pelo direito da União, desde que estas regras respeitem os princípios da equivalência e da efetividade (v., neste sentido, acórdão de 25 de novembro de 2010, Fuß, C‑429/09, Colet., p. I‑12167, n.º 72).
                   26 De onde resulta que o prazo no qual devem ser intentadas as ações que tenham por objeto obter o pagamento da indemnização prevista nos artigos 5.° e 7.° do Regulamento n.º 261/2004 é determinado pelo direito nacional de cada Estado‑Membro, desde que essas regras respeitem os princípios da equivalência e da efetividade.
                   (…)
                   33 Tendo em conta o que precede, há que responder à questão submetida que o Regulamento n.º 261/2004 deve ser interpretado no sentido de que o prazo no qual devem ser intentadas as ações que tenham por objeto obter o pagamento da indemnização prevista nos artigos 5.° e 7.° desse regulamento é determinado em conformidade com as regras de cada Estado‑Membro em matéria de prescrição da ação.” (acórdão de 22 de novembro de 2012, Cuadrench Moré, proc.º n.º C-139/11)[24].

 
52. Convém apenas frisar, como assinala a melhor doutrina, que «(…) a efetividade do direito da União depende no fim de contas, largamente, da qualidade das soluções jurídicas estabelecidas na ordem estadual» de modo que «O imperativo de garantir o “efeito útil” do efeito direto conduziu o Tribunal de Justiça, numa jurisprudência constante (…), a precisar que o reenvio para o direito nacional, em matéria das modalidades processuais, não é incondicional. «Essas modalidades não podem ser nem menos favoráveis que aquelas que regem os meios processuais similares de direito interno» (princípio de equivalência [ou do “tratamento nacional”] ou “tornar praticamente impossível o exercício dos direitos que as jurisdições nacionais têm obrigação de salvaguardar» (princípio de efetividade [ou de eficácia]). Estas duas designações foram cunhadas pelo próprio Tribunal de Justiça, desde o acórdão de 10 de julho de 1997 [Palmisani, proc.º C-261/95[25]] (…)»[26].
53. Ora, por uma parte, o mencionado “princípio da autonomia processual”, na medida em que estabelece que na falta de regulamentação da União na matéria, compete à ordem jurídica interna de cada Estado‑Membro definir as regras processuais destinadas a garantir a salvaguarda dos direitos conferidos aos cidadãos pelo direito da União, nesse reenvio para as regras nacionais veicula uma “referência material”, excluindo assim as normas de direito internacional português.
       Do que se trata, na verdade, é de habilitar os meios jurídicos (e judiciários), da lei portuguesa (existentes ou a instituir) para fazerem valer os direitos conferidos pelo Regulamento, pelo que não seria a todas as luzes a “solução mais acertada”, agora por força das normas de direito internacional português, proceder a uma devolução de segundo grau para o direito estrangeiro (que poderia mesmo conduzir a aplicar o direito de países terceiros).
54. Por outra parte, o RJAAS, tem por função a salvaguarda de interesses públicos preeminentes, ligados à «protecção do interesse do próprio Estado em que o exercício profissional da advocacia e da solicitadoria exija um título profissional e que a prática dos actos jurídicos seja desempenhada por pessoa legalmente habilitada» e à «protecção dos consumidores, daqueles que recorrem aos serviços dos profissionais do foro enquanto profissão regulamentada, defendendo-se a boa-fé dos que supõem estar perante pessoa idónea e legalmente competente para o desempenho daquela função,(…)», como assinala o comentário de referência[27] e claramente se depreende da cominação de sanções criminais, contraordenacionais e estatutárias pela infração das normas jurídicas deste regime  (arts. 10.º, 11.º e 12.º).
Ou seja, estas normas jurídicas (bem como aquelas com as quais as mesmas se aplicam conjuntamente, ou instrumentalmente, sobretudo as normas jurídicas da lei civil), são de aplicação “necessária” ou “imediata” aos atos jurídicos praticados por, ou em nome, dos “passageiros” com domicílio em Portugal (art. 82.º, n.ºs 1 e 2, CC), postergando assim a aplicação das regras de conflitos internas[28].   
 
55. Em suma, vale aqui o princípio locus regit actum ou da aplicação da lex fori, i.e. nas palavras sábias da doutrina clássica, embora a propósito das leis processuais e no ambiente judiciário: «A solução há muito pacífica, quanto às leis processuais, é a da aplicabilidade da “lex fori”: os tribunais devem aplicar a todos os actos praticados perante eles as leis (processuais) do Estado respectivo, ainda mesmo que a causa na qual se integram penda em país estrangeiro, ou os litigantes sejam cidadãos doutro país, ou a relação material sub judice esteja em conexão com outra ou outras leis»[29].
 
56. Por conseguinte, embora neste contexto possam estar em causa “situações jurídicas transnacionais” [v.g., por força da existência no caso de elementos de conexão com ordenamentos estrangeiros, como seja a ”lei pessoal” do passageiro, determinada pela respetiva nacionalidade — nomeadamente para efeitos de reger quanto à sua capacidade, nos termos dos artigo 25.º, e 31.º, n.º 1, do Código Civil[30] (o “CC”)], a lei aplicável ao processamento[31], forma e, sobretudo, ao conteúdo das “reclamações”, é a “lei portuguesa”, locução esta que abarca, em particular, o Regulamento (geral, obrigatório em todos o seus elementos, e com primado), os EANAC, o RJAAS e o Código Civil (e, embora desprovida de força jurídica obrigatória, a Comunicação da Comissão).
 
57. Importa assim referir que, num separador da página eletrónica da mesma, denominado “Como apresentar uma reclamação à ANAC”, além de constar que “A ANAC é a entidade responsável pela execução dos Regulamentos acima referidos [nomeadamente quanto à aplicação dos direitos dos passageiros do transporte aéreo, no âmbito do Regulamento (CE) n.º 261/2004, de 11 de fevereiro], no que respeita a: • Voos com partida de aeroportos portugueses (território nacional) e • Chegada a aeroportos portugueses de voos provenientes de países fora da União Europeia, desde que sejam operados por transportadoras aéreas comunitárias”[32], mais consta uma passagem declarando que “As reclamações que se enquadrem no âmbito da informação acima prestada [nomeadamente  quanto à aplicação dos direitos dos passageiros do transporte aéreo, no âmbito do Regulamento (CE) n.º 261/2004, de 11 de fevereiro], podem ser apresentadas AQUI.”.
Nessa hiperligação (AQUI), consta um formulário eletrónico, com instruções em português e inglês, a preencher e enviar para a ANAC para efeitos de apresentar a “reclamação” em causa, sendo que o último dos campos a preencher, importa frisar, é justamente intitulado “Procuração forense / Power of attorney”.
       58. Já quanto à forma das “reclamações” a apresentar pelos “passageiros” perante a “transportadora aérea operadora”, a mesma não está estabelecida qualquer, pelo que, estando em causa a prática de atos jurídicos simples (não-negociais), como adiante melhor se dilucidará, vale aqui o princípio da liberdade de forma estabelecido na lei civil, ou seja, a validade do ato jurídico em causa não depende da observância de forma especial (arts. 219.º e 295.º, CC).
       59. Finalmente, quanto ao conteúdo das “reclamações”, na aceção e para os efeitos de fazer valer os direitos conferidos pelos artigos 7.º (Direito a indemnização) e 8.º (Direito a reembolso) do Regulamento, apresentadas perante a “transportadora aérea operadora” ou perante a ANAC, por passageiros com domicílio em Portugal, em qualquer caso devem observância à “lei portuguesa”, no sentido antes referido, nomeadamente ao RJAAS e ao Código Civil.
f) “Reclamações” dos passageiros: objeto e tipo
       60. Na consulta não consta a caraterização material das “reclamações” em apreço, pelo que importa agora que o façamos, através da descrição sumária dos “factos constitutivos” e dos “direitos” assim conferidos aos “passageiros” (ou, na formulação da Comunicação da Comissão, “3. Os casos que conferem direitos ao abrigo do Regulamento (CE) n.º 261/2004”, e “4. Direitos dos passageiros”, pp. 10 a 24, que seguimos de perto no discurso subsequente).
       61. O contexto das questões, como ficou referido, chama à colação o citado Regulamento (CE) n.º 261/2004, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro de 2004, na versão vigente, que justamente estabelece regras comuns para a (i) indemnização e para a (ii) assistência aos “passageiros “dos transportes aéreos em caso de (i) recusa de embarque, de (iv) cancelamento, de (iii) atraso e de (iv) colocação em classe inferior.
       62. Por outra parte, o ofício da Exma. Presidente do conselho e administração da ANAC, de 3 de fevereiro de 2025, alude a “recebendo as respetivas compensações por seu intermédio” (n.º 2), pelo que é de presumir estar aqui em causa apenas o pagamento de quantias pecuniárias, ou seja, está em causa a (i) indemnização, e não já a (ii) “assistência” (até porque esta, tipicamente, requer uma ação concomitante às vicissitudes dos voos, que não é compaginável com um ulterior processamento de “reclamações”).
Porém, o Regulamento, além do direito a indemnização (artigo 7.º) prevê ainda outro direito de caráter pecuniário, a saber o direito a reembolso (art. 8.º, que prevê ainda o direito a reencaminhamento, mas este, uma vez que não reveste caráter pecuniário, justamente por esse motivo não será aqui considerado).
       63. Assim sendo, para os efeitos do presente parecer vamos considerar o “direito a indemnização” (art. 7.º) e o “direito a reembolso” (art. 8.º), de modo que, consequentemente, não serão já ponderados o direito a reencaminhamento (art. 8.º) e o direito a assistência (art. 9.º), todos do Regulamento.
 
g) Idem: “Direito a indemnização” (art. 7.º)
64. Dispõe o n.º 1 do preceito em causa que “Em caso de remissão para o presente artigo, os passageiros devem receber uma indemnização ”.
Assim sendo, convém sumariamente caraterizar este direito, atendendo aos respetivos factos constitutivos e ao quantum indemnizatório.
65. Escusado será frisar que, para os presentes efeitos, não releva considerar a “indemnização suplementar” prevista no artigo 12.º, n.ºs 1 e 2, do Regulamento, pois esta não é ”concedida ao abrigo do Regulamento”, única base legal aqui em causa.
66. Quanto aos factos constitutivos do direito a indemnização são: a (i) recusa de embarque [art. 2.º, alínea j) e 4.º, n.º 3] e o (ii) cancelamento de um voo [art. 2.º, alínea l), e 5.º, n.º 1, alínea c), com as exclusões previstas nos pontos i), ii) e iii), e n.º 3].
67. Relativamente ao quantum indemnizatório, está fixado, “a forfait”, no artigo 7.º (Direito a indemnização) do Regulamento, que dispõe, nas passagens agora relevantes:

                   “1.  Em caso de remissão para o presente artigo, os passageiros devem receber uma indemnização no valor de:
                   a) 250 euros para todos os voos até 1 500 quilómetros;
                   b) 400 euros para todos os voos intracomunitários com mais de 1 500 quilómetros e para todos os outros voos entre 1 500 e 3 500 quilómetros
                   c) 600 euros para todos os voos não abrangidos pelas alíneas a) ou b).
                   Na determinação da distância a considerar, deve tomar-se como base o último destino a que o passageiro chegará com atraso em relação à hora programada devido à recusa de embarque ou ao cancelamento.
                   2.  Quando for oferecido aos passageiros reencaminhamento para o seu destino final num voo alternativo nos termos do artigo 8.º, cuja hora de chegada não exceda a hora programada de chegada do voo originalmente reservado:
                   a) Em duas horas, no caso de quaisquer voos até 1 500 quilómetros; ou
                   b) Em três horas, no caso de quaisquer voos intracomunitários com mais de 1 500 quilómetros e no de quaisquer outros voos entre 1 500 e 3 500 quilómetros; ou
                   c) Em quatro horas, no caso de quaisquer voos não abrangidos pelas alíneas a) ou b),
                   a transportadora aérea operadora pode reduzir a indemnização fixada no n.º 1 em 50 %.
                   3. A indemnização referida no n.º 1 deve ser paga em numerário, através de transferência bancária electrónica, de ordens de pagamento bancário, de cheques bancários ou, com o acordo escrito do passageiro, através de vales de viagem e/ou outros serviços.
                   (…)”.
h) Direito a reembolso (art. 8.º)
 
              68. Importa relembrar o teor desta disposição do Regulamento:
              “Artigo 8.º
                   Direito a reembolso ou reencaminhamento
 
                   1. Em caso de remissão para o presente artigo, deve ser oferecida aos passageiros a escolha entre:
                   a) — O reembolso no prazo de sete dias, de acordo com as modalidades previstas no n.º 3 do artigo 7.º, do preço total de compra do bilhete, para a parte ou partes da viagem não efectuadas, e para a parte ou partes da viagem já efectuadas se o voo já não se justificar em relação ao plano inicial de viagem, cumulativamente, nos casos em que se justifique,
                   — um voo de regresso para o primeiro ponto de partida;
                   b) O reencaminhamento, em condições de transporte equivalentes, para o seu destino final, na primeira oportunidade; ou
                   c) O reencaminhamento, em condições de transporte equivalentes, para o seu destino final numa data posterior, da conveniência do passageiro, sujeito à disponibilidade de lugares.
                   2. A alínea a) do n.º 1 aplica-se igualmente aos passageiros cujos voos fazem parte de uma viagem organizada, salvo quanto ao direito a reembolso quando este se constitua ao abrigo da Directiva 90/314/CEE.
                   3. Sempre que uma cidade ou região for servida por vários aeroportos e uma transportadora aérea operadora oferecer aos passageiros um voo para um aeroporto alternativo em relação àquele para o qual tinha sido feita a reserva, a transportadora aérea operadora deve suportar o custo da transferência do passageiro desse aeroporto alternativo para o aeroporto para o qual a reserva tinha sido feita, ou para outro destino próximo acordado com o passageiro.”
 
      69. Os factos constitutivos do “direito a reembolso” são: a (i) recusa de embarque [arts. 4.º, n.º 3, e 8.º, n.º 1, alínea a)]; o (ii) cancelamento [arts. 2.º, alínea l), 5.º, n.º 1, alínea a), e 8.º, n.º 1, alínea a)]; o (iii) atraso [arts. 6.º, n.º 1, alínea c), e 8.º, n.º 1, alínea a)] e a (iv) colocação em classe inferior [art. 10.º, n.º 2].
i) Idem: direitos subjetivos (pretensões)
 
70. Face ao exposto, convém frisar que os dois “direitos individuais dos passageiros” em causa (a indemnização e a reembolso) são “compensações” pecuniárias, de tipo forfetário, ou seja, de caráter fixo (determinadas imperativamente, “de uma vez por todas”, sendo os montantes respetivos insuscetíveis de “negociação).
Com efeito, nota a melhor doutrina que «(…) as compensações previstas no Regulamento não configuram uma vera indemnização, antes correspondendo a montantes, de caráter fixo,  que apenas podem ser afastados em casos excecionais, como é o caso do regime de exclusões^[…] . Efetivamente, esta[s] compensações apenas dependem da distância a percorrer e da natureza do voo^[…]. Ademais, estas compensações podem ser reclamadas independentemente da existência, no caso concreto, de culpa do transportador, pois o Regulamento baseia-se em circunstâncias objetivas para atribuir o direito à compensação pecuniária. Por conseguinte, não estamos diante de uma vera reparação do dano emergente do atraso, aspeto igualmente verificável pela circunstância de o quantum previsto pelo Regulamento ser fixo. Em suma, havendo (vero e próprio) dano, este deverá ser arbitrado pelo direito uniforme, maxime pela CM [Convenção de Montreal]»[33].
       71. Em suma, estes “direitos individuais dos passageiros” conferidos pelo Regulamento são sempre direitos subjetivos privados (de caráter patrimonial), que o mesmo Regulamento estabelece como responsabilidade das “transportadoras aéreas operadoras”.
       Ora, dentro das quatro modalidades em que o termo “direito subjetivo” se pode analisar (“liberdades”, “imunidades”, “poderes” e” pretensões”), está em causa o direito subjetivo como “pretensão” (ou, de harmonia com a terminologia dos clássicos, “poder creditício”[34]).
       Na literatura teórica, convém recordar a lição de RICCARDO GUASTINI: «Quando se fala de um direito subjetivo que tem como objeto o comportamento de um sujeito diverso do seu próprio titular, a expressão “direito subjetivo” designa tipicamente aquela peculiar situação subjetiva que alguns denominam de “pretensão”. Exemplo paradigmático: o direito de crédito. O direito subjetivo, neste sentido da expressão, é um conceito relacional, pois denota uma relação entre dois distintos sujeitos: o titular da pretensão e o sujeito sobre o qual incide uma obrigação correspondente. A norma que confere uma pretensão a certo sujeito (por exemplo: o credor) implica uma norma que impõe uma obrigação a um sujeito diverso (por exemplo o devedor”) […] o comportamento em questão pode ser uma ação ou omissão»[35].
       72. De modo que o “passageiro”, por virtude dos “direitos individuais” em causa (a indemnização e o reembolso), na aceção do Regulamento, nos termos gerais de Direito e nas palavras da melhor doutrina, por ser «titular activo de uma pretensão tem a faculdade de exigir ao correspondente titular passivo o cumprimento da respectiva prestação» e, adiante, mais especificamente, «A pretensão é uma situação subjetiva que se decompõe em dois elementos: um título de aquisição da prestação devida, que representa a causa (ou o fundamento jurídico) para o recebimento da prestação pelo credor, e uma faculdade jurídica de exigir essa prestação ao sujeito vinculado, que é a possibilidade de requerer ao devedor o cumprimento daquela prestação (…)”[36].
 
       73. É precisamente esta “faculdade jurídica de exigir a prestação” (no caso a indemnização ou o reembolso, ambas com caráter patrimonial ou pecuniário), que é conferida ao “passageiro” ocorridos que sejam os factos constitutivos dos direitos em causa (recusa de embarque, cancelamento, atraso, colocação em colocação em classe inferior), que vai sobretudo interessar ao nosso parecer.
       E a este propósito não será demais repetir que  estão em causa no presente parecer “direitos de conteúdo patrimonial”, que redundam na entrega de uma soma pecuniária, portanto, e não já de “direitos pessoais”, no sentido de «direitos atribuídos em atenção à pessoa, e que portanto não podem ser delegados (art. 180.º) [do Código Civil], ou exercidos por representante», como ensinava JOÃO DE CASTRO MENDES[37].
 
       74. E, finalmente, mas não menos importante para os nossos efeitos, a “faculdade de exigir a prestação” redunda e é exercida através de ato jurídico (e não de negócio jurídico), na medida em que o tipo (pecuniário) e o quantum (montante) da prestação, como vimos, são estabelecidos imperativamente, tendo caráter fixo, tipicamente insuscetível de “negociação”.
75. Na verdade, em dois comentários de referência o Código Civil, encontramos estas definições, resolutivas do ponto jurídico em causa.

       Por uma parte, «atos jurídicos stricto sensu, simples atos jurídicos ou atos não-negociais são manifestações de vontade humana dotadas de meia liberdade de celebração: ou se praticam, ou não, sendo irrelevante a vontade para a determinação dos seus efeitos: falta a liberdade de estipulação.» e, mais adiante, quanto às modalidades dos mesmos, «Atos semelhantes a negócios e os atos reais: os primeiros resultam de manifestações de vontade a que o Direito associa determinados efeitos; os segundos têm a ver com puros comportamentos materiais, que desencadeiam efeitos a nível jurídico. Esta ideia pode ser adaptada, distinguindo-se: (l) atos quase-negociais, equivalentes aos atos jurídicos em sentido estrito, que se analisem numa pura manifestação de vontade (p. ex., a perfilhação); (2) atos materiais, correspondentes aos atos jurídicos em sentido estrito, que resultem de atuações materiais voluntárias (p. ex., um apossamento) […]» [38].
E, por outra parte «O critério da distinção entre estas duas figuras é largamente debatido na doutrina, mas o que merece acolhimento, por ter em conta as diversidades de estrutura do comportamento e de conteúdo da vontade, é o que, na formulação clássica, assenta na relevância da vontade na produção dos efeitos jurídicos. Assim, enquanto no negócio jurídico esta se verifica por a eles se ter dirigido a vontade do autor ou autores do ato - vontade funcional - no ato jurídico simples, a lei apenas atende voluntariedade do comportamento - vontade de ação ou de declaração -, não se identificando uma vontade funcional. Por outras palavras, no ato jurídico simples, a imputação de certos efeitos jurídicos dá-se, independentemente de estes terem sido queridos pelo seu autor. Em suma, a circunstância de ele ter querido, também, certos efeitos jurídicos não altera o seu regime jurídico, produzindo-se eles tal como ocorreria se não tivessem sido queridos ou tivessem sido ignorados. Nesta base, numa fórmula genérica, ato jurídico simples é o comportamento voluntário de que a ordem jurídica faz depender imediatamente a produção de certos efeitos jurídicos. II. A categoria dos atos jurídicos simples abrange comportamentos voluntários muito diversos, verificando-se divergências na identificação das suas modalidades. A posição dominante, na doutrina portuguesa, para além de algumas variantes terminológicas, distingue duas modalidades, a saber: a) operações jurídicas, atos materiais/ atos reais ou atos exteriores; b) quase-negócios jurídicos ou atos quase-negociais (…)» sendo que arrola como exemplo desta modalidade, com interesse para o nosso caso, nomeadamente «a interpelação do devedor (artigo 805.° n.º 1) (…)»[39].
       76. Resumindo o até agora exposto: na aceção do Regulamento, os direitos a “indemnização” ou a “reembolso”, têm como factos constitutivos a (i) recusa de embarque, o (ii) cancelamento o (iii) atraso e a (iv) colocação em classe inferior, são direitos subjetivos privados, de caráter patrimonial e montante forfetário (fixo), entendidos como “pretensões”,  cujo titular é o “passageiro”, o qual fica assim investido numa “faculdade de exigir” as quantias as pecuniárias em causa, faculdade essa que consubstancia um ato jurídico simples, na modalidade de ato quase-negocial (do tipo “interpelação”), a exercer  através de ”reclamação” apresentada perante os “transportadores aéreos operadores” ou de “queixa”, perante a ANAC.
j) Crime de procuradoria ilícita (e “procuradoria ilícita”)
77. Dispõe o artigo 11.º (Crime de procuradoria ilícita), do RJAAS:

              “Artigo 11.º
                   Crime de procuradoria ilícita
                   1 - É punido com pena de prisão até 1 ano ou com pena de multa até 120 dias, quem, em violação do disposto no artigo 4.º:
                   a) Praticar atos próprios exclusivos dos advogados e dos solicitadores;
                   b) Auxiliar ou colaborar na prática de atos próprios exclusivos dos advogados e dos solicitadores.
                   2 - Na mesma pena incorre quem praticar qualquer ato previsto no n.º 4 do artigo 4.º sem estar habilitado para o efeito.
                   3 - O procedimento criminal depende de queixa.
                   4 - Além do lesado, são titulares do direito de queixa a Ordem dos Advogados e a Ordem dos Solicitadores e dos Agentes de Execução.
                   5 - A Ordem dos Advogados e a Ordem dos Solicitadores e dos Agentes de Execução têm legitimidade para se constituírem assistentes no procedimento criminal.”

 
78. O tipo objetivo deste ilícito criminal, como resulta expressamente dos preceituado no seus n.º 1, alíneas a) e b), e n.º 2, deve ser conjugado, em particular, com o preceituado no artigo 4.º do mesmo diploma legal, que dispõe:

              “Artigo 4.º
                   Atos próprios de advogados e solicitadores
                   1 - Sem prejuízo do disposto na presente lei, apenas os licenciados em Direito com inscrição em vigor na Ordem dos Advogados e os solicitadores inscritos na Ordem dos Solicitadores e dos Agentes de Execução podem praticar os atos próprios dos advogados e dos solicitadores.
                   2 - Sem prejuízo do disposto nas leis de processo, constitui ato próprio exclusivo dos advogados e dos solicitadores o exercício do mandato forense.
                   3 - São atos próprios exclusivos dos advogados:
                   a) Os que resultem do exercício do direito dos cidadãos de se fazer acompanhar por advogado perante qualquer autoridade;
                   b) Aqueles em que o arguido deva ser assistido por defensor, nos termos da lei processual penal.
                   4 - Os advogados e os solicitadores têm ainda competência para exercer as seguintes atividades:
                   a) A elaboração de contratos e a prática dos atos preparatórios tendentes à constituição, alteração ou extinção de negócios jurídicos, designadamente os praticados junto de conservatórias e cartórios notariais;
                   b) A negociação tendente à cobrança de créditos;
                   c) O exercício do mandato no âmbito de reclamação ou impugnação de atos administrativos ou tributários;
                   d) A consulta jurídica.
                   5 - Os atos previstos nos números anteriores apenas consubstanciam atos próprios dos advogados e dos solicitadores se forem exercidos no interesse de terceiros e no âmbito de atividade profissional.
                   6 - Para os efeitos do disposto no número anterior, não se consideram praticados no interesse de terceiros os atos praticados pelos representantes legais, empregados, funcionários ou agentes de pessoas singulares ou coletivas, públicas ou privadas, nessa qualidade, salvo se, no caso da cobrança de créditos, esta constituir o objeto ou atividade principal destas pessoas.
                   7 - O exercício do mandato forense por solicitadores está sujeito aos limites do seu estatuto e da legislação processual.
                   8 - Os atos referidos no n.º 4 não são atos expressamente reservados pela lei aos advogados e solicitadores para efeitos do artigo 30.º da Lei n.º 2/2013, de 10 de janeiro, que estabelece o regime jurídico de criação, organização e funcionamento das associações públicas profissionais.”.

 
        79. A conduta especificamente identificada no pedido de consulta, para efeitos de apreciação à luz do aludido ”crime de procuradoria ilícita”, é esta:  as “agências supra mencionadas (por vezes agências de viagens) estão a apresentar procurações forenses com poderes de representação dos passageiros, que recebem as respetivas compensações através das primeiras.”.
80. Bem entendido, vamos apenas ponderar esta conduta pelo ângulo do RJAAS, não já à luz da Lei n.º 49/2004 [Define o sentido e o alcance dos actos próprios dos advogados e dos solicitadores e tipifica o crime de procuradoria ilícita (Sétima alteração ao Estatuto da Ordem dos Advogados e primeira alteração ao Estatuto da Câmara dos Solicitadores)], de 24 de agosto, em particular do respetivo artigo 7.º (Procuradoria ilícita).
Não apenas porque o pedido de consulta apenas tem por referência o RJASS, mas também em virtude deste diploma legal, que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2024, ter revogado (por substituição) a citada Lei n.º 49/2004, de 24 de agosto (arts. 16.º e 17.º).     
       81. Importa, todavia, ponderar que a ANAC está investida do poder-dever (ou poder funcional) de ordenar a investigação dos factos de que tome conhecimento, no desempenho das suas funções, e que indiciem a prática de infrações cuja apreciação e punição não seja da sua competência arts. (47.º, n.º 2, e 35.º, n.º 2, EANAC).
       Contudo, não constam do expediente quaisquer factos concretos apurados e os meios de prova coligidos, em geral sobre a matéria da “procuradoria ilícita” e em particular quanto ao tipo “reclamações” com o já referido teor (as “agências supra mencionadas, etc.”) e que seriam relevantes para efeitos de responder a esta matéria da consulta.
       Assim, v.g., não consta dos autos a caraterização jurídica das aludidas “agências” (que não sejam “agências de viagens”), com o respetivo substrato organizacional (estrutura jurídica, como empresa comercial, “escritório” ou “gabinete”, etc.) e pessoal (integram, ou não, advogados e solicitadores, e a que título) objeto social e tipo de atividade efetivamente (principal e acessória, nomeadamente jurídica e forense), sede (e, eventualmente, formas locais de representação em Portugal), bem como a junção de meios de prova, nomeadamente documental, como sejam cópias das “reclamações” e “procurações forenses”, revelando os concretos poderes de representação em causa.
       82. Por conseguinte, neste parecer vamos cingir o nosso juízo à conduta que é descrita, e à informação que é veiculada, no enunciado que ficou transcrito, tomada em abstrato e sem referência a concretos factos e meios de prova, a saber: “as agências supra mencionadas (por vezes agências de viagens) estão a apresentar procurações forenses com poderes de representação dos passageiros, que recebem as respetivas compensações através das primeiras.”.
       E tal juízo será sempre formulado à luz do RJAAS, tal como consta do pedido de parecer, nomeadamente dos artigos 4.º (Atos próprios de advogados e solicitadores), 5.º (Mandato forense), 10.º (Escritórios ou gabinete de atos próprios exclusivos de advogados e solicitadores), 11.º (Crime de procuradoria ilícita).
       83. Atentas estas premissas, o primeiro ponto a referir é o de que no pedido de consulta, como vimos, consta menção a “procurações forenses” e, ainda ao “mandato forense”, porém sem identificar perante que entidades são apresentadas as “reclamações” e as “procurações forenses” em causa.
No entanto, à luz do contexto da situação e das perguntas formuladas, é plausível concluir que se trata de “reclamações” e “procurações forenses” apresentadas perante a ANAC (que é uma entidade administrativa independente, do tipo “entidade reguladora”) ou perante as transportadoras aéreas operadoras (que são empresas comerciais).
Numa palavra, não está aqui em causa “o exercício do mandato forense”, no sentido previsto RJAAS, pois este é literalmente um “mandato judicial conferido a advogado ou solicitador” e outorgado “para ser exercido em qualquer tribunal, incluindo os tribunais ou comissões arbitrais e os julgados de paz” (art. 4.º, n.º 2, e 5.º); já o que está agora em consideração, diversamente, não é um mandato judicial, nessa aceção, pois é outorgado para ser exercido perante uma entidade administrativa independente, do tipo “entidade reguladora” (ANAC) ou perante empresa comercial (transportadora aérea).
Assim sendo, impõe-se concluir que a conduta descrita na consulta, à míngua do elemento institucional (exercício dos poderes representativos em tribunais ou comissões arbitrais e os julgados de paz) não integra o tipo objetivo do crime de procuradoria ilícita, na modalidade de “praticar atos próprios exclusivos dos advogados e dos solicitadores”, no caso o exercício de mandato judicial (art. 4.º, n.º 2, 5.º, com referência ao art. 11.º, n.º 1, alínea a), RJAAS).
       84. Também podemos, sem mais, atendendo às indesmentíveis evidências da situação, excluir a qualificação desta conduta das “agências supra mencionadas (por vezes agências de viagens) apresentarem procurações forenses com poderes de representação dos passageiros, que recebem as respetivas compensações através das primeiras”, como caraterizando o tipo objetivo referido aos “atos próprios exclusivos dos advogados” nas modalidades seguidamente enumeradas (art. 4.º, n.º 2, alíneas a) e b), com referência ao art. 11.º, n.º 1, RJAAS):
- (i) “Os que resultem do exercício do direito dos cidadãos de se fazer acompanhar por advogado perante qualquer autoridade” (no caso do parecer as “agências” agem juridicamente em nome do passageiro, não se trata de um advogado acompanhar, pessoalmente, o cidadão, para lhe prestar assistência em diligência perante autoridade, acrescendo que se a ANAC é uma “autoridade administrativa”, as transportadoras aéreas já não o são);
ii) “aqueles em que o arguido deva ser assistido por defensor, nos termos da lei processual penal” (no caso do parecer o “passageiro” reclama um crédito pecuniário, nos termos do Regulamento, não se trata, manifestamente, de um arguido, na tramitação do processo penal).
       85. Também devemos excluir esta conduta do tipo objetivo referido a “praticar qualquer ato previsto no n.º 4 do artigo 4.º sem estar habilitado para o efeito” (art. 4.º, n.º 4, alíneas a) a d), com referência ao artigo 11.º, n.º 2, RJAAS), a saber:
a) não se trata da “elaboração de contratos”, nem mesmo da “prática dos atos preparatórios tendentes à constituição, alteração ou extinção de negócios jurídicos, designadamente os praticados junto de conservatórias e cartórios notariais”, pois como vimos a “reclamação” tem por conteúdo uma “faculdade de exigir” as quantias as pecuniárias em causa, que não consubstancia um negócio jurídico mas, antes,  um ato jurídico simples, na modalidade de ato quase-negocial (do tipo “interpelação”);
b) não se trata de “negociação”, pois as quantias pecuniárias em causa são de montante forfetário (fixo), estabelecido imperativamente, nem de “cobrança de créditos”, mas antes de um ato jurídico anterior e diverso, justamente o de exigir o reconhecimento de um crédito e o consequente pagamento;
c) e d) não se trata, notoriamente, do ”exercício do mandato no âmbito de reclamação ou impugnação de atos administrativos ou tributários”, nem de “consulta jurídica”.
 
       86. Por conseguinte, a conduta descrita na consulta não integra a prática de qualquer das diversas modalidades legais do tipo objetivo em causa, sejam aquelas previstas na alínea a), do n.º 1, nem, como lógico corolário desse facto, o “auxílio ou colaboração na prática de atos próprios exclusivos dos advogados e dos solicitadores”, previsto na alínea b) do mesmo preceito, sejam aquelas previstas no n.º 2, sempre do artigo 11.º do RJAAS, pelo que faltando elementos essenciais do crime de procuradoria ilícita, necessariamente fica excluída a existência do mesmo.
       87. Em resumo, a conduta figurada na consulta, segundo a qual  “as agências supra mencionadas (por vezes agências de viagens) estão a apresentar procurações forenses com poderes de representação dos passageiros, que recebem as respetivas compensações através das primeiras”, tomada em tal e qual, em abstrato e sem referência a concretos factos e meios de prova, não corresponde à descrição das diversas modalidades do tipo objetivo do “crime de procuradoria ilícita”, a saber: (i) ao exercício de mandato judicial (art. 4.º, n.º 2, 5.º, com referência ao art. 11.º, n.º 1, alínea a), RJAAS); (ii) à prática de atos próprios exclusivos dos advogados” nas duas modalidades legalmente tipificadas (art. 4.º, n.º 2, alíneas a) e b), com referência ao art. 11.º, n.º 1, alíneas a) e b), RJAAS); e, finalmente, (iii) a “praticar qualquer ato previsto no n.º 4 do artigo 4.º, “sem estar habilitado para o efeito” (art. 4.º, n.º 4, alíneas a) a d), com referência ao artigo 11.º, n.º 2, RJAAS).
 
       88. Não convém fechar este ponto sem traçar, esquematicamente, o modelo de desempenho pela ANAC, enquanto “entidade administrativa independente”, dos poderes sancionatórios de que está legalmente investida, referidos em particular à matéria das práticas de procuradoria ilícita, à luz do RJAAS.
       Assim, num primeiro momento, a ANAC pode tomar conhecimento de factos que consubstanciam “indícios” (ou “suspeitas”) da prática de infrações ao RJAAS, nomeadamente de infrações regulatórias (art. 10.º), criminais (art. 11.º) ou contraordenacionais (art. 12.º), v.g. através das “queixas” que lhe são apresentadas pelos passageiros, de informações dos seus serviços de fiscalização, de inspeção e auditoria e das entidades policiais ou, finalmente, através de denúncias (arts. 33.º e 34.º EANAC).
Cabe então à mesma desencadear a pertinente investigação, apurando todos os factos relevantes, quanto aos agentes (v.g., “agências”, “escritórios” ou “gabinetes”, pessoas que integram, nomeadamente advogados e solicitadores, e a que título, objeto social, sede e representações locais), quer quanto às atividades (v.g., tipo de atividade realizada, nomeadamente jurídica e forense, tipo de poderes jurídicos outorgados), e respetivos meios de prova (v.g. procurações, “queixas” e “reclamações”).
Finalmente, enquanto autoridade administrativa independente, deverá realizar um juízo jurídico, próprio e autónomo, sobre esse material de facto, em ordem a saber se o mesmo configura “indícios da prática de infrações cuja apreciação e punição não seja da sua competência” e, caso afirmativo, “participar à Ordem dos Advogados ou Solicitadores e dos Agentes de Execução esses factos, de que tomou conhecimento no desempenho das suas funções” (art. 35.º, n.ºs 1 e 2, EANAC).
89. Convém notar que a previsão normativa do n.º 2 do artigo 35.º, usa o termo “indiciem” (a prática de infrações).
Em todo o caso, será bastante uma mera “suspeita” para fundar o dever funcional de participação às “autoridades competentes” — nomeadamente no que respeita às infrações estatutárias e criminais, artigos 10.º e 11.º, em que as ordens profissionais são, tipicamente, “intermediárias necessárias” com o poder judiciário, através do “direito de requerer junto das autoridades judiciais competentes o encerramento do escritório ou gabinete” ou do “direito de queixa” (criminal), dispondo e competências para aprofundar a investigação (cf., quanto à Ordem dos Advogados, através dos respetivos “conselhos regionais”, art. 54.º, n.º 1, alínea u), e ainda o artigo 64.º, n.º 2, alínea f), cuja previsão alude a “Criar e desenvolver os meios adequados ao combate à procuradoria ilícita”, meios adequados esses que compreenderão a organização da investigação dessas práticas, ambos Lei n.º 145/2015 (Aprova o Estatuto da Ordem dos Advogados…), de 9 de Setembro[40]).
Com efeito, é suficiente para o efeito de dar notícia de infração, como frisa a doutrina especializada a propósito do lugar paralelo do artigo 241.º (Aquisição da notícia do crime) do CPP, «uma mera suspeita concreta, analisável em dois vetores “o conhecimento ou notícia do crime, para indicar os meios por que esse conhecimento pode ser alcançado e a sua consistência, e o objeto desse conhecimento que é constituído por uma infração penal. O conhecimento ou notícia do crime é equivalente a suspeita de crime»” (…)  A notícia do crime pressupõe, assim, a existência de elementos de facto que permitam concluir que foi praticado um determinado crime, ainda que o seu autor seja desconhecido. Não é necessário um qualquer grau de certeza: basta que, segundo as regras da experiência, seja possível que ele tenha sido cometido por alguém (…) Simples presunções, suposições ou meras hipóteses académicas não são aqui suficientes»[41].
E, no mesmo sentido, depõe também o ulterior comentário segundo o qual «denúncia de um crime, pelas implicações que comporta exige, como se referiu, um mínimo de consistência relativamente ao facto que pretende transmitir, ou seja, a notícia de um crime por parte de alguém que dele tem conhecimento.»[42].
 
l) Questões formuladas
90. Cumpre, finalmente, atender às questões formuladas (sem embargo, como já referimos, dos diversos subsídios que, ao longo da anterior exposição, foram paulatinamente aduzidos com interesse e relevância para dilucidar as questões em apreço), que são, recordamos, as seguintes: “As reclamações dos passageiros (apresentadas junto da ANAC e das transportadoras aéreas) devem apenas ser apresentadas pelos próprios ou por Advogado mandatado para o efeito, ou podem ser apresentadas por qualquer outra pessoa (coletiva ou singular), em representação dos mesmos?”.
Antes, porém, de ensaiar a resposta, importa definir os termos deste enunciado, pois não constam dos autos as premissas necessárias para clarificar o sentido e alcance das dúvidas em causa, e assim fornecer uma reposta precisa e útil à entidade consulente.
91. Importa começar por reiterar que a formulação da “questão” submetida a consulta pode (e deve) ser desdobrada em várias e diversas questões, pelo que em rigor está em causa responder não a uma unidade mas, antes, a uma pluralidade de questões.
92. Quanto a um ponto de terminologia, o enunciado das questões em causa alude às “reclamações” dos passageiros.
Já no Regulamento, consta ”apresentar uma queixa a qualquer organismo competente designado nos termos do n.º 1” (art. 16.º, n.º 2).
Finalmente, a Comunicação da Comissão, na versão portuguesa, alude indistintamente a “Reclamações junto dos organismos nacionais de execução” (n.º 8) e a “uma queixa a qualquer organismo nacional de execução” (n.º 8.1).
93. Em qualquer caso, embora o expediente aluda ao Decreto-Lei n.º 209/2005, de 29 de novembro, não faz menção do seu objeto, a saber: “Cria o regime sancionatório aplicável ao Regulamento (CE) n.º 261/2004, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Fevereiro, que estabelece regras comuns para a indemnização e a assistência aos passageiros dos transportes aéreos em caso de recusa de embarque e de cancelamento ou atraso considerável dos voos”, tendo justamente como habilitação normativa artigo 16.º (Infrações), n.ºs 1 a 3, do Regulamento.
O preâmbulo deste diploma legal frisa, com inegável pertinência para a matéria em apreço, o seguinte:

              “A garantia de um elevado nível de protecção dos passageiros tem constituído, nos últimos tempos, um objectivo fundamental da acção comunitária, no domínio do transporte aéreo.
                   Com efeito, tendo em conta que as recusas de embarque e o cancelamento ou atraso considerável dos voos causam sérios transtornos e inconvenientes aos passageiros, a União Europeia tem demonstrado interesse em elevar os níveis de protecção estabelecidos, quer para reforçar os direitos dos passageiros quer para garantir que as transportadoras aéreas operem em condições harmonizadas num mercado liberalizado.
                   Deste modo, foi publicado o Regulamento (CE) n.º 261/2004, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Fevereiro, que estabelece regras comuns para a indemnização e a assistência aos passageiros dos transportes aéreos em caso de recusa de embarque e de cancelamento ou atraso considerável dos voos, que revogou o Regulamento (CEE) n.º 295/91, do Conselho, de 4 de Fevereiro.
                   O artigo 16.º do Regulamento (CE) n.º 261/2004, prevê que os Estados membros devem estabelecer regras relativas às sanções aplicáveis em caso de infracção ao regime jurídico ali contido, bem como assegurar a sua aplicação, devendo ainda tais sanções ser efectivas, proporcionadas e dissuasivas. (…)”.

 
94. Ora, tal diploma legal, no seu artigo 3.º (Contra-ordenações muito graves) estabelece que “Para efeitos de aplicação do regime das contra-ordenações aeronáuticas civis, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 10/2004, de 9 de Janeiro, constituem contra-ordenações muito graves” nomeadamente as seguintes:

              “(…)
                   b) A falta de indemnização e de prestação de assistência, por parte da transportadora aérea operadora, aos passageiros a quem for recusado o embarque contra a sua vontade, nos termos do n.º 3 do artigo 4.º do Regulamento (CE) n.º 261/2004;
                   c) Em caso de cancelamento de um voo, a violação, por parte da transportadora aérea operadora, do disposto no n.º 1 do artigo 5.º do Regulamento (CE) n.º 261/2004;
                   d) Em caso de atraso de um voo, a violação, por parte da transportadora aérea operadora, do disposto no n.º 1 do artigo 6.º do Regulamento (CE) n.º 261/2004;      
                   (…)”
 
95. Já segundo o artigo 4.º (Contra-ordenações graves) deste diploma legal “Para efeitos de aplicação do regime das contra-ordenações aeronáuticas civis, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 10/2004, de 9 de Janeiro, constituem contra-ordenações graves:
              “(…)
                   e) No caso de a transportadora aérea operadora colocar um passageiro numa classe inferior àquela para que o bilhete foi adquirido, o não reembolso do passageiro nos termos do n.º 2 do artigo 10.º do Regulamento (CE) n.º 261/2004;
                   (…)”.
 
96. Sendo certo, que, nos termos do artigo 7.º (Processamento das contra-ordenações) deste mesmo diploma legal: “Compete ao INAC, nos termos do Decreto-Lei n.º 133/98, de 15 de Maio, alterado pelo Decreto-Lei n.º 145/2002, de 21 de Maio, instaurar e instruir os processos de contra-ordenação, bem como proceder à aplicação das coimas.”
 
97. Estas condutas, qualificadas como “contraordenações muito graves” ou “graves” correspondem, em substância, àquelas agora em apreciação como “direitos individuais dos passageiros”, enquanto direito a indemnização e direito a reembolso, nos termos do Regulamento.
São casos, portanto, em que “cada passageiro pode apresentar uma queixa a qualquer organismo designado nos termos do n.º 1 [no caso, à ANAC] sobre uma alegada infracção ao disposto no presente regulamento ocorrida em qualquer aeroporto situado no território de um Estado-Membro ou em qualquer voo de um país terceiro com destino a um aeroporto situado nesse território.” (art. 16.º, n.º 2, Regulamento).
 
Ora, sobre isto há duas notas relevantes a consignar.
98. Por um lado está em causa a atribuição a “cada passageiro” de um direito de apresentação de uma “queixa” à ANAC, cujo conteúdo material (incumprimento do direito a indemnização e do direito a reembolso) corresponde à pretensão exercida através das “reclamações”, pelo que, nessa medida, a exigência, sendo caso, da observância do RJASS, tanto se aplicará às “queixas” como às “reclamações”. 
Pelo que, afinal e para os presentes efeitos, em impreterível lógica jurídica, convém tratar conjuntamente as “reclamações” perante as “transportadoras áreas operadoras” e as “queixas” perante a ANAC.
 
99. Por outra parte, há que fazer um necessário caveat: é que, no acórdão de 17 de março de 2016, proc.ºs apensos C‑145/15 e C‑146/15, Ruijssenaars, o Tribunal de Justiça (Oitava secção), declarou:
              “O artigo 16.° do Regulamento (CE) n.º 261/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro de 2004, que estabelece regras comuns para a indemnização e a assistência aos passageiros dos transportes aéreos em caso de recusa de embarque e de cancelamento ou atraso considerável dos voos e que revoga o Regulamento (CEE) n.º 295/91, deve ser interpretado no sentido de que o organismo designado por cada Estado‑Membro em aplicação do n.º 1 deste artigo, chamado a pronunciar‑se sobre uma queixa individual de um passageiro na sequência da recusa de uma transportadora aérea em pagar a este último a indemnização prevista no artigo 7.°, n.º 1, do referido regulamento, não é obrigado a adotar medidas coercivas contra essa transportadora que a forcem a pagar essa indemnização.”[43].

100. Também já ficou exposto que as respostas às questões submetidas à presente consulta são formuladas do ponto de vista do direito português, ou seja, no que agora releva o Regulamento (obrigatório, diretamente aplicável, e com primado), os EANAC, o RJAAS, o Código Civil (e, embora desprovida de força jurídica obrigatória, a Comunicação da Comissão).
101. Finalmente, mas decisivamente, como antes já ficou exposto com o devido pormenor, na medida em que o conteúdo das “reclamações” ou “queixas” visa estritamente fazer valer, pelo próprio ou por outrem a quem foram outorgados poderes de representação com esse preciso conteúdo, direitos subjetivos dos “passageiros”, na modalidade de pretensões, que têm por conteúdo uma “faculdade de exigir” as quantias as pecuniárias em causa, e as mesmas são apresentadas perante as “transportadoras aéreas operadoras” ou perante a ANAC, não se trata em qualquer caso um negócio jurídico mas, antes, um ato jurídico simples, na modalidade de ato quase-negocial (do tipo “interpelação”).
 
102. Por conseguinte, estas “reclamações” ou “queixas”, com esse preciso conteúdo e destinatários, como aquelas que são objeto da presente consulta, não caem sob a alçada do RJAAS, nomeadamente a título de “atos próprios exclusivos de advogados e solicitadores” (mandato forense; direito dos cidadãos de se fazer acompanhar por advogado perante qualquer autoridade; aqueles em que o arguido deva ser assistido por defensor, nos termos da lei processual penal), ou de “atos próprios dos advogados e solicitadores” (a elaboração de contratos e a prática dos atos preparatórios tendentes à constituição, alteração ou extinção de negócios jurídicos, designadamente os praticados junto de conservatórias e cartórios notariais; negociação tendente à cobrança de créditos; o exercício do mandato no âmbito de reclamação ou impugnação de atos administrativos ou tributários; a consulta jurídica), tudo isto sem embargo, naturalmente, destes profissionais do foro, desde que lhes sejam outorgados os poderes jurídicos para tanto, poderem praticar, em nome e por conta dos “passageiros”, tais “reclamações” ou “queixas” (nos termos adiante discriminados).
103. Posto isto, quanto ao “próprio”, enquanto “passageiro”, na medida em que concorram os factos constitutivos (recusa de embarque, cancelamento, atraso e colocação em classe inferior) que dão causa ao direito a indemnização e ao direito a reembolso, fica assim investido numa pretensão ao pagamento respetivo, a exercer através de “reclamação” perante a “transportadora aérea operadora” e, caso não tenha obtido ou não esteja acordo com a resposta da mesma, ulteriormente pode apresentar “queixa” perante a ANAC (Considerandos (1), (4), (21) e (22), e arts. 2.º, alíneas a), b) j) e l), 3.º a 10.º, e 16.º, todos do Regulamento).
104. Tudo isto nos termos gerais de Direito, ou seja, face à “lei portuguesa”, caso se trate de pessoa singular, maior, dotado de capacidade de exercício de direitos (art. 130.º, CC).
 
105. Nos casos de incapacidades de exercício, cabe considerar: quanto aos menores a mesma é suprida pelos institutos do poder paternal, subsidiariamente pela tutela e, eventualmente, pela administração de bens (arts. 123.º, 1991.º e 1992.º, CC); no caso dos maiores, “impossibilitados, por razões de saúde, deficiência, ou pelo seu comportamento, de exercer, plena, pessoal e conscientemente, os seus direitos ou de, nos mesmos termos, cumprir os seus deveres” beneficiam das “medidas de acompanhamento previstas no Código Civil” (arts. 138.º, 140.º e 145.º).
106. O “passageiro” pode atuar juridicamente através de outrem por via do instituto jurídico da “representação”, de modo que as referidas “reclamações ou “queixas” são apresentadas pelo representante (o “procurador”), que age em nome do “passageiro”, embora os efeitos jurídicos respetivos se projetem na posição jurídica do representado (art. 258.º, CC).
Nas palavras lapidares de A. FERRER CORREIA, «Se cada um é livre de construir como queira a sua vida, essa mesma ideia de autonomia e independência, matriz de todo o direito privado moderno, justifica que ele possa amplamente recorrer à cooperação de outrem para a consecução dos seus fins; que ele não se veja limitado, nas afirmações da sua personalidade individual, aos seus meios de acção pessoais, necessariamente restritos»[44].
Isto, bem entendido, se e na exata medida em que o “passageiro” atribua ao representante poderes representativos para “reclamar” o pagamento do “direito a indemnização” ou do “direito a reembolso”, perante a “transportadora aérea operadora”, ou se “queixar” de que tais direitos não foram satisfeitos ou, ou integralmente satisfeitos, agora perante a ANAC (art. 262.º, n.º 1, CC).
Como dispõe o artigo 263.º (Capacidade do procurador) do CC, “O procurador não necessita de ter mais do que a capacidade de entender e querer“. De modo que, como nota JOSÉ DIAS MARQUES, «Será, pois, lícito a um menor de dezoito anos, que não pode vender um prédio seu, intervir numa escritura de compra e venda de imóvel alheio, como procurador do respetivo dono».[45].
107. Como ficou exposto, a “reclamação” (e a “queixa”, nos termos da parcial equiparação já equacionada) tem por conteúdo uma “faculdade de exigir” as quantias as pecuniárias em causa, que não consubstancia um negócio jurídico mas, antes, um ato jurídico simples, na modalidade de ato quase-negocial (do tipo “interpelação”).
Assim sendo, podemos aqui entrar em linha de conta, ao menos no plano teórico, com o instituto jurídico da “nunciatura”, através do qual, como aduz a doutrina mais credenciada «uma outra pessoa [o “núncio”] é designada para comunicar a vontade [de “reclamar” ou “queixar”] de outrem [no caso, o “passageiro”], sem contudo lhe assistir qualquer margem de autonomia no agir: o núncio limita-se a transmitir, e não a emitir, uma declaração da qual constitui um mero veículo»[46].
108. Relativamente ao “advogado mandatado para o efeito”, o “passageiro”, na aceção do Regulamento, poderá, celebrar com um advogado um contrato de ”mandato forense”, titulado por “procuração forense, outorgando àquele poderes jurídicos para o exercício do mandato com representação, ou seja, no caso para em seu nome, e no seu interesse, quer no âmbito da “reclamação” perante a “transportadora aérea operadora”, quer no âmbito da “queixa” perante a ANAC, exigir o pagamento dos montantes garantidos pelos “direitos individuais dos passageiros a “indemnização” e a “reembolso”, na aceção da alínea b), do n.º 1, do artigo 67.º (Mandato forense) do EOA.
Aliás, como vimos, é o que está implícito no formulário eletrónico disponibilizado pela própria ANAC, pois o último dos campos a preencher é justamente intitulado “Procuração forense / Power of attorney”.
109. Quanto a qualquer outra pessoa (singular) em representação dos mesmos (“passageiros”), as situações em causa, de representação legal (menores e maiores acompanhados) e voluntária (poderes de representação, mandato forense, com representação), mais se tendo considerado o “núncio”, já ficaram antes tratadas, nada havendo assim a acrescentar.
110. Finalmente, quanto a qualquer outra pessoa (coletiva) em representação dos mesmos (“passageiros”), o expediente não identifica que tipo de pessoas coletivas (objeto social, lei pessoal, etc.) possa estar em causa.
De modo que convém examinar um grupo típico de hipóteses que possa ser subsumida nesta categoria de “pessoa coletiva” (“entidade” ou empresa), do ponto de vista da “lei portuguesa”.
111. Assim, à luz da lei portuguesa e no quadro do instituto jurídico da “representação”, o representante (“procurador”) é, necessariamente, uma pessoa física, a qual há de ter a “capacidade de entender e querer exigida pela natureza do negócio que haja de efetuar”, sendo certo, ainda, justamente como inerência de tal pessoalidade, que “é na pessoa do representante que deve verificar-se, para efeitos de nulidade ou anulabilidade da declaração, a falta ou vício da vontade, bem como o conhecimento ou ignorância dos factos que podem influir nos efeitos do negócio.” (arts. 259.º, n.º 1, 263.º, e 295.º, CC, itálicos nossos).
No caso das pessoas coletivas uma vez que carecem de capacidade natural de agir e de “entender e de querer”, necessitam de órgãos externos que as representem (representação orgânica). Os titulares desses órgãos são, justamente, as pessoas físicas determinadas nos estatutos ou, na falta de disposição estatutária, tal função caberá à administração ou a quem por ela for designado (cf. em geral, arts. 162.º e 163.º, n.º 1, CC).
 
112. Não custa, porém, reconhecer que a atividade de “reclamar” e, eventualmente, de se “queixar”, exige um certo grau de empenhamento, de informação jurídica e de afetação de tempo que representa um encargo não desprezível para um típico “passageiro”, na aceção do Regulamento.
De modo que o mesmo, segundo o seu próprio juízo das coisas, poderá ter por preferível deslocar esse encargo para alguma das diversas “pessoas coletivas” ou “entidades” que, consabidamente, atuam no mercado em causa, desenvolvendo empresarialmente (i.e., profissionalmente, com os competentes recursos humanos, materiais, técnicos e organizatórios) tal específica atividade de fazer valer o “direito a indemnização” ou o direito a reembolso, na aceção do Regulamento, e que possam merecer a confiança do passageiro, em particular em função do respetivo histórico de sucesso na recuperação dos montantes em causa — serviço esse, bem entendido, que tem por contrapartida uma remuneração (não raro, fixada em percentagem do montante recuperado).
Bem entendido, esta opção do “passageiro” (também na sua faceta e estatuto de “consumidor”), de deslocar o encargo em causa para uma “pessoa coletiva” ou “entidade” é de todo consonante com o princípio da autonomia privada, carateristicamente vigente no âmbito dos direitos subjetivos de caráter patrimonial, como é o caso (cf., em geral, art. 405.º, n.º 1, in fine, CC).
E, por outra parte, converge, harmoniosamente, com a intenção do legislador da União: “A ação da Comunidade no domínio do transporte aéreo deve ter, entre outros, o objetivo de garantir um elevado nível de proteção dos passageiros. Além disso, devem ser tidas plenamente em conta as exigências de proteção dos consumidores em geral” [Considerando (1), Regulamento, itálicos nossos], pois concentrando as pretensões nas empresas que atuam no mercado isso terá o efeito (reflexo) de gerar um poder compensatório (“countervailing power”) dos “passageiros” perante as “transportadoras aéreas operadoras”, promovendo assim o equilíbrio das partes.
Finalmente, esta opção é materialmente coincidente com o espírito das “orientações” da Comunicação da Comissão, segundo as quais “O passageiro deve ter o direito de decidir se pretende ser representado por outra pessoa ou entidade.” (p. 32, § 2.º, in fine). Não tendo embora as mesmas, como notámos, força jurídica obrigatória, em todo o caso, ceteris paribus, serão de preferir as soluções jurídicas acolhidas pela lei portuguesa que sejam compatíveis com as “orientações” em causa, assim contribuindo para uma aplicação uniforme do Regulamento em todo o espaço da União Europeia.
 
       113. Assim sendo, em conclusão, não está excluído que o “passageiro”, no âmbito da “autonomia privada” e no exercício da liberdade de estipulação que aquela propicia, convencione com uma “pessoa coletiva” ou “entidade”, que desenvolva empresarialmente (i.e., profissionalmente, com os competentes recursos humanos, materiais, técnicos e organizatórios) a atividade de fazer valer o “direito a indemnização” ou o “direito a reembolso”, na aceção do Regulamento, outorgando procuração ao representante da mesma (sem prejuízo de na procuração se fazer logo constar menção da possibilidade da pessoa coletiva exercer esses poderes através de terceiros) para, que agindo em nome do representado e nos limites desses poderes, exerça a “faculdade de exigir” as quantias as pecuniárias em causa, no âmbito da “reclamação” e, sendo caso, da “queixa” (arts. 163.º, n.º 1, 264.º, n.ºs 1 e 2, 258.º e 405.º, n.º 1, in fine, CC, e arts. 7.º, 8.º e 16.º, n.º 2, Regulamento).
 
114. Ainda neste contexto das “pessoas coletivas” (empresas ou “entidades”) o expediente, a propósito da questão das práticas de procuradoria ilícita, faz menção a «agências supra mencionadas (por vezes agências de viagens)», sem todavia identificar essas outras “agências”.
Sem embargo, para os nossos efeitos vamos figurar que estão aqui em causa as “agências de viagem e turismo”, na aceção do n.º 1, alínea b), artigo 2.º (Definições) do Decreto-Lei n.º 17/2018 (Estabelece o regime de acesso e de exercício da atividade das agências de viagens e turismo, transpondo a Diretiva (UE) 2015/2302), de 8 de março.
No elenco legal das atividades realizadas pelas mesmas, a título principal ou acessório, não consta qualquer menção à atividade de representação dos “passageiros” para “reclamar” o “direito a indemnização” ou o “direito a reembolso”, perante a “transportadora aérea operadora”, ou se “queixar” de que tais direitos não foram satisfeitos, ou integralmente satisfeitos, agora perante a ANAC, nos termos do Regulamento [art. 3.º, n.º 1, alíneas a) a e), e n.º 2, alíneas a) a i)].
E do teor n.º 3 do artigo 29.º (Redução do preço e indemnização por danos) deste diploma legal (“Os direitos à indemnização ou à redução de preço nos termos do presente decreto-lei não podem afetar os direitos dos viajantes nos termos do Regulamento (CE) n.º 261/2004 (…) tendo os viajantes direito de apresentar reclamações nos termos do presente decreto-lei e dos referidos regulamentos e convenções internacionais.”, itálico nosso), corroborará esse sentido, ou seja, que a matéria das “reclamações” ou “queixas” em causa não integra o elenco das atividades passíveis de serem realizadas pelas “agências de viagem e turismo”.
 
115. Finalmente, embora tal ponto não seja equacionado na formulação das questões submetidas a consulta, não será despiciendo referir que o “passageiro” poderá ainda, no quadro da “autonomia privada” e no exercício da liberdade de estipulação, outorgar poderes representativos para efeitos do seu “procurador” poder receber os montantes eventualmente pagos pela “transportadora aérea operadora”, à ordem do representado, a título das reclamadas indemnização ou reembolso arts. 7.º e 8.º, Regulamento, e arts. 258.º e 262.º, n.º 1, CC).
 
 
 

III
(Conclusões)
 
1.ª – A Autoridade Nacional da Aviação Civil (a “ANAC”), “é a autoridade nacional em matéria de aviação civil, pessoa coletiva de direito público, com a natureza de entidade administrativa independente, e que exerce funções de regulação, fiscalização e supervisão do setor da aviação civil e rege-se de acordo com o disposto no direito internacional e europeu, na lei-quadro das entidades reguladoras, nos presentes estatutos e na demais legislação setorial aplicável.” (arts. 1.º, n.ºs 1 e 2, e 2.º, Estatutos da ANAC [os “EANAC”);
 
2.ª – No âmbito das suas competências, está, entre outros, investida de “poderes de fiscalização”, nomeadamente de “Garantir a aplicação e fiscalização do cumprimento das leis, regulamentos e requisitos técnicos aplicáveis no âmbito das suas atribuições” e de “poderes sancionatórios e medidas cautelares”, nomeadamente “incumbindo à ANAC participar às autoridades competentes os factos de que tome conhecimento, no desempenho das suas funções, e que indiciem a prática de infrações cuja apreciação e punição não seja da sua competência.” (arts. 33.º, alínea a), e 35.º, n.º 2, EANAC);
 
3.ª – À ANAC são ainda cometidas atribuições de “defesa dos utentes do setor da aviação civil”, para prossecução das quais lhe incumbe, designadamente:
a) Proceder à informação pública de todos os aspetos que interessem aos passageiros e impor a mesma obrigação de informação aos operadores do setor; (…) e) Garantir o cumprimento da regulamentação e legislação em matéria de proteção dos direitos dos passageiros do transporte aéreo, nas matérias de exclusiva competência da ANAC, bem como nas matérias de competência repartida, em estreita colaboração com as entidades governamentais nacionais de defesa do consumidor; (…) f) Cooperar reciprocamente com a Direção-Geral do Consumidor e com outras entidades relevantes no âmbito da proteção dos consumidores, na promoção dos seus direitos e interesses no setor da aviação civil“ (art. 47.º, n.º 1, EANAC);
 
4.ª – ANAC é, também, a “entidade responsável pela execução e garantias dos direitos dos passageiros do transporte aéreo, no âmbito do Regulamento (CE) n.º 261/2004, de 11 de fevereiro, que estabelece regras comuns para a indemnização e a assistência aos passageiros dos transportes aéreos em caso de recusa de embarque e de cancelamento ou atraso considerável dos voos [o “Regulamento”] (art. 16.º, n.ºs 1 e 2, Regulamento, e Despacho Conjunto n.º 357/2006, de 28 de abril, da Presidência do Conselho de Ministros e Ministérios das Finanças e da Administração Pública, da Justiça, da Economia e da Inovação, das Obras Públicas, Transportes e Comunicações e da Saúde);
 
5.ª – Neste domínio convém referir que Decreto-Lei n.º 209/2005, de 29 de novembro, “cria o regime sancionatório aplicável ao Regulamento (CE) n.º 261/2004, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Fevereiro (…)”, mais estabelecendo que “Para efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 16.º do Regulamento (…), compete [à ANAC] “fiscalizar o cumprimento do disposto no presente decreto-lei, sem prejuízo das competências atribuídas por lei a outras entidades” e, bem assim, que  “as transportadoras aéreas devem fornecer ao INAC todos os elementos necessários ao exercício da sua competência de fiscalização nos prazos que aquele instituto determinar” e, finalmente, dispõe que “Compete [à ANAC] nos termos do Decreto-Lei n.º 133/98, de 15 de maio, alterado pelo Decreto-Lei n.º 145/2002, de 21 de maio, instaurar e instruir os processos de contra-ordenação, bem como proceder à aplicação das coimas.”, com referência aos seus artigos 3.º (Contra-ordenações muito graves), 4.º (Contra-ordenações graves) e 5.º Contra-ordenações leves);
 
6.ª – O sentido geral das questões agora submetidas a consulta visará, em particular, “garantir a aplicação e cumprimento da Lei n.º 10/2024 (Regime Jurídico dos Atos de Advogados e Solicitadores), de 19 de janeiro (o “RJAAS”), no âmbito do processamento das “reclamações” apresentadas perante a ANAC, e perante as “transportadoras aéreas operadoras”, para os efeitos do artigos 7.º (Direito a indemnização) e 8.º (Direito a reembolso ou reencaminhamento) do Regulamento e, mais em particular, discernir se os casos em que “as agências supra mencionadas (por vezes agências de viagens) estão a apresentar procurações forenses com poderes de representação dos passageiros, que recebem as respetivas compensações através das primeiras” configuram, ou não, a prática do crime de procuradoria ilícita (arts. 33.º, alínea a), EANAC, 16.º, n.ºs 1 e 2, Regulamento, e art. 11.º, n.º 1, alíneas a) e b), n.º 2 e n.º 3, RJAAS);
7.ª – A finalidade assim prosseguida pela ANAC, caso a mesma tome conhecimento, no desempenho das suas funções, de factos que indiciem a prática de infrações ao RJAAS, em particular quanto à proibição estatutária do artigo 10.º (Escritórios ou gabinetes de atos próprios exclusivos de advogados e solicitadores), n.º 1, alíneas a) a d), ou quanto à proibição criminal do artigo 11.º (Crime de procuradoria ilícita), n.º 1, alíneas a) e b), e n.º 2, será a de participar os mesmos, nomeadamente à Ordem dos Advogados, enquanto entidade titular do “direito de requerer junto das autoridades judiciais competentes o encerramento do escritório ou gabinete” e do “direito de queixa” (criminal), e ainda a finalidade de preparar, redigir e divulgar, pelos “passageiros” e pelas “transportadoras aéreas”, informação administrativa quanto à observância do RJAAS no âmbito do processamento das “reclamações” apresentadas nos termos e para os efeitos do artigos 7.º (Direito a indemnização) e 8.º (Direito a reembolso ou reencaminhamento) do Regulamento;
 
8.ª – O “princípio da autonomia processual”, integrante do ”acervo” do direito da União Europeia, estabelece que, na falta de regulamentação da União na matéria, compete à ordem jurídica interna de cada Estado‑Membro definir as regras processuais destinadas a garantir a salvaguarda dos direitos conferidos aos cidadãos pelo direito da União, sendo que nesse reenvio para as regras nacionais veicula uma “referência material”, excluindo assim a aplicação das normas de direito internacional privado português;
 
9.ª – Por outra parte, o RJAAS tem por função a salvaguarda de interesses públicos preeminentes, vinculados ao exercício profissional da advocacia e da solicitadoria, que apenas podem ser desempenhados por pessoa legalmente habilitada para tanto, e à proteção da boa-fé dos consumidores, que supõem estar perante pessoa idónea e legalmente competente para o desempenho da profissão, como se depreende da cominação de sanções criminais, contraordenacionais e estatutárias pela infração das normas jurídicas deste regime (arts. 10.º, 11.º e 12.º), ou seja, estas normas jurídicas (bem como aquelas com as quais as mesmas se aplicam conjuntamente, ou instrumentalmente, em particular as normas jurídicas da lei civil), são de aplicação “necessária” ou “imediata” aos atos jurídicos praticados por, ou em nome, dos “passageiros” com domicílio em Portugal, valendo aqui o princípio locus regit actum ou da aplicação da lex fori;
 
10.ª – Por tais razões, embora neste contexto possam estar em causa “situações jurídicas transnacionais” (v.g., por força da existência no caso de elementos de conexão com ordenamentos estrangeiros, como seja a ”lei pessoal” do “passageiro”), a lei aplicável ao processamento, forma e, sobretudo, ao conteúdo das “reclamações” em causa é a “lei portuguesa”, expressão essa que abarca, em particular, o Regulamento, os EANAC, o RJAAS, o Código Civil (o “CC”) e, embora desprovida de força jurídica obrigatória, a Comunicação da Comissão;
 
11.ª – Atento o exposto, o modelo de desempenho pela ANAC, no exercício dos poderes de fiscalização, e sancionatórios de que está legalmente investida, referidos em particular à matéria das práticas de procuradoria ilícita, à luz do RJAAS, pode ser descrito em três passos: num primeiro momento, a ANAC pode tomar conhecimento, oficiosamente ou através de informação ou denúncia, de factos relativos à prática infrações ao RJAAS, regulatórias (art. 10.º), criminais (art. 11.º) ou contraordenacionais (art. 12.º); cabendo então à mesma desencadear a pertinente investigação, apurando todos os factos relevantes, quanto aos agentes, às atividades em causa, e respetivos meios de prova; finalmente, enquanto autoridade administrativa independente, deverá realizar um juízo jurídico, próprio e autónomo, sobre esse material de facto, em ordem a decidir se o mesmo configura a “suspeita” da prática de infrações cuja apreciação e punição não seja da sua competência” e, caso afirmativo, “participar à Ordem dos Advogados ou Solicitadores e dos Agentes de Execução esses factos, de que tomou conhecimento no desempenho das suas funções” (art. 35.º, n.ºs 1 e 2, EANAC);
 
12.ª – Os direitos a “indemnização” ou a “reembolso”, que têm como factos constitutivos a (i) recusa de embarque, o (ii) cancelamento o (iii) atraso na partida e a (iv) colocação em classe inferior, são direitos subjetivos privados (“direitos individuais dos passageiros”), de caráter patrimonial e montante “forfetário” (fixo), entendidos como pretensões, cujo titular é o “passageiro”, o qual fica assim investido numa “faculdade de exigir” as quantias as pecuniárias em causa, faculdade essa que consubstancia um ato jurídico simples, na modalidade de ato quase-negocial (do tipo “interpelação”), a exercer através de ”reclamação” apresentada perante os “transportadores aéreos operadores” ou de “queixa” perante a ANAC;
 
13.ª – Atento o teor da conclusão 12.ª, a conduta figurada na consulta, segundo a qual “as agências supra mencionadas (por vezes agências de viagens) estão a apresentar procurações forenses com poderes de representação dos passageiros, que recebem as respetivas compensações através das primeiras”, tomada em abstrato, desprovida de referência factual, não corresponde à descrição das diversas modalidades do tipo objetivo do crime de procuradoria ilícita, a saber: (i) ao exercício de mandato judicial (art. 4.º, n.º 2, 5.º, com referência ao art. 11.º, n.º 1, alínea a), RJAAS); (ii) à prática de atos próprios exclusivos dos advogados” nas duas modalidades legalmente tipificadas (art. 4.º, n.º 2, alíneas a) e b), com referência ao art. 11.º, n.º 1, alíneas a) e b), RJAAS); e, finalmente, (iii) a “praticar qualquer ato previsto no n.º 4 do artigo 4.º, “sem estar habilitado para o efeito” (art. 4.º, n.º 4, alíneas a) a d), com referência ao art. 11.º, n.º 2, RJAAS);
 
14.ª – Atento ainda o teor da conclusão 12.ª, tais “reclamações” ou “queixas”, com esse preciso conteúdo e destinatários, não caem sob a alçada do RJAS, nomeadamente a título de “atos próprios exclusivos de advogados e solicitadores” (mandato forense; direito dos cidadãos de se fazer acompanhar por advogado perante qualquer autoridade; aqueles em que o arguido deva ser assistido por defensor, nos termos da lei processual penal), ou de “atos próprios dos advogados e solicitadores” (a elaboração de contratos e a prática dos atos preparatórios tendentes à constituição, alteração ou extinção de negócios jurídicos, designadamente os praticados junto de conservatórias e cartórios notariais; negociação tendente à cobrança de créditos; o exercício do mandato no âmbito de reclamação ou impugnação de atos administrativos ou tributários; a consulta jurídica), tudo isto sem embargo, naturalmente, destes profissionais do foro, desde que lhes sejam outorgados os poderes jurídicos para tanto, poderem apresentar, em nome e por conta dos “passageiros”, tais “reclamações” ou “queixas” (nos termos adiante referidos);
 
15.ª – O próprio ”passageiro”, na medida em que concorram os factos constitutivos (recusa de embarque, cancelamento, atraso e colocação em classe inferior) que dão causa ao “direito a indemnização” e ao “direito a reembolso”, fica assim investido numa pretensão ao pagamento respetivo, a exercer através de “reclamação” perante a “transportadora aérea operadora” e, caso não tenha obtido ou não esteja de acordo com a resposta da mesma, ulteriormente pode apresentar “queixa” perante a ANAC (Considerandos (1), (4), (21) e (22), e arts. 2.º, alíneas a), b) j) e l), 3.º a 10.º, e 16.º, todos do Regulamento);
 
16.ª – Tudo isso nos termos gerais de Direito, ou seja, face à lei portuguesa, caso se trate de pessoa singular, maior, dotado de capacidade de exercício de direitos (art. 130.º, Código Civil);
 
17.ª – Nos casos de incapacidades de exercício, cabe considerar: quanto aos menores a mesma é suprida pelos institutos do poder paternal (“responsabilidades parentais”), subsidiariamente pela tutela e, eventualmente, pela administração de bens (arts. 123.º, 1991.º e 1992.º, CC); no caso dos maiores, “impossibilitados, por razões de saúde, deficiência, ou pelo seu comportamento, de exercer, plena, pessoal e conscientemente, os seus direitos ou de, nos mesmos termos, cumprir os seus deveres” beneficiam das “medidas de acompanhamento previstas no Código Civil” (arts. 138.º, 140.º e 145.º).
 
18.ª – O “passageiro” pode também atuar através de outrem, por via do instituto jurídico da “representação”, se e na exata medida em que o “passageiro” atribua àquele poderes representativos para “reclamar” o “direito a indemnização” ou o “direito a reembolso”, perante a “transportadora aérea operadora”, ou se “queixar” de que tais direitos não foram satisfeitos, ou não foram integralmente satisfeitos, perante a ANAC, de modo que as referidas “reclamações ou “queixas” são apresentadas pelo representante (o “procurador”), que age em nome do “passageiro”, embora os efeitos jurídicos respetivos se projetem na posição jurídica do representado (arts. 258.º e 262.º, n.º 1, CC);
 
19.ª – Atento ainda o teor da conclusão 12.ª, uma vez que a “faculdade de exigir” as quantias pecuniárias em causa não consubstancia um negócio jurídico mas, antes, um ato jurídico simples, na modalidade de ato quase-negocial (do tipo “interpelação”), o “passageiro” pode lançar mão, no caso, do instituto jurídico da “nunciatura”, através do qual «uma outra pessoa [o “núncio”] é designada para comunicar a vontade [de “reclamar” ou de se “queixar”] de outrem [no caso, o “passageiro”], sem contudo lhe assistir qualquer margem de autonomia no agir: o núncio limita-se a transmitir, e não a emitir, uma declaração da qual constitui um mero veículo»;
 
20.ª – O “passageiro”, na aceção do Regulamento, poderá, celebrar com um advogado um contrato de ”mandato forense”, titulado por “procuração forense”, outorgando àquele poderes jurídicos para o exercício do mandato com representação, ou seja, para em seu nome, e no seu interesse, quer no âmbito da “reclamação” perante a “transportadora aérea operadora”, quer no âmbito da “queixa” perante a ANAC, exigir o pagamento dos montantes garantidos pelos “direitos individuais dos passageiros a “indemnização” e a “reembolso”, na aceção da alínea b), do n.º 1, do artigo 67.º (Mandato forense) do Estatuto da Ordem dos Advogados;
 
21.ª – À face da lei portuguesa, e no quadro do instituto jurídico da “representação”, o representante (“procurador”) é, necessariamente, uma pessoa física, a qual há de ter a “capacidade de entender e querer exigida pela natureza do negócio que haja de efetuar”, sendo certo, ainda, justamente como inerência de tal pessoalidade, que “é na pessoa do representante que deve verificar-se, para efeitos de nulidade ou anulabilidade da declaração, a falta ou vício da vontade, bem como o conhecimento ou ignorância dos factos que podem influir nos efeitos do negócio.” (arts. 259.º, n.º 1, 263.º e 295.º CC);
 
22.ª – Uma vez que as pessoas coletivas, como tal, carecem de capacidade natural de agir, e de “entender e de querer”, necessitando de órgãos que as representem (representação orgânica), face à lei portuguesa, não podem as mesmas agir em nome dos “passageiros”, nomeadamente para os fins da “reclamação” perante as “transportadoras aéreas operadoras”, ou da “queixa” perante a ANAC, sendo que «o procurador terá de ter outorgado validamente no negócio-base: de outro modo, a invalidade deste implica a da procuração, por aplicação, direta ou analógica, do artigo 265.º/1 [do CC]»;
 
23.ª – Todavia, não está excluído que o “passageiro”, no âmbito da “autonomia privada” e no exercício da liberdade de estipulação que aquela propicia, convencione com uma “pessoa coletiva” ou “entidade”, que desenvolva empresarialmente (i.e., profissionalmente, com os competentes recursos humanos, materiais, técnicos e organizatórios) a atividade de fazer valer o “direito a indemnização” ou o “direito a reembolso”, na aceção do Regulamento, outorgando procuração ao representante da mesma (sem prejuízo de na procuração se fazer logo constar menção da possibilidade da pessoa coletiva exercer esses poderes através de terceiros), para que, agindo em nome do representado e nos limites desses poderes, exerça a “faculdade de exigir” as quantias as pecuniárias em causa, no âmbito da “reclamação” e, sendo caso, da “queixa” (arts. 163.º, n.º 1, 264.º, n.ºs 1 e 2, 258.º e 405.º, n.º 1, in fine, CC, e arts. 7.º, 8.º e 16.º, n.º 2, Regulamento);
 
24.ª – Quanto às “agências de viagem e turismo”, na aceção do n.º 1, alínea b), artigo 2.º (Definições) do Decreto-Lei n.º 17/2018 (Estabelece o regime de acesso e de exercício da atividade das agências de viagens e turismo, transpondo a Diretiva (UE) 2015/2302), de 8 de março, atento o preceituado nas disposições conjugadas do artigo 3.º (Atividades das agências de viagens e turismo), n.º 1, alíneas a) a e), e n.º 2, alíneas a) a i), e do artigo 29.º (Redução do preço e indemnização por danos) n.º 3, ambos deste diploma legal, é de concluir que a matéria da representação dos “passageiros”, para efeitos das “reclamações” ou “queixas” em causa, não integra o elenco das atividades, principais ou acessórias, passíveis de serem realizadas pelas “agências de viagem e turismo”;
 
25.ª – O “passageiro” poderá ainda, no quadro da “autonomia privada” e no exercício da liberdade de estipulação, outorgar poderes representativos para efeitos do seu “procurador” poder receber os montantes eventualmente pagos pela “transportadora aérea operadora”, à ordem do representado, a título das reclamadas indemnização ou reembolso arts. 7.º e 8.º, Regulamento, e arts. 258.º e 262.º, n.º 1, CC).
 

 
 

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[1] Este ato jurídico foi alterado pela Retificação, JO L 037, 9.2.2007, p. 10 (261/2004) e pela Retificação, JO L 119, 7.5.2019, p.  202 (261/2004), sendo que  o texto consolidado pode ser consultado em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:02004R0261-20050217. Importa ainda referir que está a tramitar, em fase final, o processo legislativo de revisão deste Regulamento, como consta de informação do Parlamento Europeu https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/spotlight-JD22/file-common-rules-on-compensation-to-passengers  e foi notícia recentemente num periódico nacional   https://www.publico.pt/2025/06/06/fugas/noticia/voos-conselho-uniao-europeia-quer-cortar-indemnizacoes-atrasos-2135825, mas as alterações, tal como divulgadas, em essência não prejudicarão  o sentido deste parecer.

[2] Aprovado pela Deliberação n.º 991/2023, de 9 de outubro, deste corpo consultivo.

[3] Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto (Aprova o Estatuto do Ministério Público), com a alteração estabelecida pelo artigo 388.º (Alteração ao anexo II à Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto), da Lei n.º 2/2020 (Orçamento do Estado para 2020), de 31 de março.
 

[4] Tendo sido aditada ao texto do preceito constitucional em causa pelo artigo 181.º, n.º 2, da Lei Constitucional n.º 1/97 (Quarta revisão constitucional), de 20 de setembro.

[5] JORGE MIRANDA / RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, Vol. III, 2.ª ed. revista, UCE, Lisboa, 2020, anotação ao artigo 267.º (Estrutura da Administração), p. 522 (n.º XVI) [LUÍS FÁBRICA / JOANA FÉRIA COLAÇO].

[6] Na redação que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.º 75/2024, de 22 de outubro (Transfere as atribuições, em sede de meteorologia aeronáutica, do Gabinete de Investigação de Acidentes Marítimos para a Autoridade Nacional de Aviação Civil).

[7] A redação deste diploma legal foi alterada, por último, pelo artigo 427.º (Alteração à lei-quadro das entidades reguladoras) da Lei n.º 75-B/2020 (Orçamento do Estado para 2021), de 31 de dezembro.

[8] MARCO CALDEIRA, “Entidades Administrativas Independentes”, in Dicionário da Organização Administrativa, Coord. CARLA AMADO GOMES, ANA F. NEVES e TIAGO SERRÃO, Almedina, Coimbra, 2025, p. 571 (n.º V).

[9]https://www.anac.pt/vPT/Passageiros/DireitosPassageiro/comoapresentarumaqueixa/Paginas/Comoapresentarumareclamacao.aspx (consultado em 26 de junho).

[10] “Orientações para a Interpretação do Regulamento (CE) n.º 261/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, que estabelece regras comuns para a indemnização e a assistência aos passageiros dos transportes aéreos em caso de recusa de embarque e de cancelamento ou atraso considerável dos voos, e do Regulamento (CE) n.º 2027/97 relativo à responsabilidade das transportadoras aéreas em caso de acidente (C/2024/5687),” JO C, C/2024/5687, 25.9.2024, em http://data.europa.eu/eli/C/2024/5687/oj, n.º 8, p. 10, que atualiza as anteriores “Orientações da Comissão” (2016/C 214/04), sobre o tema, JO C 2014, 15 de junho de 2016, em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2016:214:FULL&from=GA

[11] Cf. Parlamento Europeu / Documento de trabalho [Sobre as implicações institucionais e jurídicas do recurso a instrumentos jurídicos não vinculativos (soft law)], Relator: Manuel Medina Ortega, p. 2, citando “Linda Senden, Soft Law, Self-Regulation and Co-Regulation in European Law: Where do they meet?, EJCL, Vol. 9, 1/01/2005”, em https://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2004_2009/documents/dt/653/653346/653346pt.pdf, com itálico nosso (consultado em 24 de junho de 2025).

[12] O poder de substituição em direito administrativo: Enquadramento dogmático-constitucional, vol II. Lex, Lisboa, 1995, pp. 723 e 724.

[13] JORGE MIRANDA / RUI MEDEIROS, ob. cit., anotação ao artigo 267.º (Estrutura da Administração), p. 522 (n.º XVII) [LUÍS FÁBRICA / JOANA FÉRIA COLAÇO].

[14] “A Lei-quadro das Entidades Reguladoras e o seu Estatuto de Independência”, Jurismat : Revista Jurídica, n.º 7 (2015), pp. 155 a 167 [159, n.º 3.3.].

[15] Autoridades Reguladoras Independentes / Estudo e Projecto de Lei-Quadro, Coimbra Editora, Coimbra, 2003, p. 257 a 260.

[16] “Entidades Administrativas Independentes”, cit., p. 573 (n.º V).

[17] Aprovado pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 78/87 (Aprova o Código do Processo Penal. Revoga o Decreto-Lei n.º 16489, de 15 de Fevereiro de 1929), de 17 de fevereiro, na redação que, por último, lhe foi conferida pela Lei n.º 52/2023 (Completa a transposição da Decisão-Quadro 2002/584/JAI, do Conselho, de 13 de junho de 2002, da Diretiva (UE) 2010/64, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de outubro de 2010, da Diretiva (UE) 2012/13, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de maio de 2012, e da Diretiva (UE) 2013/48, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2013, relativas ao processo penal e ao mandado de detenção europeu, e altera a Lei n.º 65/2003, de 23 de agosto, e o Código de Processo Pena), de 28 de agosto.

[18] Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 48/95, de 15 de março, na redação que, por último, lhe foi conferida pela Lei n.º 26/2025 (Reforça o quadro penal relativo a crimes de agressão contra forças de segurança e outros agentes de serviço público, alterando o Código Penal e o Regulamento das Custas Processuais), de 19 de março.

[19] Cf. sobre este tipo de informações, MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES, JOÃO PACHECO DE AMORIM, colaboração de RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código do Procedimento Administrativo / Comentado, 2.ª ed., Almedina, Coimbra, 2003, comentário ao artigo 7.º (Princípio da colaboração da Administração com os particulares), da lei antiga, p. 120 (n.º VII) cujo teor, todavia, mantém toda a pertinência no âmbito da lei nova.

[20] Cf. https://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?docid=105394&doclang=PT (trad. nossa, do original em língua francesa).

[21] Cf. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:61971CJ0094 (trad. nossa, do original em língua francesa).

[22] GUY ISAAC / MARC BLANQUET, Droit général de l’Union européene, 10.ª ed., Sirey, Paris, 2012, p. 444 (trad. nossa).

[23] JOSÉ CARLOS MOITINHO DE ALMEIDA, Direito comunitário: a ordem jurídica comunitária: as liberdades fundamentais na CEE, 1, Centro de Publicações do Ministério da Justiça, Lisboa, 1985, p. 2 (itálico nosso).

[24] Cf. ECLI:EU:C:2012:741 

[25] ECLI:EU:C:1997:351 (cf., sobretudo, o fundamento n.º 27).

[26] GUY ISAAC / MARC BLANQUET, ob. cit., pp. 474 a 476 [474] (trad. nossa).

[27] Comentário das Leis Penais Extravagantes, Volume I, Org. PAULO PINTO DE ALBUQUERQUE e JOSÉ BRANCO, UCE, Lisboa, 2010, comentário ao artigo 7.º (Procuradoria ilícita) da lei antiga, a Lei n.º 49/2004, de 24 de agosto, p. 162 (n.º 2) [JOSÉ PAULO RIBEIRO DE ALBUQUERQUE e CARLOS ALBERTO CASIMIRO NUNES]), mas que se mantém pertinente no quadro da lei nova.

[28] Cf., em geral, embora aduzindo algumas ressalvas, LUÍS DE LIMA PINHEIRO, Direito Internacional Privado, vol. I (Introdução e Direitos e Conflitos / Parte Geral), 3.ª ed. refundida, Almedina, Coimbra, 2016, pp. 269 a 283 [270, 271, 275 e 276].

[29] MANUEL A. DOMINGUES DE ANDRADE, colab. Prof. ANTUNES VARELA, ed. revista e atualizada por HERCULANO ESTEVES, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra Editora, Coimbra, 1979, p. 52 (n.º 24).

[30] Aprovado pelo artigo 1.º (Aprovação do Código Civil) do Decreto-Lei n.º 47344/66, de 25 de novembro, com a redação que, por último, lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.º 48/2024 (Limita as situações em que o direito de retenção prevalece sobre a hipoteca), de 25 de julho.

[31] Sobre o “processamento de reclamações” cf. HUGO RAMOS ALVES, Direito Aéreo, 2.ª ed., AADFL, Lisboa, 2024, pp. 648, informa que «Em Portugal compete à ANAC investigar e dar seguimento às reclamações dos passageiros [….]. Todavia», acrescenta o A., «parece ser igualmente comum o boicote ou, se se preferir, uma atitude sobranceira dos transportadores face a este regulamento (…)» citando em abono doutrina espanhola (nota de rodapé ²³³²).

[32] Esta regra de competência pode ser compaginada com aquela constante da Comunicação da Comissão: “Os passageiros podem apresentar uma queixa a qualquer organismo nacional de execução designado por um Estado-Membro sobre uma alegada infração ao Regulamento (CE) n.º 261/2004 ocorrida em qualquer aeroporto da UE ou em qualquer voo de um país terceiro com destino a esse aeroporto [Artigo 16.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 261/2004].
      A fim de assegurar que os procedimentos de reclamação sejam aplicados de forma eficiente e       proporcionem um enquadramento jurídico seguro para as transportadoras aéreas e outras      Empresas potencialmente interessadas, a Comissão recomenda que os passageiros sejam                 Aconselhados a apresentar as suas reclamações junto:
— do organismo nacional de execução do país de partida, no caso de voos no interior da UE e de voos da UE para um país terceiro, e
— do organismo nacional de execução do país de chegada, no caso de voos provenientes de fora da UE.” (n.º 8.1., p. 31)

[33] HUGO RAMOS ALVES, ob. cit., p. 642 (itálicos nossos).

[34] JOSÉ DE OLIVEIRA ASCENSÃO, Direito Civil / Reais, 4.ª ed. refundida, Coimbra Editora, Coimbra, 1983, p. 523 [n.º III, alínea b)].

[35] “Dirititto Sogettivo”, in Glossario (Trattato di Diritto Privato), Org. de GIOVANNI IUDICA e PAOLO ZATTI, Giuffré, Milão, 1994, pp. 104 a 107 [106, n.º 3], trad. nossa e, ainda, JOSÉ LAMEGO, Sociedade aberta e liberdade de consciência: o direito fundamental de liberdade de consciência, AAFDL, Lisboa, 1985, pp. 66 a 71, aludindo à “pretensão” como «uma norma de comando (o direito configura-se como direito a uma acção positiva), no quadro de um conceção tripartida de “direito subjetivo”.

[36] MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, A exequibilidade da pretensão, Edições Cosmos, Lisboa, 1991, pp. 13 e 14.

[37] Teoria Geral do Direito Civil, AADFL, Lisboa, 1998, pp. 549 e 540 (n.º 121, I e II).

[38] Código Civil Comentado I – Parte Geral (artigos 1.º a 396.º), ANTÓNIO MENEZES CORDEIRO, coord.,  Almedina, Coimbra, 2020, comentário ao artigo 295.º (Disposições reguladoras) [ANTÓNIO MENEZES CORDEIRO], pp. 868 e 869 (itálicos nossos).

[39] Comentário ao Código Civil / Parte Geral, 2.ª edição revista e atualizada, com. editorial de JOSÉ CARLOS BRANDÃO PROENÇA et alii, UCE, Lisboa, 2023, pp. 892 e 893 [LUÍS CARVALHO FERNANDES (atualizado por FERNANDO A. FERREIRA PINTO)] (itálicos nossos).
 

[40] Aprova o Estatuto da Ordem dos Advogados, em conformidade com a Lei n.º 2/2013, de 10 de janeiro, que estabelece o regime jurídico de criação, organização e funcionamento das associações públicas profissionais, e revoga a Lei n.º 15/2005, de 26 de janeiro, e o Decreto-Lei n.º 229/2004, de 10 de dezembro, com a redação que, por último, lhe foi conferida pela Lei n.º 6/2024 Alteração ao Estatuto da Ordem dos Advogados), de 19 de Janeiro (o “EOA).

[41] Comentário Judiciário do Código de Processo Penal, Tomo III - Artigos 191.° a 310.°, 2.ª ed., AAVV., Almedina, Coimbra, comentário ao artigo 241.º (Aquisição da notícia do crime), invocando em abono doutrina nacional e germânica, pp. 744 (§ 4) e 745 (§ 5) [JOÃO CONDE CORREIA].

[42] Ob. cit., comentário ao artigo 246.º (Forma, conteúdo e espécies de denúncias), p. 785 (§ 8) [JOSÉ MOURAZ LOPES].

[43] ECLI:EU:C:2016:187 (cf., sobretudo, os fundamentos n.ºs 32, 36 e 38).

[44] “A procuração na teoria da representação voluntária”, in Boletim da Faculdade de Direito, vol. XXIV (1948), Coimbra, pp. 253 e 254.

[45] Noções elementares de direito civil, 5.ª ed., Centro de Estudos de Direito Civil, Lisboa, 1973, p. 84.

[46] Teoria Geral do Direito Civil, 9.ª ed., Almedina, Coimbra, 2019, PEDRO PAIS DE VASCONCELOS / PEDRO LEITÃO PAIS DE VASCONCELOS, p. 328 (itálico nosso).

 

CONST76 CCIV66 CPP87 CP82 DL 133/1998 DE 1998/0515 DL 145/2002 DE 2002/05/21 DL 209/2005 DE 2005/11/29 DESP. CONJ N.º 357/2006 DE 2006/04/28 DL 40/2015 DE 2015.03.16 DL 17/2018 DE 2018.03.08 REGULAMENTO (CE) N.º 261/2004, DE 2004/02/11 REGULAMENTO (CE) N.º 2006/2004 DE 2004/10/27 DIRETIVA (EU) 2015/2302 DE 2015/08/03  

AC DO TJUE DE 1972.06.06 AC DO TJUE DE 1997.07.10 AC DO TJUE DE 2010.11.25 AC DEO TJUE DE 2016.03.17