29/2024, de 28.11.2024

29/2024, de 28.11.2024

28-11-2024

1

Parecer

Unanimidade

Governo

Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia

José Joaquim Arrepia Ferreira

EXECUÇÃO DE SENTENÇA ADMINISTRATIVA
INDEMNIZAÇÃO
JUROS DE MORA
PAGAMENTO
MINISTÉRIO DAS FINANÇAS
MINISTÉRIO DO AMBIENTE
PESSOA COLETIVA PÚBLICA
ESTADO
JURISDIÇÃO ADMINISTRATIVA
PERSONALIDADE JUDICIÁRIA
LEGITIMIDADE PASSIVA DOS MINISTÉRIOS
PERSONALIDADE JURÍDICA
AUTONOMIA ADMINISTRATIVA
AUTONOMIA FINANCEIRA
RECEITAS PRÓPRIAS
 RECEITAS NÃO CONSIGNADAS
 INTERPRETAÇÃO DA LEI

 

 
Conclusões

Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
 
1.ª - A intenção do legislador com o Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março, foi, como decorre do preâmbulo e do próprio diploma, a de criar um esquema financeiro que permitisse fazer face a despesas imprevistas e de montante elevado, centralizando, na Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, o pagamento de determinadas verbas, nomeadamente as relativas às condenações do Estado por sentença dos tribunais em pagamento por danos causados a terceiros (cf. artigos 1.º, corpo e 3.º do Decreto-Lei n.º 74/70);
 
2.ª - Para o ressarcimento por força da verba inscrita no capítulo «Despesas comuns» do Orçamento do Ministério das Finanças, nos termos dos artigos 1.º, n.º 1, alínea c), e 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 74/70, na redação vigente, impõe-se que o Estado tenha sido condenado por sentença transitada em julgado ao pagamento por danos causados a terceiros, desde que o serviço do Estado em causa não constitua serviço com autonomia administrativa e financeira, nem seja dotado de autonomia administrativa e receitas próprias não consignadas;
 
3.ª - Receitas próprias que se caraterizam por ser as que decorrem de cobranças efetuadas pelos serviços ou organismos do Estado, resultantes da sua atividade específica, da administração e alienação do seu património e quaisquer outras que por lei ou contrato lhes devam pertencer e sobre as quais detêm poder discricionário no âmbito dos respetivos diplomas orgânicos (artigo 57.º, n.º 1, da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro);
 
4.ª – Consagrando a lei a regra ou princípio da não consignação de receitas, apenas excecionalmente são admitidas as receitas consignadas, que se caraterizam por ser aquelas que, por concreta determinação, se encontram afetas a despesas pré-determinadas, podendo em casos especialmente justificados ser consignadas receitas a serviços sem autonomia financeira, mediante portaria conjunta do ministro competente e do Ministro das Finanças (artigos 16.º da Lei de Enquadramento Orçamental e 5.º da Lei n.º 8/90); 
 
5.ª - Com a Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro, o regime financeiro dos serviços e organismos da Administração Central passou a ser, em regra, de autonomia administrativa nos atos de gestão corrente (artigos 2.º da referida Lei e do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, e 12.º da Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro) e excecionalmente de autonomia administrativa e financeira, atribuindo a lei a estes personalidade jurídica (artigos 6.º e 9.º da Lei n.º 8/90, e 44.º do Decreto-Lei n.º 155/92);
 
6.ª – Atenta a estruturação do Estado-Administração em Administração direta, indireta e autónoma, a Administração direta abrange o conjunto de serviços centrais e periféricos, estruturados em ministérios, dependentes do Governo, e sujeitos ao poder de direção dos seus membros (cf. artigos 2.º, n.ºs 1 e 2, 4.º e 11.º, n.ºs 5 e 6, e 12.º da Lei n.º 4/2004, bem como, designadamente, os artigos 11.º, n.º 2, 17.º, n.º 2, e 25.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 32/2024);
 
7.ª - Por sua vez, os ministérios são legalmente definidos, como departamentos sectoriais da Administração Pública, delimitados pelas respetivas atribuições, podendo cada ministro ter sob a sua direção vários ministérios, nos termos definidos pelo decreto-lei que aprova a orgânica do Governo ministro (artigo 4.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 4/2004);
 
8.ª – Aliás, desde momento anterior ao Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março, que os ministérios são considerados departamentos governamentais ou ministeriais, sem personalidade jurídica, com competências determinadas, dirigidos pelos ministros respetivos, compreendendo, na sua estrutura, o conjunto de serviços da administração direta, que preparam e executam as decisões dos concernentes membros do Governo, tendo os serviços que integram esse conjunto, por regra, desde a Lei n.º 8/90, autonomia administrativa (cf. artigos 4.º, n.º 1, e 12.º da Lei n.º 4/2004, 2.º da Lei n.º 8/90 e do Decreto-Lei n.º 155/92, e, entre outros, os artigos 1.º, n.º 1, e 5.º do Decreto-Lei n.º 13/70, de 14 de janeiro, 11.º, n.º 1, 12.º, n.º 1, 17.º, n.º 1, 18.º, n.º 1, 19.º, n.º 1, 20.º, n.º 1, 21.º, n.º 1, 23.º, n.º 1, 24.º, n.º 1, 25.º, n.º 1, 27.º, n.º 1, e 28.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 32/2024);
 
9.ª - Destarte, o Ministério do Ambiente e Energia, como qualquer outro departamento governamental, com os respetivos órgãos e serviços centrais e periféricos que integram a administração direta do Estado, sujeitos ao poder de direção do respetivo membro do Governo (Ministro), tem a sua estrutura orgânica e atribuições definidas na concernente Lei orgânica, que igualmente distingue os serviços e organismos que pertencem à administração direta dos da administração indireta [cf. artigos 2.º, n.ºs 1 e 2, 4.º, 11.º, n.º 4, alínea b), da Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro, e 2.º a 5.º do Decreto-Lei n.º 17/2014, de 4 de fevereiro];
 
10.ª – Aquando da publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 74/70, o processo administrativo vigente assentava em os recursos contenciosos de impugnação de atos ou omissões de uma entidade pública serem deduzidos contra os autores do ato enquanto as ações designadamente, as de indemnização pela prática desses atos, tal-qualmente em processo civil, eram deduzidas contra a pessoa coletiva pública - Estado ou outra –, não sendo admissível a cumulação de pedidos a que correspondessem formas de processos diferentes (cf., em especial, artigos 815.º, § 1.º, alínea b), 835.º, § 3.º, 839.º, § 2.º, 840.º, corpo, e 851.º, § único, do Código Administrativo e 48.º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, aprovado pelo Decreto n.º 41234, de 20 de agosto de 1957);
 
11.ª - Com o Código de Processo nos Tribunais Administrativos rompe-se com o princípio tradicional de atribuir personalidade e capacidade judiciária aos órgãos administrativos, passando, em regra, a ser sujeitos processuais as pessoas coletivas públicas em que se inserem os órgãos administrativos, mas na circunstância específica de «processos contra o Estado» que se reportem à ação ou omissão de órgãos é atribuída personalidade judiciária aos Ministérios em que esses órgãos se integram (artigo 10.º, n.º 2);
 
12.ª - E também veio admitir a cumulação de pedidos mesmo no caso de a estes corresponderem formas de processos diferentes (ora, tramitações diferentes) ou tribunais de hierarquia distinta, bem como permitir, no novel processo executivo, quanto à execução de prestação de facto ou de coisas, que, na petição, o exequente requeira indemnização moratória (cf. artigos 4.º, 10.º, 21.º e 164.º, n.º 4, corpo, do CPTA);
 
13.ª - O Código de Processo nos Tribunais Administrativos veio estender aos Ministérios a personalidade Judiciária do Estado, atribuindo a estes departamentos governamentais legitimidade processual passiva em determinadas situações, o que acontece nas ações impugnatórias de atos ou nos casos de cumulação de pedidos de relações contratuais ou de responsabilidade civil «pura» com a impugnação de ato jurídico a órgãos do Estado ou de sobre estes órgãos recair o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos [cf. artigos 4.º - em especial n.º 2, alíneas a) a f) -, e 10.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA, em qualquer das versões, e 8.º-A, n.º 3, e 10.º, n.º 7, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015];
 
14.ª - Não foi necessariamente concebível pelo legislador do Decreto-Lei n.º 74/70 a admissibilidade de tais soluções inovadoras previstas na lei processual administrativa porque então, da lei vigente resultava que a pessoa jurídica Estado, enquanto pessoa coletiva pública, com personalidade judiciária era a entidade jurídica com legitimidade processual designadamente nos pedidos indemnizatórios por responsabilidade civil extracontratual contra a pessoa jurídica Estado e jamais o Ministério (cf. artigo 5.º do Código de Processo Civil, na redação vigente em 1970);
 
15.ª - Todavia, nos referidos processos em que a parte demandada ou executada é, por força da lei, o Ministério, não deixamos de estar perante «processo contra o Estado», como o legislador expressamente assume no n.º 2 do artigo 10.º do CPTA, por a sentença necessariamente se refletir na esfera jurídica da pessoa jurídica Estado, sendo esta quem, efetivamente, é compelida a cumprir, de modo necessário através do respetivo departamento ou serviço, tudo se passando como se fosse a pessoa jurídica Estado Português a quem coubesse legitimidade processual;
 
16.ª – Entendimento a que nos conduz o pensamento legislativo, a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada, bem como a sua função e finalidade ou escopo, comportadas pelo âmbito da letra da lei (artigo 9.º, n.ºs 1 e 2, do Código Civil);

 

17.ª – Por conseguinte, as despesas em causa - pagamento de indemnização resultante de responsabilidade por mora na prestação de facto atribuída por sentença em processo administrativo em que era demandado o Ministério do Ambiente - englobam-se nas referidas na alínea c) do n.º 1 do artigo 1.° do Decreto-Lei n.º 74/70;
 
18.ª – Quanto ao âmbito subjetivo de aplicação do Decreto-Lei n.º 74/70, previsto no seu artigo 4.º, n.º 1, tomando em consideração as caraterísticas das referidas modalidades de Administração Pública (administração direta, de administração indireta e de administração autónoma), os serviços destinatários das disposições são os que integram a designada administração direta do Estado, relativamente aos quais o Governo, por intermédio do respetivo Ministro, pode exercer os seus poderes de direção, contanto que não se esteja perante serviços com autonomia financeira ou com autonomia administrativa e receitas próprias não consignadas;
 
19.ª – Na situação versada, verifica-se a circunstância contemplada no artigo 1.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 74/70, ou seja, de o Estado ter sido compelido a pagar, por sentença dos tribunais com trânsito em julgado, sendo, assim, da sua responsabilidade o pagamento da indemnização, o que aponta, pois, no sentido de o ressarcimento ser por força da verba inscrita no capítulo «Despesas comuns» do Orçamento do Ministério das Finanças, desde que se manifeste existir o requisito contemplado na conclusão anterior;
 
20.ª - Assim, ocorrendo o contexto previsto no artigo 1.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 74/70, cabe à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, uma vez demonstrada a verificação das condições que afastam o n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 74/70, proceder ao pagamento, desde que o Ministério do Ambiente não tenha uma verba inscrita no Orçamento do Estado para as despesas em causa; e

 
21.ª - Já não cabe, no entanto, à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças proceder ao pagamento quer nas situações excecionadas no n.º 1 do referido artigo 4.º, quer mesmo se afastada a verificação das condições aí contempladas, se considerar, logo que demonstrado pelo Ministério da Finanças, que o Ministério do Ambiente tenha uma verba inscrita no Orçamento do Estado para tais despesas. 
 

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Parecer n.º 29/2024

JA

Senhora Ministra do Ambiente e Energia

Excelência:

Dignou-se Vossa Excelência, por despacho de 15 de outubro de 2024, submeter à Procuradoria-Geral da República pedido de parecer do Conselho Consultivo, ao abrigo do artigo 44.º, alínea a), do Estatuto do Ministério Público[1], «sobre se, no caso em apreço, caberá ou não à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças proceder», «de acordo com o disposto no Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março», ao pagamento aos exequentes da indemnização moratória fixada, «ao abrigo do disposto no art.º 165.º, n.º 4, do CPTA», por sentença, transitada em julgado, proferida, a 6 de outubro de 2023, no processo de execução n.º 1085/08.5BEBRG-C do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, em que era Executado o Ministério do Ambiente e da Ação Climática (MAAC)[2]], invocando a «urgência do pagamento da quantia peticionada».

O pedido de parecer vinha acompanhado da Informação n.º «10864/2024/SG/SAJ» da Secretaria Geral do Ambiente, datada de 30 de abril de 2024[3], em que é efetuado um enquadramento quer da situação que culminou na referida condenação quer da divergência entre a Secretaria Geral do Ambiente e a Secretaria Geral do Ministério das Finanças.

Na verdade, atenta a referida Informação (e a sentença da 1.ª Instância proferida no processo n.º 1085/08.5BEBRG que, parcialmente, transcreve), o Ministério do Ambiente e da Ação Climática, foi condenado a, através do exercício dos seus poderes de superintendência e de tutela sobre a «Agência Portuguesa do Ambiente, IP», implementar a colocação de uma barreira acústica nos termos que foram peticionados no processo declarativo e, assim, «no exercício dos respetivos poderes de tutela sobre Agência Portuguesa do Ambiente, poderes-deveres que não foram exercidos ao longo de bem mais de uma década pelo Ministério do Ambiente». Após o trânsito em julgado dessa decisão judicial[4], foi, de acordo com a mesma Informação, pedida a execução dessa sentença condenatória, peticionando-se «a colocação de barreiras sonoras na A28/ICI Viana do Castelo-Caminha, entre os Kms. 0,400 e 0,600, do lado nascente dessa via, por forma a proteger as habitações dos Autores do ruído provocado pelo uso /exploração da referida via».

Admitido o requerimento de execução foi, seguindo essa Informação, «determinado a notificação do MAAC nos termos e para os efeitos previstos no art.º 165.°, n.º 1, do CPTA», tendo este Ministério deduzido oposição e os Autores replicado. Proferida sentença de extinção da execução pelo cumprimento, foi interposto recurso para o Tribunal Central Administrativo Norte pelos exequentes, que mereceu provimento por acórdão de 8 de abril de 2022.

Em cumprimento do determinado neste acórdão, nas palavras da mesma Informação, «veio a ser proferido despacho que fixou o prazo para a colocação das barreiras acústicas, o qual foi objeto de duas prorrogações, até que foi comunicada a conclusão daquela colocação».

Quanto ao pedido de indemnização moratória, ao abrigo do disposto no art,° 165.°, n.º 4, do CPTA, foi, seguindo a indicada Informação,  proferida sentença que decidiu da seguinte forma:

               «Nos termos e pelos fundamentos expostos, julgo procedente o pedido de indemnização moratória formulado pelos Exequentes e, em consequência, condeno o Ministério Executado:

               a) A pagar € 3.500,00 (três mil e quinhentos euros) aos Exequentes (…);

               b) A pagar € 3.500,00 (três mil e quinhentos euros) aos Exequentes (…);»

Ainda como se narra nessa Informação:

              «4. Nestas situações, e atendendo ao disposto nos artigos 1.º, n.º 1, alínea c), 3.° e 4.º do Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março, em caso de condenação do Estado por sentença judicial, o processo de pagamento é instruído pelo competente Serviço do Estado, que terá de incluir a fotocópia da sentença, número de identificação fiscal e número de identificação bancária do credor, para depois ser remetido à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças que terá de assegurar diretamente, o pagamento daquelas quantias.

               5. Assim, e em cumprimento do disposto no citado Decreto-Lei n.° 74/70, de 2 de março, e para efeitos de instrução do procedimento foi elaborada a competente informação e enviada à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, acompanhada dos elementos necessários, através do nosso ofício n°5171/2024/SG/SAJ/DC, de 28/02/2024.

               6. Em resposta, veio a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, devolver o procedimento em apreço, através do seu ofício n ° 594/2024/ DSAJC de 29/02/2024, alegando para esse efeito que ...a sentença proferida nos autos não identifica como Réu o Estado Português, termos em que não se encontram reunidos os requisitos para a liquidação da importância a que a mesma se refere se opere por recurso ao regime da alínea c) do n.° 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.° 74/70, de 2 de março, na versão vigente na presente data. .

               7. No seguimento da receção deste ofício da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, foi o mesmo analisado e objeto de um parecer jurídico por nós elaborado e que concluía pelo seguinte:

              “10. E sendo do conhecimento geral que o Estado é uma pessoa coletiva una, onde se encontram integrados todos os órgãos, serviços e agentes que, de modo direto e imediato e sob dependência hierárquica do Governo, desenvolvem uma atividade tendente à satisfação das necessidades coletivas, dúvida não resta que os Ministérios são departamentos que integram a pessoa coletiva Estado.

              11. Mais se dirá que, os Ministérios apenas são demandados em sede de ações administrativas, e não o Estado, por força do n.º 2 do artigo 10.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que atribui personalidade judiciária a estes departamentos do Estado que, por carecerem de personalidade jurídica, não deteriam, à partida, a suscetibilidade de ser parte em juízo.

               12. Como as despesas em causa são das referidas no n.º 1 do artigo 1.° do Decreto-Lei n.º 74/70, e não se incluindo o MAAC em nenhum dos regimes de exceção previstos no n.º 1 do artigo 4.° do mesmo diploma, então forçoso será de concluir que os montantes em causa, devem ser ressarcidos por força da verba inscrita no Orçamento da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, nos termos do artigo 1.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março.

              13. Deste modo, propõe-se que seja este entendimento levado ao conhecimento da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, bem como lhe seja solicitado que, em consequência, seja dado seguimento ao processo de pagamento de indemnização por Sentença Judicial por nós remetido a coberto do nosso ofício n.º 171/2024/SG/SAJ/DC de 28/02/2024.

               8. Em resposta a este nosso entendimento veio a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, através do seu ofício n° 1283/2024/DSAJC reiterar o seu entendimento já vertido no seu anterior ofício.»

Feito o enquadramento do conflito existente entre a posição de ambas as Secretarias-Gerais, sobre se cabe ou não ao serviço «Secretaria Geral do Ministério das Finanças» proceder ao pagamento de tal indemnização determinada por sentença transitada em julgado, parece resultar, claramente, que a divergência entre ambas as Secretarias-Gerais assentará em a Secretaria-Geral das Finanças considerar que quem foi condenado no pagamento da indemnização não foi o Estado mas o Ministério do Ambiente, enquanto a Secretaria-Geral do Ambiente considera, em suma, que quem foi condenado foi o Estado (através do referido Ministério).

Assim, a apreciação da questão que nos é colocada impõe que se efetue, primeiramente, em traços gerais, uma apreciação geral ao regime implantado pelo Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março, afigurando-se-nos também necessário, para a prolação da resposta à questão colocada, que, previamente, teçamos algumas considerações acerca do regime financeiro do Estado, da organização da Administração Pública estadual e do Contencioso do Estado na jurisdição administrativa, vistos também numa perspetiva diacrónica.

Cumpre, assim, emitir parecer[5] com a urgência pretendida por Vossa Excelência.

I

Do regime do Decreto-Lei n.º 74/70, em traços gerais

1 – O Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março[6], de acordo com a nota preambular, veio instituir um novo regime visando assegurar a «cobertura dos riscos por prejuízos causados no património do Estado, provenientes de circunstâncias acidentais ou fortuitas» e, assim, implantar as «providências no sentido de se constituir em operações de tesouraria uma reserva pecuniária que a todo o tempo» pudesse «ser utilizada para ocorrer a essas despesas imprevistas», adotando-se uma solução com «uma base empírica».

É que, de acordo com o mesmo preâmbulo, até então, não se haviam tomado «disposições que permitissem a constituição das reservas apropriadas», tendo-se verificado «que os encargos reais a suportar, atingindo montantes consideráveis, obrigam à alteração do plano financeiro estudado para o respectivo ano económico, o que nem sempre se mostra de fácil execução».

1.1 - Para colmatar essa deficiência, nesse diploma legal, redação originária, composto de quatro preceitos, determinou-se no artigo 1.º:

              «1. No orçamento do Ministério das Finanças, no capítulo consignado à Secretaria-Geral, é anualmente inscrita uma verba destinada ao pagamento das despesas:

               a) Com a reconstituição de bens afectos ao património do Estado, perdidos ou destruídos por causas imprevistas ou acidentais, como incêndio, inundação ou outra semelhante;

               b) Com as derivadas de acidentes em serviço, nos termos da Lei n.º 1942, de 27 de Julho de 1936, do Decreto-Lei n.º 38523, de 23 de Novembro de 1951, e legislação complementar;

               c) Com as que o Estado seja compelido a pagar, por sentença dos tribunais com trânsito em julgado;

               d) Com indemnizações para compensação de danos causados a terceiros;

               e) Com tratamentos e outras despesas com sinistrados.

               2. O montante da verba a inscrever será determinado pelo Ministro das Finanças, atentos os encargos previstos no artigo anterior, e obedecerá às possibilidades do Tesouro verificadas em cada ano».

Evidencia o normativo transcrito que este diploma legal veio proceder à inserção de «disposições destinadas a tomar as providências necessárias no sentido de se constituir em operações de tesouraria as reservas pecuniárias para ocorrer a» despesas com a cobertura dos riscos por prejuízos causados no património do Estado, provenientes de circunstâncias acidentais ou fortuitas e, assim, com a «reconstituição de bens afectos ao património do Estado, perdidos ou destruídos por causas imprevistas ou acidentais, como incêndio, inundação ou outra semelhante», quer ainda para ocorrer mormente a despesas que o Estado fosse compelido a pagar por sentença dos tribunais com trânsito em julgado e com indemnizações para compensação de danos causados a terceiros [cf. artigo 1.º, n.º 1, alíneas a), c) e d)].

Deste modo, tinha de se proceder anualmente, no capítulo consignado à Secretaria Geral do Ministério das Finanças, à inscrição de uma verba destinada à cobertura das despesas enumeradas nas diversas alíneas do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 74/70 e ao pagamento dessas despesas com a verba orçamentada pelo Ministério das Finanças, evitando-se, com esta centralização na Secretaria Geral do Ministério das Finanças, a dispersão que ocorreria com a inscrição de verbas nos diversos serviços e departamentos da Administração para esse pagamento.

Ou seja, de acordo com este preceito, no orçamento do Ministério das Finanças, no capítulo consignado à Secretaria-Geral, passava a inscrever-se anualmente uma verba destinada ao pagamento das despesas enumeradas nas várias alíneas do seu n.º 1, sendo o montante da verba, nos termos do n.º 2 do mesmo artigo, determinado pelo Ministro das Finanças atentos os encargos previstos.

1.2 – O artigo 2.º do mesmo diploma veio disciplinar o procedimento e destino referentes aos valores sobrantes («saldo apresentado») no fim de cada ano económico, enquanto  o artigo 3.º, versando sobre quais os serviços a quem cabia proceder a organização e tramitação dos processos atinentes às despesas até à ordenação do pagamento, veio dispor que «[o]s processos das correspondentes despesas continuarão a ser organizados nos serviços que derem lugar ao respectivo encargo até à fase de se ordenar o pagamento, altura em que transitarão para a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças» (n.º 1), que «expedirá as instruções que forem necessárias à boa execução do presente diploma, depois de aprovadas pelo Ministro das Finanças» (n.º2).

1.3 - Finalmente, de acordo com o artigo 4.º:

              «1. As disposições deste decreto-lei não se aplicam aos serviços com autonomia administrativa e financeira e àqueles que tenham receitas próprias.

              2. É revogado o artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 38523, de 23 de Novembro de 1951, mantendo-se em vigor o seu § único, para aplicação aos serviços que menciona.»[7]

Ressalta, assim, do disposto no transcrito artigo 4.º, n.º 1, a não aplicação das disposições do Decreto-Lei n.º 74/70 aos serviços com autonomia administrativa e financeira (i) nem àqueles serviços com receitas próprias (ii).

Dimana, em consequência, que quer os serviços com autonomia administrativa e financeira, quer os serviços detentores de receitas próprias, sendo excecionados pelo antedito n.º 1 do regime consignado no Decreto-Lei n.º 74/70, têm de suportar com os respetivos (ou próprios) orçamentos as despesas elencadas nas alíneas do artigo 1.º, n.º 1, acima transcrito[8].

Aquando da publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 74/70[9], «as noções de autonomia administrativa e autonomia financeira, relevantes para efeitos financeiros»[10], constavam do artigo 1.º, §§ 1.º e 2.º, no Decreto-Lei n.º 41375, de 19 de novembro de 1957[11]/[12], que estabeleciam:

              «§1.º São considerados serviços dotados de autonomia administrativa aqueles cujos órgãos sejam competentes para efectuar directamente o pagamento das suas despesas, mediante fundos requisitados mensalmente em conta das dotações atribuídas no Orçamento Geral do Estado e de cuja aplicação têm de prestar contas findo o ano económico.

               §2.º São considerados serviços dotados de autonomia financeira, ou serviços autónomos simplesmente, os que, além de autonomia administrativa, possuam contabilidade e orçamento privativos, com afectação de receitas próprias às despesas da sua manutenção, e quer o respectivo movimento de fundos se faça pelos seus cofres, quer deva transitar pelos cofres do Tesouro.»

A propósito da redação original do n.º 1 do referido artigo 4.º expendeu-se no referido parecer deste Corpo Consultivo n.º 26/1996[13]:

              «As noções de autonomia administrativa e autonomia financeira relevantes, à data da publicação desse diploma, para efeitos financeiros, eram as definidas nos §§ 1.º e 2.º do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 41375, de 19 de Novembro de 1957 (…)

               A doutrina administrativa, se acolhia, no essencial, o conceito de autonomia financeira assim legalmente estabelecido, já divergia parcialmente na configuração da autonomia administrativa, à qual conferia âmbito mais genérico que o resultante da norma supratranscrita.
(…)

               De qualquer modo, é legítimo pressupor que, ao emanar o Decreto-Lei n.º 74/70, o legislador tenha tido em consideração as noções de autonomia administrativa e autonomia administrativa e financeira constantes do Decreto-Lei nº 41375.

               Aliás, como se viu, no tocante à segunda - que é a referida na previsão do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 74/70 -, coincidiam as acepções legal e doutrinária.
O que ainda importa anotar, a este propósito, é que, à altura, vigorava - e continuou a vigorar por cerca de duas décadas mais - o princípio geral de que a regra era a de os serviços públicos assumirem, em termos administrativo-financeiros, a forma de serviços simples, constituindo, quer a autonomia administrativa, quer a autonomia financeira, regimes de excepção, que teriam sempre de resultar da lei.»[14]

Parecer que, no seguimento do parecer deste corpo consultivo n.º 66/1995[15], considerou ainda, no que concerne ao estabelecido no n.º 1 do artigo 4.º, que a expressão «serviços que tenham receitas próprias, devia ser objeto de uma interpretação restritiva, nos seguintes termos:

               «Ela não abrangerá aqueles serviços, sem autonomia financeira, cujo regime jurídico comporte uma enumeração de despesas a que tais receitas estejam afectas, desde e na medida em que nela não caibam alguma ou algumas das modalidades previstas no nº 1 desse mesmo preceito, e, cumulativamente, se essa enumeração não incluir uma cláusula aberta que permita a aplicação a futuras situações imprevisíveis e de natureza indeterminada.»

2 – Atentas as alterações implementadas, o Decreto-Lei n.º 74/70 estabelece, ora, no artigo 1.º:

              1. No Orçamento do Ministério das Finanças, no capítulo «Despesas comuns», é anualmente inscrita uma Verba destinada ao pagamento das despesas:

               a) Com a reconstituição de bens afectos ao património do Estado, perdidos ou destruídos por causas imprevistas ou acidentais, como incêndio, inundação ou outra semelhante;

               b) [Revogada.]

               c) Com as que o Estado seja compelido a pagar, por sentença dos tribunais com trânsito em julgado;

               d) Com indemnizações para compensação de danos causados a terceiros;

               e) [Revogada.]

               f) Com as compensações previstas na lei que estabelece o regime jurídico da requalificação de trabalhadores em funções públicas, no âmbito da administração central do Estado.

               2. O montante da verba a inscrever será determinado pelo Ministro das Finanças, atentos os encargos previstos no artigo anterior, e obedecerá às possibilidades do Tesouro verificadas em cada ano.»[16]/[17]  

E se o artigo 2.º foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 275-A/93 (artigo 50.º), o artigo 3.º mantem a redação originária, pelo que o processamento das correspondentes despesas continua a ser organizado nos serviços que derem lugar ao respetivo encargo até à fase de ser ordenado o pagamento, altura em que transitam para a Secretaria Geral do Ministério das Finanças para emanação das respetivas ordens de pagamento (n.º 1).

Por sua vez, o artigo 4.º, na redação atual, estabelece:

               «1 - As disposições do presente decreto-lei não se aplicam aos serviços com autonomia administrativa e financeira, nem aos dotados de autonomia administrativa e receitas próprias não consignadas, independentemente do valor dessas receitas.

               2. (Revogado.)  

               3 - As custas processuais, multas, actos avulsos e juros de mora inerentes a processos judiciais devidos por quaisquer entidades públicas são suportados directamente pelo serviço a que pertença o órgão que, de acordo com a respectiva esfera de competências, deu origem à causa, entendendo-se como tal aquele:

               a) Que retira utilidade directa ou no qual se projecta o prejuízo derivado da procedência da acção; ou

               b) A que é imputável o acto jurídico impugnado ou sobre o qual recai o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.

               4 - Quando forem vários os serviços que deram origem à causa, compete à secretaria-geral do ministério ou, quando pertençam a diferentes ministérios, à secretaria-geral daquele que figure primeiramente na Lei Orgânica do Governo em vigor no momento da liquidação, proceder ao pagamento, sem prejuízo do direito de regresso, calculado em função da divisão do valor total das custas pelo número de serviços envolvidos.

               5 - O pagamento de custas, de multas processuais ou de juros de mora referentes a processos judiciais que tenham por objecto actos dos membros do Governo proferidos no âmbito de recursos administrativos compete aos serviços que praticaram a decisão recorrida.

               6 - Quando a entidade responsável nos termos dos números anteriores não possuir personalidade jurídica, as custas são suportadas pela pessoa colectiva que exerça tutela sobre aquela ou a quem incumba a gestão financeira da referida entidade.

               7 - Os encargos referidos no n.º 3 decorrentes de actos praticados pelo Conselho de Ministros são suportados pela Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros, para a qual a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças e da Administração Pública transfere as correspondentes verbas, quando for necessário, mediante autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças.»[18]

2.1 – Mostra-se, pois, do disposto no atualmente vigente artigo 1.º, que, continua a ser inscrita anualmente, no orçamento do Ministério das Finanças, uma verba destinada ao pagamento das despesas elencadas nas alíneas do n.º 1 (cf. n.º 1, corpo), com montante outrossim determinado pelo Ministro das Finanças (cf. n.º 2), especificando-se, face à alteração introduzida ao corpo do n.º 1, que a inscrição é no capítulo atinente às «Despesas comuns» (e já não no capítulo consignado à Secretaria-Geral).

As despesas enunciadas nas diversas alíneas do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 74/70 inserem-se «tipicamente na função administrativa desenvolvida pela Administração Pública, em sentido orgânico, abrangendo todo o conjunto de entidades, serviços e órgãos que (…) asseguram em nome da colectividade a satisfação regular das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar», «segundo orientações políticas definidas e com subordinação a uma ordem jurídica»[19].

Ao manter-se a redação original das alíneas c) e d), do n.º 1 do artigo 1.º, continuou a regrar-se que a verba inscrita anualmente visa o pagamento do mesmo tipo de despesas. E, em especial, no que respeita à alínea c), dado o teor gramatical, parece claramente continuar a abranger as despesas que o Estado seja obrigado (forçado) a pagar em consequência de condenação por sentença transitada em julgado, proferida designadamente em tribunais administrativos.

2.2 – Atentas as alterações efetuadas ao artigo 4.º, sobressai no que concerne ao n.º 1, uma alteração no âmbito de aplicação subjetiva do regime contemplado no Decreto-Lei n.º 74/70, na medida em que as disposições deste diploma, embora continuem a não se aplicar aos serviços com autonomia administrativa e financeira, passou a exigir-se expressamente que a não aplicação aos serviços dotados de autonomia administrativa e receitas próprias se cinja aos casos de estas serem não consignadas, independentemente do seu valor.

Deste modo, o artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 74/70, atualmente, exceciona, da aplicação deste diploma, os serviços com autonomia administrativa e financeira, bem como os serviços detentores de receitas próprias não consignadas, cabendo, pois a tais serviços suportar essas despesas com os respetivos orçamentos, quando, antes da alteração conferida pela Lei n.º 67-A/2007[20], excecionava da sua aplicação não só os serviços com autonomia administrativa e financeira mas também os serviços detentores de receitas próprias (consignadas ou não consignadas).

2.3 - Por sua vez, os n.ºs 3 a 6 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 74/70 - aditados pelo artigo 132.º da Lei n.º 67-A/2007 - apresentam redação semelhante[21] à que viria a constar do Regulamento das Custas Processuais (RCP)[22], nos n.ºs 1 a 4 do artigo 38.º[23].

Este preceito do Regulamento das Custas Processuais, como se considera no parecer deste Conselho Consultivo n.º 6/2012[24], «procede, essencialmente, à divisão da responsabilidade entre os serviços do Estado pelo pagamento de custas processuais, multas e juros de mora».

Destarte, visando o preceito a regulação do pagamento de custas, multas e juros de mora relativos aos processos judiciais, acrescenta o referido parecer a propósito do n.º 1 do artigo 38.º do Regulamento das Custas Processuais (com redação idêntica ao n.º 3 do referido artigo 4.º):

              «[T]emos que o pagamento deve ser suportado pelo serviço a que pertença o órgão que originou a causa e que, conjugando a parte final do proémio com as duas alíneas, se estabelecem duas hipóteses de causalidade.

               Na primeira hipótese, o órgão que originou a causa é aquele que retira utilidade direta ou no qual se projeta o prejuízo derivado da procedência da ação.

               Na segunda hipótese, o órgão que originou a causa é aquele a quem é imputável o ato jurídico impugnado ou sobre o qual recai o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos».

Daí que esta segunda hipótese versa, em especial, o denominado contencioso administrativo e, assim, nos termos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA)[25], na redação anterior ao Decreto-Lei n.º 214-G/2015, em particular a ação administrativa especial (cf. artigo 46.º na redação anterior à conferida por este Diploma Legal de 2015).

                       

II

Do regime da administração financeira do Estado

1 - O regime da administração financeira do Estado encontra-se atualmente regulado no Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho[26], em desenvolvimento das bases da contabilidade pública estabelecidas pela Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro.

1.1 - Esta lei de 1990 define os princípios e normas atinentes ao regime financeiro dos serviços e organismos da Administração Central e dos institutos públicos que revistam a forma de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos, o seu controlo orçamental e a contabilização das receitas e despesas (artigo 1.º, n.º 1).

Embora não haja alterado, ou sequer afetado no essencial, os conceitos de autonomia administrativa e autonomia financeira (também denominada autonomia administrativa e financeira) que vinham de legislação anterior[27], veio determinar a progressiva implementação de um regime decididamente inovador quanto ao «posicionamento relativo dos tipos ou modos de gestão financeira dos serviços públicos»[28], ao considerar que o regime geral passa a ser o da autonomia administrativa (secção I do capítulo I, artigos 2.º a 5,º), afastando-se, assim, do regime que o antecedia[29], extinguindo os antigos serviços simples.

Com efeito, de acordo com o artigo 2.º da Lei n.º 8/90, os serviços e organismos da Administração Central, em regra, disporão de autonomia administrativa nos atos de gestão corrente, traduzida na competência dos seus dirigentes para autorizar a realização de despesas e o seu pagamento e para praticar, no mesmo âmbito, atos administrativos definitivos e executórios (n.º 1), sendo atos de gestão corrente todos aqueles que integram a atividade que os serviços e organismos normalmente desenvolvem para a prossecução das suas atribuições (n.º 2)[30].

Destarte, o regime da autonomia administrativa restringe a atuação dos serviços e órgãos à prática de atos administrativos, no âmbito da chamada «gestão corrente»[31], pelo que se prende essencialmente com a desnecessidade de autorização prévia da Direção Geral do Orçamento[32].

Tem-se em mente, primordialmente, o Estado e os seus desdobramentos e, assim, a Administração direta, pelo que estamos, na perspetiva orgânica, na presença de serviços sujeitos ao poder de direção do Governo[33].

Por sua vez, neste âmbito, no que concerne à competência dos membros do Governo estabelece o n.º 4 do mesmo artigo que:

               «A competência dos membros do Governo inclui sempre os necessários poderes de direcção, supervisão e inspecção, bem como a prática dos actos que excedam a gestão corrente, garantindo-se a intervenção dos órgãos de planeamento competentes sempre que estiver em causa a aprovação dos planos e programas incluídos no Plano de Investimento e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC)».

Dimana, pois, deste preceito que os membros do Governo, entre os quais se incluem os ministros, a sua competência não se cinge aos necessários poderes de direção, supervisão e inspeção, mas ainda para a prática dos atos que excedam a gestão corrente. Ou seja, a competência dos ministros excede a prática dos atos típicos da denominada autonomia administrativa.

Na verdade, excecionalmente, quando se está perante os próprios membros do Governo (Primeiro-Ministro, Ministros, Secretários de Estado e Subsecretários de Estado, atento do disposto no artigo 183.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa), o regime da autonomia administrativa permite a prática de atos que vão além da mera gestão corrente[34].

Por sua vez, o regime de autonomia administrativa e financeira pode ser atribuído por duas vias (fontes da autonomia financeira): pelo próprio legislador constituinte [como acontece com as Universidades públicas (artigo 76.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa[35]); com os serviços de apoio ao Presidente da República [artigo 164.º, alínea v)] ou com as Autarquias locais (artigo 238.º, n.º 1)] ou pode derivar de previsão do legislador ordinário, por meio de lei ou decreto-lei[36].

Assim, de acordo com o artigo 6.º, n.º 1, da Lei n.º 8/90, no que concerne aos serviços e organismos da Administração Central só poderão dispor de autonomia administrativa e financeira (também denominada de autonomia financeira), quando este regime se justifique para a sua adequada gestão, exigindo-se, cumulativamente, que as suas receitas próprias atinjam um mínimo de dois terços das despesas totais, com exclusão das despesas cofinanciadas pelo orçamento das Comunidades Europeias.

A atribuição deste regime de autonomia com fundamento na verificação de tais requisitos far-se-á, pois, mediante lei ou decreto-lei (n.º 2), revestindo, pois, natureza excecional.

Dessarte, o artigo 6.º da Lei nº 8/90 consagra o princípio da excecionalidade do regime de autonomia administrativa e financeira (cf. igualmente os artigos 43.º e 44.º do Decreto-Lei n.º 155/92), fazendo depender de pressupostos próprios de racionalidade e exigências de gestão («quando este regime se justifique para a sua adequada gestão»), e da existência de um determinado ratio (dois terços) entre as receitas próprias e as despesas totais (nº 1 do artigo 6.º) ou em função de outras razões ponderosas expressamente reconhecidas por lei ou decreto-lei, nomeadamente as que se relacionem diretamente com a gestão de projetos do PIDDAC cofinanciados pelo orçamento das Comunidades Europeias (n.º 4).

E como resulta do disposto no artigo 9.º é atribuído, pela lei, personalidade jurídica aos serviços e organismos com autonomia administrativa e financeira, o que evidencia o seu especial posicionamento (cf. artigos 43.º e 44.º do Decreto-Lei n.º 155/92).

Aliás, a autonomia financeira carateriza-se por compreender, essencialmente, a capacidade para arrecadar receitas e a titularidade de orçamento próprio[37] (cf. artigo 47.º, n.º 1, e 49.º do Decreto- n.º 155/92, e 35.º da Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro).

Pode caracterizar-se a autonomia financeira como um atributo dos poderes financeiros das entidades públicas infra-estaduais relativamente ao Estado, definindo-se, em termos gerais e amplos, como a medida de liberdade dos poderes financeiros das entidades públicas[38]. 

Acresce que a efetuação da fiscalização da gestão orçamental dos serviços e organismos dotados de autonomia administrativa ou de autonomia administrativa e financeira desenvolve-se através de um sistema de controlo sistemático sucessivo mediante a análise dos elementos (necessários documentos)[39] e abrangendo a regularidade financeira e a eficiência e eficácia das despesas efetuadas (cf. artigos 10.º, n.º1, e 11.º, nº s 1 e 2, respetivamente).

1.2 – O antedito Decreto-Lei dispõe sobre o regime financeiro dos serviços e organismos com autonomia administrativa, que, como se refere no seu exórdio, constitui o modelo tipo, bem como, de acordo com a mesma nota preambular, desenvolve os princípios aplicáveis ao regime excecional dos serviços e fundos autónomos, definindo-se o seu âmbito e atribuindo-lhes personalidade jurídica e autonomia financeira e patrimonial, consagrando-se, ainda, um novo sistema de controlo de gestão, de modo a conciliar as exigências da autonomia com as necessidades de um rigoroso controlo.

Efetivamente, precisa no artigo 2.º que «o regime jurídico e financeiro dos serviços e organismos da Administração Pública é, em geral, o da autonomia administrativa», procedendo à definição do regime de autonomia administrativa no artigo 3.º ao determinar:

              «Os serviços e organismos dispõem de créditos inscritos no Orçamento do Estado e os seus dirigentes são competentes para, com carácter definitivo e executório, praticarem actos necessários à autorização de despesas e seu pagamento, no âmbito da gestão corrente.»

No que concerne ao regime excecional de autonomia administrativa e financeira estabelece, no n.º 1 do artigo 43.º, que este regime se aplica aos institutos públicos que revistam a forma de serviços personalizados do Estado e aos fundos públicos, a que se refere especialmente o artigo 1.º da Lei n.º 8/90.

2  -  A Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro[40], indica como regras ou princípios orçamentais: a plenitude (unidade e universalidade), a estabilidade orçamental, a sustentabilidade das finanças públicas, a solidariedade recíproca, a equidade intergeracional, a anualidade, a discriminação orçamental (não compensação, não consignação e especificação), a economia, eficiência e eficácia, bem como a transparência orçamental (artigos 9.º a 19.º).

De acordo com o princípio da unidade e da universalidade, deve haver um único orçamento compreendendo todas as receitas e despesas, devidamente especificadas, das entidades (como os serviços, institutos e fundos autónomos) que compõem o subsetor da administração central e do subsetor da segurança social (artigos 9.º da Lei do Equilíbrio Orçamental de 2015[41] e 105.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa), o que possibilita «uma visão de conjunto, o rigor e a disciplina na tesouraria do Estado e a utilização coerente e eficaz dos instrumentos de política económica e financeira»[42]. Estamos perante a plenitude orçamental que se aplica às receitas e despesas dos serviços da Administração direta.

Tem, pois  a Lei do Orçamento do Estado de integrar, atento o disposto nos artigos 40.º a 44.º da Lei do Equilíbrio Orçamental, um articulado, os mapas contabilísticos e demonstrações orçamentais e financeiras, sendo que, quanto às despesas obrigatórias, os mapas contabilísticos devem prever as dotações necessárias para a realização das despesas obrigatórias que a Lei de Enquadramento Orçamental indica no artigo 44.º, n.º 2: as que resultem de lei ou de contrato (a); as associadas ao pagamento de encargos resultantes de sentenças de quaisquer tribunais (b); e as que, como tal, sejam qualificadas pela lei (c)[43].

Por sua vez, o artigo 16.º, n.º 1, da mesma Lei[44] consagra o princípio da não consignação das receitas ao estabelecer que «[n]ão pode afetar-se o produto de quaisquer receitas à cobertura de determinadas despesas». Ou seja, todas as receitas devem servir para cobrir todas as despesas, devendo assim ser indiscriminadamente destinada à cobertura das despesas[45].

Com a determinação de não se poder num Orçamento afetar-se qualquer receita à cobertura de determinada despesa, por, em princípio, todas as receitas deverem ser para cobrir todas as despesas previstas, pretende-se evitar a existência de uma Administração Pública fragmentária, sem uma gestão financeira global[46] e, assim, afastar, por regra as receitas consignadas.

Porém, no n.º 2 do mesmo artigo, são excecionados a esse princípio vários tipos de receitas (as das reprivatizações[47]; as relativas aos recursos próprios comunitários tradicionais; as afetas ao financiamento da segurança social e dos seus diferentes sistemas e subsistemas, nos termos legais; as que correspondam a transferências provenientes da União Europeia e de organizações internacionais; as provenientes de subsídios, donativos e legados de particulares, que, por vontade destes, devam ser afetados à cobertura de determinadas despesas; e as que sejam, por razão especial, afetas a determinadas despesas por expressa estatuição legal ou contratual[48]).

Trata-se de receitas consignadas que se caraterizam por serem aquelas que, por concreta determinação, se encontram afetas a despesas pré-determinadas, abrangendo ainda situações de despesas condicionadas à obtenção de determinadas receitas, o que apenas é permitido, nos termos referidos.

Aliás, o artigo 5.º da Lei n.º 8/90 prevê a possibilidade de, em casos especialmente justificados, serem consignadas receitas a serviços sem autonomia financeira, mediante portaria conjunta do ministro competente e do Ministro das Finanças.

Consignação de receitas que, como refere JOSÉ JOAQUIM TEIXEIRA RIBEIRO, pode haver ou não «no caso dos serviços com autonomia administrativa, embora por regra a não haja», havendo «necessariamente consignação de receitas (as receitas próprias) no caso dos serviços com autonomia administrativa e financeira»[49].

A consignação explica-se por se pretender que certas «despesas devem ter garantida a sua cobertura todos os anos», ou para impedir que a realização de novas despesas prejudique a cobertura das demais»[50].

O surgimento do princípio da não consignação, como refere SOUSA FRANCO, constitui «reacção ao tipo de Administração Pública tradicional, em que cada serviço ou Ministério constituía um mundo à parte, com receitas e despesas próprias. Isto estava longe de permitir grande eficácia, não garantia qualquer controlo da regularidade das receitas e das despesas e não sujeitava a uma mesma gestão e a uma só política global»[51].

2.1 - A Lei de Enquadramento Orçamental dá-nos uma definição de «receita própria» ao considerar no artigo 57.º que «[c]onstitui receita própria das entidades que integram o subsetor da administração central o produto das transações provenientes do exercício da atividade mercantil em regime de concorrência, bem como os montantes que correspondam à contraprestação do serviço prestado» (n.º 1); constituindo ainda «receitas de gestão das entidades que integram o subsetor da administração central as provenientes de doações, heranças ou legados de particulares que, por vontade destes, sejam especificamente destinados a estas entidades e, bem assim, quaisquer outras receitas que por lei ou contrato lhes devam pertencer» (n.º 2).

As receitas próprias são, pois, as decorrentes de cobranças efetuadas pelos serviços ou organismos do Estado, resultantes da sua atividade específica, da administração e alienação do seu património e quaisquer outras que por Lei ou contrato lhes devam pertencer, e sobre as quais detêm poder discricionário no âmbito dos respetivos diplomas orgânicos, como acontece com as taxas moderadoras, taxas de justiça, propinas ou taxas moderadoras[52]/[53].

III

Da organização da Administração Pública

1 - Aquando da publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 74/70, o Estado era, como hoje, considerado uma pessoa coletiva de direito público, sendo as atribuições estaduais afetas à administração direta, sob a gestão imediata dos seus órgãos e através dos serviços integrados na sua pessoa.

A lei incumbia, porém, outras tarefas a pessoas coletivas de direito público, distintas do Estado, mas a este ligadas, considerando-se que integravam a administração indireta do Estado.

A propósito da Administração indireta, MARCELLO CAETANO referia que se tratava «de serviços administrativos que poderiam estar integrados nessa pessoa colectiva de fins múltiplos, que é o Estado, mas que a lei, para maior facilidade de gestão, erige em pessoas colectivas cada qual com os seus fins específicos» e que já foi «proposta «para designar esta forma de descentralização administrativa a expressão devolução de poderes»[54]. 

No âmbito desses serviços personalizados (ou institutos públicos) havia várias categorias podendo-se discriminar «os serviços-departamentos» (os serviços personalizados em sentido restrito, em que se incluía, a Junta de Crédito Público) as fundações públicas e as empresas públicas)[55].

No que concerne às autarquias locais (corpos administrativos), os concelhos, as juntas de freguesia e província gozavam de autonomia financeira, sem prejuízo da fiscalização e tutela do Estado (artigos 130.º da Constituição Política[56] e 668.º do Código Administrativo[57]).

1.1 - O Governo, como órgão de soberania, exercia, para além da função política e legislativa, a função administrativa, sendo, enquanto «órgão do Estado-administração», o órgão supremo das hierarquias da administração do Estado; e no exercício dessa função, regia toda a vida administrativa do país, pois para além de dirigir a administração direta, exercia poderes tutelares sobre aos institutos públicos, as autarquias locais, as associações públicas bem como sobre as pessoas coletivas de direito privado e regime administrativo[58]/[59].

Ao Governo competia designadamente superintender no conjunto da administração pública, sendo composto pelo presidente do Conselho, e pelos Ministros, fazendo também parte, para o exercício da função administrativa os Secretários de Estado e os Subsecretários de Estado (cf. artigos 107.º e 108.º da Constituição Política).

Considerava-se ser cada ministério um «departamento ministerial», chefiado pelo respetivo ministro (cf. Decreto-Lei n.º 13/70, de 14 de janeiro), que compreendia um certo número de departamentos administrativos e serviços que preparavam e executavam as decisões do respetivo ministro[60] (como a secretaria-geral[61]), constando os «serviços que cada Ministério» abrangia, bem como o seu ordenamento e as designações, na respetiva Lei orgânica[62] (cf., por exemplo, o Decreto-Lei n.º 523/72, de 19 de dezembro, que aprovou a Lei orgânica do Ministério da Justiça).

Aliás, para MARCELLO CAETANO, o ministro normalmente tem «a seu cargo um departamento denominado Ministério, que agrupa, em razão do objecto uma série de serviços e subdepartamentos incumbidos de uma função determinada ou de uma série funções afins», «é o chefe do seu departamento»[63].

2 - A Administração Pública, que, nos termos da Constituição da República Portuguesa de 1976, visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, (atual artigo 266.º, correspondente ao artigo 267.º, na redação originária), é composta, considerando o seu sentido orgânico,  por três grandes grupos de entidades que prosseguem a atividade materialmente administrativa: a Administração direta do Estado, a Administração indireta do Estado e a Administração Autónoma do Estado[64].

2.1 – Como resulta da Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro[65], que estabelece os princípios e normas a que deve obedecer a organização da Administração direta do Estado, todos os ministérios obedecem, «quanto à sua organização interna, a um mesmo esquema-tipo»[66] (cf. mormente artigos 4.º a 6.º) [67].

Integra os órgãos[68] e serviços sem personalidade jurídica (bem como os seus agentes) que tenham a seu cargo atribuições do Estado e que estejam sujeitos, no exercício das suas competências, ao poder de direção de membros do Governo (artigo 2.º, n.º 1 da Lei n.º 4/2004).

Constitui, pois, a atividade exercida por serviços integrados na pessoa coletiva Estado, sendo exemplos desses serviços, segundo FREITAS DO AMARAL, «a Presidência do Conselho, os ministérios, as secretarias de Estado, as direcções-gerais»; e entre os principais carateres específicos do Estado e da sua administração direta, o mesmo Autor indica a «Personalidade jurídica una», referindo a propósito:

              «[A]pesar da multiplicidade das atribuições, do pluralismo dos órgãos e serviços, e da divisão em ministérios, o Estado mantém sempre uma personalidade jurídica una. Todos os ministérios pertencem ao mesmo sujeito de direito, não são sujeitos de direito distintos: os ministérios e as direcções-gerais não têm personalidade jurídica. Cada órgão do Estado - cada Ministro, cada director-geral, cada director de serviços - vincula o Estado no seu todo, e não apenas o seu ministério ou o seu serviço. Consequentemente, o património do Estado é só um: por isso, a compra, a venda, o arrendamento de bens do Estado ou para o Estado estão centralizados num único serviço administrativo - a Direcção-Geral do Tesouro e Finanças, do Ministério das Finanças»[69].

Os órgãos e serviços, integrados na Administração direta do Estado desenvolvem, de modo direto e imediato, sob dependência hierárquica do Governo[70], uma atividade tendente à satisfação das necessidades coletivas. Na sua atuação, estão subordinados à Constituição e à lei (cf. artigos 266.º, n.º 2, da Constituição da República e 3.º do Código do Procedimento Administrativo[71]), pelo que «em termos materiais e procedimentais, a Administração Pública só pode fazer aquilo que resulta permitido pelas normas, equivalendo o silêncio destas a uma regra de proibição de agir: ao invés dos privados, em que é lícito tudo aquilo que não é proibido pelas normas, para a Administração Pública só é lícito aquilo que é permitido pelas normas»[72].

A Administração direta abrange, pois, o conjunto de serviços centrais e periféricos que estão sujeitos ao poder de direção dos membros do Governo (cf. artigos 2.º, n.ºs 1 e 2, e 11.º, n.ºs 5 e 6[73] da Lei n.º 4/2004[74], bem como mormente os artigos 11.º, n.º 2, 17.º, n.º 2, e 25.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 32/2024, que aprovou o regime de organização e funcionamento do XXIV Governo Constitucional). Corresponde à pessoa coletiva Estado (“Estado-Administração”) e é constituída pelos órgãos e serviços organizados em Ministérios e diretamente dependentes do Governo, havendo, em cada Ministério, sob a dependência hierárquica do respetivo mem­bro do Governo, serviços centrais e serviços periféricos [75].

Na verdade, o Estado, enquanto organização administrativa, constitui uma entidade jurídica de per si, sendo uma pessoa coletiva pública «entre muitas outras», que, «no seio da comunidade nacional, desempenha, sob a direção do Governo, a atividade administrativa»[76].

Na aceção de Estado-Administração, o Estado Português, é, assim, a pessoa coletiva pública que, no seio da comunidade nacional, desempenha, sob a direção do Governo, a atividade administrativa; constitui uma entidade jurídica de per si, ou seja, é, entre muitas outras, uma pessoa coletiva pública[77], exercendo «poderes de supremacia não apenas em relação aos sujeitos de direito privado, mas também sobre as outras entidades públicas»[78].

Aliás, «a maior parte dos fins ou atribuições do Estado são prosseguidos de forma directa e imediata. De forma directa: quer dizer, pela pessoa colectiva a que chamamos Estado. E de forma imediata: quer dizer, sob a direcção do Governo, na sua dependência hierárquica, e portanto sem autonomia”»[79].

A pessoa coletiva pública (como o Estado, os institutos públicos e os Municípios) é, pois, «o sujeito de direito, que trava relações jurídicas com outros sujeitos de direito, ao passo que o serviço público é uma organização que, situada no interior da pessoa colectiva pública e dirigida pelos respectivos órgãos, desenvolve actividades de que ela carece para prosseguir os seus fins. Em linguagem vulgar, podemos dizer que a pessoa colectiva pública é o invólucro, e os serviços públicos são o seu miolo»[80].

Em suma, a pessoa coletiva Estado é constituída por órgãos e serviços, centrais e periféricos, organizados em ministérios, dependentes do Governo, que, numa perspetiva administrativa, constitui o principal órgão permanente do Estado.

2.1.2 - O Governo constitui, sim, no exercício das funções de natureza administrativa o órgão superior (das hierarquias) da administração do Estado enquanto pessoa coletiva de Direito Público Estado-Administração (cf. artigos 182.º e 199.º da Constituição da República Portuguesa)[81]/[82], dispondo mormente do poder de direção. É, para além de órgão de condução da política geral do país, um órgão administrativo, constituindo «o principal órgão permanente e directo do Estado, com carácter administrativo»[83].

Só que o Governo, neste âmbito, não só dirige a administração direta do Estado, como superintende a administração indireta e exerce «a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma» [artigo 199.º, alínea d), da Constituição], pelo que, para além de dirigir também controla (superintende e/ou tutela) a Administração pública não estadual.

O Governo é constituído pelo primeiro-ministro, pelos ministros e pelos secretários e subsecretários de estado, competindo aos ministros executar a política definida para os seus ministérios e assegurar as relações de carácter geral entre o governo e os demais órgãos do Estado, no âmbito dos respetivos ministérios (artigos 183.º, n.º 1 e 201.º, n.ºs 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa).

Na organização do Governo, é considerado o importante princípio da igualdade dos Ministros, segundo o qual todos os ministros são entre si iguais, «em categoria oficial e em estatuto jurídico», no entanto no seio do governo, de todos os ministérios, há um cuja preponderância resulta quer da relevância das funções quer, sobretudo, de poderes especiais que lhe pertencem: é o Ministro da Finanças por ter a seu cargo, entre outras tarefas, a de preparar e executar o Orçamento do Estado, pelo que, nessa medida, «tem e exerce poderes de controlo sobre a actividade de todos os ministérios»[84]. Mas não se pode falar, de um ponto de vista jurídico, de hierarquia entre os ministros nem entre o primeiro-ministro, os ministros, os secretários de estado e os subsecretários de estado, não havendo, por isso, entre esses órgãos «poder de direcção nem dever de obediência, como não há poder de supervisão nem poder disciplinar: há, sim, relações de confiança pessoal, sancionadas pelos mecanismos próprios da responsabilidade política.»[85]

2.1.3 - Por sua vez, os ministérios são, de acordo com o disposto no artigo 4.º, n.º 1, da Lei n.º 4/2004[86], departamentos sectoriais da Administração Pública, delimitados pelas respetivas atribuições, podendo, nos termos do n.º 2, a cada ministro corresponder um ou mais ministérios, nos termos definidos pelo decreto-lei que aprova a orgânica do Governo ministro.

Pode, assim, cada ministro ter sob a sua direção vários ministérios.

Estes, na sua estrutura, compreendem o conjunto de serviços que preparam e executam as decisões dos respetivos membros do Governo. Por outras palavras, constituem departamentos governamentais, dirigidos pelo respetivo ministro, que incluem serviços da administração direta do Estado e, geralmente, com tutela sobre organismos da administração indireta do Estado; ou, como expende FREITAS DO AMARAL «são os departamentos da administração central do Estado dirigidos pelos Ministros respectivos»[87].

Segundo este Autor:

               «Quando, para efeitos de administração e de orientação política, a lei agrupa conjuntos de unidades funcionais afins numa mesma organização homogénea - com uma designação unificada, quadros próprios, e orçamento integrado -, sob a direcção de um membro do Governo especificamente incumbido da respectiva chefia, estamos perante Ministérios ou Secretarias de Estado. Uns e outros correspondem ao conceito de departamento governativo»[88].

É a lei orgânica do Governo, de que o Decreto-Lei n.º 32/2004, de 10 de maio, é o exemplo mais recente, que estabelece os ministérios, pois a estrutura governativa varia conforme a Lei orgânica de cada Governo, cabendo, por outro lado, à lei orgânica de cada ministério (decretos-leis específicos) a determinação da sua estrutura orgânica, indicando ainda, por regra, as suas atribuições, sendo que, para as exercer, cada Ministério tem, assim, os seus órgãos e serviços.

2.1.3.1 – O Estado é, pois, composto por, além do Governo, outros órgãos, já que todas as pessoas coletivas, públicas ou privadas, são dirigidas por órgãos; a estes cabe tomar decisões em nome da pessoa coletiva e, assim, noutra vertente, manifestar a vontade imputável à pessoa coletiva[89].

Na verdade, as pessoas coletivas públicas, ao agir no âmbito das suas atribuições para alcançar, no exercício da função administrativa, o interesse público, necessitam de uma estrutura constituída pelos órgãos administrativos, que manifeste a vontade que lhes é imputável. Órgãos da Administração Pública que necessariamente devem atuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e em conformidade com os respetivos fins (artigo 3.º, n. º 1, do Código do Procedimento Administrativo).

Este Código, no artigo 20.º, n.º 1, dá-nos uma noção legal de órgãos ao determinar que «[s]ão órgãos da Administração Pública os centros institucionalizados titulares de poderes e deveres para efeitos da prática de atos jurídicos imputáveis à pessoa coletiva»[90].

2.1.3.2 – Em cada Ministério, sob a dependência do respetivo Governo, há serviços centrais (direções-gerais, secretarias-gerais, inspeções-gerais) e serviços periféricos dispersos pelo território (como, por exemplo, as repartições de finanças) e outros organismos. Qualquer serviço público depende diretamente de um órgão da Administração que exerce sobre si o poder de dar ordens e instruções, em matéria de serviço e às quais deve obediência.

Os ministérios, que, como se inserem na pessoa coletiva pública Estado, não são pessoas coletivas públicas, mas, por definição legal, departamentos governamentais, e, assim, da administração central, dirigidos pelo respetivo ministro, compreendendo o conjunto de serviços que preparam e executam as decisões dos respetivos membros do Governo, em que se incluem serviços da administração direta do Estado e, geralmente, com tutela sobre organismos da administração indireta do Estado.

Órgãos são, sim, os ministros, por lhes pertencerem a tomada de decisões, tendo, a seu cargo o respetivo departamento ministerial (ministério); e quanto aos serviços públicos (como por exemplo as direções-gerais, as secretarias-gerais, as inspeções-gerais) de determinado setor, o ministério que o versa engloba no seu seio esses serviços (e departamentos administrativos), que, assim, o integram. Por isso, se considera que o ministério é (constitui ou abrange) «um conjunto de serviços administrativos»[91].

Destarte, os serviços públicos não tendo personalidade jurídica, constituem um elemento que integra a organização interna de uma pessoa coletiva, sendo, para FREITAS DO AMARAL «as organizações humanas criadas no seio de cada pessoa colectiva pública com o fim de desempenhar as atribuições desta, sob a direcção dos respectivos órgãos», que «levam a cabo as tarefas de preparação e execução das decisões dos órgãos das pessoas colectivas públicas, a par do desempenho - que asseguram - das tarefas concretas em que se traduz a prossecução das atribuições dessas pessoas colectivas»[92].

2.1.3.3- Os serviços da administração direta do Estado encontram-se definidos, de acordo com a sua função dominante: em serviços executivos, serviços de controlo, auditoria e fiscalização e serviços de coordenação (artigo 11.º, n.ºs 2 e 3, da Lei n.º 4/2004)[93].

Serviços executivos são os que garantem a prossecução das políticas públicas da responsabilidade de cada ministério, prestando serviços no âmbito das suas atribuições (artigo 13.º, corpo); e designam-se direções-gerais[94] ou direções regionais, quando periféricos (artigo 14.º, n.º 1); e aqueles cuja missão dominante consiste no desenvolvimento de atividades de apoio técnico nos domínios previstos no artigo anterior são centrais e designam-se gabinetes ou secretarias-gerais (artigo 14.º, n.º 2).

A secretaria-geral constitui, pois, um serviço, sem personalidade jurídica, com autonomia meramente administrativa, que funciona na dependência hierárquica de um ministro ou de membro do Governo, cuja missão dominante consiste no desenvolvimento de atividades de apoio técnico (e administrativo) nos domínios previstos no artigo 13.º da Lei n.º 4/2004[95] (artigo 14.º, n.º 2).

2.1.3.4 – Os serviços da administração direta do Estado, estando sujeitos ao poder de direção do Governo como dimana do artigo 199.º, alínea d), 1.ª parte, da Constituição - na medida em que estabelece que compete ao Governo, no exercício de funções administrativas dirigir os serviços e a atividade da administração direta do Estado, civil e militar –, dispõem, segundo mormente o preceituado no artigo 12.º da Lei n.º 4/2004, em regra, de autonomia administrativa para atos de gestão corrente (ou seja, para todos os atos que integram a atividade que os serviços normalmente desenvolvem para a prossecução das suas atribuições).

Na verdade, cada um dos serviços que compõem o conjunto que integra a estrutura de cada um dos Ministérios, por regra, tem autonomia administrativa, podendo ter receitas próprias, consignadas ou não (cf. artigos 12.º, da Lei n.º 4/2004, 2.º e 5.º da Lei n.º 8/90 e 2.º do Decreto-Lei n.º 155/92).

2.2 – A Administração indireta do Estado é definida como o «conjunto das entidades administrativas que, diferenciando-se do Estado sob a óptica de serem pessoas colectivas separadas, ainda assim prosseguem os fins do Estado, em razão de um fenómeno de devolução de poderes»[96].

É composta por pessoas coletivas públicas dotadas de autonomia administrativa e financeira, criadas com o objetivo de prosseguirem fins do Estado e sujeitas à sua superintendência e tutela[97], compreende os Institutos Públicos[98] (regulados pela Lei quadro n.º 3/2004 de 15 de janeiro[99]) e as Entidades públicas empresariais, que se destinam à prossecução de uma determinada atividade económica (cf. Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro[100], que estabelece os princípios e regras aplicáveis ao sector público empresarial, incluindo as bases gerais do estatuto das empresas públicas, prevendo expressamente no artigo 58.º, n.º 1, a autonomia financeira).

Assim, o Estado ao superintender a Administração Indireta, exerce o poder que lhe permite, «se não a emissão de ordens, certamente produzir recomendações e orientações gerais, globalmente condicionando a actividade que é levada a cabo pelas instituições que integram esta categoria da Administração»[101]. Conjunto de poderes de superintendência expresso nessa «faculdade de orientação, que se traduz em várias faculdades de intervenção»[102].

De acordo com a Lei-Quadro n.º 3/2004, consideram-se institutos públicos, independentemente da sua designação, os serviços personalizados e os fundos personalizados[103] (também designados de Fundações Públicas)[104] das entidades referidas no artigo 2.º[105], quando dotados de personalidade jurídica (cf. artigo 3.º). Caraterizando-se os institutos públicos por serem pessoas coletivas de direito público, dotadas de órgãos e património próprio (artigo 4.º, n.º 1), devem, em regra, preencher os requisitos de que depende a autonomia administrativa e financeira (n.º 2), podendo, em casos excecionais devidamente fundamentados, ser criados institutos públicos apenas dotados de autonomia administrativa (n.º 3). 

Encontrando-se a administração indireta, como dimana do artigo 199.º, alínea d), da Constituição da República Portuguesa, sujeita à superintendência e tutela do Governo, o mesmo se passa com os institutos, por integrarem tal administração (artigo 41.º, n.º 1[106], e 42.º da Lei n.º 3/2004).   

Nesta conformidade, o membro do Governo da tutela pode dirigir orientações, emitir diretivas ou solicitar informações aos órgãos dirigentes dos institutos públicos sobre os objetivos a atingir na gestão do instituto e sobre as prioridades a adotar na respetiva prossecução, o que constitui a superintendência do membro do Governo da tutela (artigo 42.º, n.º 1, da Lei n.º 3/2004)[107]/[108].

Ademais, os institutos públicos devem observar as orientações governamentais estabelecidas pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da Administração Pública, respetivamente em matéria de finanças e pessoal (n.º 2 do artigo 42.º). Estão ainda sujeitos, excetuando os institutos públicos desprovidos de autonomia financeira[109], ao regime orçamental e financeiro dos serviços e fundos autónomos.

2.3 - Por sua vez, a Administração Autónoma, que é definida como o conjunto das entidades administrativas que não apenas se diferenciam do Estado por ostentarem uma caracterização jurídica própria, sendo pessoas coletivas distintas, «mas também na medida em que levam a cabo, nos poderes em que ficam investidas, a prossecução de fins que são estabelecidos e interpretados livremente a partir dos correspondentes substractos»[110], compreende a Administração Regional, a Administração Local (autarquias locais[111]) e as Associações públicas[112].

No que respeita à administração autónoma, os poderes do Governo, limitam-se à tutela que, nos termos do estabelecido no artigo 242.º, n.º 1, da Constituição da República[113]/[114]. Trata-se, assim, de uma tutela da legalidade, cuja função é a de velar pela legalidade da administração local[115].

Tutela administrativa[116] que, de acordo com o artigo 2.º da Lei da Tutela Administrativa aprovada pela Lei n.º 27/96, de 1 de agosto[117], e em concordância com o artigo 242.º, n.º 1, da Lei Fundamental, consiste na verificação do cumprimento das leis e regulamentos por parte dos órgãos e dos serviços das autarquias locais e entidades equiparadas» e «é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei», através de um mero poder de fiscalização consubstanciado na realização de inspeções, inquéritos e sindicâncias (cf. artigos 242.º, n.º 1, da Lei Fundamental e 1.º, n.º 1, 2.º e 3.º, n.º 1, da Lei da Tutela Administrativa aprovada pela Lei n.º 27/96, de 1 de agosto)[118].

Dessarte, os poderes intervenção Governamental na Administração Autónoma cingem-se à finalidade de verificar o cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos, sendo, assim, meramente de controlo sobre a legalidade[119], pelo que, contrariamente ao que sucede na administração indireta, se encontram afastados quaisquer poderes de direção ou superintendência[120].

Consagrando-se, pois, uma tutela de mera legalidade especificamente prevista e definida, fica excluída, atenta a autonomia das autarquias locais em relação ao Estado, o controlo do mérito, qualquer que seja, da gestão administrativa daquelas entidades[121].

2.4 – Verifica-se, por conseguinte, que as entidades da Administração Direta do Estado estão hierarquicamente subordinadas ao Governo e, por isso, ao seu poder de direção, enquanto as entidades da Administração Indireta do Estado estão sujeitas à sua superintendência e tutela (e, por isso, aos poderes de orientação, fiscalização e controlo por parte do Governo) e as entidades da Administração Autónoma estão sujeitos aos poderes de fiscalização e controlo do Governo e, deste medo, apenas à tutela administrativa deste (cf. artigo 199.º, alínea d), da Constituição da República Portuguesa)[122].

3 - O Decreto-Lei n.º 32/2024, de 10 de maio, que veio aprovar o regime de organização e funcionamento do XXIV Governo Constitucional[123], estatui que o Governo é constituído pelo primeiro-ministro, pelos ministros (entre os quais o ministro de Estado e das Finanças e o ministro do Ambiente e da Energia) e pelos secretários de Estado, sendo órgãos colegiais do Governo o Conselho de Ministros e a Reunião de Secretários de Estado (artigos 1.º e 2.º).

Se o primeiro-ministro possui a competência própria que lhe é conferida pela Constituição e pela lei, bem como a competência delegada pelo Conselho de Ministros (artigos 6.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 32/2024 e 201.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa), os ministros possuem a competência própria que a lei lhes atribui e a competência que, nos termos da lei, lhes seja delegada pelo Conselho de Ministros ou pelo Primeiro-Ministro (artigos 7.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 32/2024 e 201.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa).

Os ministros, por sua vez, nos termos do artigo 8.º, n.º 3, do mesmo regime de organização e funcionamento podem delegar nos secretários-gerais dos respetivos ministérios as competências relativas à prática dos atos necessários à adoção dos instrumentos de mobilidade ou à celebração dos contratos previstos na lei, relativos ao exercício de funções de apoio técnico e administrativo nos respetivos gabinetes, bem como para autorizar a realização de despesas por conta do orçamento do respetivo gabinete, até ao limite previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 17.º do regime da realização de despesas públicas com locação e aquisição de bens e serviços, bem como da contratação pública relativa à locação e aquisição de bens móveis e de serviços (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de junho, na sua redação atual[124]).

Cada um dos Ministérios, que integra a orgânica do XXIV Governo Constitucional, é considerada, na sua lei orgânica, como departamento governamental (cf. artigos 11.º, n.º 1, 12.º, n.º 1, 17.º, n.º 1, 18.º, n.º 1, 19.º, nº 1, 20.º, n.º 1, 21.º, n.º 1, 23.º, n.º 1, 24.º, n.º 1, 25.º, n.º 1, 27.º, n.º 1, e 28.º, n.º 1, do Decreto-lei n.º 32/2024)[125].

3.1 – Assim, o Ministério das Finanças, de acordo com o artigo 12.º, n.º 1, do Decreto-Lei  n.º 32/2024, «é o departamento governamental que tem por missão formular, conduzir, executar e avaliar a política financeira do Estado, promovendo a gestão racional dos recursos públicos, o aumento da eficiência e a equidade na sua obtenção e gestão, bem como políticas para a Administração Pública e o emprego público» (cf. ainda o artigo 1.º da Lei Orgânica do Ministério das Finanças, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 117/2011, de 15 de dezembro[126]/[127]). Esta Lei orgânica (do Ministério das Finanças) indica no artigo 2.º quais as suas atribuições.

Cabe ao Ministro de Estado e das Finanças, entre outras funções, as de «[d]efinir e controlar a execução da política financeira do Estado, tendo especialmente em atenção a prossecução de objetivos de estabilização conjuntural e de desenvolvimento económico, no quadro da política económica definida pela Assembleia da República e pelo Governo e pelos órgãos competentes da União Europeia» [n.º 2, alínea a)] e de «[c]oordenar e controlar a actividade financeira dos diversos subsectores do sector público administrativo»[n.º2, alínea g)].

Incumbe-lhe também, ora, ao abrigo do artigo 12.º, n.º 2, alíneas a), d) e e), da Lei n.º 32/2024[128], o exercício do poder de direção sobre serviços deste setor, designadamente a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, a Direção-Geral do Orçamento e a Direção-Geral do Tesouro e Finanças[129], pois integram a administração direta do Estado [cf. artigo 4.º, alíneas a), d) e e), da Lei Orgânica do Ministério das Finanças].

Na verdade, de acordo com esta Lei Orgânica, são serviços centrais da administração direta do Estado a Secretaria-Geral [130], o Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais,  a Inspeção-Geral de Finanças,  a Direção-Geral do Orçamento, a Direção-Geral do Tesouro e Finanças, a Autoridade Tributária e Aduaneira, a Direção-Geral da Administração e do Emprego Público, os Serviços Sociais da Administração Pública  e a Direcção-Geral da Qualificação dos Trabalhadores em Funções Públicas (artigos 4.º,  9.º a 15.º, 17.º e 18.º).

No que concerne às atribuições da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças incumbe-lhe, designadamente a de «[p]rocessar, financiar e pagar as despesas resultantes de reconstituição de bens do Estado ou de indemnizações devidas a funcionários ou terceiros, nos termos definidos na lei» [artigo 9.º, n.º 2,  alínea g), da mesma Lei Orgânica, e 2.º, n.º 2, alínea h), do Decreto Regulamentar n.º 37/2012, de 10 de abril].

3.2 - Por sua vez, o departamento governamental do Ministério do Ambiente e Energia, atento o estabelecido no artigo 25.º do Decreto-Lei  n.º 32/2024[131], tem por missão formular, conduzir, executar e avaliar as políticas de ambiente, água, resíduos, clima, proteção do litoral, conservação da natureza, biodiversidade, energia e geologia, numa perspetiva de desenvolvimento sustentável e de coesão social e territorial, bem como do ordenamento em matérias da sua competência, incluindo da orla costeira e do espaço rústico (n.º1).

Incumbe ao Ministro do Ambiente e Energia exercer o poder de direção sobre designadamente a Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente [n.º 2, alínea a)] e exercer, mormente sobre o instituto público «Agência Portuguesa do Ambiente, I. P.», os poderes de superintendência e tutela [n.º 3, alínea a) do mesmo artigo, bem como artigo  1.º, n.º 2 do Decreto-lei n.º 56/2012, de 12 de março [132]].

Este Instituto foi instituído, em resultado de reestruturação do serviço «Agência Portuguesa do Ambiente», com efeitos a partir de 1 de abril de 2012[133], sucedendo nas atribuições relativas aos serviços e organismos extintos (indicados no artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 56/2012, entre os quais, a Agência Portuguesa do Ambiente e o Instituto da Água, I. P, com a missão de «propor, desenvolver e acompanhar a gestão integrada e participada das políticas de ambiente e de desenvolvimento sustentável, de forma articulada com outras políticas sectoriais e em colaboração com entidades públicas e privadas que concorram para o mesmo fim, tendo em vista um elevado nível de protecção e de valorização do ambiente e a prestação de serviços de elevada qualidade aos cidadãos» (artigo 3.º, n.º 1) e, para o efeito, com as atribuições que o n.º 2 do mesmo artigo 3.º contempla (cf., também, o artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 7/2012). Dispõe das receitas provenientes de dotações que lhe forem atribuídas no Orçamento do Estado (n.º 1 do artigo 10.º); e das receitas próprias que as alíneas do n.º 2 enumeram.

A «Agência Portuguesa do Ambiente» (APA), antes de ser instituto público (e, por isso, antes de integrar a administração indireta do Estado)[134], constituía, desde  2007 (1 de maio), um serviço central integrado na Administração direta do Estado no âmbito do Ministério do Ambiente,  e, assim, sujeita ao poder de direção do Ministro titular da pasta,  na sequência da sua instituição em resultado da fusão do Instituto do Ambiente e do Instituto dos Resíduos, sucedendo-lhes nas atribuições [135].

Era, em verdade, um serviço central da administração direta do Estado, dotado de autonomia administrativa, com receitas provenientes de dotações que lhe fossem atribuídas no Orçamento do Estado e com receitas próprias[136] (artigos 1.º e 6.º do Decreto Regulamentar n.º 53/2007), tendo por missão «propor, desenvolver e acompanhar a execução das políticas de ambiente e de desenvolvimento sustentável, nomeadamente no âmbito do combate às alterações climáticas e emissão de poluentes atmosféricos, da avaliação de impacte ambiental, dos resíduos, da prevenção de riscos graves, da prevenção e controlo integrado da poluição e da educação ambiental, assegurando a participação e informação do público e das organizações não governamentais de ambiente» (artigo 2.º, n.º 1), com as atribuições constantes do n.º 2 do mesmo preceito.

É, pois, através de serviços integrados na administração direta do Estado, de organismos integrados na administração indireta do Estado, de órgãos consultivos, de outras estruturas e de entidades integradas no sector empresarial do Estado que o Ministério do Ambiente e Energia prossegue as atribuições que lhe estão cometidas (cf. artigo 3.º da sua Lei Orgânica do Ministério do Ambiente, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 17/2014, de 4 de fevereiro, e alterado pelo Decreto-Lei n.º 102/2015, de 5 de junho) [137].

3.2.1 - De acordo com a antedita Lei Orgânica do Ministério do Ambiente e Energia aprovada em 2014, constituem serviços centrais da administração direta do Estado, neste setor, a Secretaria-Geral[138] [artigos 4.º, alínea a) e 9.º], a Inspeção-Geral dos Ministérios do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia e da Agricultura e do Mar [139] [artigos 4.º, alínea b), e 10.º], a Direção-Geral do Território[140] [artigos 4.º, alínea c), e 11.º] e a Direção-Geral de Energia e Geologia[141] [artigos 4.º, alínea d) e 12.º].

Integrando a Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente, no âmbito do Ministério do Ambiente e Energia, a administração direta do Estado, como serviço central [artigo, 4.º, alínea a), e 9.º][142], já o organismo «Agência Portuguesa do Ambiente, IP», faz parte, por sua vez,  da administração indireta do Estado, prosseguindo, também, atribuições deste Ministério, embora sob superintendência e tutela do respetivo ministro [artigo 5.º, alínea a)].

Atento o estabelecido na vigente orgânica da Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente, a Secretaria-Geral, enquanto serviço central da administração direta do Estado, com autonomia administrativa (artigo 1.º), tem por missão garantir o apoio à formulação de políticas, ao planeamento estratégico e operacional, à atuação ao atualmente denominado «Ministério do Ambiente e Energia» no âmbito internacional, à aplicação do direito europeu e à elaboração do orçamento, assegurar a gestão de programas de financiamento internacional e europeu a cargo do próprio Ministério, bem como garantir o apoio técnico e administrativo aos gabinetes dos membros do Governo integrados no Ministério[143] e aos demais órgãos e serviços nele integrados, nos domínios da gestão de recursos internos, do apoio técnico-jurídico e contencioso, da documentação e informação e da comunicação e relações públicas (n.º 1 do artigo 2.º), com as atribuições, atinentes aos referidos domínios, consignadas no n.º 2 do mesmo preceito.

Acresce que tem ainda por atribuição a prestação centralizada de serviços comuns, nos domínios da gestão dos recursos humanos, financeiros, patrimoniais e do apoio jurídico e de contencioso, aos serviços da administração direta integrados no «Ministério do Ambiente e Energia», sem prejuízo das competências próprias e delegadas dos respetivos dirigentes superiores (n.º 3).

A Secretaria-Geral dispõe, para o efeito, das receitas provenientes de dotações que lhe forem atribuídas no Orçamento do Estado (artigo 6.º, n.º 1) e de receitas próprias referidas nas várias alíneas do n.º 2 do mesmo artigo 6.º[144], não nos dizendo a lei, direta ou indiretamente, tratar-se de receitas consignadas (cf. Decreto-Lei n.º 17/2014).

Constituem, por outro lado, despesas da Secretaria-Geral as resultantes de encargos que decorrem da prossecução das atribuições que lhe estão cometidas (artigo 7.º).

Matérias que se encontravam reguladas em termos similares em anteriores orgânicas da Secretaria-Geral de anteriores Ministérios do Ambiente como os Decretos Regulamentares n.ºs 33/2012, de 20 de março (artigos 1.º, 6.º e 7.º) e 52/2007, de 27 de abril (artigos 1.º, 6.º e 7.º)[145].

IV

Do contencioso da jurisdição administrativa

1 – Antes do Código de Processo nos Tribunais Administrativo aprovado em 2002, e, assim, aquando do surgimento do Decreto-Lei n.º 74/70, a matéria do processo administrativo, encontrava-se regulada em vários diplomas legais: no Código Administrativo (que estabelecia na Parte IV, artigos 796.º a 862.º o contencioso administrativo), na Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 40768, de 8 de setembro de 1956[146], e no Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo (previsto no artigo 31.º do Decreto-Lei n.º 40768), aprovado pelo Decreto n.º 41234, de 20 de agosto de 1957[147] (que o publicou em anexo), bem como, sequentemente, também, no Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de junho[148], e na Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA), aprovada pelo Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de julho[149].

1.1 - Tratava-se de um modelo que ancorava «na ideia de recurso de anulação como contencioso-regra», só admitindo, além desse meio principal, os meios tipificados na lei (cf. mormente os artigos 796.º, 815.º, 817.º, 820.º, 851.º e 852.º do Código Administrativo); e «mesmo para o recurso de anulação estabelecia tramitações diferentes conforme a categoria do órgão autor do acto impugnado»[150] (por um lado, os recursos contenciosos previstos no artigo 820.º e  regulados pelos artigos 834.º a 847.º, todos, do Código Administrativo, atinentes às autarquias legais, e, por outro lado, os respeitantes à administração central, regulados pelos artigos 15.º, 18.º, 31.º e 32.º da Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo e 46.º a 85.º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo)[151].

No concernente ao «recurso de anulação», era conferida aos órgãos administrativos autores do ato impugnado legitimidade passiva nos processos impugnatórios (cf. artigos 839.º, § 2, e 840.º, corpo, do Código Administrativo e 48.º do indicado Regulamento[152]), cabendo, pois, neste contencioso impugnatório a defesa da legalidade do ato ao órgão que o praticou[153].

O regime de contencioso administrativo abrangia ainda os pedidos de indemnização feitos à Administração relativamente aos danos decorrentes de atos de gestão pública da Administração Pública [artigo 815.º, § 1.º, alínea b), na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de novembro,] [154]/[155].

Código Administrativo que, designadamente, no que concerne ao regime processual das ações da competência dos auditores (artigo 852.º) remetia para o processo civil comum, prevendo que, em tudo o que não estivesse especialmente previsto no presente título observar-se-á o disposto para o processo civil (artigo 862.º)

1.1.1- No artigo 835.º, § 3.º, do Código Administrativo estipulava que podiam cumular-se no mesmo recurso pedidos compatíveis e entre si conexos ou dependentes, e, em especial, o pedido de anulação de um acto administrativo com o de indemnização de perdas e danos ou de condenação em multa».

Todavia, não obstante o estabelecido no artigo 835.º, § 3.º, do Código Administrativo, era entendimento da doutrina e da jurisprudência, que não podia cumular-se o pedido de anulação ou de declaração de invalidade de um acto administrativo com o pedido de indemnização, por responsabilidade civil, por a esses pedidos corresponderem diferentes formas de processo: além recurso e aqui ação[156], pois:

              «A respeito do alcance desta disposição, desde há muito que a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo se pronuncia no sentido de a anulabilidade [cumulabilidade] aí permitida se referir ao caso previsto no § único do artigo 851.º do Código Administrativo, ou seja, o de recurso contencioso interposto de «decisões ou deliberações definitivas e executórias sobre a validade ou execução dos contratos administrativos» (v. os acórdãos comentados por Marcello Caetano nos n.ºs 73, p. 21, e 90, p. 237, de O Direito, e, mais recentemente, o Acórdão de 10 de Março de 1977 – Decreto [Recurso] n.º 10030). Esta disposição visava evitar, por razões de economia processual, a propositura da acção prevista no corpo do artigo.

               Não se vêm razões para alterar tal jurisprudência, que se apoia num princípio de direito processual o de não serem cumuláveis pedidos a que correspondam formas de processo diferentes (cf. artigo 470.º do Código de Processo Civil)»[157]/[158].

Ou seja, o pedido de declaração de nulidade do ato administrativo só podia cumular-se com o da indemnização de perdas e danos no caso previsto no paragrafo único do artigo 851.º do Código Administrativo.

Estava-se, perante um regime processual, em que, atenta a limitação da cumulação de pedidos, se impunha a utilização de «vários meios, em tempos sucessivos, com condições processuais diversas, por vezes em diferentes tribunais»[159].

1.2 - Regrando sobre a execução de sentenças, verifica-se que as sentenças proferidas pelos auditores administrativos (ou os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo) tinham força executiva, tornando-se executórias (artigos 831.º do Código Administrativo e 76.º do referido Regulamento, respetivamente).

Se o exequendo fosse um corpo administrativo ou uma pessoa coletiva de utilidade pública e não fosse dada execução à sentença no prazo de três meses contados da data do trânsito em julgado e o exequente participasse o incumprimento ao auditor administrativo, este remetê-lo-ia, respetivamente, à Direção Geral de Administração Política e Civil ou ao governador civil respetivo para que se ordenasse a execução pedida, sob pena de, no primeiro caso, dissolução do corpo administrativo; e nos casos em que a execução devesse correr contra algum órgão da administração pública, o auditor remeteria o processo à entidade que sobre o órgão exercesse poder hierárquico ou de mera inspeção (artigo 823.º, n.ºs 1 a 3, do Código Administrativo).

Já nos casos de condenação nos recursos contenciosos que corressem termos no Supremo Tribunal Administrativo (cf. artigo 15.º, 1.º, do Decreto-Lei n.º 40768, de 8 de setembro de 1946), havendo invocação junto do Supremo de «impossibilidade, grave prejuízo ou embaraço na sua execução» pela entidade (administrativa) a quem competisse dar execução (no caso de não ser o Governo), havia tentativa de acordo sobre a reparação devida e, se fosse infrutífera, o Supremo fixava-a (artigo 77.º, §§ 1 e 2, do mencionado Regulamento); se coubesse ao Governo a execução, este levá-la-ia a cabo «pela forma menos prejudicial ao interesse público sempre que a execução» envolvesse «uma prestação de facto por parte da Administração» (artigo 77.º, § 3); e tratando-se de execução por quantia certa esta seria levada a efeito quando o Governo em Conselho de Ministros julgasse conveniente a sua execução, presumindo-se a inexecução determinada por impossibilidade do Governo (artigo 77.º, §§ 4 e 5).

O direito à execução das sentenças proferidas nos tribunais administrativos estava, assim, remetido para o plano administrativo das relações jurídicas entre a Administração e os particulares[160], tendo sido o Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de junho, que, nos artigos 5.º a 12.º, veio também regular o processo executivo no âmbito da jurisdição administrativa.

Aliás, com o Decreto-Lei n.º 256-A/77, consagrou-se que o interessado tinha a faculdade de pedir, no processo executivo, quando existisse causa legítima de inexecução, a fixação de indemnização dos prejuízos resultantes do acto anulado pela sentença (cf. artigo 7.º); que o tribunal especificasse, no caso de a Administração não executar devidamente a sentença no prazo legal determinado, os atos e comportamentos de execução devidos (cf. artigo 9.º, n.º 2); e com a LPTA veio a ser previsto no artigo 74.º a instauração, no tribunal judicial, de execução, por quantia certa, de decisão condenatória de pessoa coletiva de direito público, que só podia ter lugar no caso de impossibilidade de cobrança através da requisição prevista no n.º 2 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, estabelecendo, assim, a execução forçada contra a administração. Todavia, manteve como jurisdicionalmente inexequíveis as obrigações de prestação de facto e de entrega de coisa certa impostas por sentença condenatória em virtude de o incumprimento apenas possibilitar o acesso a meios jurisdicionais de tutela indemnizatória.

1.2.1- O Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho[161], visando reforçar as garantias de legalidade administrativa e dos direitos individuais dos cidadãos perante a Administração Pública, consignava no referido artigo 12.º:

              «1. No orçamento das pessoas colectivas de direito público será inscrita obrigatoriamente dotação destinada ao pagamento dos encargos resultantes de sentenças de quaisquer tribunais.

               2. As dotações a que se refere o número anterior ficam à ordem do Conselho Superior da Magistratura que emitirá a favor dos respectivos credores as ordens de pagamento que lhe forem requisitadas pelos tribunais, observando, no caso de insuficiência de verba e enquanto não for devidamente reforçada, a ordem do trânsito em julgado das sentenças.»[162]/[163]

Não obstante o determinado no Decreto-Lei n.º 256-A/77 sobre a execução de sentenças, designadamente o referido no artigo 12.º[164], a lei processual administrativa não previa quaisquer mecanismos e providências processuais de execução para entrega de coisa certa, para prestação de facto ou para pagamento de quantia certa[165].

2 – Com o Código de Processo nos Tribunais Administrativos, veio-se prever uma forma de processo comum - ação administrativa comum, correspondente fundamentalmente ao contencioso da responsabilidade civil, extracontratual e contratual (artigos 37.º a 45.º do CPTA) - e alguns processos especiais, como a ação administrativa especial[166], respeitante aos processos impugnatórios, dirigidos à remoção de atos de autoridade praticados pela Administração (atos administrativos ou normas regulamentares) e aos processos dirigidos à condenação da Administração à emissão desses atos de autoridade (artigos 46.º a 77.º do CPTA). Sistema dualista a que a reforma de 2015, implantada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 17 de outubro, pôs cobro.

2.1 - Constitui regra fundamental que tem personalidade judiciária quem tenha personalidade jurídica (princípio da coincidência), e capacidade judiciária quem tenha capacidade de exercício de direitos, pois a personalidade e a capacidade judiciárias consistem, respetivamente, na suscetibilidade de ser parte e na de estar por si em juízo (cf. artigo 8.º-A, n.ºs 1 e 2, do CPTA, introduzido pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, e 11.º e 15.º do Código do Processo Civil[167]). O que acontece com as pessoas coletivas de direito público (Estado, Região Autónoma, município, instituto público).

É, no entanto, admissível na lei processual civil a extensão da personalidade judiciária a casos de falta de personalidade jurídica (cf. artigo 12.º do Código do Processo Civil), a que o Código de Processo nos Tribunais Administrativos expressamente aderiu, no n.º 3, primeira parte, do artigo 8.º-A.

Todavia, versando a jurisdição administrativa as relações jurídicas administrativas e assim, a apreciação de litígios ou questões atribuídas à ordem judicial dos tribunais administrativos [cf. artigos 1.º e 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) [168] e 212.º, n.º 3, da Constituição da República]   fruto da natureza de ações,  consigna-se  nos n.ºs  3 a 5 do artigo  8.º-A do CPTA, que:

              «3 - Para além dos demais casos de extensão da personalidade judiciária estabelecidos na lei processual civil, os ministérios e os órgãos da Administração Pública têm personalidade judiciária correspondente à legitimidade ativa e passiva que lhes é conferida pelo presente Código.

               4 - Nas ações indevidamente propostas contra ministérios, a respetiva falta de personalidade judiciária pode ser sanada pela intervenção do Estado e a ratificação ou repetição do processado.

               5 - A propositura indevida de ação contra um órgão administrativo não tem consequências processuais, nos termos do n.º 4 do artigo 10.º.»

Como não dispõem os Ministérios «de personalidade jurídica, que deve entender-se apenas atribuída ao Estado (de que o Governo é o órgão executivo) e às pessoas coletivas de direito público a que os órgãos pertencem»[169], o Código de Processo nos Tribunais Administrativos vai mais longe que o Código de Processo Civil na extensão da personalidade judiciárias a organizações não personalizadas previstas no Código de Processo Civil (artigos 12.º e 13.º), pois, igualmente estende, atento o preceituado nos artigos 8.º-A e 10.º do CPTA, a personalidade judiciária aos Ministérios, às Secretarias Regionais e a órgãos da Administração Pública para intervirem como sujeitos processuais, figurando como demandantes ou demandados (nas ações em que de acordo com a lei processual administrativa, o devam ser). O que acontece, no que respeita aos ministérios, nos processos relativos a ações ou omissões dos respetivos órgãos como dimana do artigo 10.°, n.° 2, do CPTA, quer na redação inicial quer na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015.

E inovou-se, quanto à cumulação de pedidos, pondo-se cobro às restrições do regime anterior no concernente a esta matéria processual[170], ao permitir-se a cumulação de pedidos com mais amplitude que a admitida no Código de Processo Civil (artigo 470.º do Código de Processo Civil[171]) e, como refere JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE[172] «com uma especial generosidade».

Com efeito, admitiu-se a cumulação mesmo em caso de aos pedidos corresponder diferentes formas de processo (com a reforma de 2015, diferentes tramitações processuais) ou tribunais de hierarquia distinta (cf. artigos 4.º, n.ºs 1 e 2, e 21.º do CPTA e 24.º, n.º 1, do ETAF). Inovação que veio a ser alargada com a alterações introduzidas pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, ao permitir a cumulação de pedidos, mesmo quando a algum dos pedidos cumulados corresponda uma das formas da ação administrativa urgente (n.º 3 do artigo 4.º)[173].

2.1.1 - Este Código de Processo optou por eleger, como sujeitos processuais, os ministérios, rompendo, assim, «com o princípio tradicional de atribuir personalidade e capacidade judiciária aos órgãos administrativos»[174]/[175], estabelecendo no n.º 2 do artigo 10.º:

               «2 - Quando a acção tenha por objecto a acção ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.

N.º 2, que, na reforma introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, passou a determinar:

               «2 - Nos processos intentados contra entidades públicas, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público, salvo nos processos contra o Estado ou as Regiões Autónomas que se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios ou secretarias regionais, em que parte demandada é o ministério ou ministérios, ou a secretaria ou secretarias regionais, a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos»[176]/[177].     

Trata-se, em suma, de situações em que, sendo atribuída legitimidade (ativa ou passiva) a tais entidades, por lhes ser reconhecida a suscetibilidade de ser parte no processo, têm, para o efeito, de dispor de personalidade judiciária.

Na verdade:

               «É esse o caso dos processos intentados contra o Estado que se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios, em que parte demandada é o ministério ou ministérios a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos (artigo 10.º, n.º 2). (…) Por outro lado, os órgãos administrativos têm legitimidade para impugnar um ato administrativo relativamente a atos praticados por outros órgãos da mesma pessoa coletiva, bem como pedir a condenação à prática de um ato administrativo relativamente a condutas de outros órgãos da Administração Pública, que alegadamente comprometam as condições do exercício de competências que lhes estão legalmente conferidas para a prossecução dos seus interesses (artigos 55.º, n.º1, alínea d), e 68.º, n.º 1, alínea d)).»[178]

Como refere, em sentido similar, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE:

               «[A]ctualmente, mesmo no âmbito das acções impugnatórias, são, em regra, sujeitos processuais as pessoas colectivas públicas a que pertencem os órgãos autores dos actos ou normas impugnados.

               No entanto, há (…) a considerar (…) a circunstância, específica do processo administrativo, de ser atribuída personalidade judiciária aos Ministérios e aos órgãos da Administração Pública, embora apenas na medida correspondente à legitimidade activa e passiva atribuída pelo Código (artigo 8.°-A, n.° 3) — isto é, no que respeita aos ministérios, nos processos relativos a acções ou omissões dos respectivos órgãos (artigo 10.°, n.° 2, do CPTA), e quanto aos órgãos administrativos, excepcionalmente, em caso de litígios entre órgãos administrativos da mesma pessoa colectiva, quando susceptíveis de decisão judicial (artigo 10.°, n.° 8)»[179].

Verifica-se, pois, como considera FREITAS DO AMARAL:

               «[P]or razões de comodidade dos particulares, a Lei n.º 15/2002 (…) confere personalidade judiciária aos ministérios dentro da pessoa colectiva Estado», não obstante os ministérios pertencerem aos mesmos sujeito de direito – Estado -, não serem «sujeitos de direito distintos: os ministérios e as direcções-gerais não têm personalidade jurídica. Cada órgão do Estado - cada Ministro, cada director- -geral, cada director de serviços - vincula o Estado no seu todo, e não apenas o seu ministério ou o seu serviço.»[180]

Realçando a vertente da legitimidade processual concedida aos Ministérios e considerando que o Estado, enquanto pessoa jurídica coletiva não perdeu personalidade judiciária, assinala o Supremo Tribunal Administrativo[181]:

              «Ora, este artigo 10.º n.º 2 ao atribuir personalidade judiciária implícita aos ministérios, pelo facto de determinar que são as entidades a demandar, não está a retirar qualquer personalidade judiciária ao Estado mas apenas a retirar-lhe a legitimidade para ser demandado.

               Não podemos esquecer que, sendo a personalidade judiciária um atributo dos sujeitos, a implícita alusão deste preceito à personalidade judiciária é o apenas na sua extensão aos ministérios, porque não podem ser partes legítimas sem previamente lhes ser atribuída personalidade judiciária, e não na diminuição de qualidades do sujeito como a amputação da sua personalidade judiciária. Isto é, não é pelo facto de o Estado ser considerado parte ilegítima por não ser a parte passiva na demanda para este tipo de ações, que o preceito lhe está a amputar a sua personalidade judiciária.

               O Estado, enquanto tal, tem personalidade jurídica, e por inerência personalidade judiciária, apenas carecendo de legitimidade enquanto réu no âmbito de litígios relativos a atos ou omissões praticados pelos respectivos órgãos dos seus ministérios, isto é, face à posição que ocupa na concreta relação processual.»

Ou seja, constituem casos em que o Estado, enquanto pessoa coletiva de direito público, não está em juízo como parte (demandante ou demandado) com essa expressa designação mas está através de um Departamento Ministerial ou de um órgão da pessoa coletiva pública Estado, não deixando, por isso, pelo menos, nesta perspetiva, de constituir processos intentados contra o Estado (cf., em especial, o disposto no n.º 2 do artigo 10.º na versão introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015).

Consubstancia, em suma, um rompimento com o regime anterior ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, em que nos recursos contenciosos quem era demandado era, como vimos, o órgão que praticou o ato.

Em todo o caso, não podemos deixar de atender ao disposto no n.º 1 do mesmo artigo, em qualquer da redações do artigo.º 10.º, na medida em que consagra a regra de cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.

 Assim, o Código de Processo nos Tribunais Administrativos dá corpo à regra de que os processos intentados contra entidades públicas, a parte demandada é a pessoa coletiva de direito público, o que acontece nas ações contra o Estado cujo objeto se circunscreve à efetivação da responsabilidade civil extracontratual ou nas ações de contratos, como já se entendia no âmbito do mesmo Código na versão original[182].

2.2 – A execução de sentenças (ou dos demais títulos executivos), no âmbito do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, constitui um dever legal da Administração, pois esta deve espontaneamente cumpri-lo nos prazos procedimentais legalmente fixados (artigos 162.º, n.º 1, e 170.º, n.º 1, do CPTA) e, assim, «providenciar no sentido de ou serem extraídas as consequências da dita sentença ou de a realidade material ser transformada em conformidade»[183]/[184].

É que as decisões dos tribunais são obrigatórias, de acordo com o princípio consignado no n.º 2 do artigo 205.º da Constituição da República Portuguesa de que “[a]s decisões dos tribunais são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer outras autoridades”, sem distinguir entre  sentenças jurisdicionais nos Tribunais administrativos ou nos Tribunais judiciais civis, acrescentando no n.º 3 que a lei regula os termos da execução das decisões dos tribunais relativamente a qualquer autoridade e determina as sanções a aplicar aos responsáveis pela sua inexecução.

O Código de Processo nos Tribunais Administrativos, em cumprimento específico do proclamado naquela Lei Fundamental, estabelece no artigo 158.º, sob a epígrafe «Obrigatoriedade das decisões judiciais», que «[a]s decisões dos tribunais administrativos são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer autoridades administrativas» (n.º 1)[185].

A lei processual administrativa ao reafirmar, no artigo 158.° do CPTA, a obrigatoriedade das decisões dos tribunais administrativos para todas as entidades públicas e privadas, retira também daí «a consequência lógica do dever de cumprimento espontâneo das sentenças pela Administração, dentro de um prazo, salvo ocorrência de causa legítima de inexecução»[186]/[187], pois «prevalecem sobre as de quaisquer autoridades administrativas»[188] (n.º 1, parte final).

Decorre igualmente do determinado no artigo 158.º do CPTA que o interessado não tem o ónus de requerer à Administração a execução da sentença, para a colocar em mora: no entanto, só findo o prazo legalmente estabelecido — 30 dias, para pagamento de quantia certa (cf. artigo 170.º, n.º 1, do CPTA; 90 dias, nos restantes casos (artigos 162.º, n.º 1, e 175.º, n.º 1, do CPTA) — o particular tem o direito (e o ónus) de iniciar o processo de execução.

As autoridades administrativas apenas podem deixar de cumprir integralmente a sentença se ocorrer uma causa legítima de inexecução, que, nos termos da lei, se cingem à impossibilidade absoluta ou ao excecional prejuízo para o interesse público na execução da sentença (cf. artigo 163.º, n.º 1, 175.º, n.º 1). Causa que não pode ser invocada quando se trate de pagamento de uma quantia certa, sem prejuízo de poder ser causa de exclusão da ilicitude da inexecução espontânea da sentença, para os efeitos do disposto no artigo 159.º (cf. artigos 162.°, n.º 1, e 163.°, bem como ainda os artigos 170.° e 171.°, n.º 5, e o artigo 175.°, n.°s 2 e 3 do CPTA), o que já ocorria antes da entrada em vigor do CPTA.

Todavia, nos casos de execução para prestação de factos (ou de coisas) ou de execução de sentenças de anulação de atos administrativos, extinto o órgão ao qual competiria dar execução (espontânea) à sentença (título) ou tendo-lhe sido retirada a competência na matéria, o dever recai sobre o órgão que lhe tenha sucedido ou sobre aquele ao qual tenha sido atribuída aquela competência (artigo 162.º, n.º 2, e 174.º, n.º 3, do CPTA). Torna-se, assim, necessário, em casos de alteração organizativa ou funcional, determinar qual o órgão competente dentro da pessoa coletiva ou do ministério para praticar os atos necessários à execução[189].

2.3 - No que concerne à legitimidade passiva em processo executivo não estabelece o Código de Processo nos Tribunais Administrativo no «TÍTULO VII», atinente à execução, qualquer regra própria ou específica, havendo, como vem entendendo a doutrina, que atender ao disciplinado no artigo 10.º do mesmo Código, pois quem tem legitimidade passiva nos processos administrativos é a própria pessoa coletiva ou o ministério no âmbito da Administração central e, portanto, o executado também é a pessoa coletiva ou o ministério por serem elas as entidades mencionadas no título, sem prejuízo de, para certos efeitos, ser necessário determinar qual o órgão competente dentro da pessoa coletiva ou do ministério para praticar os atos necessários à execução (cf. artigos 162.º, n.º 2 e 174.º do CPTA)[190] .

 E embora apenas se preveja expressamente a cumulação de pedidos no âmbito das execuções para determinadas situações (cf. artigo 164.º, n.ºs 3 e 4, do CPTA), a cumulação inicial de execuções de fins diferentes será admissível, desde que verificados os pressupostos que o artigo 4.º do CPTA contempla[191], uma vez que a lei permite a cumulação na ação declarativa de pedidos condenatórios com os pedidos impugnatórios de atos e de regulamentos[192].

IV

Da resposta à questão colocada

Do périplo efetuado resulta que, aquando da publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 74/70, o regime legal de contencioso administrativo, bem como o regime legal de organização da Administração Pública eram distintos dos vigentes na altura da ocorrência da factualidade subjacente ao pedido de consulta, tanto mais que, entrementes, o sistema constitucional também havia mudado.

1 - O referido Decreto-Lei, não obstante as alterações de que foi objeto, manteve, no entanto, a redação original na alínea c) do artigo 1.º na medida em que determina que, é anualmente inscrita no Orçamento do Ministério das Finanças[193] uma verba destinada ao pagamento das despesas «[c]om as que o Estado seja compelido a pagar, por sentença dos tribunais com trânsito em julgado»

A resposta à questão colocada, reconduz-se, essencialmente, dada a divergência de entendimento invocada entre a Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente e a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, à interpretação do artigo 1.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 74/70, constituindo, assim, um problema de interpretação da lei [194], o que nos conduz ao artigo 9.º do Código Civil[195].

1.1 - De acordo com este preceito, «[a] interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada» (n.º 1); «[n]ão pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso» (n.º 2); e «[n]a fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados devendo o intérprete presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados» (n.º 3).

Visando a atividade interpretativa da lei, a descoberta do sentido real e verdadeiro do normativo que se interprete, sobressai, desde logo, que:

               «Naturalmente, é de supor que o autor da lei, bom conhecedor que deve ser da língua portuguesa e da terminologia jurídica, terá procurado cuidadosamente as palavras mais adequadas para exprimir a norma de que se trata ou, em outros termos, terá sabido exprimir o seu pensamento em termos adequados” (Código Civil, art. 9.º, n.º 3).

               Por isso, o sentido da lei há-de buscar-se, antes de mais e principalmente, nas suas próprias palavras, as quais constituem o que habitualmente e designa por elemento textual ou elemento literal.[196]

O elemento gramatical (texto da lei) constitui, na verdade, o ponto de partida da interpretação da lei, não devendo, porém, cingir-se à letra da lei, tendo, assim uma função negativa (delimita e afasta os sentidos que não tenham na letra da lei qualquer apoio ou um mínimo de correspondência verbal ainda que imperfeitamente expressa) e uma função positiva (se o texto legal comportar apenas um sentido, é esse o sentido da norma; se comportar mais que um significado, deve optar-se pelo que melhor e mais imediatamente corresponde ao significado natural das expressões verbais utilizadas e, designadamente, ao seu significado técnico-jurídico, com a presunção do n.º 3 do artigo 9.º do Código Civil, de que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados).

Surge, assim e sempre, como necessária, «uma tarefa de interligação e valoração que acompanha o domínio literal» intervindo nessa tarefa «elementos lógicos, doutrinalmente considerados de ordem sistemática, histórica e racional ou teleológica»[197].

Aliás, perante uma inegável insuficiência desse elemento literal para uma correta interpretação do sentido da norma, há, pois, que convocar o elemento racional (elemento lógico e, assim, a sua ratio legis), através de outros fatores hermenêuticos, em especial o histórico, o sistemático[198] e o teleológico[199], reconstituindo, assim, a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada (occasio legis)[200] e as condições específicas do tempo em que a mesma é aplicada[201] (artigo 9.º, n.º 1, do Código Civil).

O intérprete, a fim de determinar o alcance de uma lei, não pode, assim, nestes casos, cingir-se apenas ao sentido imediato e aparente resultante da conexão verbal. Torna-se, pois, necessário:

              «[I]ndagar com profundeza o pensamento legislativo, descer da superfície verbal ao conceito íntimo que o texto encerra e desenvolvê-lo em todas as direcções possíveis (...).

               A missão do intérprete é justamente descobrir o conteúdo real da norma jurídica, determinar em toda a amplitude o seu valor, penetrar o mais que é possível (...) na alma do legislador, reconstruir o pensamento legislativo.

               Só assim a lei realiza toda a sua força de expansão e representa na vida social uma verdadeira força normativa»[202].

E o elemento histórico pode permitir a ratio essendi da opção por uma determinada redação da norma e, assim a opção por determinadas palavras em preterição de outras, bem como «identificar o problema prático que a norma pretendeu resolver e consequentemente a teleologia ou intenção prática»[203].

1.2 – Com o Decreto-Lei n.º 74/70, como se sinaliza no seu preâmbulo, foram adotadas providências no sentido de se constituir em operações de tesouraria uma reserva pecuniária que a todo o tempo pudesse ser utilizada para ocorrer a despesas imprevistas, nomeadamente com as atinentes a reconstituição de bens afetos ao património do Estado, perdidos ou destruídos por causas imprevistas ou acidentais (como incêndio, inundação ou outra semelhante), com as que o Estado fosse compelido a pagar por decisão passada em julgado ou ainda com indemnizações por danos causados a terceiros.

Instituiu-se, na verdade, através do referido diploma, um sistema com vista a propiciar o pagamento célere e simples das quantias em que a Administração tenha sido condenada.

Como se considera no parecer do Conselho Consultivo n.º 66/1995[204], o fim visado pelo legislador ao emitir o Decreto-Lei n.º 74/70 foi o de «centralizar na Secretaria-Geral do Ministério das Finanças o pagamento de determinadas verbas, nomeadamente as relativas às indemnizações por danos causados a terceiros», expendendo-se igualmente:

              «Além de um procedimento uniforme, evita-se a inscrição de diversas dotações que normalmente se mostrariam insuficientes para cumprir as responsabilidades nesta área dos diversos serviços, obrigando à alteração do plano económico».

Em similar sentido, o Supremo Tribunal Administrativo, ao considerar no acórdão de 31 de outubro de 2012[205]:

               «A ratio legis do DL n.º 74/70, que se deixa transparecer no seu preâmbulo, é a de obviar aos inconvenientes de se inscrever em orçamentos de diversos serviços verbas insuficientes para cobrir os riscos por prejuízos causados ao património do Estado provenientes de circunstâncias acidentais ou fortuitas, constituindo-se assim na Secretaria-Geral do Ministério das Finanças «uma reserva pecuniária que a todo o tempo possa ser utilizada para a ocorrer a essas despesas imprevistas».

1.3 - Resulta do teor literal da alínea c) do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 74/70 a exigência de que exista uma condenação judicial por sentença definitiva a determinado pagamento[206] e que a entidade jurídica compelida (forçada ou obrigada) a pagar seja o Estado.

No caso, houve sentença transitada em julgado, que condenou o Réu/Executado Ministério do Ambiente no pagamento de uma determinada quantia a título de indemnização por mora no cumprimento da prestação de facto determinada nos termos do artigo 164.º do CPTA[207].

1.3.1 – No âmbito do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ao se atribuir aos Ministérios legitimidade processual passiva em determinadas situações, estendeu-se a esses departamentos governamentais, pelo menos, essa legitimidade, retirando-a à pessoa coletiva pública Estado.

O que acontece, designadamente, nas ações impugnatórias de atos ou nos casos de cumulação de pedidos de relações contratuais ou de responsabilidade civil «pura» com a impugnação de ato jurídico de órgãos do Estado ou de sobre estes órgãos recair o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos [cf. artigos 4.º - em especial n.º 2, alíneas a) a f) -, e 10.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA, em qualquer das versões, e 10.º, n.º 7, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015].

Na versão anterior a 2015, refere-se que no caso do Estado, quando a ação tiver por objeto a ação ou omissão, parte demandada é o ministério, a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos. Já na versão resultante do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, o legislador é expressivo e categórico ao referir que «nos processos contra o Estado» quando a ação tiver por objeto a ação ou omissão, a parte demandada é o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos».

Ou seja, o próprio legislador passa a assumir que se trata de processos contra o Estado, mas em que a parte demandada, por razões consideradas relevantes e necessárias, é o Ministério, afastando as (apenas possíveis) dúvidas que poderiam resultar do mesmo preceito nas versões anteriores sobre se para o legislador se tratava de um processo contra o Estado, pois o que o Código de Processo nos Tribunais Administrativos logo consignou no preceito, de forma expressa, foi: «no caso do Estado» (isto é, no caso de processo contra o Estado).

E o referido n.º 7 do artigo 10.º, na versão conferida pelo decreto-lei n.º 214-G/2015, aponta no mesmo sentido ao determinar que quando o pedido principal deva ser deduzido contra um Ministério (isto é, nos casos acabados de aludir), este também tem legitimidade passiva em relação aos pedidos que com aquele sejam cumulados (por se inserirem também na atividade do Estado)[208]. Aliás, este normativo abrange, pois, «pedidos destinados a efetivar a responsabilidade civil do Estado ou a invalidade de um contrato celebrado pelo Estado – pedidos que, noutro contexto, deveriam ser intentados contra o Estado, e não contra o ministério», sendo que o sentido útil do estabelecido é «o de estender a legitimidade passiva do ministério a quaisquer outros pedidos deduzidos cumulativamente que respeitem [a] uma qualquer atividade que seja ainda imputável ao Estado enquanto pessoa coletiva pública»[209].

A propósito da cumulação, em casos como estes, embora ainda sobre o regime do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, antes da reforma de 2015, ESPERANÇA MEALHA considerava que «os pedidos cumulados visam uma única esfera jurídica – a da pessoa colectiva Estado», acrescentando que a diferença de identidades (entre ministérios e Estado) «é meramente aparente, pois a esfera jurídica onde vão ser imputados os efeitos da sentença que se pronuncie sobre qualquer um dos pedidos é sempre e apenas uma, a do Estado»[210].

1.3.2 - O Código de Processo nos Tribunais Administrativos ao ter considerado, como sujeitos processuais, os ministérios, rompendo «com o princípio tradicional de atribuir personalidade e capacidade judiciária aos órgãos administrativos»[211]/[212], assenta a alteração do critério de determinação do ente público a demandar quer na  promoção do acesso à justiça administrativa, quer na necessidade de adequação desse critério ao novo princípio da livre cumulação de pedidos (4.º CPTA) [213]e, assim, também em razões de eficiência e, deste modo, pragmáticas.

Decorre, desta adequação, que podemos ter idênticos casos de responsabilidade civil contratual ou extracontratual do Estado por ato omissivo ou ativo perpetrado por órgão seu em que, numas situações, quem tem legitimidade passiva é o Estado – situações de apenas estar em causa a responsabilidade civil do Estado - e noutras – cumulação de pedido impugnatório com pedido indemnizatório - em que quem tem legitimidade passiva é o respetivo Ministério.

Não foi necessariamente abarcável pelo legislador do Decreto-Lei n.º 74/70 tais situações legais inovadoras quer porque então a lei vigente, quer na jurisdição administrativa quer na jurisdição comum, consagrava que a pessoa jurídica Estado, enquanto pessoa coletiva, com personalidade judiciária era a entidade jurídica com legitimidade processual e jamais o Ministério.

Efetivamente, no recurso contencioso regulado no Código Administrativo (correspondente à ação administrativa especial de impugnação atualmente prevista no Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na redação originária e, atualmente, à ação administrativa de impugnação de atos administrativos ou de  impugnação de normas emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo) e nas ações para reconhecimento de direitos ou interesses, a autoridade recorrida era o órgão autor do ato ou o órgão a quem incumbisse o reconhecimento, enquanto nos demais processos como nas ações sobre contratos e em matéria de responsabilidade civil o réu era a pessoa coletiva de direito público (Estado o ou outra)[214]. E na jurisdição comum, atento o disposto no Código de Processo Civil (artigo 5.º, n.º 2), a personalidade judiciária do Estado não foi estendida, sendo o Estado, quem está em juízo como parte demandada, havendo, assim, plena coincidência entre a personalidade jurídica, personalidade judiciária e legitimidade passiva.

1.4 - Na ação executiva deduzida contra o Ministério, verificados os pressupostos legais de responsabilidade pela mora na prestação de facto judicialmente determinada, foi proferida, necessariamente a condenação em pagamento de indemnização moratória (em resultado de conduta omissiva sancionada legalmente).

Foram essencialmente razões de tutela jurisdicional efetiva que motivaram a previsão legal do pedido de indemnização moratória previsto no artigo 164.º do CPTA, e, por isso também obviar a que posteriormente fosse deduzida uma ação de responsabilidade civil extracontratual contra o Estado, ao abrigo do Regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas. Noutra vertente, uma justiça material célere; prontidão que também subjaz à teleologia do Decreto-Lei n.º 74/70.

E sendo, nas referidas previsões do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Ministério a parte demandada (ou executada), havendo procedência total ou parcial do pedido (da ação ou da execução) quem, na verdade, é o compelido a pagar é a pessoa coletiva «Estado» através da pessoa judiciária com legitimidade passiva Ministério, no âmbito de processo, legalmente indicado como contra o Estado.

Como consideram, assertivamente, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA[215]: nas ações em que «a parte demandada é o ministério ou ministérios a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos», que é o caso das ações que «se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios», estamos perante «processos intentados contra o Estado».

1.4.1 – Afigura-se-nos, assim, que as alterações processuais ocorridas, quanto à legitimidade passiva das ações visando o Estado, em que a parte demandada é, por força da lei, o Ministério não podem afetar o âmbito nem a teleologia (ratio legis) do Decreto-Lei n.º 74/70, na medida que pretende abranger as despesas com pagamentos (indemnizatórios ou de dívidas) que o Estado é obrigado a pagar por sentença transitada em julgado.

O artigo 1.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 47/70 necessariamente contempla, dentro dos limites do seu teor gramatical, as condenações em pagamento no âmbito de processos administrativos (ações e execuções) intentados contra o Estado em que a parte demandada (ou executada) é um Ministério, que, em suma, se insere na pessoa jurídica coletiva que é o Estado. Nestes casos, como a atuação de um órgão do Estado - Ministro, diretor- geral, ou diretor de serviços - vincula o Estado no seu todo, e não meramente o seu ministério ou o seu serviço também a condenação de um ministério produz efeitos na esfera jurídica do Estado, sendo, materialmente, o Estado que é compelido a pagar (necessariamente através dos respetivos departamentos ou serviços).

Mostra-se, aliás, haver plena conformidade com a razão de ser da norma (ratio legis), e, assim, com o fim visado pelo legislador ao emiti-la, com a solução ou soluções que a norma exprime ou tem em vista e que pretende realizar, atento o concreto regime processual introduzido pelo Código de Processo nos Tribunais Administrativos. A letra da lei, face ao estatuído no n.º 2 do artigo 10.º do CPTA, em especial, na redação vigente, efetivamente comporta a referida solução.

 Se se proceder a transposição para o condicionalismo atual do juízo de valor que presidiu à feitura da lei (Decreto-Lei n.º 74/70) e ajustando o próprio significado da norma à evolução entretanto sofrida (ante a introdução de novas normas) pelo ordenamento em cuja vida ela se integra, a solução proposta mostra-se também como sendo, ao que se nos afigura, a única capaz de ser conforme à vontade do legislador manifestada no Decreto-Lei n.º 74/70.

É que, a vertente atualista de interpretação da lei sempre abrangeria situações como a presente, pois é considerada em casos de «mudança do uso de linguagem, suscetível de atribuir novos sentidos à expressão verbal empregue pela norma» ou «quando se verifica uma mudança das circunstâncias de facto para as quais a norma foi criada» ou ainda «quando se opera um alteração dos critérios valorativos resultantes da alteração global do desenvolvimento axiológico-jurídico»[216].

Só, assim, pois, se assegura que a pretendida amplitude de despesas aí previstas e originariamente abrangidas, integradas tipicamente na função administrativa desenvolvida pela Administração Pública, seja garantido.  

Na verdade, se, dessarte, não se considerar, podemos estar, amiúde, perante um injustificado tratamento diferenciado para situações materialmente idênticas, dependente tão só dos meros meios processuais utilizados. E teríamos ao assim não conceber que um sistema previsto para propiciar o pagamento célere e simples das quantias em que a Administração tenha sido condenada simplesmente inoperaria por força de um sistema processual implementado para garantir «o direito de obter, em prazo razoável, e mediante um processo equitativo, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão» (artigo 2.º, n.º1 do CPTA).

2 – Determinada, por via interpretativa, a abrangência objetiva da alínea c) do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 74/70, há que apurar o campo de aplicação subjetiva, pelo que há que chamar à colação o estabelecido no artigo 4.º, n.º 1, do mesmo diploma.

A redação original deste preceito, como referimos, foi alterada através do artigo 132.º do Decreto-Lei n.º 67-A/2007 (Lei do Orçamento para 2008), passando a estabelecer que «[a]s disposições do presente decreto-lei não se aplicam aos serviços com autonomia administrativa e financeira, nem aos dotados de autonomia administrativa e receitas próprias não consignadas, independentemente do valor dessas receitas»

A redução do campo de exceção à aplicação subjetiva do Decreto-Lei que o normativo contempla, face à redação original, acarreta, em contrapartida, o aumento do âmbito de aplicação subjetiva, estando, assim, afastadas do campo de aplicação do diploma:

- os serviços com autonomia administrativa e financeira; e

- os serviços dotados de autonomia administrativa e receitas próprias não consignadas, independentemente do valor dessas receitas.

Alteração que ocorreu já quando os serviços públicos assumiam e assumem, em termos administrativo-financeiros, a forma, como regra, de serviços dotados de autonomia administrativa e, como exceção, a forma de autonomia administrativa e financeira, quando, na altura da publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 74/70, assumiam, em termos administrativo-financeiros, a forma de «serviços simples», altura em que eram regimes de exceção, quer a autonomia administrativa, quer a autonomia financeira, tendo estes que resultar da lei.

2.1 - Se as entidades administrativas que gozam de autonomia administrativa e financeira, de acordo com expressa e necessária previsão normativa, são agora, por inerência, detentoras de personalidade jurídica (cf. artigo 9.º da Lei n.º 8/90), pelo que têm, necessariamente, de ficar excluídas da aplicação do regime previsto no Decreto-Lei n.º 74/70[217], por constituírem «centros autónomos de relações jurídicas», sendo elas próprias, por isso mesmo, sujeitos das relações de onde emergem as despesas que hão de satisfazer. Devem, por isso, providenciar nos seus próprios orçamentos pelas adequadas provisões para solver tais responsabilidades[218].

Deste modo, no que concerne ao âmbito subjetivo de aplicação do Decreto-Lei n.º 74/70, tomando em consideração as caraterísticas das referidas modalidades de Administração Pública (administração direta, de administração indireta e de administração autónoma), não vemos razões para não deixar de seguir o entendimento vertido no parecer deste Conselho n.º 39/2010, na medida em que considerou que os serviços destinatários das disposições são os que integram a designada administração direta do Estado, ou seja, «o conjunto das entidades administrativas que, actuando concentrada ou desconcentradamente, constituem o Estado-Administração, obedecendo ao princípio da subordinação hierárquica, relativamente às quais, portanto, o Governo pode exercer os seus poderes de direcção».

E precisando o âmbito subjetivo acrescentou-se no mesmo parecer:

               «No entanto, cumpre referir que nem todos esses serviços estão abrangidos pelos dispositivos do Decreto-Lei n.º 74/70. Na 2.ª parte do n.º 1 do seu artigo 4.º excluem-se serviços que, embora integrados na administração central do Estado, possuem autonomia administrativa e são titulares de receitas próprias não consignadas, ou seja, de receitas não destinadas a fins específicos. Neste caso, as despesas elencadas no artigo 1.º do diploma serão satisfeitas por conta de verbas a sair do orçamento destas entidades».

Face às razões que justificaram a consagração do regime constante do Decreto-Lei n.º 74/70 e atendendo ao elemento lógico-sistemático do diploma
afigura-se-nos que as disposições que consagra se dirigem exclusivamente aos serviços e organismos da Administração Pública, relativamente aos quais o Governo, por intermédio do respetivo Ministro, detém poderes de direção, com exclusão, para além dos que têm autonomia administrativa e financeira, os que possuem autonomia administrativa e são titulares de receitas próprias não destinadas a fins específicos.

Encontra-se assim, abrangido pelo Decreto-Lei n.º 74/70 o conjunto de serviços e organismos da administração direta do Estado que, sob a direção do ministro do Ambiente, integrando ou constituindo, o respetivo Ministério, com exclusão daqueles serviços que têm autonomia administrativa e financeira e os que possuem autonomia administrativa e são titulares de receitas próprias não consignadas.

3 – A questão colocada a este Conselho Consultivo, no presente caso, é a de saber «se no caso em apreço caberá ou não à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças proceder ao pagamento da indemnização em causa, de acordo com o disposto no Decreto-Lei nº 74/70 de 2 de março».

Subjaz a esse pedido o «conflito» entre as Secretarias-Gerais do Ministério do Ambiente e Energia e do Ministério das Finanças relativamente ao facto de esta última considerar que a sentença condenatória  «não identifica como Réu o Estado Português, termos em que não se encontram reunidos os requisitos para a liquidação da importância a que a mesma se refere se opere por recurso ao regime da alínea c) do nº 1 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 74/70, de 2 de março, na versão vigente à presente data».

Ora, nos termos do artigo 3.º do mesmo diploma, organizados os processos atinentes às despesas nos serviços que derem causa ao encargo até à fase procedimental de ser ordenado o pagamento, momento em que passam a transitar na Secretaria-Geral do Ministério das Finanças para esse efeito.

A esta Secretaria-Geral incumbe processar, financiar e pagar as despesas resultantes designadamente de indemnizações a terceiros, depois de aprovadas pelo Ministro das Finanças [cf. artigos 9.º, n.º 2, alínea g), da mesma Lei Orgânica do Ministério das Finanças, 2.º, n.º 2, alínea h), do Decreto Regulamentar n.º 37/2012, de 10 de abril, e 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 74/70].

Assim, no caso, estando verificado o contexto previsto no artigo 1.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 74/70, cabe à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças proceder ao pagamento se apuradas as condições que afastam o n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 74/70 e desde que o Ministério do Ambiente não tenha uma verba inscrita no Orçamento do Estado para as despesas em causa.

Já, por outro lado, não caberá à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças proceder ao pagamento quer nas situações excecionadas no n.º 1 do referido artigo 4.º, quer mesmo se afastada a verificação das condições aí contempladas, se o Ministério do Ambiente tiver uma verba inscrita no Orçamento do Estado para tais despesas (cf. ainda artigo 44.º, n.º 2, alíneas b) e c), da Lei do Equilíbrio Orçamental).

Atentos os elementos carreados, afigura-se-nos que, apesar de o motivo da condenação em indemnização moratória ancorar, segundo nos é indicado, na aludida omissão da prestação devida, nada mais de relevante é trazido sobre qual o concreto serviço ou serviços que deram causa ao encargo ou despesa em causa, parecendo, em todo o caso, mostrar-se, do teor do expediente recebido, que a dúvida não se estendia ao artigo 4.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 74/70.

Conclusões

Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:

1.ª - A intenção do legislador com o Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março, foi, como decorre do preâmbulo e do próprio diploma, a de criar um esquema financeiro que permitisse fazer face a despesas imprevistas e de montante elevado, centralizando, na Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, o pagamento de determinadas verbas, nomeadamente as relativas às condenações do Estado por sentença dos tribunais em pagamento por danos causados a terceiros (cf. artigos 1.º, corpo e 3.º do Decreto-Lei n.º 74/70);

2.ª - Para o ressarcimento por força da verba inscrita no capítulo «Despesas comuns» do Orçamento do Ministério das Finanças, nos termos dos artigos 1.º, n.º 1, alínea c), e 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 74/70, na redação vigente, impõe-se que o Estado tenha sido condenado por sentença transitada em julgado ao pagamento por danos causados a terceiros, desde que o serviço do Estado em causa não constitua serviço com autonomia administrativa e financeira, nem seja dotado de autonomia administrativa e receitas próprias não consignadas;

3.ª - Receitas próprias que se caraterizam por ser as que decorrem de cobranças efetuadas pelos serviços ou organismos do Estado, resultantes da sua atividade específica, da administração e alienação do seu património e quaisquer outras que por lei ou contrato lhes devam pertencer e sobre as quais detêm poder discricionário no âmbito dos respetivos diplomas orgânicos (artigo 57.º, n.º 1, da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro);

4.ª – Consagrando a lei a regra ou princípio da não consignação de receitas, apenas excecionalmente são admitidas as receitas consignadas, que se caraterizam por ser aquelas que, por concreta determinação, se encontram afetas a despesas pré-determinadas, podendo em casos especialmente justificados ser consignadas receitas a serviços sem autonomia financeira, mediante portaria conjunta do ministro competente e do Ministro das Finanças (artigos 16.º da Lei de Enquadramento Orçamental e 5.º da Lei n.º 8/90); 

5.ª - Com a Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro, o regime financeiro dos serviços e organismos da Administração Central passou a ser, em regra, de autonomia administrativa nos atos de gestão corrente (artigos 2.º da referida Lei e do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, e 12.º da Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro) e excecionalmente de autonomia administrativa e financeira, atribuindo a lei a estes personalidade jurídica (artigos 6.º e 9.º da Lei n.º 8/90, e 44.º do Decreto-Lei n.º 155/92);

6.ª – Atenta a estruturação do Estado-Administração em Administração direta, indireta e autónoma, a Administração direta abrange o conjunto de serviços centrais e periféricos, estruturados em ministérios, dependentes do Governo, e sujeitos ao poder de direção dos seus membros (cf. artigos 2.º, n.ºs 1 e 2, 4.º e 11.º, n.ºs 5 e 6, e 12.º da Lei n.º 4/2004, bem como, designadamente, os artigos 11.º, n.º 2, 17.º, n.º 2, e 25.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 32/2024);

7.ª - Por sua vez, os ministérios são legalmente definidos, como departamentos sectoriais da Administração Pública, delimitados pelas respetivas atribuições, podendo cada ministro ter sob a sua direção vários ministérios, nos termos definidos pelo decreto-lei que aprova a orgânica do Governo ministro (artigo 4.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 4/2004);

8.ª – Aliás, desde momento anterior ao Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março, que os ministérios são considerados departamentos governamentais ou ministeriais, sem personalidade jurídica, com competências determinadas, dirigidos pelos ministros respetivos, compreendendo, na sua estrutura, o conjunto de serviços da administração direta, que preparam e executam as decisões dos concernentes membros do Governo, tendo os serviços que integram esse conjunto, por regra, desde a Lei n.º 8/90, autonomia administrativa (cf. artigos 4.º, n.º 1, e 12.º da Lei n.º 4/2004, 2.º da Lei n.º 8/90 e do Decreto-Lei n.º 155/92, e, entre outros, os artigos 1.º, n.º 1, e 5.º do Decreto-Lei n.º 13/70, de 14 de janeiro, 11.º, n.º 1, 12.º, n.º 1, 17.º, n.º 1, 18.º, n.º 1, 19.º, n.º 1, 20.º, n.º 1, 21.º, n.º 1, 23.º, n.º 1, 24.º, n.º 1, 25.º, n.º 1, 27.º, n.º 1, e 28.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 32/2024);

9.ª - Destarte, o Ministério do Ambiente e Energia, como qualquer outro departamento governamental, com os respetivos órgãos e serviços centrais e periféricos que integram a administração direta do Estado, sujeitos ao poder de direção do respetivo membro do Governo (Ministro), tem a sua estrutura orgânica e atribuições definidas na concernente Lei orgânica, que igualmente distingue os serviços e organismos que pertencem à administração direta dos da administração indireta [cf. artigos 2.º, n.ºs 1 e 2, 4.º, 11.º, n.º 4, alínea b), da Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro, e 2.º a 5.º do Decreto-Lei n.º 17/2014, de 4 de fevereiro];

10.ª – Aquando da publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 74/70, o processo administrativo vigente assentava em os recursos contenciosos de impugnação de atos ou omissões de uma entidade pública serem deduzidos contra os autores do ato enquanto as ações designadamente, as de indemnização pela prática desses atos, tal-qualmente em processo civil, eram deduzidas contra a pessoa coletiva pública - Estado ou outra –, não sendo admissível a cumulação de pedidos a que correspondessem formas de processos diferentes (cf., em especial, artigos 815.º, § 1.º, alínea b), 835.º, § 3.º, 839.º, § 2.º, 840.º, corpo, e 851.º, § único, do Código Administrativo e 48.º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, aprovado pelo Decreto n.º 41234, de 20 de agosto de 1957);

11.ª - Com o Código de Processo nos Tribunais Administrativos rompe-se com o princípio tradicional de atribuir personalidade e capacidade judiciária aos órgãos administrativos, passando, em regra, a ser sujeitos processuais as pessoas coletivas públicas em que se inserem os órgãos administrativos, mas na circunstância específica de «processos contra o Estado» que se reportem à ação ou omissão de órgãos é atribuída personalidade judiciária aos Ministérios em que esses órgãos se integram (artigo 10.º, n.º 2);

12.ª - E também veio admitir a cumulação de pedidos mesmo no caso de a estes corresponderem formas de processos diferentes (ora, tramitações diferentes) ou tribunais de hierarquia distinta, bem como permitir, no novel processo executivo, quanto à execução de prestação de facto ou de coisas, que, na petição, o exequente requeira indemnização moratória (cf. artigos 4.º, 10.º, 21.º e 164.º, n.º 4, corpo, do CPTA);

13.ª - O Código de Processo nos Tribunais Administrativos veio estender aos Ministérios a personalidade Judiciária do Estado, atribuindo a estes departamentos governamentais legitimidade processual passiva em determinadas situações, o que acontece nas ações impugnatórias de atos ou nos casos de cumulação de pedidos de relações contratuais ou de responsabilidade civil «pura» com a impugnação de ato jurídico a órgãos do Estado ou de sobre estes órgãos recair o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos [cf. artigos 4.º - em especial n.º 2, alíneas a) a f) -, e 10.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA, em qualquer das versões, e 8.º-A, n.º 3, e 10.º, n.º 7, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015];

14.ª - Não foi necessariamente concebível pelo legislador do Decreto-Lei n.º 74/70 a admissibilidade de tais soluções inovadoras previstas na lei processual administrativa porque então, da lei vigente resultava que a pessoa jurídica Estado, enquanto pessoa coletiva pública, com personalidade judiciária era a entidade jurídica com legitimidade processual designadamente nos pedidos indemnizatórios por responsabilidade civil extracontratual contra a pessoa jurídica Estado e jamais o Ministério (cf. artigo 5.º do Código de Processo Civil, na redação vigente em 1970);

15.ª - Todavia, nos referidos processos em que a parte demandada ou executada é, por força da lei, o Ministério, não deixamos de estar perante «processo contra o Estado», como o legislador expressamente assume no n.º 2 do artigo 10.º do CPTA, por a sentença necessariamente se refletir na esfera jurídica da pessoa jurídica Estado, sendo esta quem, efetivamente, é compelida a cumprir, de modo necessário através do respetivo departamento ou serviço, tudo se passando como se fosse a pessoa jurídica Estado Português a quem coubesse legitimidade processual;

16.ª – Entendimento a que nos conduz o pensamento legislativo, a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada, bem como a sua função e finalidade ou escopo, comportadas pelo âmbito da letra da lei (artigo 9.º, n.ºs 1 e 2, do Código Civil);

17.ª – Por conseguinte, as despesas em causa - pagamento de indemnização resultante de responsabilidade por mora na prestação de facto atribuída por sentença em processo administrativo em que era demandado o Ministério do Ambiente - englobam-se nas referidas na alínea c) do n.º 1 do artigo 1.° do Decreto-Lei n.º 74/70;

18.ª – Quanto ao âmbito subjetivo de aplicação do Decreto-Lei n.º 74/70, previsto no seu artigo 4.º, n.º 1, tomando em consideração as caraterísticas das referidas modalidades de Administração Pública (administração direta, de administração indireta e de administração autónoma), os serviços destinatários das disposições são os que integram a designada administração direta do Estado, relativamente aos quais o Governo, por intermédio do respetivo Ministro, pode exercer os seus poderes de direção, contanto que não se esteja perante serviços com autonomia financeira ou com autonomia administrativa e receitas próprias não consignadas;

19.ª – Na situação versada, verifica-se a circunstância contemplada no artigo 1.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 74/70, ou seja, de o Estado ter sido compelido a pagar, por sentença dos tribunais com trânsito em julgado, sendo, assim, da sua responsabilidade o pagamento da indemnização, o que aponta, pois, no sentido de o ressarcimento ser por força da verba inscrita no capítulo «Despesas comuns» do Orçamento do Ministério das Finanças, desde que se manifeste existir o requisito contemplado na conclusão anterior;

20.ª - Assim, ocorrendo o contexto previsto no artigo 1.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 74/70, cabe à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, uma vez demonstrada a verificação das condições que afastam o n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 74/70, proceder ao pagamento, desde que o Ministério do Ambiente não tenha uma verba inscrita no Orçamento do Estado para as despesas em causa; e

21.ª - Já não cabe, no entanto, à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças proceder ao pagamento quer nas situações excecionadas no n.º 1 do referido artigo 4.º, quer mesmo se afastada a verificação das condições aí contempladas, se considerar, logo que demonstrado pelo Ministério da Finanças, que o Ministério do Ambiente tenha uma verba inscrita no Orçamento do Estado para tais despesas. 

 

[1] Estatuto aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, e alterado pela Lei n.º 2/2020, de 31 de março.

[2] Os sucessivos Ministérios atinentes ao Ambiente tiveram diferentes designações.

O Ministério do Ambiente foi criado na reestruturação da organização interna e alteração à Orgânica do XI Governo Constitucional a  partir de 20 de março de 1990, com a designação de Ministério do Ambiente e dos Recursos Naturais (artigo 2.º, alínea r), e 21.º-A n.º 1, do Decreto-Lei 329/87, de 23 de setembro, atentas as alterações conferidas pelo Decreto-Lei nº 94/90, de 20 de março), enumerando-se no n.º 3 do artigo 21.º-A os serviços e organismos que ficavam integrados ou dependentes do Ministério do Ambiente e dos Recursos Naturais.

A pasta do ambiente e dos recursos naturais constituía Secretaria de Estado no XI Governo constitucional integrada no Ministério do Planeamento e da Administração do Território  (cf. artigo 11.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 329/87, de 23 de setembro, redação originária).

[3] Informação que, diga-se, como resulta do seu teor, mereceu parecer concordante, proferido a 3 de maio de 2024 pelo Secretário-Geral Adjunto, e despacho de concordância do Secretário-Geral, com a mesma data, onde se expende:

«Remeto à superior consideração de Sua Excelência a Ministra do Ambiente e da Energia para, concordando, solicitar parecer ao Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República sobre se, no caso em apreço, caberá ou não à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças proceder ao pagamento da indemnização em apreço».

[4] De anotar que o Ministério do Ambiente e da Ação Climática recorreu da referida sentença condenatória (de 28 de junho de 2019) para o Tribunal Central Administrativo Norte que, por acórdão de 14 de fevereiro de 2020, negou «provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida» [acessível como os demais acórdãos abaixo indicados do Supremo Tribunal Administrativo (e dos Tribunais Centrais Administrativos) bem como do Supremo Tribunal de Justiça e das Relações no sítio «www.dgsi.pt» ou neste sumariados].

[5] O pedido foi veiculado através do Ofício n.º 26075/2024/SG/SAJ, de 21 de outubro de 2024; pedido que, na sequência de despacho proferido a 25 de outubro de 2024, por Sua Excelência o Conselheiro Procurador-Geral da República, foi distribuído ao Relator.

[6] Foi alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 793/76, de 5 de novembro, 275-A/93, de 9 de agosto, e 503/99, de 20 de novembro, e pelas Leis n.ºs 67-A/2007, de 31 de dezembro, e 80/2013, de 28 de novembro.

[7]O Decreto-Lei n.º 38523, que versava os acidentes em serviço dos servidores civis do Estado subscritores da Caixa Geral de Aposentações [e que veio a ser revogado pelo artigo 57.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, que aprovou o novo regime jurídico dos acidentes em serviço e das doenças profissionais no âmbito da Administração Pública], regrava no artigo 28.º que as despesas com a hospitalização de todos os servidores do Estado resultantes de assistência clínica, medicamentos, aquisição de aparelhos de prótese e ortopedia e de meios necessários ao seu tratamento e bem assim as de transporte e funeral seriam pagas de conta de verba para esse fim inscrita no orçamento do Ministério de que o servidor dependia, em capítulo especial e rubrica própria.

E o § único do artigo 28.º estabelecia:

      «Os serviços com autonomia administrativa e financeira e aqueles que, dispondo de receitas próprias, com elas paguem vencimento ou salários ao pessoal inscreverão nos orçamentos as verbas necessárias à satisfação dos encargos a que este artigo se refere.»

[8] Cf., neste sentido, o parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 39/2010 de 3 de fevereiro de 2011, publicado no Diário da República, II série, n.º 46, de 7 de março de 2011.

[9]  Decreto-Lei que entrou em vigor a 25 de fevereiro de 1970 (artigo 1.º, n.º1, e § único, do Decreto-Lei n.º  22.470, de 11 de abril de 1933.

[10] Cf. Pareceres deste Conselho Consultivo n.º 26/1996, de 14 de novembro de 1996, homologado mas não publicado, e 39/2010.

[11] Diploma que atualizava o regime legal das condições em que os serviços do Estado, incluindo os dotados de autonomia administrativa ou financeira, podiam efetuar despesas com obras ou com aquisição de material; e dispunha sobre a autorização de despesas e respetivos montantes, formação e celebração dos contratos de obras e fornecimentos.

[12] Diploma este que veio a ser expressamente revogado (na parte vigente) pelo artigo 57.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho (cf. igualmente artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 211/79, de 12 de julho). No entanto, os artigos 5.º, 6.º, 7.º, 10.º, 11.º, 22.º e 23.º, bem como os §§ 1.º a 4.º do artigo 4.º, todos, do Decreto-Lei n.º 41375 já haviam sido revogados pelo artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 48234, de 31 de janeiro de 1968. Aliás, este diploma, como se refere no seu proémio, embora não tenha procedido a alteração fundamental do regime do Decreto-Lei n.º 41375, atualizou as disposições em vigor relativas ao regime legal em que os serviços do Estado podiam realizar despesas com obras ou aquisições de material e alargou à matéria que regia, com as necessárias adaptações, o regime geral de delegações e subdelegações de poderes estabelecido no Decreto-Lei n.º 48059, de 23 de novembro de 1967, vindo a ser revogado pelo Decreto-Lei n.º 211/79.

[13] A nota de rodapé constante do original foi suprimida, o que acontece nas demais transcrições efetuadas.

[14] Igualmente MARCELLO CAETANO, Manuel de Direito Administrativo, vol. I, 10.ª edição (reimpressão),Coimbra, Almedina, 1980, página 222, considerava que a «pessoa colectiva de direito público que goza da capacidade de praticar actos definitivos e executórios ou com vocação para a executoriedade diz-se que tem autonomia administrativa», pelo que para este autor:

      «A autonomia administrativa consistirá, pois, no poder conferido aos órgãos de uma pessoa colectiva de direito público de praticar actos administrativos definitivos, que serão executórios desde que obedeçam a todos os requisitos para tal efeito exigidos na lei».

O mesmo Autor, na mesma página, entende que estaremos perante «autonomia financeira quando os rendimentos do património da pessoa colectiva e outros que a lei lhe permite cobrar sejam considerados receita própria, aplicável livremente, segundo o orçamento privativo, às despesas ordenadas por exclusiva autoridade dos seus órgãos».

E em nota, reconhecia que a legislação portuguesa sobre Contabilidade Pública tinha adotado conceitos diferentes de autonomia administrativa e financeira dos que resultavam das restantes leis administrativas (nota 2 da mesma página).

[15] De 20 de março de 1996, homologado mas não publicado.

[16] Alterações introduzidas pelos artigos:

- 1.º do Decreto-Lei n.º 793/76, de 5 de novembro ao determinar que era alterada a redação do n.º 1 do artigo 1.º, ao qual aditava uma alínea,  nos seguintes termos:

      «Artigo 1.º - 1. No Orçamento do Ministério das Finanças, no capítulo «Despesas comuns», é anualmente inscrita uma Verba destinada ao pagamento das despesas:

      ...

      f) Com indemnizações resultantes da responsabilidade em que o Estado Português possa vir a constituir-se, nos termos do direito internacional público.»

- 57.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 503/99, que procedeu a revogação das referidas alíneas b) e e) do n.º 1 do artigo 1.º; e

 - 36.º da Lei n.º 80/2013, que deu nova redação à alínea f) do n.º 1 (redação atualmente em vigor).

[17] De anotar que nos termos do artigo 33.º do Decreto-Lei n.º 80/2013, «[o]  pagamento da compensação por cessação do vínculo por mútuo acordo, prevista na presente lei, é assegurado pela Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, nos termos do Decreto-Lei n.º 74/70 (…), quando se trate de trabalhadores oriundos de serviços abrangidos pela alíneas a) e b) do artigo 3.º» (e, assim, quando se trate de trabalhadores oriundos das instituições de ensino superior públicas ou dos  serviços da administração autárquica, nos termos do Decreto-Lei n.º 209/2009, de 3 de setembro na redação então vigente).

[18] Alterações que foram introduzidas pelo artigo 57.º n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 503/99 (procedeu a revogação do indicado n.º 2) e pelo artigo 132.º da Lei n.º 67-A/2007 (procedeu a alteração da redação do n.º 1 e aditou os n.ºs 3 a 7).

[19] V. o referido parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 39/2010. Cf. ainda FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 3.ª edição (com a colaboração de LUÍS FÁBRICA, CARLA AMADO GOMES e JORGE PEREIRA DA SILVA), Coimbra, Almedina, 2006, páginas 33 e 34; e GUILHERME d’OLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR d’OLIVEIRA MARTINS e MARIA d’OLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Orçamental, Anotada e Comentada, Coimbra, Almedina, 2007 página 105.

[20] Lei que aprovou o Orçamento de Estado para o ano de 2008, entrando em vigor em 1 de janeiro de 2008 (cf. artigo 142.º). Foi corrigida pela Retificação n.º 2/2008, de 28 de janeiro, e alterada pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de janeiro.

[21] A correspondência é, como se refere no parecer deste Conselho Consultivo n.º 6/2012, «integral, apenas se notando uma pequena diferença na letra do proémio do n.º 1 do artigo 38.º do RCP», que, para efeitos, da presente consulta, também irreleva.

[22] Aprovado pelo artigo 18.° do Decreto-Lei n.º 34/08, de 26 de fevereiro, e publicado no Anexo III a este Diploma legal. Regulamento que foi corrigido pela Retificação n.º 22/2008, de 24 de abril, e alterado pela Lei n.º 43/2008, de 27 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 181/2008, de 28 de agosto, pelas Leis n.ºs 64-A/2008, e 31 de dezembro, e 3-B/2010, de 28 de abril, pelo Decreto-lei n.º 52/2011, de 13 de abril, pelas Leis n.ºs 7/2012, de 13 de fevereiro (com Retificação n.º 16/2012, de 26 de março), e 66-B/2012, de 31 de dezembro, pelo Decreto-Lei n.º 126/2013, de 30 de agosto, pelas Leis n.ºs 72/2014, de 2 de setembro, 7-A/2016, de 30 de março, 42/2016, de 28 de dezembro, e 49/2018, de 14 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 86/2018, de 29 de outubro, e pelas Leis n.ºs 27/2019, de 28 de março, 2/2010, de 31 de março, 7/2021, de 26 de fevereiro, 9/2022, de 11 de janeiro, e 35/2023, de 21 de julho.

[23]  O artigo 38.º do RCP, versando o pagamento de custas, multas e juros de mora relativos aos processos judiciais e tendo por epígrafe «Responsabilidade do Estado por custas», estabelece no n.º 5:

     «5 - A responsabilidade por custas processuais, multas e juros de mora deferida aos serviços dos ministérios e prevista nos números anteriores é independente da previsão legal, nas respectivas leis estatutárias, de receitas próprias.»

[24] De 25 de setembro de 2014, publicado in Diário da República, II Série, n.º 126, de 1 de julho de 2015.

[25] Código que foi aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro (corrigida pela Retificação n.º 17/2022, de 6 de abril) e alterado pelas Leis n.ºs 4-A/2003, de 19 de fevereiro, 59/2008, de 11 de setembro, e 63/2011, de 14 de dezembro, pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, e pelas Leis n.ºs 118/2019, de 17 de setembro, 30/2021, de 21 de maio, e 56/2021, de 16 de agosto.

[26] Alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 275-A/93, de 9 de agosto, 113/95, de 25 de maio, pela Lei n.º 10-B/96, de 23 de março, pelo Decreto-Lei n.º 190/96, de 9 de outubro, pela Lei n.º 55-B/2004, de 30 de dezembro, pelo Decreto-Lei n.º 29-A/2011, de 1 de março, pela Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, e pelos Decretos-Leis n.ºs 85/2016, de 21 de dezembro, 53/2022, de 12 de agosto, e 21/2023, de 24 de março.

[27] Na verdade, o artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 211/79, de 12 de julho, relativo a despesas com obras e aquisição de bens e serviços para organismos do Estado, reitera a distinção entre autonomia administrativa e autonomia financeira nos termos constantes do Decreto-Lei n.º 41375, com exclusão da parte final que suprimiu («e quer o respectivo movimento de fundos….»), ao estabelecer:

      «2 - Para efeitos da aplicação deste diploma são considerados:

       a) Serviços dotados de autonomia administrativa aqueles cujos órgãos sejam competentes para efectuar directamente o pagamento das suas despesas, mediante fundos requisitados mensalmente, em conta das dotações atribuídas no Orçamento Geral do Estado e de cuja aplicação têm de prestar contas depois de findo o ano económico;

      b) Serviços dotados de autonomia financeira, ou simplesmente serviços autónomos, os que, além de autonomia administrativa, possuam contabilidade e orçamento privativos, com afectação de receitas próprias às despesas da sua manutenção.»

[28] Cf. o referido parecer n.º 26/1996.

[29] Aliás, nas duas décadas anteriores, o legislador curou de disciplinar a gestão dos organismos autónomos, em particular dos dotados de autonomia financeira e também, em parte, dos titulares de autonomia administrativa, desde que obrigados a organizar orçamentos privativos para aplicação de receitas próprias, uniformizando-se o processamento das respetivas operações de receita e despesa e enquadrando-as no âmbito do Orçamento Geral do Estado, que aconteceu com a publicação, entre outros, dos Decretos-Leis nºs 742/74, de 2 de dezembro, e 459/82, de 26 de novembro. No entanto, foi mantido, durante esse período, no essencial, a caracterização legal dos serviços: simples, com autonomia administrativa ou com autonomia financeira (Cf. parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 26/1996).

[30] Cf. GUILHERME D´OLIVEIRA MARTINS et alii, obra citada, páginas 27 e 28. A propósito, consideram ainda a página 104:

      «A autonomia administrativa não corresponde a orçamento próprio ou privativo. Esta autonomia define-se no tocante aos créditos ou dotações de despesa. Os serviços e organismos dispõem de créditos inscritos no OE e os seus dirigentes têm poderes para, com carácter definitivo e executório, praticarem actos necessários à autorização de despesas e seu pagamento, no âmbito da gestão corrente. Aqui fala-se de actos definitivos e executórios em matéria financeira, os quais concretizam actos de natureza administrativa que têm de ser praticados por quem tenha competência.»

[31] Órgãos e serviços que, nos termos do artigo 3.°, n.º 2, da Lei n.º 8/90, dispõem de dotações globais inscritas no Orçamento do Estado, que poderão utilizar por duodécimos.

[32] Cf. JOAQUIM FREITAS DA ROCHA, Direito da Despesa Pública, Coimbra, Almedina, 2019, página 179.

[33] Ibidem, página 178. Cf., igualmente, GUILHERME D´OLIVEIRA MARTINS et alii, obra citada, página 28.

[34] Ibidem, página 181. 

[35] Aprovada pelo Decreto de Aprovação da Constituição de 10 de abril de 1976, e alterada pelas Leis constitucionais n.ºs 1/82, de 30 de setembro, 1/89, de 8 de julho, 1/92, de 25 de novembro, 1/97, de 20 de setembro, 1/2001, de 12 de dezembro, 1/2004, de 24 de julho, e 1/2005, de 12 de agosto.

[36] Cf. JOAQUIM FREITAS DA ROCHA, obra citada, páginas 185 a 187.

[37]   Cf. pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.ºs  80/2004, de 17 de março de 2005, a aguardar edição, e 54/2007, de 8 de novembro de 2007, Inédito.

[38] Cf. Parecer complementar n.º 93/1991, de 27 de janeiro de 1994, a aguardar edição; e SOUSA FRANCO, Finanças Públicas e Direito Financeiro, Coimbra, Almedina,1986, págs. 147 e 148.

[39] Efetuada pelos organismos competentes do Ministério das Finanças nos casos de autonomia administrativa e financeira (artigos 8.º, n.º 2, e 11.º, n.º 1).

[40] Alterada pelas Leis n.ºs 2/2018, de 29 de janeiro, 37/2018, de 7 de agosto, 41/2020, de 18 de agosto, e 10-B/2022, de 28 de abril.

[41] Corresponde ao artigo 5.º da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto,

[42]Cf. GUILHERME D´OLIVEIRA MARTINS et alii, obra citada, páginas 62 e 63 (anotações 1 a 3 ao artigo 5.º da Lei de Enquadramento Orçamental de 2001).

[43]Assim, por exemplo, a Lei do Orçamento para 2024 (Lei n.º 82/2023, de 29 de dezembro), os mapas contabilísticos constam, por força do artigo 40.º da Lei do Equilíbrio Orçamental, de anexos ao articulado da referida Lei, designadamente os mapas I (atinente às despesas por missão de base orgânica, desagregadas por programas dos subsetores da Administração Central e da Segurança Social), II (relativo à classificação funcional das despesas do subsetor da Administração Central), III (relativo à classificação económica das despesas do subsetor da Administração Central), IV (relativo à classificação orgânica das despesas do subsetor da Administração Central), V (relativo à classificação económica das receitas públicas do subsetor da Administração Central) e VI (relativo às despesas com vinculações externas e despesas obrigatórias), a páginas de 223 a 241 do respetivo Diário da República, evidenciando-se que:

a) A página 229, no MAPA 4, quanto ao Ministério das Finanças, no que concerne ao capítulo 60, «despesas excecionais», inscreveu-se o valor de 11 118 378 300€;

b) A página 240, no MAPA 6, inscreveu-se, no que respeita à Administração Central, quanto a despesas, «a dotação para decisões jurisdicionais» o valor de 11 250 502€;

c) No que concerne ao Ministério do Ambiente (e Ação Climática) não se encontra especificamente inscrita, quanto a dotações para decisões jurisdicionais e para despesas excecionais qualquer verba.

[44] Corresponde ao artigo 7.º da Lei de Enquadramento Orçamental aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, e revogada pela Lei n.º 151/2015.

[45] Cf. JOSÉ JOAQUIM TEIXEIRA RIBEIRO, Lições de Finanças Públicas, Coimbra, Coimbra Editora, 1977, página 49; e parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 66/1995.

[46] Cf. GUILHERME D´OLIVEIRA MARTINS et alii, obra citada, página 70 (anotação 1 ao artigo 7.º da Lei de Enquadramento Orçamental de 2001).

[47] O que dimana da imposição que o artigo 293.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa, ao dispor que as receitas obtidas com as reprivatizações serão utilizadas apenas para amortização da dívida pública e do sector empresarial do Estado, para o serviço da dívida resultante de nacionalizações ou para novas aplicações de capital no sector produtivo.

[48]  De acordo com o n.º 3 do mesmo preceito, no que concerne às receitas que sejam, por razão especial, afetas a determinadas despesas por expressa estatuição legal ou contratual, as normas (contratuais ou legais) que procedam a essa consignação têm de revestir caráter excecional e temporário.

[49] Lições de Finanças Públicas, 5.ª edição, Coimbra, 1995, página 70

[50] JOSÉ JOAQUIM TEIXEIRA RIBEIRO, obra citada,1977, página 52. Cf., igualmente, o parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 66/1995.

[51]Finanças Públicas e Direito Financeiro, volume I, 4.ª edição, Coimbra, Almedina, 1993, página 354.  

[52] Cf. glossário do Conselho de Finanças Públicas, acessível in :

«https://www.cfp.pt/pt/glossario/receita-propria»; e sínteses glossário da Direção-Geral do Orçamento, acessível in:

«https://www.dgo.gov.pt/execucaoorcamental/Documents/SEO_SinteseExecucaoOrcamentalMensal/GlossarioPT.pdf» (acedidos, pela última vez, a 15 de novembro de 2024).

[53] Enquanto receitas gerais são as resultantes essencialmente da cobrança de impostos e, em menor grau, do recurso ao endividamento, não incluindo, por isso, as receitas próprias E quer umas quer outras podem ser receitas consignadas ou não consignadas (cf. artigos 49.º, n.º 1, alínea a), 55.º, n.º 4, e 57.º, n.ºs 4 e 5, da Lei de Enquadramento Orçamental e o sítio «https://www.cfp.pt/pt/glossário» (acedido a 15 de novembro de 2024).

[54] Obra citada, página 188

[55] Para mais desenvolvimento, cf. MARCELLO CAETANO, obra citada, páginas 272 e seguintes.

[56] Aprovada pelo Plesbicito Nacional de 19 de março de 1933, entrando em vigor a 13 de outubro do mesmo ano. Foi alterada pelas Leis n.ºs 1885, de 23 de março de 1935, 1910, de 23 de maio de 1935, 1945, de 21 de dezembro de 1936, 1963, de 18 de dezembro de 1937, 1966, de 23 de abril de 1938, 2009, de 17 de setembro de 1945, 2048, de 11 de junho de 1951, 2100, de 29 de agosto de 1959 e 3/71, de 16 de agosto, tendo, após a alteração de 1938, sido republicada no Diário do Governo, 1.ª série, n.º 185 de 11 de agosto de 1938.

[57]Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 31095, de 31 de dezembro de 1940. Veio a ser alterado por vários diplomas, mormente pelos Decretos-Leis n.ºs 31 826, de 14 de julho de 1941, 42536, de 28 de setembro de 1959, 48051, de 21 de novembro, de 1967,  219/73, de 11 de maio, 258/75, de 26 de maio, 323/2001, de 17 de dezembro,  e pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro.

[58] Cf. MARCELLO CAETANO, idem, páginas 256 e 257.

[59] Tutela administrativa que MARCELLO CAETANO definia como «o poder conferido ao órgão de uma pessoa colectiva de intervir na gestão de outra pessoa colectiva autónoma- autorizando ou aprovando os seus actos, fiscalizando os seus serviços ou suprindo a omissão dos seus deveres legais, no intuito de coordenar os interesses próprios da tutela com os interesses mais amplos representados pelo órgão tutelar» (obra citada, página 230).  

[60] Cf. MARCELLO CAETANO, obra citada, página 280.

[61] Atentas as alíneas a) e b), § 1.º e 2.º do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 26115, de 23 de novembro de 1935, a secretaria-geral ocupa-se dos serviços comuns a todos os organismos do Ministério ou dos que não pertençam especificamente a nenhum deste, enquanto a «Direção geral ou a Inspeção geral abrange o conjunto de serviços especializados (…) e cuja acção se estende a organismos externos», sendo, segundo MARCELLO CAETANO «a unidade de especialização de serviços a que pode chamar-se departamento compreendendo subunidades na sede do Ministério e, por vezes, outras dispersas pelo território com competência, local» (obra citada, páginas 281 e 282).

Aliás, a matéria da estrutura dos ministérios era regulada essencialmente pelo Decreto-Lei n.º 26 115, de 23 de novembro de 1935, que havia procedido, pela primeira vez, ao estabelecimento de um esquema-tipo de estruturação interna dos Ministérios (civis), vindo em dezembro de 1972 a ser aprovada pelo Conselho de Ministros uma diretiva sobre a organização dos ministérios civis, que reformulou consideravelmente o esquema-tipo de 1935 (cf. MARCELLO CAETANO, obra citada, páginas 280 a 283).

[62] Cf. MARCELLO CAETANO, idem, página 280.  

[63] Obra citada, páginas 267 e 268. 

[64] Há ainda os denominados «Órgãos Independentes» - como é o caso do Provedor de Justiça ou da Comissão Nacional de Proteção de Dados (cf. artigos 23.º e 35.º da Constituição da República- Portuguesa - e «Entidades Administrativas Independente» - (cf. artigo 267.º, n.º 3, da Constituição da República) - como é o caso do Instituto de Seguros de Portugal e da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos -. Órgãos e entidades que se caraterizam por não estarem sujeitos a poderes de direção, superintendência ou tutela do Governo.

[65] Foi alterada pela Lei n.º 51/2005, de 30 de agosto, pelos Decretos-Leis n.ºs 200/2006, de 25 de outubro, e 105/2007, de 3 de abril, pelas Leis n.ºs 64-A/2008, de 31 de dezembro, e 57/2011, de 28 de novembro, pelo Decreto-Lei n.º 116/2011, de 5 de dezembro, pela Lei n.º 64/2022, de 22 de dezembro, e pelo Decreto-Lei n.º 43-A/2024, de 2 de julho.

[66] DIOGO FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2006, página 281.

[67]  Esta Lei de 2004, que procedeu no artigo 33.º a revogação do Decreto-Lei n.º 26115, de 23 de novembro de 1935, seguiu no artigo 11.º o «modelo tendencial» aprovado pela diretiva de Conselho de Ministros de dezembro de 1972 (para mais desenvolvimento, vd. DIOGO FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2006, páginas 281 a 283; vd. Igualmente nota supra n.º 61, 2.ª parte).

[68] Como, por exemplo, o Governo, os membros do Governo individualmente considerados, os diretores-gerais.

[69] Curso de Direito Administrativo, volume I, 2016, páginas 200 a 202.

[70] Trata-se de um órgão complexo, formado pelo Primeiro-Ministro, pelos Ministros e Secretários de Estado, que decide em formações diversas: Conselho de Ministros, Primeiro- Ministro ou cada um dos Ministros, isolada ou conjuntamente, nas matérias das respetivas atribuições e competência (cf. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, página 115, e FREITAS DO AMARAL, obra citada, página 230.

[71] Preceito que sob a epígrafe, princípio da legalidade, preceitua no n.º1:

     «1 - Os órgãos da Administração Pública devem atuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e em conformidade com os respetivos fins.»

[72] PAULO OTERO, Manual de Direito Administrativo, Volume I, Coimbra, Almedina, 2013, página 367. Cf. a propósito do princípio da legalidade/ juridicidade, designadamente JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume II, 4.ª Edição Revista, Coimbra,  Coimbra Editora, 2010, páginas 798 a 800 (anotações VIII e IX ao artigo 266.º); e MARIA DA GLÓRIA GARCIA e ANTÓNIO CORTÊS, in JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, Volume III, 2.ª edição, Lisboa, Universidade Católica Editora, 2020, páginas 496 a 499 (anotações V e VI ao artigo 266.º); JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Lições de Direito Administrativo, 5.ª edição, Coimbra, Coimbra Jurídica – Imprensa da Universidade de Coimbra, 2017, página 50 e seguintes, acessível in «https://ucdigitalis.uc.pt» (acedido, pela última vez, a 3 de novembro de 2024.

[73] N.ºs 5 e 6 que estabelecem:

      «5 - Os serviços da administração directa do Estado podem ser centrais ou periféricos, sendo que:

      a) São serviços centrais os que exercem competência extensiva a todo o território nacional, independentemente de possuírem, ou não, unidades orgânicas geograficamente desconcentradas;

      b) São serviços periféricos os que dispõem de competência limitada a uma área territorial restrita, funcionando sob a direcção do membro do Governo competente.

      6 - Os serviços periféricos externos exercem os seus poderes fora do território nacional, podendo a sua estrutura interna ser definida de acordo com as suas especificidades, sem prejuízo dos princípios gerais contidos na presente lei.»

[74]Para JOÃO CAUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, 8.ª edição, Lisboa, Âncora Editora, 2005, página 95 (nota 34), muito embora a Lei n.º 4/2004 se refira à administração direta do Estado, apenas respeita à administração direta subordinada.

[75] Cf. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, página 115.

[76] Cf. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume I, 4.ª edição (com a colaboração de LUÍS FÁBRICA, JORGE PEREIRA DA SILVA e TIAGO MACEIRINHA), Coimbra, Almedina, 2016, páginas 194 e 195.

[77]   V. Parecer n.º 17/2013, de 12 de setembro de 2013 (inédito); e cf. FREITAS DO AMARAL, 2016, página 195 e 196.

[78] FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2016, página 203. Cf. MARCELLO CAETANO, idem, página 185.

[79] FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2016, páginas 297 e 298.

[80] FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2016, página 653. Por sua vez, MARCELLO CAETANO considera «pessoas coletivas de direito público, além do Estado, aquelas que, sendo criadas por acto do Poder público, existem para a prossecução necessária de interesses públicos e exercem em nome próprio poderes de autoridade» (Obra citada, página 184).

[81] Preceito constitucional que, sob a epígrafe «Competência administrativa», estabelece:

      «Compete ao Governo, no exercício de funções administrativas:

      a) Elaborar os planos, com base nas leis das respetivas grandes opções, e fazê-los executar;

      b) Fazer executar o Orçamento do Estado;

      c) Fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis;

      d) Dirigir os serviços e a atividade da administração direta do Estado, civil e militar, superintender na administração indireta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma;

      e) Praticar todos os atos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado e de outras pessoas coletivas públicas;

      f) Defender a legalidade democrática;

      g) Praticar todos os atos e tomar todas as providências necessárias à promoção do desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades coletivas.»

[82] O Governo, para além das competências administrativas, detém ainda competências políticas (cf. artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa) e legislativas (cf. artigo 198.º da mesma lei Fundamental).

[83] FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2016, página 209; e «O Governo e os Ministérios (estudo de ciência da administração e de direito público», in Revista de Ciência Política, n.º 3, 1.º semestre de 1986, Lisboa, páginas 5 a 76, in páginas 5 e 6. Cf. ainda pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.ºs 48/2007, de 19 de Julho (inédito) e 60/2007, de 27 de setembro de 2007, homologado, publicado no Diário da República, II série, n.º 12 de 17 de janeiro de 2008, corrigido pela Retificação n.º 342/2008, publicada a 21 de fevereiro de 2008.

[84] Cf. a propósito, FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito …, 2016, página 222, e «O Governo e os Ministérios…», página 14.

[85] Cf. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito …, 2016, página 667.

[86] Na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 43-A/2024.

[87] Obra citada, 2016, página 239; e «“O Governo e os Ministérios…», página 57.

[88] Obra citada, página 656.

[89] Cf. FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2016, página 624.

[90] A indicada definição, segundo FREITAS DO AMARAL, idem, 2016 página 627, atende apenas à noção estrutural de órgão, e não à noção funcional, e só na primeira das aceções é que tem sentido fazer a distinção entre os órgãos e os seus titulares. Sustenta que «os órgãos devem ser concebidos como instituições para efeitos de teoria da organização administrativa, e como indivíduos para efeitos de teoria da atividade administrativa.

É que, «[a] respeito da natureza dos órgãos das pessoas colectivas, debatem--se duas grandes concepções:

      a) A primeira, que foi defendida no campo do Direito Administrativo por Marcello Caetano, considera que os órgãos são instituições, e não indivíduos;

      b) A segunda, que foi designadamente defendida entre nós por Afonso Queira e Marques Guedes, considera que os órgãos são os indivíduos, e não as instituições» (obra citada, 2016, página 624).

[91] Cf. FREITAS DO AMARAL, «“O Governo e os Ministérios…», página 64.

[92] Obra citada, páginas 654 e 655.

[93] Acerca da estrutura interna da administração estadual e dos ministérios, v. FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2006, páginas 281 a 284, e JOÃO CAUPERS, obra citada, 8.ª edição, 2005, páginas 94 a 98.

[94] No plano dos serviços executivos, como refere FREITAS DO AMARAL, os ministérios encontram-se organizados em direções-gerais, que, constituindo a «principal unidade de entre a categoria dos serviços executivos, a unidade tipo da organização dos ministérios», «são os departamentos administrativos encarregados de uma função específica e determinada, ou de um conjunto de funções específicas afins» («Os Ministérios e o Governo…”, 1996, páginas 73 e 74).

[95] Domínios que são: «a) Concretização das políticas públicas definidas pelo Governo; b) Estudos e conceção ou planeamento; c) Gestão de recursos organizacionais d) Relações com a União Europeia; e) Relações internacionais».

[96]   JORGE BACELAR GOUVEIA, obra citada, página 275. Cfr. também MARCELLO CAETANO, obra citada, páginas 187 e 188.

[97] Segundo FREITAS DO AMARAL, a tutela, «é o poder de controlar a regularidade ou a adequação do funcionamento de certa entidade» (obra citada, página 746), considerando ainda que a «tutela administrativa» «consiste no conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação» (obra citada, página 729).

[98]  Os institutos públicos vêm sendo definidos pela doutrina «como pessoas colectivas de direito público de substracto institucional ou fundacional, criadas por uma colectividade territorial (designadamente o Estado) para a prossecução de fins administrativos específicos, à qual ficam adstritas e a cuja tutela e superintendência ficam sujeitas» (vd. Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 54/2007, de 8 e novembro de 2007 (a aguardar edição), RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA e VITAL MOREIRA, “Os institutos públicos e a organização administrativa em Portugal”, Relatório e Proposta de Lei-Quadro sobre os Institutos Públicos, edição do Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública / Grupo de Trabalho para os Institutos Públicos, Lisboa, Setembro de 2001, página 20, VITAL MOREIRA, Administração Autónoma e Associações Públicas, Reimpressão, Coimbra Editora, 2003, página 327, PAULO OTERO, “Institutos Públicos”, Dicionário Jurídico da Administração Pública, página 251, e MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, I Volume, Lex, Lisboa, 1999, página 286.

[99] Alterada pela Lei n.º 51/2005, de 30 de agosto, pelos Decretos-Leis n.ºs 200/2006, de 25 de outubro, e 105/2007, de 3 de abril, pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, pelo Decreto-Lei n.º 40/2011, de 22 de março, pela Resolução da Assembleia da república n.º 86/2011, de 11 de abril, pela Lei n.º 57/2011, de 28 de novembro, pelos Decretos-Leis n.ºs 5/2012, de 17 de janeiro, e 123/2012, de 20 de junhos, pelas Leis n.ºs 24/2012, de 9 de julho, e 66-B/2012, de 31 de dezembro, e pelos Decretos-Leis n.ºs 102/2013, de 25 de julho, 40/2015, de 16 de março, 96/2015, de 29 de maio, e 61/2022, de 23 de setembro.

[100] Diploma que foi alterado pelas Leis n.ºs 75-A/2014, de 30 de setembro, e 42/2016, de 28 de dezembro.

[101]JORGE BACELAR GOUVEIA, obra citada, página 277. Cf., em similar sentido, mormente FREITAS DO AMARAL, obra citada, páginas 744 e seguintes, que a página 746 considera a superintendência como o «poder de definir a orientação da actividade a desenvolver pelas pessoas colectivas públicas que exerçam formas de administração indirecta».

[102]JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, ibidem. 

[103] Os Fundos personalizados caraterizam-se por ser pessoas coletivas de direito público, instituídas por ato do poder público, com natureza patrimonial; constitui um património de afetação à prossecução de determinados fins públicos especiais [cf. Direção-Geral da Administração e do Emprego Público (DGAEP), acerca da Estrutura da Administração Pública, acessível in:

«https://www.dgaep.gov.pt/index.cfm?OBJID=a5de6f93-bfb3-4bfc-87a2-4a7292719839&men=i», acedido a 1 de novembro de 2024].

[104]  As «Fundações públicas de direito público» são, assim, criadas exclusivamente por pessoas coletivas públicas nos termos da Lei-Quadro dos institutos públicos (cf. artigo 4.º, alínea b), da Lei-Quadro das Fundações aprovada pela Lei n.º 24/2012, de 9 de julho).

[105] Preceito que sob a epígrafe «Âmbito de aplicação» dispõe:

      «1 - Os institutos públicos integram a administração indirecta do Estado e das Regiões Autónomas.
2 - A presente lei é aplicável aos institutos públicos da Administração do Estado e será aplicável aos institutos públicos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, com as necessárias adaptações estabelecidas em decreto legislativo regional».

[106] E, no mesmo artigo 41.º, estabelece-se também que carecem de aprovação do membro do Governo da tutela determinados atos como o orçamento (n.º 2), ou de autorização prévia do mesmo membro do Governo da tutela no que concerne, por exemplo, à aceitação de doações, heranças ou legados (n.º 3), havendo ainda outros atos que dependem da aprovação ou da prévia autorização dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da tutela (n.º 4 e 5), sendo que a falta de autorização prévia ou de aprovação determina a ineficácia jurídica dos atos sujeitos a aprovação (n.º 7).

[107] Artigo que, sob a epígrafe «Superintendência», estabelece:

      «1 - O ministro da tutela pode dirigir orientações, emitir directivas ou solicitar informações aos órgãos dirigentes dos institutos públicos sobre os objectivos a atingir na gestão do instituto e sobre as prioridades a adoptar na respectiva prossecução.

      2 - Além da superintendência do ministro da tutela, os institutos públicos devem observar as orientações governamentais estabelecidas pelo Ministro das Finanças e pelo membro do Governo responsável pela Administração Pública, respectivamente em matéria de finanças e pessoal.

      3 - Compete ao ministro da tutela proceder ao controlo do desempenho dos institutos públicos, em especial quanto ao cumprimento dos fins e dos objectivos estabelecidos e quanto à utilização dos recursos pessoais e materiais postos à sua disposição.»

[108] Aliás, o incumprimento das orientações, recomendações ou diretivas ministeriais no âmbito do poder de superintendência pode acarretar a dissolução do conselho diretivo do Instituto mediante despacho fundamentado do membro do Governo da tutela, por motivo justificado [artigo 20, n.º 9, alínea a), da Lei n.º 3/2004].

[109] Aos quais são aplicáveis as normas financeiras dos serviços com autonomia administrativa, sem prejuízo das especificidades que a lei-quadro consagra.

[110] JORGE BACELAR GOUVEIA, obra citada, página 276.

[111] As autarquias locais são, segundo FREITAS DO AMARAL, «pessoas colectivas públicas de população e território, correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscrições do território nacional, e que asseguram a prossecução dos interesses comuns resultantes da vizinhança mediante órgãos próprios, representativos dos respectivos habitantes» (obra citada, 2016, página 408; cf. ainda mormente MARCELLO CAETANO, obra citada, página 193).

[112]  As associações públicas são pessoas coletivas de direito público, de natureza associativa, criadas como tal por ato do poder público, integradas na Administração Autónoma e, em princípio, sujeitas a tutela estadual, das quais o mais significativo exemplo são as consideradas associações públicas profissionais, cujo regime jurídico consta da Lei n.º 2/2013, de 10 de janeiro (vd. parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 117/2003, de 29 de janeiro de 2004, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 100, de 28 de abril de 2004, e JOAQUIM FREITAS DA ROCHA, obra citada, página 186; cf., entre outros, FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2016, páginas 363 e 364).

[113] Preceito que, tendo por epígrafe «Tutela administrativa» dispõe:

      «1. A tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei.

      2. As medidas tutelares restritivas da autonomia local são precedidas de parecer de um órgão autárquico, nos termos a definir por lei.

      3. A dissolução de órgãos autárquicos só pode ter por causa acções ou omissões ilegais graves.»

[114] O artigo 242.º, n.º 1, corresponde ao artigo 243.º, n.º 1, da Constituição da República, na versão conferida pela Lei Constitucional n.º 1/82 de 30 de setembro. Com a revisão constitucional de 1982 (e Decreto-Lei n.° 100/84, de 29 de março, que reviu a Lei n.º 79/77, de 25 de outubro que, omitindo o normativo correspondente à tutela administrativa, por ser estranha às atribuições das autarquias e às competências dos seus órgãos, considerou, no preâmbulo, dever constar de diploma autónomo) a tutela do Governo sobre as autarquias locais em Portugal deixou de poder ser, como até então, uma tutela de mérito e de legalidade, para passar a ser apenas uma tutela de legalidade.

[115] JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, obra citada, páginas 746 e 747 (anotações I e II ao artigo 242.º).

[116] Doutrinariamente, ANDRÉ FOLQUE define a tutela administrativa como «a relação jurídica administrativa entre duas pessoas coletivas que integram a Administração Pública, na realização de tarefas administrativas, em que uma, investida numa posição de supremacia, dispõe com respeito pela autonomia da segunda, do poder de controlar atos e omissões, em subordinação ao parâmetro que, de acordo com a lei, conforma essa mesma atividade, de modo a fazer prevalecer a continuidade na prossecução do interesse público» (A Tutela Administrativa nas Relações entre o Estado e os Municípios, Coimbra, Coimbra Editora, 2004, página 334).

E de acordo com o parecer deste Corpo Consultivo n.º 9/2014, de 22 de maio de 2014 (publicado in Diário da República, II série, de 6 de outubro de 2014) os «princípios fundamentais como o da unidade do Estado, consagrado no artigo 6.º da Constituição da República, os princípios “da prossecução do interesse público” e “da unidade e necessária eficácia e unidade de ação da Administração”, consagrados nos artigos 266.º e 267.º do mesmo diploma, “exigem uma intervenção supraordenada de uma organização central sobre as organizações autónomas” (…) o que constitui e se designa por tutela administrativa»; (cf. também PEDRO GONÇALVES, O Novo Regime Jurídico da Tutela Administrativa sobre as Autarquias Locais, Coimbra, CEFA, 1997, página 7.

[117] Lei que, sucedendo à Lei n.º 87/89, de 9 de setembro que, aliás, expressamente revogou (artigo 18.º, n.º 1), foi alterada pela Lei orgânica n.º 1/2011, de 30 de novembro, e pelo Decreto-Lei n.º DL n.º 214-G/2015, de 2 de outubro.

[118] Lei que, sucedendo à Lei n.º 87/89, de 9 de setembro, que, aliás, expressamente revogou (artigo 18.º, n.º 1), foi alterada pela Lei orgânica n.º 1/2011, de 30 de novembro, e pelo Decreto-Lei n.º n.º 214-G/2015, de 2 de outubro; tal.

[119] A tutela administrativa enquanto verificação do cumprimento das obrigações impostas por lei (ou por regulamento) já era contemplada em anteriores diplomas legais à Lei n.º 27/96 (cf. artigos 91.º, n.º 2, da Lei n.º 79/77, de 25 de outubro (embora referente apenas à tutela inspetiva), e 2.º da Lei n.º 87/89, de 9 de setembro).

[120] Aliás, por tal motivo, os órgãos investidos de incumbências tutelares não podem pronunciar-se acerca do mérito, da conveniência ou da oportunidade dentro dos vastos espaços de discricionariedade confiados pelo legislador aos órgãos próprios da administração local (cf. parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 11/2006, de 6 de novembro de 2008 (inédito), e MARIA DA GLÓRIA GARCIA e ANDRÉ FOLQUE, in obra citada páginas 436 e 437 (anotações I a III ao artigo 242.º).

[121] Cf. Pareceres do Conselho do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.ºs 11/2006, de 6 de novembro de 2008, a aguardar edição, 90/1990, de 25 de outubro de 1990, publicado no Diário da República, II.ª Série, de 7 de março de 1991, que «acompanha de perto» o parecer deste corpo consultivo n.º 90/1985, de 12 de janeiro de 1989, publicado no Diário da República, II Série, de 23 de março de 1990. No mesmo sentido, mormente o parecer do mesmo Conselho n.º 9/2014, de 22 maio de 2014, JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume II, 4.ª Edição revista, Coimbra, Coimbra Editora, 2010, página 747 (anotação II ao artigo 242.º); e PEDRO GONÇALVES, O Novo Regime Jurídico da Tutela Administrativa sobre as Autarquias Locais, Coimbra, CEFA, 1997, página 16.

[122] Cf. mormente CÉLIA FERNANDES, Breve caraterização da Administração Pública Central Portuguesa, coordenação de TERESA GANHÃO, Lisboa, edição da Direção-Geral da Administração e Emprego Público, outubro de 2021,página 11, acessível in:

«https://www.dgaep.gov.pt/upload/Estudos/2021/publicacao_PA_30_mar_2022_Formatada.pdf», (acedido a 3 de novembro de 2024).

[123] E procedeu a revogação das normas do Decreto-Lei n.º 32/2022, de 9 de maio, que regulam as mesmas matérias (diploma que aprovara a Lei orgânica do XXIII Governo Constitucional).

[124] Diploma que foi alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 245/2003, de 7 de outubro, 1/2005, de 4 e janeiro, 18/2008, de 29 de janeiro, 33/2018, de 5 de maio, e 10/2023, de 8 de fevereiro, e estabelece no n.º 1 do artigo 17.º a competência para autorizar despesas com locação e aquisição de bens e serviços.

[125] Aliás, na Lei Orgânica do I Governo Constitucional, aprovada pelo Decreto n.º 683-A/76, de 10 de setembro (e alterado pelo Decreto-lei n.º 178-A/77, de 3 de maio) se considerava que o Governo compreendia os departamentos ministeriais que enumera (artigo 2.º, n.º 2).

Na Lei Orgânica do II Governo Constitucional, aprovada pelo Decreto n.º 683-A/76, de 10 de setembro, alude-se a departamentos governativos (proémio e artigo 20.º, n.º 1).

A Lei Orgânica do VI Governo Constitucional aprovada pelo Decreto-Lei n.º 3/80, de 7 de fevereiro, expende, no exórdio, que o ministro é o «único responsável (…) pela gestão do seu departamento», enquanto no proémio da Lei Orgânica do XI Governo Constitucional aprovada pelo Decreto-Lei 329/87 de 23 de Setembro, se considerou que «[atendendo à necessidade de transparência e clareza da legislação, optou-se por uma enunciação rigorosa e linear da orgânica do Governo, o que se traduziu, designadamente, numa preocupação de tratamento sistematizado  de departamentos governamentais, e bem assim dos serviços e organismos deles dependentes».

Na Lei Orgânica do XIII Governo Constitucional, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 296-A/95, de 17 de novembro usou-se, de novo, o termo «departamentos ministeriais».

Por sua vez, na Lei Orgânica do XVIII Governo Constitucional, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 321/2009, de 11 de dezembro, expressamente se considera a Presidência do Conselho de Ministros como o departamento central do Governo, e os Ministérios como Departamentos Governamentais» (n.ºs 1 dos artigos 12.º a 25.º), o que aconteceu, de modo similar nos n.ºs 1 dos artigos 10.º a 20.º da Lei Orgânica do XIX Governo Constitucional, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 86-A/2011, de 12 de julho (corrigido pela declaração de Retificação n.º 29/2001, de 2 de setembro, e alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 246/2012, de 13 de novembro, 29/2013, de 21 de fevereiro, 60/2013, de 9 de maio, e 119/2013, de 21 de agosto), nos n.ºs 1 dos artigos 10.º a 21.º da Lei Orgânica do XX Governo Constitucional, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 249-A/2015, de 9 de novembro.

Igualmente a Lei Orgânica do XXI Governo Constitucional, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 251-A/2015, de 17 de dezembro considerou os Ministérios como «departamentos governamentais» (proémio e artigo 11.º, n. º 1), o que sucedeu com a Lei Orgânica do XXII Governo Constitucional, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 169-B/2019 de 3 de dezembro (preâmbulo, e n.ºs 1 dos artigos 13.º e 16.º)  e com a Lei Orgânica do XXIII Governo Constitucional, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 32/2022, de 9 de maio (exórdio e n.ºs 1 dos artigos 12.º e 13.º).

Aliás, os departamentos abrangem organismos ou serviços, como expressamente o referem, por exemplo, os artigos 31.º do Decreto-Lei n.º 451/91, de 4 de dezembro, Lei Orgânica do XII Governo Constitucional, e 18.º, n.º 2, da Lei Orgânica do XIII Governo Constitucional. 

[126] Diploma que, sucedendo ao Decreto-Lei n.º 205/2006, de 29 de outubro, foi alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 200/2012, de 27 de agosto, 1/2015, de 6 de janeiro, 5/2015, de 8 de janeiro, 28/2015, de 10 de fevereiro, e 152/2015, de 7 de agosto, pela Lei n.º 89/2017, de 21 de agosto, e pelos Decretos-Leis n.ºs 113/2017, de 7 de setembro, 19/2021, de 15 de março, e 60/2023, de 24 de julho.

[127] Artigo 1.º que dispõe:

      «O Ministério das Finanças, abreviadamente designado por MF, é o departamento governamental que tem por missão definir e conduzir a política financeira do Estado e as políticas da Administração Pública, promovendo a gestão racional dos recursos públicos, o aumento da eficiência e equidade na sua obtenção e gestão e a melhoria dos sistemas e processos da sua organização e gestão.»

[128] Preceito que, no que para ora releva, tem redação similar ou equivalente ao estabelecido em Leis Orgânicas de anteriores Governos Constitucionais {cf. Decretos-Leis n.ºs 32/2022 quanto ao XXIII Governo Constitucional [artigo 18.º, n.ºs 1 e 2, alíneas a), d) e e)], 169-B/2019, de 3 de dezembro, atinente ao regime da organização e funcionamento do XXII Governo Constitucional [artigo 17.º, n.ºs 1 e 2, alíneas a), d) e e)], 251-A/2015, de 17 de dezembro, relativa ao XXI Governo Constitucional [artigo 14.º, n.ºs 1 e 2, este último com referência ao artigo 4.º, alíneas a), d) e e), da Lei Orgânica do Ministério das Finanças aprovada pelo Decreto-Lei n.º 117/2011, de 15 de dezembro, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 152/2015, de 7 de agosto], 249-A/2015, de 9 de novembro, referente ao XX Governo Constitucional [artigo 11.º, n.ºs 1 e 2, este último com referência ao referido artigo 4.º, alíneas a), c) e d), da Lei Orgânica do Ministério das Finanças na versão dada pelo Decreto-Lei n.º 152/2015], 86-A/2011, de 12 de julho, atinente ao XIX Governo Constitucional [artigo 16.º, n.ºs 1 e 2; este último número com referência ao artigo 4.º, alíneas c) a e), da Lei Orgânica do Ministério das Finanças, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 205/2006, de 29 de outubro], Decreto-Lei n.º 321/2009, de 11 de dezembro, que aprovou a Lei Orgânica do XVIII Governo Constitucional [artigo 13.º, n.ºs 1 e 2, este último n.º com referência ao referido artigo 4.º, alíneas c) a e), da Lei Orgânica do Ministério das Finanças de 2006], e 79/2005, de 15 de abril, que aprovou a Lei Orgânica do XVII Governo Constitucional [artigo 13.º, n.º 1, na redação originária, com referência aos artigos 1.º, n.º 1, e 4.º, n.º 1, alíneas a) e c), da Orgânica do Ministério das Finanças, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 47/2005, de 24 de fevereiro; e artigo 13.º, n.ºs 1 e 2, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º  201/2006, de 27 de outubro, este último n.º com referência ao referido artigo do Decreto-Lei n.º 205/2006]}.

[129] Direção-Geral a quem cabe designadamente «[a]ssegurar a assunção de passivos e responsabilidades ou adquirir créditos sobre entidades ou organismos do setor público, bem como regularizar responsabilidades financeiras do Estado, nos termos previstos na lei» [artigo 13.º, n.º 2, alínea j), da Lei Orgânica do Ministério das Finanças].

[130] A orgânica da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças e, assim, a regulação da missão, atribuições e tipo de organização interna desta Secretaria-Geral tem sido sucessivamente estabelecida, desde 2007, pelos  Decretos Regulamentares 20/2007, de 29 de março, e 37/2012, de 10 de abril.

Em todos esses sucessivos diplomas legais atinentes à orgânica da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, é considerado que a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças e da Administração Pública constitui um serviço central da administração direta do Estado dotado de autonomia administrativa (artigo 1.º); que dispõe das receitas provenientes de dotações que lhe forem atribuídas no Orçamento do Estado e das receitas próprias que indica (artigo 6.º); e que são despesas da Secretaria-Geral as que resultem de encargos decorrentes da prossecução das atribuições que lhe estão cometidas (artigo 7.º).

Decreto Regulamentar n.º 37/2012 que foi revogado pelo artigo 17.º, n.º 1, alínea i), do Decreto-Lei n.º 43-B/2024, de 2 de julho, produzindo efeitos, a 1 de junho de 2025 por força do n.º 2 do antedito preceito com referência ao anexo IV do mesmo Diploma legal. 

[131] Artigo 25.º que tem redação semelhante ao determinado em Leis orgânicas atinentes a anteriores Governos Constitucionais, versando o mesmo setor, como dimana mormente dos artigos 26.º, n.ºs 1, 2, alínea a), e 3, alínea a), do Decreto-Lei n.º 32/2022; 28.º n.ºs 1, 2, alínea a), e 3, alínea a), do Decreto-Lei n.º 169-B/2019, 26.º, n.ºs 1, 2, alínea a), e 3, alínea a), do Decreto-Lei n.º 251-A/2015, 16.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 249-A/2015 [este último n.º com referência aos artigos 4.º, alínea a), e 5.º, alínea a), da Lei Orgânica do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 17/2014, de 4 de fevereiro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 102/2015, de 5 de junho]. E similar aconteceu, tendo em devida consideração que a «APA» ainda não era instituto nos artigos 17.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 86-A/2011 [este último n.º com referência ao artigo 4.º, n.º 1, alíneas c) e d), da Lei Orgânica do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional aprovada pelo Decreto-Lei n.º 207/2006, de 27 de outubro], artigo 20.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 321/2009 [este último n.º com referência ao referido artigo 4.º, n.º 1, alíneas c) e d), da Lei Orgânica do Ministério do Ambiente de 2006], e artigo 16.º, n.ºs 1 e 2, na redação originária, do Decreto-lei n.º 79/2005, este último n.º com referência aos artigos 1.º, n.º 1, e  4.º, n.º 1, alíneas a) e c), da Orgânica do Ministério das Finanças, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 47/2005, de 24 de fevereiro; e na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º  201/2006, artigo 16.º, n.ºs 1 e 2, este último n.º com referência ao referido artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 207/2006.

[132] Decreto-Lei que aprovou a Lei Orgânica da «Agência Portuguesa do Ambiente, IP» e foi alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 55/2016, de 16 de agosto, 108/18, de 3 de dezembro, e 1017-D/2020, de 7 de dezembro.

[133] Cf. artigos 34.º, n.º 4, alínea c),  37.º, n.º 1, e 38.º, n.º 2, da Lei Orgânica do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 7/2012, de 17 de janeiro, e 1.º, n.º 1, e 18.º da Lei Orgânica da «Agência Portuguesa do Ambiente, IP», aprovada pelo Decreto-Lei n.º 56/2012, de 12 de março (alterada pelos Decretos-Leis n.ºs 55/2016, de 16 de agosto, 108/18, de 3 de dezembro, e 1017-D/2020, de 7 de dezembro).

[134] Cf. artigos 5.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 7/2012, de 17 de Janeiro,  1.º, n.º 2,  do Decreto-Lei n.º 56/2012, de 12 de março 5.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 17/2014, de 4 de fevereiro, 26.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 251-A/2015,  28.º, n.º 4, alínea  a), do Decreto-Lei n.º 169-B/2019, 26.º, n.º 3, alínea a), do Decreto-Lei n.º 32/2022  e  25.º, n.º 3,  alínea a), do Decreto-Lei n.º 32/2024.

[135] Cf. artigos 4.º, n.º 1, alínea d), 13.º e 29.º, n.ºs 1, alínea b) e 2, alínea a), do Decreto-Lei n.º 207/2006, de 27 de outubro, 1.º, 9.º e  12.º do Decreto Regulamentar n.º  53/2007, de 27 de abril, 20.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 321/2009, e 17.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 86-A/2011.

Na verdade, de acordo com o artigo 4.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 207/2006, integram a administração direta do Estado, «no âmbito do MAOTDR, os seguintes serviços centrais:

      a) O Departamento de Prospectiva e Planeamento e Relações Internacionais;

      b) A Inspecção-Geral do Ambiente e do Ordenamento do Território;

      c) A Secretaria-Geral;

      d) A Agência Portuguesa do Ambiente;

      e) A Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano;

      f) O Instituto Geográfico Português.»

[136] Receitas próprias que, nos termos do n.º 3 do artigo 6.º do mesmo Decreto Regulamentar obedeciam ao regime de tesouraria do Estado e eram consignadas à realização de despesas da Agência Português do Ambiente durante a execução do orçamento do ano a que respeitavam, podendo os saldos não utilizados transitar para o ano seguinte.

[137] Artigo 3.º que tem redação idêntica ao artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 207/2006, de 27 de outubro (que aprovou, então, a Lei Orgânica do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, tendo sido alterado pelos Decretos-Leis n.º 150/2008, de 30 de julho) e do Decreto-Lei n.º 7/2012, de 17 de janeiro (que aprovou a Lei Orgânica do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território).

[138] Cuja orgânica foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 54/2014, de 9 de abril e alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 153/2015, de 7 de agosto, e 114/2021, de 15 de dezembro.

Acresce referir que embora o Decreto-Lei n.º 54/2014 tenha sido revogado pelo artigo 17.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 43-B/2024, de 2 de julho, a revogação apenas opera (produz efeitos) a 1 de janeiro de 2025 por força do n.º 2 do antedito preceito com referência ao anexo IV do mesmo Diploma legal. 

[139]  A sua orgânica foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 23/2012, de 1 de fevereiro (alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 153/2015, de 7 de agosto, 108/2018, de 3 de dezembro, e 87/2020, de 15 de outubro.

[140] Cuja orgânica foi aprovada pelo Decreto Regulamentar n.º 30/2012, de 30 de março (alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 153/2015, de 7 de agosto, e 36/2023, de 26 de maio.  Decreto Regulamentar que sucedeu ao Decreto Regulamentar n.º 54/2007, de 27 de abril.

[141] Cuja orgânica foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 130/2014, de 29 de agosto, que foi alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 33/2016, de 28 de junho, e 69/2018, de 27 de agosto.

[142] Cf. em sentido similar, anteriores Leis Orgânicas de anteriores Ministérios do Ambiente [como o Decreto-Lei n.º 207/2006 nos artigos  4.º, n.º 1, alínea c), e Decreto-Lei n.º 7/2012, artigo 4.º, n.º 1, alínea a)].

[143] Gabinetes que se caraterizam por serem estruturas de apoio direto à atividade política dos membros do Governo, que têm por função coadjuvá-los no exercício das suas funções (cf. artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 11/2012, de 20 de janeiro (diploma este que estabelece a natureza, a composição, a orgânica e o regime jurídico a que estão sujeitos os gabinetes dos membros do Governo).

 .

[144] Artigo 6.º, que, sob a epígrafe «Receitas», estabelece:

     «1 - A SG dispõe das receitas provenientes de dotações que lhe forem atribuídas no Orçamento do Estado.

      2 - A SG dispõe ainda das seguintes receitas próprias:

      a) As quantias cobradas pela prestação de serviços no âmbito das suas atribuições;

      b) O produto da emissão de certidões e da autenticação de documentos e do fornecimento de reproduções de documentos oficiais, em suporte analógico ou digital;

     c) O produto da venda de bens e serviços prestados;

     d) As que resultem da organização de ações de formação;

     e) O produto de venda de publicações e de trabalhos editados pela SG;

     f) Os subsídios, subvenções e comparticipações de entidades públicas e privadas;

     g) Quaisquer outras receitas que por lei, contrato ou outro título lhe sejam atribuídas.

     3 - As quantias cobradas pela SG são fixadas e periodicamente atualizadas por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e do ambiente, ordenamento do território e energia, tendo em atenção os meios humanos e materiais mobilizados em cada caso, podendo ainda ser tidos em conta os custos indiretos de funcionamento.»

[145] Cabe referir que, a 2 de julho de 2024, foi publicado o Decreto-Lei n.º 43-B/2024, que aprova a orgânica da Secretaria Geral do Governo, constante do Anexo I ao mesmo diploma, o modelo organizativo a adotar pelas entidades com responsabilidade em matéria de estudos e planeamento, no âmbito da reforma da administração central do Estado, procedendo «à criação da Secretaria-Geral do Governo» como serviço central integrado na administração direta do Estado, dotada de autonomia administrativa e dependente do Primeiro-Ministro, com faculdade de delegação e subdelegação (artigos 2.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 43-B/2024 e 1.º da Orgânica da Secretaria-Geral do Governo).

Procede-se igualmente a fusão de determinados serviços da administração direta do Estado, entre os quais a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças e a Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente na Secretaria-Geral do Governo, bem como a reestruturação de outros [cf. artigo 2.º, n.º 2, alíneas b) e i), e 3, do Decreto-Lei n.º 43-B/2024] sem prejuízo da possibilidade de transferência de atribuições específicas e setorialmente diferenciadas, ou relativas a tarefas verticais, para outras entidades do próprio ministério (artigo 3.º, n.º 4).

Os serviços indicados como integradores sucedem nos direitos e obrigações e nas posições contratuais dos serviços que as transferem, nos termos do mesmo decreto-lei, dos respetivos diplomas orgânicos e demais regimes legais aplicáveis (artigo 3.º, n.º 2), continuando, no entanto, até ao início dos processos de fusão (de acordo com a calendarização prevista no anexo iv a esse decreto-lei) as atribuições e competências dos serviços da administração direta do Estado elencados no n.º 2 do artigo 2.º a ser exercidas exclusivamente pelos mesmos serviços (artigo 3.º, n.º 5).

E de acordo com a Orgânica da Secretaria-Geral do Governo, aprovada no anexo i (artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 43-B/2024, a Secretaria-Geral tem as atribuições fixadas nos artigos 3.º e 4.º, sem prejuízo de outras que lhe sejam conferidas por lei (n.º 1, corpo, do artigo 3.º) regrando o artigo 17.º, acerca da receitas em termos similares às orgânicas atuais das secretarias-gerais.

[146] Alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 43964, de 17 de outubro de 1961, 48157, de 26 de dezembro de 1967, 609/74 , de 13 de novembro, vindo a ser revogado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro (artigo 6.º, alínea b).

[147] Alterado pelo Decreto-Lei n.º 227/77, de 31 de maio, e pelo Decreto Regulamentar n.º 79-A/77, de 30 de novembro.

[148] Diploma que procedeu a reforço das garantias de legalidade administrativa e dos direitos individuais perante a Administração Pública e veio a ser revogado pelo artigo 6.º, alínea d), da Lei n.º 15/2002. 

[149] Corrigido pela Declaração de Retificação n.º 200/85, de 31 de agosto, e alterado pelo Decreto-Lei n.º 4/86, de 6 de janeiro, pela Lei n.º 12/86, de 21 de maio, pelos Decretos-Leis n.ºs 326/89, de 26 de setembro, 229/96, de 29 de novembro,  pelo Acórdão do Tribunal Constitucional n.º  157/2001, publicado no Diário da República I Série, n.º 108/2001, de 10 de maio de 2001, pelo Decreto-Lei n.º 323/2001, de 27 de dezembro, e pelo acórdão do Tribunal Constitucional n.º  144/2002, publicado no Diário da República Série I-A, n.º 107/2002, de  9 de maio); veio a ser revogado pelo artigo 6.º, alínea h), da Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro.   

[150] JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 9.ª edição, Coimbra, Almedina, 2007, página 164 (nota 298).

[151] Pela Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, os recursos contenciosos de atos administrativos e de atos em matéria administrativa continuaram a ser regulados, uns pelo estabelecido no Código Administrativo (e em legislação complementar) e os demais pelo determinado na Lei Orgânica e no Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo e na respectiva legislação complementar (artigo 24.º).

[152] Artigo 48.º que igualmente previa a citação de pessoa prejudicada.

[153] Cf., entre outros, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, 2021, página 287, e ESPERANÇA MEALHA, Personalidade Judiciária e Legitimidade Passiva das Entidades Públicas, Coimbra, Cedipre, 2010, página 6, acessível in:

«https://www.cedipre.fd.uc.pt/wp-content/uploads/pdfs/co/public_2.pdf» (acedido, pela última vez, a 11 de novembro de 2024),

[154] Este diploma de 21 de novembro, versava a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas no domínio dos atos de gestão pública, em tudo que não estivesse previsto em leis especiais (artigos 1.º e 2.º, n.º1), e estabelecia no artigo 7.º:

      «O dever de indemnizar, por parte do Estado e demais pessoas colectivas públicas, dos titulares dos seus órgãos e dos seus agentes, não depende do exercício pelos lesados do seu direito de recorrer dos actos causadores do dano; mas o direito destes à reparação só subsistirá na medida em que tal dano se não possa imputar à falta de interposição de recurso ou a negligente conduta processual da sua parte no recurso interposto.»

A propósito deste preceito e suas repercussões processuais, vd. AFONSO QUEIRÓ, em anotação ao acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de fevereiro de 1986, na Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 120, n.º 3763, de 1 de fevereiro de 1988, páginas 307 a 310.

[155] Já as ações para efetivação da responsabilidade da Administração por danos causados no exercício de gestão privada pertenciam à competência dos tribunais judiciais [cf. artigos 815, § 1.º, alínea b), do Código Administrativo, e 33.º, n.º1, do Estatuto Judiciário (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 44278, de 14 de abril de 1962, e alterado mormente pelos Decretos-Leis n.ºs 45732, de 27 de maio de 1964, 46538, de 16 de setembro de 1965, 47139, de 6 de agosto de 1966, 47691, de 11 de maio de 1967, 487/70, de 21 de outubro e 281/71, de 24 de junho].

[156] Cf mormente JOSÉ DA SILVA PAIXÃO, J. A. ARAGÃO SEIA e C. A. FERNANDES CADILHA, Código administrativo: actualizado e anotado, 6.ª edição, Coimbra, Almedina, 1998, em anotação ao artigo 835.º, e os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de março de 1958, processo n.º 00498, de 10 de março de 1977, processo n.º 010030, de 15 de fevereiro de 2004, processo n.º 0992/04, e de 17 de fevereiro de 2004, processo n.º 039423.

[157] Código de Processo Civil que foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 44 129, de 28 de dezembro de 1961, e alterado mormente pelo Decreto-Lei n.º 47 690, de 11 de maio de 1967, pela Lei n.º 2140, de 14 de Março de 1969, e pelo Decreto-Lei n.º 323/70, de 11 de julho, vindo a ser revogado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de junho (artigo 4.º, alínea a)], cujo artigo 470.º, em 1970, sob a epígrafe «Cumulação de pedidos, estabelecia:

      «1. Pode o autor deduzir cumulativamente contra o mesmo réu, num só processo, vários pedidos que sejam compatíveis, se quanto à forma do processo e quanto à competência do tribunal não existirem os obstáculos fixados no artigo 31.º.

       2. A diversidade da forma de processo não obsta, porém, a que o autor possa cumular o pedido de despejo com o de rendas ou indemnização, nem a que cumule o pedido de manutenção ou de restituição de posse com o de indemnização. Nestes casos, observar-se-á, relativamente a todos os pedidos, a forma de processo estabelecida para o despejo ou para as acções possessórias.»    

[158] No acórdão de 10 de março de 1977, decidira-se que:

      «Com o recurso contencioso de anulação de acto punitivo de funcionário administrativo não e acumulável o pedido de condenação no pagamento dos vencimentos que deixaram de ser pagos e que teria de ser feito por via administrativa, em execução da sentença anulatória».

Cf. ainda os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 17 de fevereiro de 2004, recurso n.º. 39.423, e de 3 de maio de 1990, recurso n.ºs 26968 (publicado in Diário da República – Apêndice, de 31 de janeiro de 1995, págs. 3254 e seguintes).

[159] JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 19.ª edição, Coimbra, Almedina, 2021, página 171.

[160] Cf. CECÍLIA ANACORETA CORREIA, «O processo executivo no novo CPTA – Considerações gerais», in Revista da Faculdade de Direito da Universidade do Porto, a.4 (2007), Porto, página 11 a 45, acessível in:

«https://repositorio-aberto.up.pt/bitstream/10216/24361/2/49740.pdf», acedido, pela última vez, a 5 de novembro de 2024.

[161] Veio a ser revogado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro [artigo 6.º, alínea d)]; Lei que aprovou o Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), tendo entrado em vigor a 1 de janeiro de 2004 (artigo 7.º, atenta a redação conferida pela Lei n.º 4-A/2003, de 19 de fevereiro).

[162] Na vigência do Decreto-Lei n.º 256-A/77, a Procuradoria-Geral da República emitiu, ao abrigo do disposto no artigo 10.º, n.º 2, alínea b), da Lei n.º 47/86, de 15 de outubro, a Circular n.º 7/97, de 2 de setembro de 1997, entrementes revogada, tendo por assunto «Pagamentos em execução de sentença condenando o Estado ou pessoa colectiva de direito público». Indicava-se a adoção, por acordo entre a Secretaria Geral do Ministério das Finanças e a Secretaria Geral do Ministério da Justiça dos seguintes procedimentos articulados, estabelecendo critérios de uniformização:

      «a) Em caso de condenação do Estado, o processo de pagamento é instruído pelo competente Serviço do Estado (simples ou com autonomia administrativa), incluindo fotocópia da sentença, número fiscal do contribuinte e NIB dos “credores” e remetido à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças que assegura o pagamento directamente (artigos 1.º, n.º 1, c), 3.º e 4.º do Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de Março, e Circular n.º 652-A, de 14.04.70, da DGCP);

      b) Quando a condenação recai sobre pessoa colectiva de direito público (com autonomia administrativa e financeira, distinta do Estado) o processo de execução da sentença corre nos termos do art. 12.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho, directamente com a Entidade condenada/devedora.»
Esta circular transcreve a Informação da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça, de 7 de julho de 1997 e, parcialmente, a Circular n.º 652-A, de 14 de Abril de 1970, da Direcção-Geral de Contabilidade Pública em que, com a aprovação do Secretário de Estado do Tesouro, mediante despacho de 3 de abril de 1970, são fixadas as normas de procedimento a adotar para o pagamento das despesas referidas no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 74/70.

[163] Mecanismo que, segundo refere JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, 2021, página 399, «não funcionou bem, por insuficiência sistemática da dotação em causa».

[164] Aliás, o instrumento que o artigo 12.° do Decreto-Lei n.º 256-A/77 prevê, veio a influenciar o Código de Processo nos Tribunais Administrativos ao consagrar no artigo 172.º um mecanismo de execução das obrigações de pagamento de quantias em dinheiro, de natureza similar, embora, com adaptações, e que consiste essencialmente em, decorrido o prazo de execução espontânea, o tribunal de execução, a requerimento do exequente, nos termos do artigo 170.°, n.º 2, alínea b), oficiar junto do CSTAF (Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais) para que este emita, no prazo de 30 dias, a correspondente ordem de pagamento, por conta de uma dotação que, para o efeito, deve estar anualmente inscrita à sua ordem no Orçamento do Estado, substituindo-se, assim, à entidade faltosa (n.ºs 3 e 4).

O recurso a este mecanismo de ressarcimento do exequente sendo subsequente ao decurso do prazo legal com a execução espontânea da sentença não se confunde com o sistema previsto no Decreto-Lei n.º 74/70 para os casos de condenação em pagamento por sentença transitada em julgado, pois, desde logo, este tem em vista a propiciar o pagamento célere e simples das quantias uma vez transitada em julgado a sentença condenatória.

[165] Cf., neste sentido, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, 2021, página 382.

[166] Ação administrativa comum que era definida no Código de Processo nos Tribunais Administrativos por exclusão, abrangendo todos os processos em que não fosse formulada nenhuma das pretensões para as quais aquele diploma estabelece um modelo especial de tramitação, de simples apreciação e constitutivas (artigo 37.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA). E a ação administrativa especial era definida no artigo 46.º n.º 1 do CPTA, abrangendo todos os processos cujo objeto fossem pretensões emergentes da prática ou omissão legal de atos administrativos. A propósito cf., ainda, entre outros, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 9.ª edição, Almedina, 2007, páginas 168 e seguintes; acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27 de novembro de 2013, processo n.º 01421/12.

[167] Aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de junho (corrigido pela Retificação n.º 36/2013, de 12 de agosto) e alterado pelas Leis n.ºs 122/2015, de 1 de setembro, 40-A/2016, de 22 de dezembro, 8/2017, de 3 de março, pelo Decreto-Lei n.º 68/2017, de 16 de junho, pelas Leis n.ºs 114/2017, de 29 de dezembro, 49/2018, de 14 de agosto, 27/2019, de 28 de março, pelo Decreto-Lei n.º 97/2019, de 26 de julho, e pelas Leis n.ºs 117/2019, de 13 de setembro, 55/2021, de 13 de agosto, 12/2022, de 27 de junho, e 3/2023, de 16 de janeiro.

[168] ETAF que foi aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro (corrigido pelas Retificações n.ºs 14/2002, de 20 de março, e 18/2022, de 12 de abril, e alterado pelas Leis n.ºs 4-A/2003, de 19 de fevereiro, 107-D/2003, de 31 de dezembro, 1/2008 e 2/2008, ambas de 14 de janeiro, 26/2008, de 27 de junho, 52/2008, de 28 de agosto, 59/2008, de 11 de setembro, pelo Decreto-Lei n.º 166/2009, de 31 de julho, pelas Leis n.ºs 55-A/2010, de 31 de dezembro, 20/2012, de 14 de maio, pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, pela Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro, e pelo Decreto-Lei n.º 74-B/2023, de 28 de agosto.

Antecedeu-lhe o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de abril (revogado pelo artigo 8.º, alínea c), da Lei n.º 13/2002).

[169] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª edição, Coimbra, Almedina, 2021, página 91 (anotação ao artigo 8.º-A, anotação 2.

[170] MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, no entanto, considera que a cumulação de pedidos prevista no artigo 4º e 47.º CPTA (redação originária/anterior ao Decreto-Lei n.º 214-G/2015) não constitui uma cumulação real, mas tão só aparente, pois para haver cumulação real de pedidos, é necessário identificar diferente utilidade económica para cada pedido cumulado e nos exemplos que os n.ºs 2 de tais artigos pois «em todas elas se prevê a cumulação de um pedido prejudicial com um pedido dependente» («Cumulação de Pedidos e Cumulação Aparente no Contencioso Administrativo», in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 34, Julho/Agosto, 2002, páginas 33 e seguintes (em especial, páginas 37 e 38). 

[171] Preceito que havia visto a sua redação originária ser alterada pelo Decreto-Lei n.º 180/96, de 25 de setembro que lhe, quanto ao n.º 1 lhe deu redação similar, tendo, no entanto, passado a dispor no n.º 2 que: «Nos processos de divórcio ou separação litigiosos é admissível a dedução de pedido tendente à fixação do direito a alimentos.»     

[172] Obra citada, 2021, página 279.

[173] O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, no artigo 44.º-A (introduzido pela Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro, e alterado pelo Decreto-Lei n.º 74-B/2023, de 28 de agosto), que tem por epígrafe «Competência dos juízos administrativos especializados», procedendo a enumeração dos litígios cujo conhecimento cabe a cada um dos juízos administrativos especializados, estabelece a regra para os casos de cumulação de pedidos, determinando que quando se cumulem pedidos entre os quais haja uma relação de dependência ou subsidiariedade, deve a ação ser proposta no juízo competente para a apreciação do pedido principal (n.º 2).

[174] Cf. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª edição revista, Coimbra, Almedina, 2010, página 110; e C. A. FERNANDES CADILHA, Dicionário de Contencioso Administrativo, Almedina, Coimbra, 2006, entrada «Legitimidade passiva», página 353 (2.ª coluna). ESPERANÇA MEALHA, obra citada, página 6, PEDRO GONÇALVES, «A acção administrativa comum», in A Reforma da Justiça Administrativa, Coimbra, Studia Iuridica 86, Colloquia – 15, Universidade de Coimbra, Coimbra Editora, 2005, página 161, o parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 60/2007, e o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 30 de novembro de 2004, processo n.º 0963/04.

[175]No entanto, manteve a possibilidade de os órgãos serem demandados pelos respetivos actos ou omissões, conferida pelo n.º 4 do artigo 10.º, traduzindo-se, na verdade, na sanação ex lege do erro cometido pelo autor ao demandar o próprio órgão, em vez de demandar a pessoa coletiva pública ou o ministério respetivo, constituindo uma exceção ou sendo excecional face ao n.º 2 do artigo 10.º [cf. ESPERANÇA MEALHA, obra citada, página 15, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, obra citada, 2010, página 92, e JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, 9.ª edição, página 291.

[176] E quanto aos órgãos administrativos, excecionalmente, nos casos de litígios entre órgãos administrativos da mesma pessoa coletiva, quando suscetíveis de decisão judicial (artigo 10.°, n.° 8).

[177] Acresce que, ainda segundo o artigo 10.º, havendo cumulação de pedidos, deduzidos contra diferentes pessoas coletivas ou Ministérios, devem ser demandados as pessoas coletivas ou os Ministérios contra quem sejam dirigidas as pretensões formuladas (n.º 6); e quando o pedido principal deva ser deduzido contra um Ministério, este também tem legitimidade passiva em relação aos pedidos que com aquele sejam cumulados (n.º7).

[178] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, obra citada, páginas 91 e 92.

[179] JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, idem, 2021, página 287.

[180] Obra citada, 2016, página 201 e 202 e nota 219 (nesta última página).

[181] De 19 de maio de 2016, processo n.º 01080/15.

[182] Cf. acórdão Tribunal Central Administrativo Sul, de 5 de maio de 2022, processo n.º 684/07.9BELSB.

[183] PEDRO MACHETE, «Processo Executivo», in Temas e Problemas de Processo Administrativo, 2.ª Edição, Revista e Atualizada (Intervenções do Curso de Pós-graduação sobre o Contencioso Administrativo), coordenação de VASCO PEREIRA DA SILVA, Lisboa, ICJP/FDUL,2011,setembro de 2011, página 178, acessível in:

«https://www.icjp.pt/sites/default/files/media/ebook_processoadministrativoii_isbn_actualizado_jan2012.pdf» (acedido pela última vez a 03.11.2024).

[184]Aliás, a inexecução das decisões proferidas pela Administração Tributária, salvo quando exista uma causa legítima de inexecução, é ainda suscetível de, atento o estabelecido no regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro (cf. artigos 1.º, n.º 1, 3.º e 7.º), desencadear a responsabilidade civil da entidade obrigada.

[185] E o n.º 2 estabelece que a prevalência das decisões dos tribunais administrativos sobre as das autoridades administrativas implica a nulidade de qualquer ato administrativo que desrespeite uma decisão judicial e faz incorrer os seus autores em responsabilidade civil, riminal e disciplinar, nos termos previstos no artigo 159.º, que versa a inexecução ilícita das decisões judiciais.

[186] Cf. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 19.ª edição, Coimbra, Almedina, 2021, página 388.

[187] As autoridades administrativas apenas podem deixar de cumprir integralmente a sentença se ocorrer uma causa legítima de inexecução, que, nos termos da lei, se cingem à impossibilidade absoluta ou o excecional prejuízo para o interesse público na execução da sentença (cf. artigo 163.º, n.º 1, 175.º, n.º 1). Causa que não pode ser invocada quando se trate de pagamento de uma quantia certa, sem prejuízo de poder ser causa de exclusão da ilicitude da inexecução espontânea da sentença, para os efeitos do disposto no artigo 159.º (cf. artigos 162.°, n.º 1, e 163.°, bem como ainda os artigos 170.° e 171.°, n.º 5, e o artigo 175.°, n.°s 2 e 3 do CPTA), o que já ocorria antes da entrada em vigor do CPTA.

[188] A prevalência das decisões dos tribunais administrativos sobre as das autoridades administrativas implica, de acordo com o n.º 2 do mesmo artigo 158.º, a nulidade de qualquer ato administrativo que desrespeite uma decisão judicial e faz incorrer os seus autores em responsabilidade civil, criminal e disciplinar nos termos previstos no artigo 159.º, que tem por epígrafe «Inexecução ilícita das decisões judiciais».

[189] Cf. RUI MACHETE, obra citada, página 180; e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, obra citada, 2021, páginas 1275 e 1276 (anotação 3 ao artigo 162.º).

[190] RUI MACHETE Obra citada, página 180; cf. igualmente JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, 19.ª edição, páginas 393 e 394, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA Obra citada, 2021, páginas 1275-1276 (anotação 3 a ao artigo 162.º), 1288 (anotação 2 ao artigo 164.º), 1305 (anotação 2 a artigo 167) e 1324 (anotação 3 ao artigo 170.º).

[191] Ver neste sentido CECÍLIA ANACORETA CORREIA, obra citada, página 23.

[192] Aliás, com a reforma introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015 a cumulação de pedidos, face à eliminação de dualidade de ações, permitiu, atento o disposto no artigo 4.º do CPTA (nova redação), a cumulação de pedidos independentemente das «tramitações distintas dos diversos pedidos» (cf. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, 2021, página 171).

[193] Para a questão em apreço mostra-se irrelevante a alteração ocorrida no corpo do n.º 1 consubstanciada na mudança da expressão «no capítulo consignado à Secretaria-Geral» por «no capítulo “Despesas comuns”».

[194] A matéria de interpretação da lei tem merecido, amiudadamente, ponderação deste corpo consultivo, o que aconteceu, entre outros, nos pareceres n.ºs. 16/2024, de 23 de maio de 2024 (a aguardar edição), 19/2023, de 10 de agosto de 2023 (com as conclusões publicadas in Diário da República, II Série, n.º 189/2023, de 28 de setembro de 2023), 19/2022, de 12 de abril de 2023 (com extrato publicado in Diário da República, II Série, n.º 110/2023, de 7 de junho de 2023), 29/2014, de 20 de novembro de 2014, publicado no Diário da República, II Série, n.º 250, de 29 de dezembro de 2014) 31/2005, de 30 de junho de 2005 (publicado no Diário da República, II Série, n.º 228, de 28 de novembro de 2005), 154/2004, de 3 de fevereiro de 2005 (publicado no Diário da República, II Série, n.º 89, de 9 de maio de 2005), 130/2004, de 3 de outubro de 2004 (a aguardar edição), 62/2003, de 26 de setembro de 2003, e 35/2003, de 15 de maio de 2003 (publicado no Diário da República, II Série, n.º 132, de 12 de julho de 2005).

E, a propósito da matéria de interpretação da lei, ver também, entre outros: JOÃO BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Coimbra, 2008, 17.ª reimpressão, páginas 175-192; CASTRO MENDES, Introdução ao Estudo do Direito (Edição revista pelo Prof. MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA), Lisboa, edição Pedro Ferreira, 1994, páginas 213 a 235; e J. DIAS MARQUES, Introdução ao Estudo do Direito, Lisboa, 1970, 3.ª edição, páginas 267 a 299.

[195]O Código Civil, que foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 47344/66, de 25 de novembro, e foi objeto de várias alterações, tendo a última sido conferida pelo Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro.

[196] J. DIAS MARQUES, obra citada, páginas 275 e 276.

[197] Cf. os pareceres  do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.ºs 130/2004, de 3 de outubro de 2004 (a aguardar edição),  e 5/1992, de 28 de maio de 1992 (publicado no Diário da República, II Série, n.º 278, de 10 de julho de 1992).

[198] O elemento sistemático «compreende a consideração de outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma interpretanda, isto é, que regulam a mesma matéria (contexto da lei), assim como a consideração de disposições legais que regulam problemas normativos paralelos ou institutos afins (lugares paralelos). Compreende ainda o lugar sistemático que compete à norma interpretanda no ordenamento global, assim como a sua consonância com o espírito ou unidade intrínseca de todo o ordenamento jurídico» (cf. JOÃO BAPTISTA MACHADO, obra citada, página 183). Ainda segundo este Autor, ibidem, «no postulado da unidade intrínseca do ordenamento», «é legítimo recorrer à norma mais clara e explícita para fixar a interpretação de outra norma (paralela) mais obscura ou ambígua».

[199] O elemento teleológico (também designado por racional) consiste «na razão de ser da norma (ratio legis), no fim visado pelo legislador ao editar a norma», na solução ou soluções que a norma exprime ou tem em vista e que pretende realizar (cf. JOÃO BAPTISTA MACHADO, obra citada, páginas 182-183 e referido parecer n.º 130/2004).

[200] Ou seja, «os factores conjunturais de ordem política, social e económica que determinaram ou motivaram a medida legislativa em causa» (cf. JOÃO BAPTISTA MACHADO, obra citada, página 190).

[201] Este elemento de interpretação traduz-se, por um lado, na transposição para o condicionalismo atual do juízo de valor que presidiu à feitura da lei e, por outro lado, em «ajustar o próprio significado da norma à evolução entretanto sofrida (pela introdução de novas normas ou decisões valorativas) pelo ordenamento em cuja vida ela se integra» (cf. JOÃO BAPTISTA MACHADO obra citada, página 199).

[202] FRANCESCO FERRARA, Interpretação e Aplicação das Leis (tradução de MANUEL A. DOMINGUES DE ANDRADE), Coimbra, Arménio Amado – Editor, Sucessor, 3.ª edição, 1978, página 128.

[203] Cf. ANTÓNIO CORTÊS, in Comentário ao Código Civil: Parte Geral, comissão editorial de JOSÉ BRANDÃO PROENÇA e outros, Universidade Católica Editora, 2023, 2.ª edição, página 60 (em anotação ao artigo 9.º).

[204] De 20 de março de 1996, homologado mas não publicado.

[205] Processo n.º 0597/12.

[206]  Tais condenações podem reportar-se a dívidas que não de indemnização (cf. parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 29/1996) e consubstanciar-se na homologação de uma transação (judicial).

[207] De anotar que o procedimento executivo iniciou-se após a entrada em vigor das alterações introduzidas no Código de Processo nos Tribunais Administrativos pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, pelo que atendendo ao estatuído no artigo 15.º, n.º 2, do mesmo Decreto-Lei, as novas disposições aplicam-se a processos administrativos (ações ou execuções) instaurados após a sua entrada em vigor (vd. neste sentido, mormente o acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, de 31de janeiro de 2020, processo n.º 02150/06.0BEPRT-A.

[208] Cf., neste sentido, a nível jurisprudencial, designadamente os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul, de 18 de junho de 2020, processo n.º 193/1.5BELSB-S1, e do Tribunal Central Administrativo Norte,  de 13 de novembro de 2020, processo n.º 01663/14.5BEBRG-S1.

[209] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, obra citada, página 116 (nota 8 ao artigo 10.º).

[210] Obra citada, página 35.

[211] Cf. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, obra citada, 2010, página 110.

[212]No entanto, manteve a possibilidade de os órgãos serem demandados pelos respetivos actos ou omissões, conferida pelo n.º 4 do artigo 10.º, traduzindo-se, na verdade, na sanação ex lege do erro cometido pelo autor ao demandar o próprio órgão, em vez de demandar a pessoa coletiva pública ou o ministério respetivo, constituindo uma exceção ou sendo excecional face ao n.º 2 do artigo 10.º (cf. ESPERANÇA MEALHA, obra citada, página 5, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, obra citada, 2010, página 92, e JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, 9.ª edição, página 291).

[213] ESPERANÇA MEALHA, obra citada, página 6, DIOGO FREITAS DO AMARAL e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, Coimbra, Almedina,

Parecer n.º 29/2024

JA

Senhora Ministra do Ambiente e Energia

Excelência:

Dignou-se Vossa Excelência, por despacho de 15 de outubro de 2024, submeter à Procuradoria-Geral da República pedido de parecer do Conselho Consultivo, ao abrigo do artigo 44.º, alínea a), do Estatuto do Ministério Público[1], «sobre se, no caso em apreço, caberá ou não à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças proceder», «de acordo com o disposto no Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março», ao pagamento aos exequentes da indemnização moratória fixada, «ao abrigo do disposto no art.º 165.º, n.º 4, do CPTA», por sentença, transitada em julgado, proferida, a 6 de outubro de 2023, no processo de execução n.º 1085/08.5BEBRG-C do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, em que era Executado o Ministério do Ambiente e da Ação Climática (MAAC)[2]], invocando a «urgência do pagamento da quantia peticionada».

O pedido de parecer vinha acompanhado da Informação n.º «10864/2024/SG/SAJ» da Secretaria Geral do Ambiente, datada de 30 de abril de 2024[3], em que é efetuado um enquadramento quer da situação que culminou na referida condenação quer da divergência entre a Secretaria Geral do Ambiente e a Secretaria Geral do Ministério das Finanças.

Na verdade, atenta a referida Informação (e a sentença da 1.ª Instância proferida no processo n.º 1085/08.5BEBRG que, parcialmente, transcreve), o Ministério do Ambiente e da Ação Climática, foi condenado a, através do exercício dos seus poderes de superintendência e de tutela sobre a «Agência Portuguesa do Ambiente, IP», implementar a colocação de uma barreira acústica nos termos que foram peticionados no processo declarativo e, assim, «no exercício dos respetivos poderes de tutela sobre Agência Portuguesa do Ambiente, poderes-deveres que não foram exercidos ao longo de bem mais de uma década pelo Ministério do Ambiente». Após o trânsito em julgado dessa decisão judicial[4], foi, de acordo com a mesma Informação, pedida a execução dessa sentença condenatória, peticionando-se «a colocação de barreiras sonoras na A28/ICI Viana do Castelo-Caminha, entre os Kms. 0,400 e 0,600, do lado nascente dessa via, por forma a proteger as habitações dos Autores do ruído provocado pelo uso /exploração da referida via».

Admitido o requerimento de execução foi, seguindo essa Informação, «determinado a notificação do MAAC nos termos e para os efeitos previstos no art.º 165.°, n.º 1, do CPTA», tendo este Ministério deduzido oposição e os Autores replicado. Proferida sentença de extinção da execução pelo cumprimento, foi interposto recurso para o Tribunal Central Administrativo Norte pelos exequentes, que mereceu provimento por acórdão de 8 de abril de 2022.

Em cumprimento do determinado neste acórdão, nas palavras da mesma Informação, «veio a ser proferido despacho que fixou o prazo para a colocação das barreiras acústicas, o qual foi objeto de duas prorrogações, até que foi comunicada a conclusão daquela colocação».

Quanto ao pedido de indemnização moratória, ao abrigo do disposto no art,° 165.°, n.º 4, do CPTA, foi, seguindo a indicada Informação,  proferida sentença que decidiu da seguinte forma:

               «Nos termos e pelos fundamentos expostos, julgo procedente o pedido de indemnização moratória formulado pelos Exequentes e, em consequência, condeno o Ministério Executado:

               a) A pagar € 3.500,00 (três mil e quinhentos euros) aos Exequentes (…);

               b) A pagar € 3.500,00 (três mil e quinhentos euros) aos Exequentes (…);»

Ainda como se narra nessa Informação:

              «4. Nestas situações, e atendendo ao disposto nos artigos 1.º, n.º 1, alínea c), 3.° e 4.º do Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março, em caso de condenação do Estado por sentença judicial, o processo de pagamento é instruído pelo competente Serviço do Estado, que terá de incluir a fotocópia da sentença, número de identificação fiscal e número de identificação bancária do credor, para depois ser remetido à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças que terá de assegurar diretamente, o pagamento daquelas quantias.

               5. Assim, e em cumprimento do disposto no citado Decreto-Lei n.° 74/70, de 2 de março, e para efeitos de instrução do procedimento foi elaborada a competente informação e enviada à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, acompanhada dos elementos necessários, através do nosso ofício n°5171/2024/SG/SAJ/DC, de 28/02/2024.

               6. Em resposta, veio a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, devolver o procedimento em apreço, através do seu ofício n ° 594/2024/ DSAJC de 29/02/2024, alegando para esse efeito que ...a sentença proferida nos autos não identifica como Réu o Estado Português, termos em que não se encontram reunidos os requisitos para a liquidação da importância a que a mesma se refere se opere por recurso ao regime da alínea c) do n.° 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.° 74/70, de 2 de março, na versão vigente na presente data. .

               7. No seguimento da receção deste ofício da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, foi o mesmo analisado e objeto de um parecer jurídico por nós elaborado e que concluía pelo seguinte:

              “10. E sendo do conhecimento geral que o Estado é uma pessoa coletiva una, onde se encontram integrados todos os órgãos, serviços e agentes que, de modo direto e imediato e sob dependência hierárquica do Governo, desenvolvem uma atividade tendente à satisfação das necessidades coletivas, dúvida não resta que os Ministérios são departamentos que integram a pessoa coletiva Estado.

              11. Mais se dirá que, os Ministérios apenas são demandados em sede de ações administrativas, e não o Estado, por força do n.º 2 do artigo 10.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que atribui personalidade judiciária a estes departamentos do Estado que, por carecerem de personalidade jurídica, não deteriam, à partida, a suscetibilidade de ser parte em juízo.

               12. Como as despesas em causa são das referidas no n.º 1 do artigo 1.° do Decreto-Lei n.º 74/70, e não se incluindo o MAAC em nenhum dos regimes de exceção previstos no n.º 1 do artigo 4.° do mesmo diploma, então forçoso será de concluir que os montantes em causa, devem ser ressarcidos por força da verba inscrita no Orçamento da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, nos termos do artigo 1.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março.

              13. Deste modo, propõe-se que seja este entendimento levado ao conhecimento da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, bem como lhe seja solicitado que, em consequência, seja dado seguimento ao processo de pagamento de indemnização por Sentença Judicial por nós remetido a coberto do nosso ofício n.º 171/2024/SG/SAJ/DC de 28/02/2024.

               8. Em resposta a este nosso entendimento veio a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, através do seu ofício n° 1283/2024/DSAJC reiterar o seu entendimento já vertido no seu anterior ofício.»

Feito o enquadramento do conflito existente entre a posição de ambas as Secretarias-Gerais, sobre se cabe ou não ao serviço «Secretaria Geral do Ministério das Finanças» proceder ao pagamento de tal indemnização determinada por sentença transitada em julgado, parece resultar, claramente, que a divergência entre ambas as Secretarias-Gerais assentará em a Secretaria-Geral das Finanças considerar que quem foi condenado no pagamento da indemnização não foi o Estado mas o Ministério do Ambiente, enquanto a Secretaria-Geral do Ambiente considera, em suma, que quem foi condenado foi o Estado (através do referido Ministério).

Assim, a apreciação da questão que nos é colocada impõe que se efetue, primeiramente, em traços gerais, uma apreciação geral ao regime implantado pelo Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março, afigurando-se-nos também necessário, para a prolação da resposta à questão colocada, que, previamente, teçamos algumas considerações acerca do regime financeiro do Estado, da organização da Administração Pública estadual e do Contencioso do Estado na jurisdição administrativa, vistos também numa perspetiva diacrónica.

Cumpre, assim, emitir parecer[5] com a urgência pretendida por Vossa Excelência.

I

Do regime do Decreto-Lei n.º 74/70, em traços gerais

1 – O Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março[6], de acordo com a nota preambular, veio instituir um novo regime visando assegurar a «cobertura dos riscos por prejuízos causados no património do Estado, provenientes de circunstâncias acidentais ou fortuitas» e, assim, implantar as «providências no sentido de se constituir em operações de tesouraria uma reserva pecuniária que a todo o tempo» pudesse «ser utilizada para ocorrer a essas despesas imprevistas», adotando-se uma solução com «uma base empírica».

É que, de acordo com o mesmo preâmbulo, até então, não se haviam tomado «disposições que permitissem a constituição das reservas apropriadas», tendo-se verificado «que os encargos reais a suportar, atingindo montantes consideráveis, obrigam à alteração do plano financeiro estudado para o respectivo ano económico, o que nem sempre se mostra de fácil execução».

1.1 - Para colmatar essa deficiência, nesse diploma legal, redação originária, composto de quatro preceitos, determinou-se no artigo 1.º:

              «1. No orçamento do Ministério das Finanças, no capítulo consignado à Secretaria-Geral, é anualmente inscrita uma verba destinada ao pagamento das despesas:

               a) Com a reconstituição de bens afectos ao património do Estado, perdidos ou destruídos por causas imprevistas ou acidentais, como incêndio, inundação ou outra semelhante;

               b) Com as derivadas de acidentes em serviço, nos termos da Lei n.º 1942, de 27 de Julho de 1936, do Decreto-Lei n.º 38523, de 23 de Novembro de 1951, e legislação complementar;

               c) Com as que o Estado seja compelido a pagar, por sentença dos tribunais com trânsito em julgado;

               d) Com indemnizações para compensação de danos causados a terceiros;

               e) Com tratamentos e outras despesas com sinistrados.

               2. O montante da verba a inscrever será determinado pelo Ministro das Finanças, atentos os encargos previstos no artigo anterior, e obedecerá às possibilidades do Tesouro verificadas em cada ano».

Evidencia o normativo transcrito que este diploma legal veio proceder à inserção de «disposições destinadas a tomar as providências necessárias no sentido de se constituir em operações de tesouraria as reservas pecuniárias para ocorrer a» despesas com a cobertura dos riscos por prejuízos causados no património do Estado, provenientes de circunstâncias acidentais ou fortuitas e, assim, com a «reconstituição de bens afectos ao património do Estado, perdidos ou destruídos por causas imprevistas ou acidentais, como incêndio, inundação ou outra semelhante», quer ainda para ocorrer mormente a despesas que o Estado fosse compelido a pagar por sentença dos tribunais com trânsito em julgado e com indemnizações para compensação de danos causados a terceiros [cf. artigo 1.º, n.º 1, alíneas a), c) e d)].

Deste modo, tinha de se proceder anualmente, no capítulo consignado à Secretaria Geral do Ministério das Finanças, à inscrição de uma verba destinada à cobertura das despesas enumeradas nas diversas alíneas do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 74/70 e ao pagamento dessas despesas com a verba orçamentada pelo Ministério das Finanças, evitando-se, com esta centralização na Secretaria Geral do Ministério das Finanças, a dispersão que ocorreria com a inscrição de verbas nos diversos serviços e departamentos da Administração para esse pagamento.

Ou seja, de acordo com este preceito, no orçamento do Ministério das Finanças, no capítulo consignado à Secretaria-Geral, passava a inscrever-se anualmente uma verba destinada ao pagamento das despesas enumeradas nas várias alíneas do seu n.º 1, sendo o montante da verba, nos termos do n.º 2 do mesmo artigo, determinado pelo Ministro das Finanças atentos os encargos previstos.

1.2 – O artigo 2.º do mesmo diploma veio disciplinar o procedimento e destino referentes aos valores sobrantes («saldo apresentado») no fim de cada ano económico, enquanto  o artigo 3.º, versando sobre quais os serviços a quem cabia proceder a organização e tramitação dos processos atinentes às despesas até à ordenação do pagamento, veio dispor que «[o]s processos das correspondentes despesas continuarão a ser organizados nos serviços que derem lugar ao respectivo encargo até à fase de se ordenar o pagamento, altura em que transitarão para a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças» (n.º 1), que «expedirá as instruções que forem necessárias à boa execução do presente diploma, depois de aprovadas pelo Ministro das Finanças» (n.º2).

1.3 - Finalmente, de acordo com o artigo 4.º:

              «1. As disposições deste decreto-lei não se aplicam aos serviços com autonomia administrativa e financeira e àqueles que tenham receitas próprias.

              2. É revogado o artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 38523, de 23 de Novembro de 1951, mantendo-se em vigor o seu § único, para aplicação aos serviços que menciona.»[7]

Ressalta, assim, do disposto no transcrito artigo 4.º, n.º 1, a não aplicação das disposições do Decreto-Lei n.º 74/70 aos serviços com autonomia administrativa e financeira (i) nem àqueles serviços com receitas próprias (ii).

Dimana, em consequência, que quer os serviços com autonomia administrativa e financeira, quer os serviços detentores de receitas próprias, sendo excecionados pelo antedito n.º 1 do regime consignado no Decreto-Lei n.º 74/70, têm de suportar com os respetivos (ou próprios) orçamentos as despesas elencadas nas alíneas do artigo 1.º, n.º 1, acima transcrito[8].

Aquando da publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 74/70[9], «as noções de autonomia administrativa e autonomia financeira, relevantes para efeitos financeiros»[10], constavam do artigo 1.º, §§ 1.º e 2.º, no Decreto-Lei n.º 41375, de 19 de novembro de 1957[11]/[12], que estabeleciam:

              «§1.º São considerados serviços dotados de autonomia administrativa aqueles cujos órgãos sejam competentes para efectuar directamente o pagamento das suas despesas, mediante fundos requisitados mensalmente em conta das dotações atribuídas no Orçamento Geral do Estado e de cuja aplicação têm de prestar contas findo o ano económico.

               §2.º São considerados serviços dotados de autonomia financeira, ou serviços autónomos simplesmente, os que, além de autonomia administrativa, possuam contabilidade e orçamento privativos, com afectação de receitas próprias às despesas da sua manutenção, e quer o respectivo movimento de fundos se faça pelos seus cofres, quer deva transitar pelos cofres do Tesouro.»

A propósito da redação original do n.º 1 do referido artigo 4.º expendeu-se no referido parecer deste Corpo Consultivo n.º 26/1996[13]:

              «As noções de autonomia administrativa e autonomia financeira relevantes, à data da publicação desse diploma, para efeitos financeiros, eram as definidas nos §§ 1.º e 2.º do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 41375, de 19 de Novembro de 1957 (…)

               A doutrina administrativa, se acolhia, no essencial, o conceito de autonomia financeira assim legalmente estabelecido, já divergia parcialmente na configuração da autonomia administrativa, à qual conferia âmbito mais genérico que o resultante da norma supratranscrita.
(…)

               De qualquer modo, é legítimo pressupor que, ao emanar o Decreto-Lei n.º 74/70, o legislador tenha tido em consideração as noções de autonomia administrativa e autonomia administrativa e financeira constantes do Decreto-Lei nº 41375.

               Aliás, como se viu, no tocante à segunda - que é a referida na previsão do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 74/70 -, coincidiam as acepções legal e doutrinária.
O que ainda importa anotar, a este propósito, é que, à altura, vigorava - e continuou a vigorar por cerca de duas décadas mais - o princípio geral de que a regra era a de os serviços públicos assumirem, em termos administrativo-financeiros, a forma de serviços simples, constituindo, quer a autonomia administrativa, quer a autonomia financeira, regimes de excepção, que teriam sempre de resultar da lei.»[14]

Parecer que, no seguimento do parecer deste corpo consultivo n.º 66/1995[15], considerou ainda, no que concerne ao estabelecido no n.º 1 do artigo 4.º, que a expressão «serviços que tenham receitas próprias, devia ser objeto de uma interpretação restritiva, nos seguintes termos:

               «Ela não abrangerá aqueles serviços, sem autonomia financeira, cujo regime jurídico comporte uma enumeração de despesas a que tais receitas estejam afectas, desde e na medida em que nela não caibam alguma ou algumas das modalidades previstas no nº 1 desse mesmo preceito, e, cumulativamente, se essa enumeração não incluir uma cláusula aberta que permita a aplicação a futuras situações imprevisíveis e de natureza indeterminada.»

2 – Atentas as alterações implementadas, o Decreto-Lei n.º 74/70 estabelece, ora, no artigo 1.º:

              1. No Orçamento do Ministério das Finanças, no capítulo «Despesas comuns», é anualmente inscrita uma Verba destinada ao pagamento das despesas:

               a) Com a reconstituição de bens afectos ao património do Estado, perdidos ou destruídos por causas imprevistas ou acidentais, como incêndio, inundação ou outra semelhante;

               b) [Revogada.]

               c) Com as que o Estado seja compelido a pagar, por sentença dos tribunais com trânsito em julgado;

               d) Com indemnizações para compensação de danos causados a terceiros;

               e) [Revogada.]

               f) Com as compensações previstas na lei que estabelece o regime jurídico da requalificação de trabalhadores em funções públicas, no âmbito da administração central do Estado.

               2. O montante da verba a inscrever será determinado pelo Ministro das Finanças, atentos os encargos previstos no artigo anterior, e obedecerá às possibilidades do Tesouro verificadas em cada ano.»[16]/[17]  

E se o artigo 2.º foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 275-A/93 (artigo 50.º), o artigo 3.º mantem a redação originária, pelo que o processamento das correspondentes despesas continua a ser organizado nos serviços que derem lugar ao respetivo encargo até à fase de ser ordenado o pagamento, altura em que transitam para a Secretaria Geral do Ministério das Finanças para emanação das respetivas ordens de pagamento (n.º 1).

Por sua vez, o artigo 4.º, na redação atual, estabelece:

               «1 - As disposições do presente decreto-lei não se aplicam aos serviços com autonomia administrativa e financeira, nem aos dotados de autonomia administrativa e receitas próprias não consignadas, independentemente do valor dessas receitas.

               2. (Revogado.)  

               3 - As custas processuais, multas, actos avulsos e juros de mora inerentes a processos judiciais devidos por quaisquer entidades públicas são suportados directamente pelo serviço a que pertença o órgão que, de acordo com a respectiva esfera de competências, deu origem à causa, entendendo-se como tal aquele:

               a) Que retira utilidade directa ou no qual se projecta o prejuízo derivado da procedência da acção; ou

               b) A que é imputável o acto jurídico impugnado ou sobre o qual recai o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.

               4 - Quando forem vários os serviços que deram origem à causa, compete à secretaria-geral do ministério ou, quando pertençam a diferentes ministérios, à secretaria-geral daquele que figure primeiramente na Lei Orgânica do Governo em vigor no momento da liquidação, proceder ao pagamento, sem prejuízo do direito de regresso, calculado em função da divisão do valor total das custas pelo número de serviços envolvidos.

               5 - O pagamento de custas, de multas processuais ou de juros de mora referentes a processos judiciais que tenham por objecto actos dos membros do Governo proferidos no âmbito de recursos administrativos compete aos serviços que praticaram a decisão recorrida.

               6 - Quando a entidade responsável nos termos dos números anteriores não possuir personalidade jurídica, as custas são suportadas pela pessoa colectiva que exerça tutela sobre aquela ou a quem incumba a gestão financeira da referida entidade.

               7 - Os encargos referidos no n.º 3 decorrentes de actos praticados pelo Conselho de Ministros são suportados pela Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros, para a qual a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças e da Administração Pública transfere as correspondentes verbas, quando for necessário, mediante autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças.»[18]

2.1 – Mostra-se, pois, do disposto no atualmente vigente artigo 1.º, que, continua a ser inscrita anualmente, no orçamento do Ministério das Finanças, uma verba destinada ao pagamento das despesas elencadas nas alíneas do n.º 1 (cf. n.º 1, corpo), com montante outrossim determinado pelo Ministro das Finanças (cf. n.º 2), especificando-se, face à alteração introduzida ao corpo do n.º 1, que a inscrição é no capítulo atinente às «Despesas comuns» (e já não no capítulo consignado à Secretaria-Geral).

As despesas enunciadas nas diversas alíneas do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 74/70 inserem-se «tipicamente na função administrativa desenvolvida pela Administração Pública, em sentido orgânico, abrangendo todo o conjunto de entidades, serviços e órgãos que (…) asseguram em nome da colectividade a satisfação regular das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar», «segundo orientações políticas definidas e com subordinação a uma ordem jurídica»[19].

Ao manter-se a redação original das alíneas c) e d), do n.º 1 do artigo 1.º, continuou a regrar-se que a verba inscrita anualmente visa o pagamento do mesmo tipo de despesas. E, em especial, no que respeita à alínea c), dado o teor gramatical, parece claramente continuar a abranger as despesas que o Estado seja obrigado (forçado) a pagar em consequência de condenação por sentença transitada em julgado, proferida designadamente em tribunais administrativos.

2.2 – Atentas as alterações efetuadas ao artigo 4.º, sobressai no que concerne ao n.º 1, uma alteração no âmbito de aplicação subjetiva do regime contemplado no Decreto-Lei n.º 74/70, na medida em que as disposições deste diploma, embora continuem a não se aplicar aos serviços com autonomia administrativa e financeira, passou a exigir-se expressamente que a não aplicação aos serviços dotados de autonomia administrativa e receitas próprias se cinja aos casos de estas serem não consignadas, independentemente do seu valor.

Deste modo, o artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 74/70, atualmente, exceciona, da aplicação deste diploma, os serviços com autonomia administrativa e financeira, bem como os serviços detentores de receitas próprias não consignadas, cabendo, pois a tais serviços suportar essas despesas com os respetivos orçamentos, quando, antes da alteração conferida pela Lei n.º 67-A/2007[20], excecionava da sua aplicação não só os serviços com autonomia administrativa e financeira mas também os serviços detentores de receitas próprias (consignadas ou não consignadas).

2.3 - Por sua vez, os n.ºs 3 a 6 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 74/70 - aditados pelo artigo 132.º da Lei n.º 67-A/2007 - apresentam redação semelhante[21] à que viria a constar do Regulamento das Custas Processuais (RCP)[22], nos n.ºs 1 a 4 do artigo 38.º[23].

Este preceito do Regulamento das Custas Processuais, como se considera no parecer deste Conselho Consultivo n.º 6/2012[24], «procede, essencialmente, à divisão da responsabilidade entre os serviços do Estado pelo pagamento de custas processuais, multas e juros de mora».

Destarte, visando o preceito a regulação do pagamento de custas, multas e juros de mora relativos aos processos judiciais, acrescenta o referido parecer a propósito do n.º 1 do artigo 38.º do Regulamento das Custas Processuais (com redação idêntica ao n.º 3 do referido artigo 4.º):

              «[T]emos que o pagamento deve ser suportado pelo serviço a que pertença o órgão que originou a causa e que, conjugando a parte final do proémio com as duas alíneas, se estabelecem duas hipóteses de causalidade.

               Na primeira hipótese, o órgão que originou a causa é aquele que retira utilidade direta ou no qual se projeta o prejuízo derivado da procedência da ação.

               Na segunda hipótese, o órgão que originou a causa é aquele a quem é imputável o ato jurídico impugnado ou sobre o qual recai o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos».

Daí que esta segunda hipótese versa, em especial, o denominado contencioso administrativo e, assim, nos termos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA)[25], na redação anterior ao Decreto-Lei n.º 214-G/2015, em particular a ação administrativa especial (cf. artigo 46.º na redação anterior à conferida por este Diploma Legal de 2015).

                       

II

Do regime da administração financeira do Estado

1 - O regime da administração financeira do Estado encontra-se atualmente regulado no Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho[26], em desenvolvimento das bases da contabilidade pública estabelecidas pela Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro.

1.1 - Esta lei de 1990 define os princípios e normas atinentes ao regime financeiro dos serviços e organismos da Administração Central e dos institutos públicos que revistam a forma de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos, o seu controlo orçamental e a contabilização das receitas e despesas (artigo 1.º, n.º 1).

Embora não haja alterado, ou sequer afetado no essencial, os conceitos de autonomia administrativa e autonomia financeira (também denominada autonomia administrativa e financeira) que vinham de legislação anterior[27], veio determinar a progressiva implementação de um regime decididamente inovador quanto ao «posicionamento relativo dos tipos ou modos de gestão financeira dos serviços públicos»[28], ao considerar que o regime geral passa a ser o da autonomia administrativa (secção I do capítulo I, artigos 2.º a 5,º), afastando-se, assim, do regime que o antecedia[29], extinguindo os antigos serviços simples.

Com efeito, de acordo com o artigo 2.º da Lei n.º 8/90, os serviços e organismos da Administração Central, em regra, disporão de autonomia administrativa nos atos de gestão corrente, traduzida na competência dos seus dirigentes para autorizar a realização de despesas e o seu pagamento e para praticar, no mesmo âmbito, atos administrativos definitivos e executórios (n.º 1), sendo atos de gestão corrente todos aqueles que integram a atividade que os serviços e organismos normalmente desenvolvem para a prossecução das suas atribuições (n.º 2)[30].

Destarte, o regime da autonomia administrativa restringe a atuação dos serviços e órgãos à prática de atos administrativos, no âmbito da chamada «gestão corrente»[31], pelo que se prende essencialmente com a desnecessidade de autorização prévia da Direção Geral do Orçamento[32].

Tem-se em mente, primordialmente, o Estado e os seus desdobramentos e, assim, a Administração direta, pelo que estamos, na perspetiva orgânica, na presença de serviços sujeitos ao poder de direção do Governo[33].

Por sua vez, neste âmbito, no que concerne à competência dos membros do Governo estabelece o n.º 4 do mesmo artigo que:

               «A competência dos membros do Governo inclui sempre os necessários poderes de direcção, supervisão e inspecção, bem como a prática dos actos que excedam a gestão corrente, garantindo-se a intervenção dos órgãos de planeamento competentes sempre que estiver em causa a aprovação dos planos e programas incluídos no Plano de Investimento e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC)».

Dimana, pois, deste preceito que os membros do Governo, entre os quais se incluem os ministros, a sua competência não se cinge aos necessários poderes de direção, supervisão e inspeção, mas ainda para a prática dos atos que excedam a gestão corrente. Ou seja, a competência dos ministros excede a prática dos atos típicos da denominada autonomia administrativa.

Na verdade, excecionalmente, quando se está perante os próprios membros do Governo (Primeiro-Ministro, Ministros, Secretários de Estado e Subsecretários de Estado, atento do disposto no artigo 183.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa), o regime da autonomia administrativa permite a prática de atos que vão além da mera gestão corrente[34].

Por sua vez, o regime de autonomia administrativa e financeira pode ser atribuído por duas vias (fontes da autonomia financeira): pelo próprio legislador constituinte [como acontece com as Universidades públicas (artigo 76.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa[35]); com os serviços de apoio ao Presidente da República [artigo 164.º, alínea v)] ou com as Autarquias locais (artigo 238.º, n.º 1)] ou pode derivar de previsão do legislador ordinário, por meio de lei ou decreto-lei[36].

Assim, de acordo com o artigo 6.º, n.º 1, da Lei n.º 8/90, no que concerne aos serviços e organismos da Administração Central só poderão dispor de autonomia administrativa e financeira (também denominada de autonomia financeira), quando este regime se justifique para a sua adequada gestão, exigindo-se, cumulativamente, que as suas receitas próprias atinjam um mínimo de dois terços das despesas totais, com exclusão das despesas cofinanciadas pelo orçamento das Comunidades Europeias.

A atribuição deste regime de autonomia com fundamento na verificação de tais requisitos far-se-á, pois, mediante lei ou decreto-lei (n.º 2), revestindo, pois, natureza excecional.

Dessarte, o artigo 6.º da Lei nº 8/90 consagra o princípio da excecionalidade do regime de autonomia administrativa e financeira (cf. igualmente os artigos 43.º e 44.º do Decreto-Lei n.º 155/92), fazendo depender de pressupostos próprios de racionalidade e exigências de gestão («quando este regime se justifique para a sua adequada gestão»), e da existência de um determinado ratio (dois terços) entre as receitas próprias e as despesas totais (nº 1 do artigo 6.º) ou em função de outras razões ponderosas expressamente reconhecidas por lei ou decreto-lei, nomeadamente as que se relacionem diretamente com a gestão de projetos do PIDDAC cofinanciados pelo orçamento das Comunidades Europeias (n.º 4).

E como resulta do disposto no artigo 9.º é atribuído, pela lei, personalidade jurídica aos serviços e organismos com autonomia administrativa e financeira, o que evidencia o seu especial posicionamento (cf. artigos 43.º e 44.º do Decreto-Lei n.º 155/92).

Aliás, a autonomia financeira carateriza-se por compreender, essencialmente, a capacidade para arrecadar receitas e a titularidade de orçamento próprio[37] (cf. artigo 47.º, n.º 1, e 49.º do Decreto- n.º 155/92, e 35.º da Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro).

Pode caracterizar-se a autonomia financeira como um atributo dos poderes financeiros das entidades públicas infra-estaduais relativamente ao Estado, definindo-se, em termos gerais e amplos, como a medida de liberdade dos poderes financeiros das entidades públicas[38]. 

Acresce que a efetuação da fiscalização da gestão orçamental dos serviços e organismos dotados de autonomia administrativa ou de autonomia administrativa e financeira desenvolve-se através de um sistema de controlo sistemático sucessivo mediante a análise dos elementos (necessários documentos)[39] e abrangendo a regularidade financeira e a eficiência e eficácia das despesas efetuadas (cf. artigos 10.º, n.º1, e 11.º, nº s 1 e 2, respetivamente).

1.2 – O antedito Decreto-Lei dispõe sobre o regime financeiro dos serviços e organismos com autonomia administrativa, que, como se refere no seu exórdio, constitui o modelo tipo, bem como, de acordo com a mesma nota preambular, desenvolve os princípios aplicáveis ao regime excecional dos serviços e fundos autónomos, definindo-se o seu âmbito e atribuindo-lhes personalidade jurídica e autonomia financeira e patrimonial, consagrando-se, ainda, um novo sistema de controlo de gestão, de modo a conciliar as exigências da autonomia com as necessidades de um rigoroso controlo.

Efetivamente, precisa no artigo 2.º que «o regime jurídico e financeiro dos serviços e organismos da Administração Pública é, em geral, o da autonomia administrativa», procedendo à definição do regime de autonomia administrativa no artigo 3.º ao determinar:

              «Os serviços e organismos dispõem de créditos inscritos no Orçamento do Estado e os seus dirigentes são competentes para, com carácter definitivo e executório, praticarem actos necessários à autorização de despesas e seu pagamento, no âmbito da gestão corrente.»

No que concerne ao regime excecional de autonomia administrativa e financeira estabelece, no n.º 1 do artigo 43.º, que este regime se aplica aos institutos públicos que revistam a forma de serviços personalizados do Estado e aos fundos públicos, a que se refere especialmente o artigo 1.º da Lei n.º 8/90.

2  -  A Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro[40], indica como regras ou princípios orçamentais: a plenitude (unidade e universalidade), a estabilidade orçamental, a sustentabilidade das finanças públicas, a solidariedade recíproca, a equidade intergeracional, a anualidade, a discriminação orçamental (não compensação, não consignação e especificação), a economia, eficiência e eficácia, bem como a transparência orçamental (artigos 9.º a 19.º).

De acordo com o princípio da unidade e da universalidade, deve haver um único orçamento compreendendo todas as receitas e despesas, devidamente especificadas, das entidades (como os serviços, institutos e fundos autónomos) que compõem o subsetor da administração central e do subsetor da segurança social (artigos 9.º da Lei do Equilíbrio Orçamental de 2015[41] e 105.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa), o que possibilita «uma visão de conjunto, o rigor e a disciplina na tesouraria do Estado e a utilização coerente e eficaz dos instrumentos de política económica e financeira»[42]. Estamos perante a plenitude orçamental que se aplica às receitas e despesas dos serviços da Administração direta.

Tem, pois  a Lei do Orçamento do Estado de integrar, atento o disposto nos artigos 40.º a 44.º da Lei do Equilíbrio Orçamental, um articulado, os mapas contabilísticos e demonstrações orçamentais e financeiras, sendo que, quanto às despesas obrigatórias, os mapas contabilísticos devem prever as dotações necessárias para a realização das despesas obrigatórias que a Lei de Enquadramento Orçamental indica no artigo 44.º, n.º 2: as que resultem de lei ou de contrato (a); as associadas ao pagamento de encargos resultantes de sentenças de quaisquer tribunais (b); e as que, como tal, sejam qualificadas pela lei (c)[43].

Por sua vez, o artigo 16.º, n.º 1, da mesma Lei[44] consagra o princípio da não consignação das receitas ao estabelecer que «[n]ão pode afetar-se o produto de quaisquer receitas à cobertura de determinadas despesas». Ou seja, todas as receitas devem servir para cobrir todas as despesas, devendo assim ser indiscriminadamente destinada à cobertura das despesas[45].

Com a determinação de não se poder num Orçamento afetar-se qualquer receita à cobertura de determinada despesa, por, em princípio, todas as receitas deverem ser para cobrir todas as despesas previstas, pretende-se evitar a existência de uma Administração Pública fragmentária, sem uma gestão financeira global[46] e, assim, afastar, por regra as receitas consignadas.

Porém, no n.º 2 do mesmo artigo, são excecionados a esse princípio vários tipos de receitas (as das reprivatizações[47]; as relativas aos recursos próprios comunitários tradicionais; as afetas ao financiamento da segurança social e dos seus diferentes sistemas e subsistemas, nos termos legais; as que correspondam a transferências provenientes da União Europeia e de organizações internacionais; as provenientes de subsídios, donativos e legados de particulares, que, por vontade destes, devam ser afetados à cobertura de determinadas despesas; e as que sejam, por razão especial, afetas a determinadas despesas por expressa estatuição legal ou contratual[48]).

Trata-se de receitas consignadas que se caraterizam por serem aquelas que, por concreta determinação, se encontram afetas a despesas pré-determinadas, abrangendo ainda situações de despesas condicionadas à obtenção de determinadas receitas, o que apenas é permitido, nos termos referidos.

Aliás, o artigo 5.º da Lei n.º 8/90 prevê a possibilidade de, em casos especialmente justificados, serem consignadas receitas a serviços sem autonomia financeira, mediante portaria conjunta do ministro competente e do Ministro das Finanças.

Consignação de receitas que, como refere JOSÉ JOAQUIM TEIXEIRA RIBEIRO, pode haver ou não «no caso dos serviços com autonomia administrativa, embora por regra a não haja», havendo «necessariamente consignação de receitas (as receitas próprias) no caso dos serviços com autonomia administrativa e financeira»[49].

A consignação explica-se por se pretender que certas «despesas devem ter garantida a sua cobertura todos os anos», ou para impedir que a realização de novas despesas prejudique a cobertura das demais»[50].

O surgimento do princípio da não consignação, como refere SOUSA FRANCO, constitui «reacção ao tipo de Administração Pública tradicional, em que cada serviço ou Ministério constituía um mundo à parte, com receitas e despesas próprias. Isto estava longe de permitir grande eficácia, não garantia qualquer controlo da regularidade das receitas e das despesas e não sujeitava a uma mesma gestão e a uma só política global»[51].

2.1 - A Lei de Enquadramento Orçamental dá-nos uma definição de «receita própria» ao considerar no artigo 57.º que «[c]onstitui receita própria das entidades que integram o subsetor da administração central o produto das transações provenientes do exercício da atividade mercantil em regime de concorrência, bem como os montantes que correspondam à contraprestação do serviço prestado» (n.º 1); constituindo ainda «receitas de gestão das entidades que integram o subsetor da administração central as provenientes de doações, heranças ou legados de particulares que, por vontade destes, sejam especificamente destinados a estas entidades e, bem assim, quaisquer outras receitas que por lei ou contrato lhes devam pertencer» (n.º 2).

As receitas próprias são, pois, as decorrentes de cobranças efetuadas pelos serviços ou organismos do Estado, resultantes da sua atividade específica, da administração e alienação do seu património e quaisquer outras que por Lei ou contrato lhes devam pertencer, e sobre as quais detêm poder discricionário no âmbito dos respetivos diplomas orgânicos, como acontece com as taxas moderadoras, taxas de justiça, propinas ou taxas moderadoras[52]/[53].

III

Da organização da Administração Pública

1 - Aquando da publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 74/70, o Estado era, como hoje, considerado uma pessoa coletiva de direito público, sendo as atribuições estaduais afetas à administração direta, sob a gestão imediata dos seus órgãos e através dos serviços integrados na sua pessoa.

A lei incumbia, porém, outras tarefas a pessoas coletivas de direito público, distintas do Estado, mas a este ligadas, considerando-se que integravam a administração indireta do Estado.

A propósito da Administração indireta, MARCELLO CAETANO referia que se tratava «de serviços administrativos que poderiam estar integrados nessa pessoa colectiva de fins múltiplos, que é o Estado, mas que a lei, para maior facilidade de gestão, erige em pessoas colectivas cada qual com os seus fins específicos» e que já foi «proposta «para designar esta forma de descentralização administrativa a expressão devolução de poderes»[54]. 

No âmbito desses serviços personalizados (ou institutos públicos) havia várias categorias podendo-se discriminar «os serviços-departamentos» (os serviços personalizados em sentido restrito, em que se incluía, a Junta de Crédito Público) as fundações públicas e as empresas públicas)[55].

No que concerne às autarquias locais (corpos administrativos), os concelhos, as juntas de freguesia e província gozavam de autonomia financeira, sem prejuízo da fiscalização e tutela do Estado (artigos 130.º da Constituição Política[56] e 668.º do Código Administrativo[57]).

1.1 - O Governo, como órgão de soberania, exercia, para além da função política e legislativa, a função administrativa, sendo, enquanto «órgão do Estado-administração», o órgão supremo das hierarquias da administração do Estado; e no exercício dessa função, regia toda a vida administrativa do país, pois para além de dirigir a administração direta, exercia poderes tutelares sobre aos institutos públicos, as autarquias locais, as associações públicas bem como sobre as pessoas coletivas de direito privado e regime administrativo[58]/[59].

Ao Governo competia designadamente superintender no conjunto da administração pública, sendo composto pelo presidente do Conselho, e pelos Ministros, fazendo também parte, para o exercício da função administrativa os Secretários de Estado e os Subsecretários de Estado (cf. artigos 107.º e 108.º da Constituição Política).

Considerava-se ser cada ministério um «departamento ministerial», chefiado pelo respetivo ministro (cf. Decreto-Lei n.º 13/70, de 14 de janeiro), que compreendia um certo número de departamentos administrativos e serviços que preparavam e executavam as decisões do respetivo ministro[60] (como a secretaria-geral[61]), constando os «serviços que cada Ministério» abrangia, bem como o seu ordenamento e as designações, na respetiva Lei orgânica[62] (cf., por exemplo, o Decreto-Lei n.º 523/72, de 19 de dezembro, que aprovou a Lei orgânica do Ministério da Justiça).

Aliás, para MARCELLO CAETANO, o ministro normalmente tem «a seu cargo um departamento denominado Ministério, que agrupa, em razão do objecto uma série de serviços e subdepartamentos incumbidos de uma função determinada ou de uma série funções afins», «é o chefe do seu departamento»[63].

2 - A Administração Pública, que, nos termos da Constituição da República Portuguesa de 1976, visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, (atual artigo 266.º, correspondente ao artigo 267.º, na redação originária), é composta, considerando o seu sentido orgânico,  por três grandes grupos de entidades que prosseguem a atividade materialmente administrativa: a Administração direta do Estado, a Administração indireta do Estado e a Administração Autónoma do Estado[64].

2.1 – Como resulta da Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro[65], que estabelece os princípios e normas a que deve obedecer a organização da Administração direta do Estado, todos os ministérios obedecem, «quanto à sua organização interna, a um mesmo esquema-tipo»[66] (cf. mormente artigos 4.º a 6.º) [67].

Integra os órgãos[68] e serviços sem personalidade jurídica (bem como os seus agentes) que tenham a seu cargo atribuições do Estado e que estejam sujeitos, no exercício das suas competências, ao poder de direção de membros do Governo (artigo 2.º, n.º 1 da Lei n.º 4/2004).

Constitui, pois, a atividade exercida por serviços integrados na pessoa coletiva Estado, sendo exemplos desses serviços, segundo FREITAS DO AMARAL, «a Presidência do Conselho, os ministérios, as secretarias de Estado, as direcções-gerais»; e entre os principais carateres específicos do Estado e da sua administração direta, o mesmo Autor indica a «Personalidade jurídica una», referindo a propósito:

              «[A]pesar da multiplicidade das atribuições, do pluralismo dos órgãos e serviços, e da divisão em ministérios, o Estado mantém sempre uma personalidade jurídica una. Todos os ministérios pertencem ao mesmo sujeito de direito, não são sujeitos de direito distintos: os ministérios e as direcções-gerais não têm personalidade jurídica. Cada órgão do Estado - cada Ministro, cada director-geral, cada director de serviços - vincula o Estado no seu todo, e não apenas o seu ministério ou o seu serviço. Consequentemente, o património do Estado é só um: por isso, a compra, a venda, o arrendamento de bens do Estado ou para o Estado estão centralizados num único serviço administrativo - a Direcção-Geral do Tesouro e Finanças, do Ministério das Finanças»[69].

Os órgãos e serviços, integrados na Administração direta do Estado desenvolvem, de modo direto e imediato, sob dependência hierárquica do Governo[70], uma atividade tendente à satisfação das necessidades coletivas. Na sua atuação, estão subordinados à Constituição e à lei (cf. artigos 266.º, n.º 2, da Constituição da República e 3.º do Código do Procedimento Administrativo[71]), pelo que «em termos materiais e procedimentais, a Administração Pública só pode fazer aquilo que resulta permitido pelas normas, equivalendo o silêncio destas a uma regra de proibição de agir: ao invés dos privados, em que é lícito tudo aquilo que não é proibido pelas normas, para a Administração Pública só é lícito aquilo que é permitido pelas normas»[72].

A Administração direta abrange, pois, o conjunto de serviços centrais e periféricos que estão sujeitos ao poder de direção dos membros do Governo (cf. artigos 2.º, n.ºs 1 e 2, e 11.º, n.ºs 5 e 6[73] da Lei n.º 4/2004[74], bem como mormente os artigos 11.º, n.º 2, 17.º, n.º 2, e 25.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 32/2024, que aprovou o regime de organização e funcionamento do XXIV Governo Constitucional). Corresponde à pessoa coletiva Estado (“Estado-Administração”) e é constituída pelos órgãos e serviços organizados em Ministérios e diretamente dependentes do Governo, havendo, em cada Ministério, sob a dependência hierárquica do respetivo mem­bro do Governo, serviços centrais e serviços periféricos [75].

Na verdade, o Estado, enquanto organização administrativa, constitui uma entidade jurídica de per si, sendo uma pessoa coletiva pública «entre muitas outras», que, «no seio da comunidade nacional, desempenha, sob a direção do Governo, a atividade administrativa»[76].

Na aceção de Estado-Administração, o Estado Português, é, assim, a pessoa coletiva pública que, no seio da comunidade nacional, desempenha, sob a direção do Governo, a atividade administrativa; constitui uma entidade jurídica de per si, ou seja, é, entre muitas outras, uma pessoa coletiva pública[77], exercendo «poderes de supremacia não apenas em relação aos sujeitos de direito privado, mas também sobre as outras entidades públicas»[78].

Aliás, «a maior parte dos fins ou atribuições do Estado são prosseguidos de forma directa e imediata. De forma directa: quer dizer, pela pessoa colectiva a que chamamos Estado. E de forma imediata: quer dizer, sob a direcção do Governo, na sua dependência hierárquica, e portanto sem autonomia”»[79].

A pessoa coletiva pública (como o Estado, os institutos públicos e os Municípios) é, pois, «o sujeito de direito, que trava relações jurídicas com outros sujeitos de direito, ao passo que o serviço público é uma organização que, situada no interior da pessoa colectiva pública e dirigida pelos respectivos órgãos, desenvolve actividades de que ela carece para prosseguir os seus fins. Em linguagem vulgar, podemos dizer que a pessoa colectiva pública é o invólucro, e os serviços públicos são o seu miolo»[80].

Em suma, a pessoa coletiva Estado é constituída por órgãos e serviços, centrais e periféricos, organizados em ministérios, dependentes do Governo, que, numa perspetiva administrativa, constitui o principal órgão permanente do Estado.

2.1.2 - O Governo constitui, sim, no exercício das funções de natureza administrativa o órgão superior (das hierarquias) da administração do Estado enquanto pessoa coletiva de Direito Público Estado-Administração (cf. artigos 182.º e 199.º da Constituição da República Portuguesa)[81]/[82], dispondo mormente do poder de direção. É, para além de órgão de condução da política geral do país, um órgão administrativo, constituindo «o principal órgão permanente e directo do Estado, com carácter administrativo»[83].

Só que o Governo, neste âmbito, não só dirige a administração direta do Estado, como superintende a administração indireta e exerce «a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma» [artigo 199.º, alínea d), da Constituição], pelo que, para além de dirigir também controla (superintende e/ou tutela) a Administração pública não estadual.

O Governo é constituído pelo primeiro-ministro, pelos ministros e pelos secretários e subsecretários de estado, competindo aos ministros executar a política definida para os seus ministérios e assegurar as relações de carácter geral entre o governo e os demais órgãos do Estado, no âmbito dos respetivos ministérios (artigos 183.º, n.º 1 e 201.º, n.ºs 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa).

Na organização do Governo, é considerado o importante princípio da igualdade dos Ministros, segundo o qual todos os ministros são entre si iguais, «em categoria oficial e em estatuto jurídico», no entanto no seio do governo, de todos os ministérios, há um cuja preponderância resulta quer da relevância das funções quer, sobretudo, de poderes especiais que lhe pertencem: é o Ministro da Finanças por ter a seu cargo, entre outras tarefas, a de preparar e executar o Orçamento do Estado, pelo que, nessa medida, «tem e exerce poderes de controlo sobre a actividade de todos os ministérios»[84]. Mas não se pode falar, de um ponto de vista jurídico, de hierarquia entre os ministros nem entre o primeiro-ministro, os ministros, os secretários de estado e os subsecretários de estado, não havendo, por isso, entre esses órgãos «poder de direcção nem dever de obediência, como não há poder de supervisão nem poder disciplinar: há, sim, relações de confiança pessoal, sancionadas pelos mecanismos próprios da responsabilidade política.»[85]

2.1.3 - Por sua vez, os ministérios são, de acordo com o disposto no artigo 4.º, n.º 1, da Lei n.º 4/2004[86], departamentos sectoriais da Administração Pública, delimitados pelas respetivas atribuições, podendo, nos termos do n.º 2, a cada ministro corresponder um ou mais ministérios, nos termos definidos pelo decreto-lei que aprova a orgânica do Governo ministro.

Pode, assim, cada ministro ter sob a sua direção vários ministérios.

Estes, na sua estrutura, compreendem o conjunto de serviços que preparam e executam as decisões dos respetivos membros do Governo. Por outras palavras, constituem departamentos governamentais, dirigidos pelo respetivo ministro, que incluem serviços da administração direta do Estado e, geralmente, com tutela sobre organismos da administração indireta do Estado; ou, como expende FREITAS DO AMARAL «são os departamentos da administração central do Estado dirigidos pelos Ministros respectivos»[87].

Segundo este Autor:

               «Quando, para efeitos de administração e de orientação política, a lei agrupa conjuntos de unidades funcionais afins numa mesma organização homogénea - com uma designação unificada, quadros próprios, e orçamento integrado -, sob a direcção de um membro do Governo especificamente incumbido da respectiva chefia, estamos perante Ministérios ou Secretarias de Estado. Uns e outros correspondem ao conceito de departamento governativo»[88].

É a lei orgânica do Governo, de que o Decreto-Lei n.º 32/2004, de 10 de maio, é o exemplo mais recente, que estabelece os ministérios, pois a estrutura governativa varia conforme a Lei orgânica de cada Governo, cabendo, por outro lado, à lei orgânica de cada ministério (decretos-leis específicos) a determinação da sua estrutura orgânica, indicando ainda, por regra, as suas atribuições, sendo que, para as exercer, cada Ministério tem, assim, os seus órgãos e serviços.

2.1.3.1 – O Estado é, pois, composto por, além do Governo, outros órgãos, já que todas as pessoas coletivas, públicas ou privadas, são dirigidas por órgãos; a estes cabe tomar decisões em nome da pessoa coletiva e, assim, noutra vertente, manifestar a vontade imputável à pessoa coletiva[89].

Na verdade, as pessoas coletivas públicas, ao agir no âmbito das suas atribuições para alcançar, no exercício da função administrativa, o interesse público, necessitam de uma estrutura constituída pelos órgãos administrativos, que manifeste a vontade que lhes é imputável. Órgãos da Administração Pública que necessariamente devem atuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e em conformidade com os respetivos fins (artigo 3.º, n. º 1, do Código do Procedimento Administrativo).

Este Código, no artigo 20.º, n.º 1, dá-nos uma noção legal de órgãos ao determinar que «[s]ão órgãos da Administração Pública os centros institucionalizados titulares de poderes e deveres para efeitos da prática de atos jurídicos imputáveis à pessoa coletiva»[90].

2.1.3.2 – Em cada Ministério, sob a dependência do respetivo Governo, há serviços centrais (direções-gerais, secretarias-gerais, inspeções-gerais) e serviços periféricos dispersos pelo território (como, por exemplo, as repartições de finanças) e outros organismos. Qualquer serviço público depende diretamente de um órgão da Administração que exerce sobre si o poder de dar ordens e instruções, em matéria de serviço e às quais deve obediência.

Os ministérios, que, como se inserem na pessoa coletiva pública Estado, não são pessoas coletivas públicas, mas, por definição legal, departamentos governamentais, e, assim, da administração central, dirigidos pelo respetivo ministro, compreendendo o conjunto de serviços que preparam e executam as decisões dos respetivos membros do Governo, em que se incluem serviços da administração direta do Estado e, geralmente, com tutela sobre organismos da administração indireta do Estado.

Órgãos são, sim, os ministros, por lhes pertencerem a tomada de decisões, tendo, a seu cargo o respetivo departamento ministerial (ministério); e quanto aos serviços públicos (como por exemplo as direções-gerais, as secretarias-gerais, as inspeções-gerais) de determinado setor, o ministério que o versa engloba no seu seio esses serviços (e departamentos administrativos), que, assim, o integram. Por isso, se considera que o ministério é (constitui ou abrange) «um conjunto de serviços administrativos»[91].

Destarte, os serviços públicos não tendo personalidade jurídica, constituem um elemento que integra a organização interna de uma pessoa coletiva, sendo, para FREITAS DO AMARAL «as organizações humanas criadas no seio de cada pessoa colectiva pública com o fim de desempenhar as atribuições desta, sob a direcção dos respectivos órgãos», que «levam a cabo as tarefas de preparação e execução das decisões dos órgãos das pessoas colectivas públicas, a par do desempenho - que asseguram - das tarefas concretas em que se traduz a prossecução das atribuições dessas pessoas colectivas»[92].

2.1.3.3- Os serviços da administração direta do Estado encontram-se definidos, de acordo com a sua função dominante: em serviços executivos, serviços de controlo, auditoria e fiscalização e serviços de coordenação (artigo 11.º, n.ºs 2 e 3, da Lei n.º 4/2004)[93].

Serviços executivos são os que garantem a prossecução das políticas públicas da responsabilidade de cada ministério, prestando serviços no âmbito das suas atribuições (artigo 13.º, corpo); e designam-se direções-gerais[94] ou direções regionais, quando periféricos (artigo 14.º, n.º 1); e aqueles cuja missão dominante consiste no desenvolvimento de atividades de apoio técnico nos domínios previstos no artigo anterior são centrais e designam-se gabinetes ou secretarias-gerais (artigo 14.º, n.º 2).

A secretaria-geral constitui, pois, um serviço, sem personalidade jurídica, com autonomia meramente administrativa, que funciona na dependência hierárquica de um ministro ou de membro do Governo, cuja missão dominante consiste no desenvolvimento de atividades de apoio técnico (e administrativo) nos domínios previstos no artigo 13.º da Lei n.º 4/2004[95] (artigo 14.º, n.º 2).

2.1.3.4 – Os serviços da administração direta do Estado, estando sujeitos ao poder de direção do Governo como dimana do artigo 199.º, alínea d), 1.ª parte, da Constituição - na medida em que estabelece que compete ao Governo, no exercício de funções administrativas dirigir os serviços e a atividade da administração direta do Estado, civil e militar –, dispõem, segundo mormente o preceituado no artigo 12.º da Lei n.º 4/2004, em regra, de autonomia administrativa para atos de gestão corrente (ou seja, para todos os atos que integram a atividade que os serviços normalmente desenvolvem para a prossecução das suas atribuições).

Na verdade, cada um dos serviços que compõem o conjunto que integra a estrutura de cada um dos Ministérios, por regra, tem autonomia administrativa, podendo ter receitas próprias, consignadas ou não (cf. artigos 12.º, da Lei n.º 4/2004, 2.º e 5.º da Lei n.º 8/90 e 2.º do Decreto-Lei n.º 155/92).

2.2 – A Administração indireta do Estado é definida como o «conjunto das entidades administrativas que, diferenciando-se do Estado sob a óptica de serem pessoas colectivas separadas, ainda assim prosseguem os fins do Estado, em razão de um fenómeno de devolução de poderes»[96].

É composta por pessoas coletivas públicas dotadas de autonomia administrativa e financeira, criadas com o objetivo de prosseguirem fins do Estado e sujeitas à sua superintendência e tutela[97], compreende os Institutos Públicos[98] (regulados pela Lei quadro n.º 3/2004 de 15 de janeiro[99]) e as Entidades públicas empresariais, que se destinam à prossecução de uma determinada atividade económica (cf. Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro[100], que estabelece os princípios e regras aplicáveis ao sector público empresarial, incluindo as bases gerais do estatuto das empresas públicas, prevendo expressamente no artigo 58.º, n.º 1, a autonomia financeira).

Assim, o Estado ao superintender a Administração Indireta, exerce o poder que lhe permite, «se não a emissão de ordens, certamente produzir recomendações e orientações gerais, globalmente condicionando a actividade que é levada a cabo pelas instituições que integram esta categoria da Administração»[101]. Conjunto de poderes de superintendência expresso nessa «faculdade de orientação, que se traduz em várias faculdades de intervenção»[102].

De acordo com a Lei-Quadro n.º 3/2004, consideram-se institutos públicos, independentemente da sua designação, os serviços personalizados e os fundos personalizados[103] (também designados de Fundações Públicas)[104] das entidades referidas no artigo 2.º[105], quando dotados de personalidade jurídica (cf. artigo 3.º). Caraterizando-se os institutos públicos por serem pessoas coletivas de direito público, dotadas de órgãos e património próprio (artigo 4.º, n.º 1), devem, em regra, preencher os requisitos de que depende a autonomia administrativa e financeira (n.º 2), podendo, em casos excecionais devidamente fundamentados, ser criados institutos públicos apenas dotados de autonomia administrativa (n.º 3). 

Encontrando-se a administração indireta, como dimana do artigo 199.º, alínea d), da Constituição da República Portuguesa, sujeita à superintendência e tutela do Governo, o mesmo se passa com os institutos, por integrarem tal administração (artigo 41.º, n.º 1[106], e 42.º da Lei n.º 3/2004).   

Nesta conformidade, o membro do Governo da tutela pode dirigir orientações, emitir diretivas ou solicitar informações aos órgãos dirigentes dos institutos públicos sobre os objetivos a atingir na gestão do instituto e sobre as prioridades a adotar na respetiva prossecução, o que constitui a superintendência do membro do Governo da tutela (artigo 42.º, n.º 1, da Lei n.º 3/2004)[107]/[108].

Ademais, os institutos públicos devem observar as orientações governamentais estabelecidas pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da Administração Pública, respetivamente em matéria de finanças e pessoal (n.º 2 do artigo 42.º). Estão ainda sujeitos, excetuando os institutos públicos desprovidos de autonomia financeira[109], ao regime orçamental e financeiro dos serviços e fundos autónomos.

2.3 - Por sua vez, a Administração Autónoma, que é definida como o conjunto das entidades administrativas que não apenas se diferenciam do Estado por ostentarem uma caracterização jurídica própria, sendo pessoas coletivas distintas, «mas também na medida em que levam a cabo, nos poderes em que ficam investidas, a prossecução de fins que são estabelecidos e interpretados livremente a partir dos correspondentes substractos»[110], compreende a Administração Regional, a Administração Local (autarquias locais[111]) e as Associações públicas[112].

No que respeita à administração autónoma, os poderes do Governo, limitam-se à tutela que, nos termos do estabelecido no artigo 242.º, n.º 1, da Constituição da República[113]/[114]. Trata-se, assim, de uma tutela da legalidade, cuja função é a de velar pela legalidade da administração local[115].

Tutela administrativa[116] que, de acordo com o artigo 2.º da Lei da Tutela Administrativa aprovada pela Lei n.º 27/96, de 1 de agosto[117], e em concordância com o artigo 242.º, n.º 1, da Lei Fundamental, consiste na verificação do cumprimento das leis e regulamentos por parte dos órgãos e dos serviços das autarquias locais e entidades equiparadas» e «é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei», através de um mero poder de fiscalização consubstanciado na realização de inspeções, inquéritos e sindicâncias (cf. artigos 242.º, n.º 1, da Lei Fundamental e 1.º, n.º 1, 2.º e 3.º, n.º 1, da Lei da Tutela Administrativa aprovada pela Lei n.º 27/96, de 1 de agosto)[118].

Dessarte, os poderes intervenção Governamental na Administração Autónoma cingem-se à finalidade de verificar o cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos, sendo, assim, meramente de controlo sobre a legalidade[119], pelo que, contrariamente ao que sucede na administração indireta, se encontram afastados quaisquer poderes de direção ou superintendência[120].

Consagrando-se, pois, uma tutela de mera legalidade especificamente prevista e definida, fica excluída, atenta a autonomia das autarquias locais em relação ao Estado, o controlo do mérito, qualquer que seja, da gestão administrativa daquelas entidades[121].

2.4 – Verifica-se, por conseguinte, que as entidades da Administração Direta do Estado estão hierarquicamente subordinadas ao Governo e, por isso, ao seu poder de direção, enquanto as entidades da Administração Indireta do Estado estão sujeitas à sua superintendência e tutela (e, por isso, aos poderes de orientação, fiscalização e controlo por parte do Governo) e as entidades da Administração Autónoma estão sujeitos aos poderes de fiscalização e controlo do Governo e, deste medo, apenas à tutela administrativa deste (cf. artigo 199.º, alínea d), da Constituição da República Portuguesa)[122].

3 - O Decreto-Lei n.º 32/2024, de 10 de maio, que veio aprovar o regime de organização e funcionamento do XXIV Governo Constitucional[123], estatui que o Governo é constituído pelo primeiro-ministro, pelos ministros (entre os quais o ministro de Estado e das Finanças e o ministro do Ambiente e da Energia) e pelos secretários de Estado, sendo órgãos colegiais do Governo o Conselho de Ministros e a Reunião de Secretários de Estado (artigos 1.º e 2.º).

Se o primeiro-ministro possui a competência própria que lhe é conferida pela Constituição e pela lei, bem como a competência delegada pelo Conselho de Ministros (artigos 6.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 32/2024 e 201.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa), os ministros possuem a competência própria que a lei lhes atribui e a competência que, nos termos da lei, lhes seja delegada pelo Conselho de Ministros ou pelo Primeiro-Ministro (artigos 7.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 32/2024 e 201.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa).

Os ministros, por sua vez, nos termos do artigo 8.º, n.º 3, do mesmo regime de organização e funcionamento podem delegar nos secretários-gerais dos respetivos ministérios as competências relativas à prática dos atos necessários à adoção dos instrumentos de mobilidade ou à celebração dos contratos previstos na lei, relativos ao exercício de funções de apoio técnico e administrativo nos respetivos gabinetes, bem como para autorizar a realização de despesas por conta do orçamento do respetivo gabinete, até ao limite previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 17.º do regime da realização de despesas públicas com locação e aquisição de bens e serviços, bem como da contratação pública relativa à locação e aquisição de bens móveis e de serviços (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de junho, na sua redação atual[124]).

Cada um dos Ministérios, que integra a orgânica do XXIV Governo Constitucional, é considerada, na sua lei orgânica, como departamento governamental (cf. artigos 11.º, n.º 1, 12.º, n.º 1, 17.º, n.º 1, 18.º, n.º 1, 19.º, nº 1, 20.º, n.º 1, 21.º, n.º 1, 23.º, n.º 1, 24.º, n.º 1, 25.º, n.º 1, 27.º, n.º 1, e 28.º, n.º 1, do Decreto-lei n.º 32/2024)[125].

3.1 – Assim, o Ministério das Finanças, de acordo com o artigo 12.º, n.º 1, do Decreto-Lei  n.º 32/2024, «é o departamento governamental que tem por missão formular, conduzir, executar e avaliar a política financeira do Estado, promovendo a gestão racional dos recursos públicos, o aumento da eficiência e a equidade na sua obtenção e gestão, bem como políticas para a Administração Pública e o emprego público» (cf. ainda o artigo 1.º da Lei Orgânica do Ministério das Finanças, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 117/2011, de 15 de dezembro[126]/[127]). Esta Lei orgânica (do Ministério das Finanças) indica no artigo 2.º quais as suas atribuições.

Cabe ao Ministro de Estado e das Finanças, entre outras funções, as de «[d]efinir e controlar a execução da política financeira do Estado, tendo especialmente em atenção a prossecução de objetivos de estabilização conjuntural e de desenvolvimento económico, no quadro da política económica definida pela Assembleia da República e pelo Governo e pelos órgãos competentes da União Europeia» [n.º 2, alínea a)] e de «[c]oordenar e controlar a actividade financeira dos diversos subsectores do sector público administrativo»[n.º2, alínea g)].

Incumbe-lhe também, ora, ao abrigo do artigo 12.º, n.º 2, alíneas a), d) e e), da Lei n.º 32/2024[128], o exercício do poder de direção sobre serviços deste setor, designadamente a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, a Direção-Geral do Orçamento e a Direção-Geral do Tesouro e Finanças[129], pois integram a administração direta do Estado [cf. artigo 4.º, alíneas a), d) e e), da Lei Orgânica do Ministério das Finanças].

Na verdade, de acordo com esta Lei Orgânica, são serviços centrais da administração direta do Estado a Secretaria-Geral [130], o Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais,  a Inspeção-Geral de Finanças,  a Direção-Geral do Orçamento, a Direção-Geral do Tesouro e Finanças, a Autoridade Tributária e Aduaneira, a Direção-Geral da Administração e do Emprego Público, os Serviços Sociais da Administração Pública  e a Direcção-Geral da Qualificação dos Trabalhadores em Funções Públicas (artigos 4.º,  9.º a 15.º, 17.º e 18.º).

No que concerne às atribuições da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças incumbe-lhe, designadamente a de «[p]rocessar, financiar e pagar as despesas resultantes de reconstituição de bens do Estado ou de indemnizações devidas a funcionários ou terceiros, nos termos definidos na lei» [artigo 9.º, n.º 2,  alínea g), da mesma Lei Orgânica, e 2.º, n.º 2, alínea h), do Decreto Regulamentar n.º 37/2012, de 10 de abril].

3.2 - Por sua vez, o departamento governamental do Ministério do Ambiente e Energia, atento o estabelecido no artigo 25.º do Decreto-Lei  n.º 32/2024[131], tem por missão formular, conduzir, executar e avaliar as políticas de ambiente, água, resíduos, clima, proteção do litoral, conservação da natureza, biodiversidade, energia e geologia, numa perspetiva de desenvolvimento sustentável e de coesão social e territorial, bem como do ordenamento em matérias da sua competência, incluindo da orla costeira e do espaço rústico (n.º1).

Incumbe ao Ministro do Ambiente e Energia exercer o poder de direção sobre designadamente a Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente [n.º 2, alínea a)] e exercer, mormente sobre o instituto público «Agência Portuguesa do Ambiente, I. P.», os poderes de superintendência e tutela [n.º 3, alínea a) do mesmo artigo, bem como artigo  1.º, n.º 2 do Decreto-lei n.º 56/2012, de 12 de março [132]].

Este Instituto foi instituído, em resultado de reestruturação do serviço «Agência Portuguesa do Ambiente», com efeitos a partir de 1 de abril de 2012[133], sucedendo nas atribuições relativas aos serviços e organismos extintos (indicados no artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 56/2012, entre os quais, a Agência Portuguesa do Ambiente e o Instituto da Água, I. P, com a missão de «propor, desenvolver e acompanhar a gestão integrada e participada das políticas de ambiente e de desenvolvimento sustentável, de forma articulada com outras políticas sectoriais e em colaboração com entidades públicas e privadas que concorram para o mesmo fim, tendo em vista um elevado nível de protecção e de valorização do ambiente e a prestação de serviços de elevada qualidade aos cidadãos» (artigo 3.º, n.º 1) e, para o efeito, com as atribuições que o n.º 2 do mesmo artigo 3.º contempla (cf., também, o artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 7/2012). Dispõe das receitas provenientes de dotações que lhe forem atribuídas no Orçamento do Estado (n.º 1 do artigo 10.º); e das receitas próprias que as alíneas do n.º 2 enumeram.

A «Agência Portuguesa do Ambiente» (APA), antes de ser instituto público (e, por isso, antes de integrar a administração indireta do Estado)[134], constituía, desde  2007 (1 de maio), um serviço central integrado na Administração direta do Estado no âmbito do Ministério do Ambiente,  e, assim, sujeita ao poder de direção do Ministro titular da pasta,  na sequência da sua instituição em resultado da fusão do Instituto do Ambiente e do Instituto dos Resíduos, sucedendo-lhes nas atribuições [135].

Era, em verdade, um serviço central da administração direta do Estado, dotado de autonomia administrativa, com receitas provenientes de dotações que lhe fossem atribuídas no Orçamento do Estado e com receitas próprias[136] (artigos 1.º e 6.º do Decreto Regulamentar n.º 53/2007), tendo por missão «propor, desenvolver e acompanhar a execução das políticas de ambiente e de desenvolvimento sustentável, nomeadamente no âmbito do combate às alterações climáticas e emissão de poluentes atmosféricos, da avaliação de impacte ambiental, dos resíduos, da prevenção de riscos graves, da prevenção e controlo integrado da poluição e da educação ambiental, assegurando a participação e informação do público e das organizações não governamentais de ambiente» (artigo 2.º, n.º 1), com as atribuições constantes do n.º 2 do mesmo preceito.

É, pois, através de serviços integrados na administração direta do Estado, de organismos integrados na administração indireta do Estado, de órgãos consultivos, de outras estruturas e de entidades integradas no sector empresarial do Estado que o Ministério do Ambiente e Energia prossegue as atribuições que lhe estão cometidas (cf. artigo 3.º da sua Lei Orgânica do Ministério do Ambiente, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 17/2014, de 4 de fevereiro, e alterado pelo Decreto-Lei n.º 102/2015, de 5 de junho) [137].

3.2.1 - De acordo com a antedita Lei Orgânica do Ministério do Ambiente e Energia aprovada em 2014, constituem serviços centrais da administração direta do Estado, neste setor, a Secretaria-Geral[138] [artigos 4.º, alínea a) e 9.º], a Inspeção-Geral dos Ministérios do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia e da Agricultura e do Mar [139] [artigos 4.º, alínea b), e 10.º], a Direção-Geral do Território[140] [artigos 4.º, alínea c), e 11.º] e a Direção-Geral de Energia e Geologia[141] [artigos 4.º, alínea d) e 12.º].

Integrando a Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente, no âmbito do Ministério do Ambiente e Energia, a administração direta do Estado, como serviço central [artigo, 4.º, alínea a), e 9.º][142], já o organismo «Agência Portuguesa do Ambiente, IP», faz parte, por sua vez,  da administração indireta do Estado, prosseguindo, também, atribuições deste Ministério, embora sob superintendência e tutela do respetivo ministro [artigo 5.º, alínea a)].

Atento o estabelecido na vigente orgânica da Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente, a Secretaria-Geral, enquanto serviço central da administração direta do Estado, com autonomia administrativa (artigo 1.º), tem por missão garantir o apoio à formulação de políticas, ao planeamento estratégico e operacional, à atuação ao atualmente denominado «Ministério do Ambiente e Energia» no âmbito internacional, à aplicação do direito europeu e à elaboração do orçamento, assegurar a gestão de programas de financiamento internacional e europeu a cargo do próprio Ministério, bem como garantir o apoio técnico e administrativo aos gabinetes dos membros do Governo integrados no Ministério[143] e aos demais órgãos e serviços nele integrados, nos domínios da gestão de recursos internos, do apoio técnico-jurídico e contencioso, da documentação e informação e da comunicação e relações públicas (n.º 1 do artigo 2.º), com as atribuições, atinentes aos referidos domínios, consignadas no n.º 2 do mesmo preceito.

Acresce que tem ainda por atribuição a prestação centralizada de serviços comuns, nos domínios da gestão dos recursos humanos, financeiros, patrimoniais e do apoio jurídico e de contencioso, aos serviços da administração direta integrados no «Ministério do Ambiente e Energia», sem prejuízo das competências próprias e delegadas dos respetivos dirigentes superiores (n.º 3).

A Secretaria-Geral dispõe, para o efeito, das receitas provenientes de dotações que lhe forem atribuídas no Orçamento do Estado (artigo 6.º, n.º 1) e de receitas próprias referidas nas várias alíneas do n.º 2 do mesmo artigo 6.º[144], não nos dizendo a lei, direta ou indiretamente, tratar-se de receitas consignadas (cf. Decreto-Lei n.º 17/2014).

Constituem, por outro lado, despesas da Secretaria-Geral as resultantes de encargos que decorrem da prossecução das atribuições que lhe estão cometidas (artigo 7.º).

Matérias que se encontravam reguladas em termos similares em anteriores orgânicas da Secretaria-Geral de anteriores Ministérios do Ambiente como os Decretos Regulamentares n.ºs 33/2012, de 20 de março (artigos 1.º, 6.º e 7.º) e 52/2007, de 27 de abril (artigos 1.º, 6.º e 7.º)[145].

IV

Do contencioso da jurisdição administrativa

1 – Antes do Código de Processo nos Tribunais Administrativo aprovado em 2002, e, assim, aquando do surgimento do Decreto-Lei n.º 74/70, a matéria do processo administrativo, encontrava-se regulada em vários diplomas legais: no Código Administrativo (que estabelecia na Parte IV, artigos 796.º a 862.º o contencioso administrativo), na Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 40768, de 8 de setembro de 1956[146], e no Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo (previsto no artigo 31.º do Decreto-Lei n.º 40768), aprovado pelo Decreto n.º 41234, de 20 de agosto de 1957[147] (que o publicou em anexo), bem como, sequentemente, também, no Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de junho[148], e na Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA), aprovada pelo Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de julho[149].

1.1 - Tratava-se de um modelo que ancorava «na ideia de recurso de anulação como contencioso-regra», só admitindo, além desse meio principal, os meios tipificados na lei (cf. mormente os artigos 796.º, 815.º, 817.º, 820.º, 851.º e 852.º do Código Administrativo); e «mesmo para o recurso de anulação estabelecia tramitações diferentes conforme a categoria do órgão autor do acto impugnado»[150] (por um lado, os recursos contenciosos previstos no artigo 820.º e  regulados pelos artigos 834.º a 847.º, todos, do Código Administrativo, atinentes às autarquias legais, e, por outro lado, os respeitantes à administração central, regulados pelos artigos 15.º, 18.º, 31.º e 32.º da Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo e 46.º a 85.º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo)[151].

No concernente ao «recurso de anulação», era conferida aos órgãos administrativos autores do ato impugnado legitimidade passiva nos processos impugnatórios (cf. artigos 839.º, § 2, e 840.º, corpo, do Código Administrativo e 48.º do indicado Regulamento[152]), cabendo, pois, neste contencioso impugnatório a defesa da legalidade do ato ao órgão que o praticou[153].

O regime de contencioso administrativo abrangia ainda os pedidos de indemnização feitos à Administração relativamente aos danos decorrentes de atos de gestão pública da Administração Pública [artigo 815.º, § 1.º, alínea b), na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de novembro,] [154]/[155].

Código Administrativo que, designadamente, no que concerne ao regime processual das ações da competência dos auditores (artigo 852.º) remetia para o processo civil comum, prevendo que, em tudo o que não estivesse especialmente previsto no presente título observar-se-á o disposto para o processo civil (artigo 862.º)

1.1.1- No artigo 835.º, § 3.º, do Código Administrativo estipulava que podiam cumular-se no mesmo recurso pedidos compatíveis e entre si conexos ou dependentes, e, em especial, o pedido de anulação de um acto administrativo com o de indemnização de perdas e danos ou de condenação em multa».

Todavia, não obstante o estabelecido no artigo 835.º, § 3.º, do Código Administrativo, era entendimento da doutrina e da jurisprudência, que não podia cumular-se o pedido de anulação ou de declaração de invalidade de um acto administrativo com o pedido de indemnização, por responsabilidade civil, por a esses pedidos corresponderem diferentes formas de processo: além recurso e aqui ação[156], pois:

              «A respeito do alcance desta disposição, desde há muito que a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo se pronuncia no sentido de a anulabilidade [cumulabilidade] aí permitida se referir ao caso previsto no § único do artigo 851.º do Código Administrativo, ou seja, o de recurso contencioso interposto de «decisões ou deliberações definitivas e executórias sobre a validade ou execução dos contratos administrativos» (v. os acórdãos comentados por Marcello Caetano nos n.ºs 73, p. 21, e 90, p. 237, de O Direito, e, mais recentemente, o Acórdão de 10 de Março de 1977 – Decreto [Recurso] n.º 10030). Esta disposição visava evitar, por razões de economia processual, a propositura da acção prevista no corpo do artigo.

               Não se vêm razões para alterar tal jurisprudência, que se apoia num princípio de direito processual o de não serem cumuláveis pedidos a que correspondam formas de processo diferentes (cf. artigo 470.º do Código de Processo Civil)»[157]/[158].

Ou seja, o pedido de declaração de nulidade do ato administrativo só podia cumular-se com o da indemnização de perdas e danos no caso previsto no paragrafo único do artigo 851.º do Código Administrativo.

Estava-se, perante um regime processual, em que, atenta a limitação da cumulação de pedidos, se impunha a utilização de «vários meios, em tempos sucessivos, com condições processuais diversas, por vezes em diferentes tribunais»[159].

1.2 - Regrando sobre a execução de sentenças, verifica-se que as sentenças proferidas pelos auditores administrativos (ou os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo) tinham força executiva, tornando-se executórias (artigos 831.º do Código Administrativo e 76.º do referido Regulamento, respetivamente).

Se o exequendo fosse um corpo administrativo ou uma pessoa coletiva de utilidade pública e não fosse dada execução à sentença no prazo de três meses contados da data do trânsito em julgado e o exequente participasse o incumprimento ao auditor administrativo, este remetê-lo-ia, respetivamente, à Direção Geral de Administração Política e Civil ou ao governador civil respetivo para que se ordenasse a execução pedida, sob pena de, no primeiro caso, dissolução do corpo administrativo; e nos casos em que a execução devesse correr contra algum órgão da administração pública, o auditor remeteria o processo à entidade que sobre o órgão exercesse poder hierárquico ou de mera inspeção (artigo 823.º, n.ºs 1 a 3, do Código Administrativo).

Já nos casos de condenação nos recursos contenciosos que corressem termos no Supremo Tribunal Administrativo (cf. artigo 15.º, 1.º, do Decreto-Lei n.º 40768, de 8 de setembro de 1946), havendo invocação junto do Supremo de «impossibilidade, grave prejuízo ou embaraço na sua execução» pela entidade (administrativa) a quem competisse dar execução (no caso de não ser o Governo), havia tentativa de acordo sobre a reparação devida e, se fosse infrutífera, o Supremo fixava-a (artigo 77.º, §§ 1 e 2, do mencionado Regulamento); se coubesse ao Governo a execução, este levá-la-ia a cabo «pela forma menos prejudicial ao interesse público sempre que a execução» envolvesse «uma prestação de facto por parte da Administração» (artigo 77.º, § 3); e tratando-se de execução por quantia certa esta seria levada a efeito quando o Governo em Conselho de Ministros julgasse conveniente a sua execução, presumindo-se a inexecução determinada por impossibilidade do Governo (artigo 77.º, §§ 4 e 5).

O direito à execução das sentenças proferidas nos tribunais administrativos estava, assim, remetido para o plano administrativo das relações jurídicas entre a Administração e os particulares[160], tendo sido o Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de junho, que, nos artigos 5.º a 12.º, veio também regular o processo executivo no âmbito da jurisdição administrativa.

Aliás, com o Decreto-Lei n.º 256-A/77, consagrou-se que o interessado tinha a faculdade de pedir, no processo executivo, quando existisse causa legítima de inexecução, a fixação de indemnização dos prejuízos resultantes do acto anulado pela sentença (cf. artigo 7.º); que o tribunal especificasse, no caso de a Administração não executar devidamente a sentença no prazo legal determinado, os atos e comportamentos de execução devidos (cf. artigo 9.º, n.º 2); e com a LPTA veio a ser previsto no artigo 74.º a instauração, no tribunal judicial, de execução, por quantia certa, de decisão condenatória de pessoa coletiva de direito público, que só podia ter lugar no caso de impossibilidade de cobrança através da requisição prevista no n.º 2 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, estabelecendo, assim, a execução forçada contra a administração. Todavia, manteve como jurisdicionalmente inexequíveis as obrigações de prestação de facto e de entrega de coisa certa impostas por sentença condenatória em virtude de o incumprimento apenas possibilitar o acesso a meios jurisdicionais de tutela indemnizatória.

1.2.1- O Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho[161], visando reforçar as garantias de legalidade administrativa e dos direitos individuais dos cidadãos perante a Administração Pública, consignava no referido artigo 12.º:

              «1. No orçamento das pessoas colectivas de direito público será inscrita obrigatoriamente dotação destinada ao pagamento dos encargos resultantes de sentenças de quaisquer tribunais.

               2. As dotações a que se refere o número anterior ficam à ordem do Conselho Superior da Magistratura que emitirá a favor dos respectivos credores as ordens de pagamento que lhe forem requisitadas pelos tribunais, observando, no caso de insuficiência de verba e enquanto não for devidamente reforçada, a ordem do trânsito em julgado das sentenças.»[162]/[163]

Não obstante o determinado no Decreto-Lei n.º 256-A/77 sobre a execução de sentenças, designadamente o referido no artigo 12.º[164], a lei processual administrativa não previa quaisquer mecanismos e providências processuais de execução para entrega de coisa certa, para prestação de facto ou para pagamento de quantia certa[165].

2 – Com o Código de Processo nos Tribunais Administrativos, veio-se prever uma forma de processo comum - ação administrativa comum, correspondente fundamentalmente ao contencioso da responsabilidade civil, extracontratual e contratual (artigos 37.º a 45.º do CPTA) - e alguns processos especiais, como a ação administrativa especial[166], respeitante aos processos impugnatórios, dirigidos à remoção de atos de autoridade praticados pela Administração (atos administrativos ou normas regulamentares) e aos processos dirigidos à condenação da Administração à emissão desses atos de autoridade (artigos 46.º a 77.º do CPTA). Sistema dualista a que a reforma de 2015, implantada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 17 de outubro, pôs cobro.

2.1 - Constitui regra fundamental que tem personalidade judiciária quem tenha personalidade jurídica (princípio da coincidência), e capacidade judiciária quem tenha capacidade de exercício de direitos, pois a personalidade e a capacidade judiciárias consistem, respetivamente, na suscetibilidade de ser parte e na de estar por si em juízo (cf. artigo 8.º-A, n.ºs 1 e 2, do CPTA, introduzido pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, e 11.º e 15.º do Código do Processo Civil[167]). O que acontece com as pessoas coletivas de direito público (Estado, Região Autónoma, município, instituto público).

É, no entanto, admissível na lei processual civil a extensão da personalidade judiciária a casos de falta de personalidade jurídica (cf. artigo 12.º do Código do Processo Civil), a que o Código de Processo nos Tribunais Administrativos expressamente aderiu, no n.º 3, primeira parte, do artigo 8.º-A.

Todavia, versando a jurisdição administrativa as relações jurídicas administrativas e assim, a apreciação de litígios ou questões atribuídas à ordem judicial dos tribunais administrativos [cf. artigos 1.º e 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) [168] e 212.º, n.º 3, da Constituição da República]   fruto da natureza de ações,  consigna-se  nos n.ºs  3 a 5 do artigo  8.º-A do CPTA, que:

              «3 - Para além dos demais casos de extensão da personalidade judiciária estabelecidos na lei processual civil, os ministérios e os órgãos da Administração Pública têm personalidade judiciária correspondente à legitimidade ativa e passiva que lhes é conferida pelo presente Código.

               4 - Nas ações indevidamente propostas contra ministérios, a respetiva falta de personalidade judiciária pode ser sanada pela intervenção do Estado e a ratificação ou repetição do processado.

               5 - A propositura indevida de ação contra um órgão administrativo não tem consequências processuais, nos termos do n.º 4 do artigo 10.º.»

Como não dispõem os Ministérios «de personalidade jurídica, que deve entender-se apenas atribuída ao Estado (de que o Governo é o órgão executivo) e às pessoas coletivas de direito público a que os órgãos pertencem»[169], o Código de Processo nos Tribunais Administrativos vai mais longe que o Código de Processo Civil na extensão da personalidade judiciárias a organizações não personalizadas previstas no Código de Processo Civil (artigos 12.º e 13.º), pois, igualmente estende, atento o preceituado nos artigos 8.º-A e 10.º do CPTA, a personalidade judiciária aos Ministérios, às Secretarias Regionais e a órgãos da Administração Pública para intervirem como sujeitos processuais, figurando como demandantes ou demandados (nas ações em que de acordo com a lei processual administrativa, o devam ser). O que acontece, no que respeita aos ministérios, nos processos relativos a ações ou omissões dos respetivos órgãos como dimana do artigo 10.°, n.° 2, do CPTA, quer na redação inicial quer na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015.

E inovou-se, quanto à cumulação de pedidos, pondo-se cobro às restrições do regime anterior no concernente a esta matéria processual[170], ao permitir-se a cumulação de pedidos com mais amplitude que a admitida no Código de Processo Civil (artigo 470.º do Código de Processo Civil[171]) e, como refere JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE[172] «com uma especial generosidade».

Com efeito, admitiu-se a cumulação mesmo em caso de aos pedidos corresponder diferentes formas de processo (com a reforma de 2015, diferentes tramitações processuais) ou tribunais de hierarquia distinta (cf. artigos 4.º, n.ºs 1 e 2, e 21.º do CPTA e 24.º, n.º 1, do ETAF). Inovação que veio a ser alargada com a alterações introduzidas pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, ao permitir a cumulação de pedidos, mesmo quando a algum dos pedidos cumulados corresponda uma das formas da ação administrativa urgente (n.º 3 do artigo 4.º)[173].

2.1.1 - Este Código de Processo optou por eleger, como sujeitos processuais, os ministérios, rompendo, assim, «com o princípio tradicional de atribuir personalidade e capacidade judiciária aos órgãos administrativos»[174]/[175], estabelecendo no n.º 2 do artigo 10.º:

               «2 - Quando a acção tenha por objecto a acção ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.

N.º 2, que, na reforma introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, passou a determinar:

               «2 - Nos processos intentados contra entidades públicas, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público, salvo nos processos contra o Estado ou as Regiões Autónomas que se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios ou secretarias regionais, em que parte demandada é o ministério ou ministérios, ou a secretaria ou secretarias regionais, a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos»[176]/[177].     

Trata-se, em suma, de situações em que, sendo atribuída legitimidade (ativa ou passiva) a tais entidades, por lhes ser reconhecida a suscetibilidade de ser parte no processo, têm, para o efeito, de dispor de personalidade judiciária.

Na verdade:

               «É esse o caso dos processos intentados contra o Estado que se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios, em que parte demandada é o ministério ou ministérios a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos (artigo 10.º, n.º 2). (…) Por outro lado, os órgãos administrativos têm legitimidade para impugnar um ato administrativo relativamente a atos praticados por outros órgãos da mesma pessoa coletiva, bem como pedir a condenação à prática de um ato administrativo relativamente a condutas de outros órgãos da Administração Pública, que alegadamente comprometam as condições do exercício de competências que lhes estão legalmente conferidas para a prossecução dos seus interesses (artigos 55.º, n.º1, alínea d), e 68.º, n.º 1, alínea d)).»[178]

Como refere, em sentido similar, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE:

               «[A]ctualmente, mesmo no âmbito das acções impugnatórias, são, em regra, sujeitos processuais as pessoas colectivas públicas a que pertencem os órgãos autores dos actos ou normas impugnados.

               No entanto, há (…) a considerar (…) a circunstância, específica do processo administrativo, de ser atribuída personalidade judiciária aos Ministérios e aos órgãos da Administração Pública, embora apenas na medida correspondente à legitimidade activa e passiva atribuída pelo Código (artigo 8.°-A, n.° 3) — isto é, no que respeita aos ministérios, nos processos relativos a acções ou omissões dos respectivos órgãos (artigo 10.°, n.° 2, do CPTA), e quanto aos órgãos administrativos, excepcionalmente, em caso de litígios entre órgãos administrativos da mesma pessoa colectiva, quando susceptíveis de decisão judicial (artigo 10.°, n.° 8)»[179].

Verifica-se, pois, como considera FREITAS DO AMARAL:

               «[P]or razões de comodidade dos particulares, a Lei n.º 15/2002 (…) confere personalidade judiciária aos ministérios dentro da pessoa colectiva Estado», não obstante os ministérios pertencerem aos mesmos sujeito de direito – Estado -, não serem «sujeitos de direito distintos: os ministérios e as direcções-gerais não têm personalidade jurídica. Cada órgão do Estado - cada Ministro, cada director- -geral, cada director de serviços - vincula o Estado no seu todo, e não apenas o seu ministério ou o seu serviço.»[180]

Realçando a vertente da legitimidade processual concedida aos Ministérios e considerando que o Estado, enquanto pessoa jurídica coletiva não perdeu personalidade judiciária, assinala o Supremo Tribunal Administrativo[181]:

              «Ora, este artigo 10.º n.º 2 ao atribuir personalidade judiciária implícita aos ministérios, pelo facto de determinar que são as entidades a demandar, não está a retirar qualquer personalidade judiciária ao Estado mas apenas a retirar-lhe a legitimidade para ser demandado.

               Não podemos esquecer que, sendo a personalidade judiciária um atributo dos sujeitos, a implícita alusão deste preceito à personalidade judiciária é o apenas na sua extensão aos ministérios, porque não podem ser partes legítimas sem previamente lhes ser atribuída personalidade judiciária, e não na diminuição de qualidades do sujeito como a amputação da sua personalidade judiciária. Isto é, não é pelo facto de o Estado ser considerado parte ilegítima por não ser a parte passiva na demanda para este tipo de ações, que o preceito lhe está a amputar a sua personalidade judiciária.

               O Estado, enquanto tal, tem personalidade jurídica, e por inerência personalidade judiciária, apenas carecendo de legitimidade enquanto réu no âmbito de litígios relativos a atos ou omissões praticados pelos respectivos órgãos dos seus ministérios, isto é, face à posição que ocupa na concreta relação processual.»

Ou seja, constituem casos em que o Estado, enquanto pessoa coletiva de direito público, não está em juízo como parte (demandante ou demandado) com essa expressa designação mas está através de um Departamento Ministerial ou de um órgão da pessoa coletiva pública Estado, não deixando, por isso, pelo menos, nesta perspetiva, de constituir processos intentados contra o Estado (cf., em especial, o disposto no n.º 2 do artigo 10.º na versão introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015).

Consubstancia, em suma, um rompimento com o regime anterior ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, em que nos recursos contenciosos quem era demandado era, como vimos, o órgão que praticou o ato.

Em todo o caso, não podemos deixar de atender ao disposto no n.º 1 do mesmo artigo, em qualquer da redações do artigo.º 10.º, na medida em que consagra a regra de cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.

 Assim, o Código de Processo nos Tribunais Administrativos dá corpo à regra de que os processos intentados contra entidades públicas, a parte demandada é a pessoa coletiva de direito público, o que acontece nas ações contra o Estado cujo objeto se circunscreve à efetivação da responsabilidade civil extracontratual ou nas ações de contratos, como já se entendia no âmbito do mesmo Código na versão original[182].

2.2 – A execução de sentenças (ou dos demais títulos executivos), no âmbito do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, constitui um dever legal da Administração, pois esta deve espontaneamente cumpri-lo nos prazos procedimentais legalmente fixados (artigos 162.º, n.º 1, e 170.º, n.º 1, do CPTA) e, assim, «providenciar no sentido de ou serem extraídas as consequências da dita sentença ou de a realidade material ser transformada em conformidade»[183]/[184].

É que as decisões dos tribunais são obrigatórias, de acordo com o princípio consignado no n.º 2 do artigo 205.º da Constituição da República Portuguesa de que “[a]s decisões dos tribunais são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer outras autoridades”, sem distinguir entre  sentenças jurisdicionais nos Tribunais administrativos ou nos Tribunais judiciais civis, acrescentando no n.º 3 que a lei regula os termos da execução das decisões dos tribunais relativamente a qualquer autoridade e determina as sanções a aplicar aos responsáveis pela sua inexecução.

O Código de Processo nos Tribunais Administrativos, em cumprimento específico do proclamado naquela Lei Fundamental, estabelece no artigo 158.º, sob a epígrafe «Obrigatoriedade das decisões judiciais», que «[a]s decisões dos tribunais administrativos são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer autoridades administrativas» (n.º 1)[185].

A lei processual administrativa ao reafirmar, no artigo 158.° do CPTA, a obrigatoriedade das decisões dos tribunais administrativos para todas as entidades públicas e privadas, retira também daí «a consequência lógica do dever de cumprimento espontâneo das sentenças pela Administração, dentro de um prazo, salvo ocorrência de causa legítima de inexecução»[186]/[187], pois «prevalecem sobre as de quaisquer autoridades administrativas»[188] (n.º 1, parte final).

Decorre igualmente do determinado no artigo 158.º do CPTA que o interessado não tem o ónus de requerer à Administração a execução da sentença, para a colocar em mora: no entanto, só findo o prazo legalmente estabelecido — 30 dias, para pagamento de quantia certa (cf. artigo 170.º, n.º 1, do CPTA; 90 dias, nos restantes casos (artigos 162.º, n.º 1, e 175.º, n.º 1, do CPTA) — o particular tem o direito (e o ónus) de iniciar o processo de execução.

As autoridades administrativas apenas podem deixar de cumprir integralmente a sentença se ocorrer uma causa legítima de inexecução, que, nos termos da lei, se cingem à impossibilidade absoluta ou ao excecional prejuízo para o interesse público na execução da sentença (cf. artigo 163.º, n.º 1, 175.º, n.º 1). Causa que não pode ser invocada quando se trate de pagamento de uma quantia certa, sem prejuízo de poder ser causa de exclusão da ilicitude da inexecução espontânea da sentença, para os efeitos do disposto no artigo 159.º (cf. artigos 162.°, n.º 1, e 163.°, bem como ainda os artigos 170.° e 171.°, n.º 5, e o artigo 175.°, n.°s 2 e 3 do CPTA), o que já ocorria antes da entrada em vigor do CPTA.

Todavia, nos casos de execução para prestação de factos (ou de coisas) ou de execução de sentenças de anulação de atos administrativos, extinto o órgão ao qual competiria dar execução (espontânea) à sentença (título) ou tendo-lhe sido retirada a competência na matéria, o dever recai sobre o órgão que lhe tenha sucedido ou sobre aquele ao qual tenha sido atribuída aquela competência (artigo 162.º, n.º 2, e 174.º, n.º 3, do CPTA). Torna-se, assim, necessário, em casos de alteração organizativa ou funcional, determinar qual o órgão competente dentro da pessoa coletiva ou do ministério para praticar os atos necessários à execução[189].

2.3 - No que concerne à legitimidade passiva em processo executivo não estabelece o Código de Processo nos Tribunais Administrativo no «TÍTULO VII», atinente à execução, qualquer regra própria ou específica, havendo, como vem entendendo a doutrina, que atender ao disciplinado no artigo 10.º do mesmo Código, pois quem tem legitimidade passiva nos processos administrativos é a própria pessoa coletiva ou o ministério no âmbito da Administração central e, portanto, o executado também é a pessoa coletiva ou o ministério por serem elas as entidades mencionadas no título, sem prejuízo de, para certos efeitos, ser necessário determinar qual o órgão competente dentro da pessoa coletiva ou do ministério para praticar os atos necessários à execução (cf. artigos 162.º, n.º 2 e 174.º do CPTA)[190] .

 E embora apenas se preveja expressamente a cumulação de pedidos no âmbito das execuções para determinadas situações (cf. artigo 164.º, n.ºs 3 e 4, do CPTA), a cumulação inicial de execuções de fins diferentes será admissível, desde que verificados os pressupostos que o artigo 4.º do CPTA contempla[191], uma vez que a lei permite a cumulação na ação declarativa de pedidos condenatórios com os pedidos impugnatórios de atos e de regulamentos[192].

IV

Da resposta à questão colocada

Do périplo efetuado resulta que, aquando da publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 74/70, o regime legal de contencioso administrativo, bem como o regime legal de organização da Administração Pública eram distintos dos vigentes na altura da ocorrência da factualidade subjacente ao pedido de consulta, tanto mais que, entrementes, o sistema constitucional também havia mudado.

1 - O referido Decreto-Lei, não obstante as alterações de que foi objeto, manteve, no entanto, a redação original na alínea c) do artigo 1.º na medida em que determina que, é anualmente inscrita no Orçamento do Ministério das Finanças[193] uma verba destinada ao pagamento das despesas «[c]om as que o Estado seja compelido a pagar, por sentença dos tribunais com trânsito em julgado»

A resposta à questão colocada, reconduz-se, essencialmente, dada a divergência de entendimento invocada entre a Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente e a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, à interpretação do artigo 1.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 74/70, constituindo, assim, um problema de interpretação da lei [194], o que nos conduz ao artigo 9.º do Código Civil[195].

1.1 - De acordo com este preceito, «[a] interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada» (n.º 1); «[n]ão pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso» (n.º 2); e «[n]a fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados devendo o intérprete presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados» (n.º 3).

Visando a atividade interpretativa da lei, a descoberta do sentido real e verdadeiro do normativo que se interprete, sobressai, desde logo, que:

               «Naturalmente, é de supor que o autor da lei, bom conhecedor que deve ser da língua portuguesa e da terminologia jurídica, terá procurado cuidadosamente as palavras mais adequadas para exprimir a norma de que se trata ou, em outros termos, terá sabido exprimir o seu pensamento em termos adequados” (Código Civil, art. 9.º, n.º 3).

               Por isso, o sentido da lei há-de buscar-se, antes de mais e principalmente, nas suas próprias palavras, as quais constituem o que habitualmente e designa por elemento textual ou elemento literal.[196]

O elemento gramatical (texto da lei) constitui, na verdade, o ponto de partida da interpretação da lei, não devendo, porém, cingir-se à letra da lei, tendo, assim uma função negativa (delimita e afasta os sentidos que não tenham na letra da lei qualquer apoio ou um mínimo de correspondência verbal ainda que imperfeitamente expressa) e uma função positiva (se o texto legal comportar apenas um sentido, é esse o sentido da norma; se comportar mais que um significado, deve optar-se pelo que melhor e mais imediatamente corresponde ao significado natural das expressões verbais utilizadas e, designadamente, ao seu significado técnico-jurídico, com a presunção do n.º 3 do artigo 9.º do Código Civil, de que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados).

Surge, assim e sempre, como necessária, «uma tarefa de interligação e valoração que acompanha o domínio literal» intervindo nessa tarefa «elementos lógicos, doutrinalmente considerados de ordem sistemática, histórica e racional ou teleológica»[197].

Aliás, perante uma inegável insuficiência desse elemento literal para uma correta interpretação do sentido da norma, há, pois, que convocar o elemento racional (elemento lógico e, assim, a sua ratio legis), através de outros fatores hermenêuticos, em especial o histórico, o sistemático[198] e o teleológico[199], reconstituindo, assim, a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada (occasio legis)[200] e as condições específicas do tempo em que a mesma é aplicada[201] (artigo 9.º, n.º 1, do Código Civil).

O intérprete, a fim de determinar o alcance de uma lei, não pode, assim, nestes casos, cingir-se apenas ao sentido imediato e aparente resultante da conexão verbal. Torna-se, pois, necessário:

              «[I]ndagar com profundeza o pensamento legislativo, descer da superfície verbal ao conceito íntimo que o texto encerra e desenvolvê-lo em todas as direcções possíveis (...).

               A missão do intérprete é justamente descobrir o conteúdo real da norma jurídica, determinar em toda a amplitude o seu valor, penetrar o mais que é possível (...) na alma do legislador, reconstruir o pensamento legislativo.

               Só assim a lei realiza toda a sua força de expansão e representa na vida social uma verdadeira força normativa»[202].

E o elemento histórico pode permitir a ratio essendi da opção por uma determinada redação da norma e, assim a opção por determinadas palavras em preterição de outras, bem como «identificar o problema prático que a norma pretendeu resolver e consequentemente a teleologia ou intenção prática»[203].

1.2 – Com o Decreto-Lei n.º 74/70, como se sinaliza no seu preâmbulo, foram adotadas providências no sentido de se constituir em operações de tesouraria uma reserva pecuniária que a todo o tempo pudesse ser utilizada para ocorrer a despesas imprevistas, nomeadamente com as atinentes a reconstituição de bens afetos ao património do Estado, perdidos ou destruídos por causas imprevistas ou acidentais (como incêndio, inundação ou outra semelhante), com as que o Estado fosse compelido a pagar por decisão passada em julgado ou ainda com indemnizações por danos causados a terceiros.

Instituiu-se, na verdade, através do referido diploma, um sistema com vista a propiciar o pagamento célere e simples das quantias em que a Administração tenha sido condenada.

Como se considera no parecer do Conselho Consultivo n.º 66/1995[204], o fim visado pelo legislador ao emitir o Decreto-Lei n.º 74/70 foi o de «centralizar na Secretaria-Geral do Ministério das Finanças o pagamento de determinadas verbas, nomeadamente as relativas às indemnizações por danos causados a terceiros», expendendo-se igualmente:

              «Além de um procedimento uniforme, evita-se a inscrição de diversas dotações que normalmente se mostrariam insuficientes para cumprir as responsabilidades nesta área dos diversos serviços, obrigando à alteração do plano económico».

Em similar sentido, o Supremo Tribunal Administrativo, ao considerar no acórdão de 31 de outubro de 2012[205]:

               «A ratio legis do DL n.º 74/70, que se deixa transparecer no seu preâmbulo, é a de obviar aos inconvenientes de se inscrever em orçamentos de diversos serviços verbas insuficientes para cobrir os riscos por prejuízos causados ao património do Estado provenientes de circunstâncias acidentais ou fortuitas, constituindo-se assim na Secretaria-Geral do Ministério das Finanças «uma reserva pecuniária que a todo o tempo possa ser utilizada para a ocorrer a essas despesas imprevistas».

1.3 - Resulta do teor literal da alínea c) do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 74/70 a exigência de que exista uma condenação judicial por sentença definitiva a determinado pagamento[206] e que a entidade jurídica compelida (forçada ou obrigada) a pagar seja o Estado.

No caso, houve sentença transitada em julgado, que condenou o Réu/Executado Ministério do Ambiente no pagamento de uma determinada quantia a título de indemnização por mora no cumprimento da prestação de facto determinada nos termos do artigo 164.º do CPTA[207].

1.3.1 – No âmbito do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ao se atribuir aos Ministérios legitimidade processual passiva em determinadas situações, estendeu-se a esses departamentos governamentais, pelo menos, essa legitimidade, retirando-a à pessoa coletiva pública Estado.

O que acontece, designadamente, nas ações impugnatórias de atos ou nos casos de cumulação de pedidos de relações contratuais ou de responsabilidade civil «pura» com a impugnação de ato jurídico de órgãos do Estado ou de sobre estes órgãos recair o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos [cf. artigos 4.º - em especial n.º 2, alíneas a) a f) -, e 10.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA, em qualquer das versões, e 10.º, n.º 7, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015].

Na versão anterior a 2015, refere-se que no caso do Estado, quando a ação tiver por objeto a ação ou omissão, parte demandada é o ministério, a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos. Já na versão resultante do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, o legislador é expressivo e categórico ao referir que «nos processos contra o Estado» quando a ação tiver por objeto a ação ou omissão, a parte demandada é o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos».

Ou seja, o próprio legislador passa a assumir que se trata de processos contra o Estado, mas em que a parte demandada, por razões consideradas relevantes e necessárias, é o Ministério, afastando as (apenas possíveis) dúvidas que poderiam resultar do mesmo preceito nas versões anteriores sobre se para o legislador se tratava de um processo contra o Estado, pois o que o Código de Processo nos Tribunais Administrativos logo consignou no preceito, de forma expressa, foi: «no caso do Estado» (isto é, no caso de processo contra o Estado).

E o referido n.º 7 do artigo 10.º, na versão conferida pelo decreto-lei n.º 214-G/2015, aponta no mesmo sentido ao determinar que quando o pedido principal deva ser deduzido contra um Ministério (isto é, nos casos acabados de aludir), este também tem legitimidade passiva em relação aos pedidos que com aquele sejam cumulados (por se inserirem também na atividade do Estado)[208]. Aliás, este normativo abrange, pois, «pedidos destinados a efetivar a responsabilidade civil do Estado ou a invalidade de um contrato celebrado pelo Estado – pedidos que, noutro contexto, deveriam ser intentados contra o Estado, e não contra o ministério», sendo que o sentido útil do estabelecido é «o de estender a legitimidade passiva do ministério a quaisquer outros pedidos deduzidos cumulativamente que respeitem [a] uma qualquer atividade que seja ainda imputável ao Estado enquanto pessoa coletiva pública»[209].

A propósito da cumulação, em casos como estes, embora ainda sobre o regime do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, antes da reforma de 2015, ESPERANÇA MEALHA considerava que «os pedidos cumulados visam uma única esfera jurídica – a da pessoa colectiva Estado», acrescentando que a diferença de identidades (entre ministérios e Estado) «é meramente aparente, pois a esfera jurídica onde vão ser imputados os efeitos da sentença que se pronuncie sobre qualquer um dos pedidos é sempre e apenas uma, a do Estado»[210].

1.3.2 - O Código de Processo nos Tribunais Administrativos ao ter considerado, como sujeitos processuais, os ministérios, rompendo «com o princípio tradicional de atribuir personalidade e capacidade judiciária aos órgãos administrativos»[211]/[212], assenta a alteração do critério de determinação do ente público a demandar quer na  promoção do acesso à justiça administrativa, quer na necessidade de adequação desse critério ao novo princípio da livre cumulação de pedidos (4.º CPTA) [213]e, assim, também em razões de eficiência e, deste modo, pragmáticas.

Decorre, desta adequação, que podemos ter idênticos casos de responsabilidade civil contratual ou extracontratual do Estado por ato omissivo ou ativo perpetrado por órgão seu em que, numas situações, quem tem legitimidade passiva é o Estado – situações de apenas estar em causa a responsabilidade civil do Estado - e noutras – cumulação de pedido impugnatório com pedido indemnizatório - em que quem tem legitimidade passiva é o respetivo Ministério.

Não foi necessariamente abarcável pelo legislador do Decreto-Lei n.º 74/70 tais situações legais inovadoras quer porque então a lei vigente, quer na jurisdição administrativa quer na jurisdição comum, consagrava que a pessoa jurídica Estado, enquanto pessoa coletiva, com personalidade judiciária era a entidade jurídica com legitimidade processual e jamais o Ministério.

Efetivamente, no recurso contencioso regulado no Código Administrativo (correspondente à ação administrativa especial de impugnação atualmente prevista no Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na redação originária e, atualmente, à ação administrativa de impugnação de atos administrativos ou de  impugnação de normas emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo) e nas ações para reconhecimento de direitos ou interesses, a autoridade recorrida era o órgão autor do ato ou o órgão a quem incumbisse o reconhecimento, enquanto nos demais processos como nas ações sobre contratos e em matéria de responsabilidade civil o réu era a pessoa coletiva de direito público (Estado o ou outra)[214]. E na jurisdição comum, atento o disposto no Código de Processo Civil (artigo 5.º, n.º 2), a personalidade judiciária do Estado não foi estendida, sendo o Estado, quem está em juízo como parte demandada, havendo, assim, plena coincidência entre a personalidade jurídica, personalidade judiciária e legitimidade passiva.

1.4 - Na ação executiva deduzida contra o Ministério, verificados os pressupostos legais de responsabilidade pela mora na prestação de facto judicialmente determinada, foi proferida, necessariamente a condenação em pagamento de indemnização moratória (em resultado de conduta omissiva sancionada legalmente).

Foram essencialmente razões de tutela jurisdicional efetiva que motivaram a previsão legal do pedido de indemnização moratória previsto no artigo 164.º do CPTA, e, por isso também obviar a que posteriormente fosse deduzida uma ação de responsabilidade civil extracontratual contra o Estado, ao abrigo do Regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas. Noutra vertente, uma justiça material célere; prontidão que também subjaz à teleologia do Decreto-Lei n.º 74/70.

E sendo, nas referidas previsões do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Ministério a parte demandada (ou executada), havendo procedência total ou parcial do pedido (da ação ou da execução) quem, na verdade, é o compelido a pagar é a pessoa coletiva «Estado» através da pessoa judiciária com legitimidade passiva Ministério, no âmbito de processo, legalmente indicado como contra o Estado.

Como consideram, assertivamente, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA[215]: nas ações em que «a parte demandada é o ministério ou ministérios a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos», que é o caso das ações que «se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios», estamos perante «processos intentados contra o Estado».

1.4.1 – Afigura-se-nos, assim, que as alterações processuais ocorridas, quanto à legitimidade passiva das ações visando o Estado, em que a parte demandada é, por força da lei, o Ministério não podem afetar o âmbito nem a teleologia (ratio legis) do Decreto-Lei n.º 74/70, na medida que pretende abranger as despesas com pagamentos (indemnizatórios ou de dívidas) que o Estado é obrigado a pagar por sentença transitada em julgado.

O artigo 1.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 47/70 necessariamente contempla, dentro dos limites do seu teor gramatical, as condenações em pagamento no âmbito de processos administrativos (ações e execuções) intentados contra o Estado em que a parte demandada (ou executada) é um Ministério, que, em suma, se insere na pessoa jurídica coletiva que é o Estado. Nestes casos, como a atuação de um órgão do Estado - Ministro, diretor- geral, ou diretor de serviços - vincula o Estado no seu todo, e não meramente o seu ministério ou o seu serviço também a condenação de um ministério produz efeitos na esfera jurídica do Estado, sendo, materialmente, o Estado que é compelido a pagar (necessariamente através dos respetivos departamentos ou serviços).

Mostra-se, aliás, haver plena conformidade com a razão de ser da norma (ratio legis), e, assim, com o fim visado pelo legislador ao emiti-la, com a solução ou soluções que a norma exprime ou tem em vista e que pretende realizar, atento o concreto regime processual introduzido pelo Código de Processo nos Tribunais Administrativos. A letra da lei, face ao estatuído no n.º 2 do artigo 10.º do CPTA, em especial, na redação vigente, efetivamente comporta a referida solução.

 Se se proceder a transposição para o condicionalismo atual do juízo de valor que presidiu à feitura da lei (Decreto-Lei n.º 74/70) e ajustando o próprio significado da norma à evolução entretanto sofrida (ante a introdução de novas normas) pelo ordenamento em cuja vida ela se integra, a solução proposta mostra-se também como sendo, ao que se nos afigura, a única capaz de ser conforme à vontade do legislador manifestada no Decreto-Lei n.º 74/70.

É que, a vertente atualista de interpretação da lei sempre abrangeria situações como a presente, pois é considerada em casos de «mudança do uso de linguagem, suscetível de atribuir novos sentidos à expressão verbal empregue pela norma» ou «quando se verifica uma mudança das circunstâncias de facto para as quais a norma foi criada» ou ainda «quando se opera um alteração dos critérios valorativos resultantes da alteração global do desenvolvimento axiológico-jurídico»[216].

Só, assim, pois, se assegura que a pretendida amplitude de despesas aí previstas e originariamente abrangidas, integradas tipicamente na função administrativa desenvolvida pela Administração Pública, seja garantido.  

Na verdade, se, dessarte, não se considerar, podemos estar, amiúde, perante um injustificado tratamento diferenciado para situações materialmente idênticas, dependente tão só dos meros meios processuais utilizados. E teríamos ao assim não conceber que um sistema previsto para propiciar o pagamento célere e simples das quantias em que a Administração tenha sido condenada simplesmente inoperaria por força de um sistema processual implementado para garantir «o direito de obter, em prazo razoável, e mediante um processo equitativo, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão» (artigo 2.º, n.º1 do CPTA).

2 – Determinada, por via interpretativa, a abrangência objetiva da alínea c) do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 74/70, há que apurar o campo de aplicação subjetiva, pelo que há que chamar à colação o estabelecido no artigo 4.º, n.º 1, do mesmo diploma.

A redação original deste preceito, como referimos, foi alterada através do artigo 132.º do Decreto-Lei n.º 67-A/2007 (Lei do Orçamento para 2008), passando a estabelecer que «[a]s disposições do presente decreto-lei não se aplicam aos serviços com autonomia administrativa e financeira, nem aos dotados de autonomia administrativa e receitas próprias não consignadas, independentemente do valor dessas receitas»

A redução do campo de exceção à aplicação subjetiva do Decreto-Lei que o normativo contempla, face à redação original, acarreta, em contrapartida, o aumento do âmbito de aplicação subjetiva, estando, assim, afastadas do campo de aplicação do diploma:

- os serviços com autonomia administrativa e financeira; e

- os serviços dotados de autonomia administrativa e receitas próprias não consignadas, independentemente do valor dessas receitas.

Alteração que ocorreu já quando os serviços públicos assumiam e assumem, em termos administrativo-financeiros, a forma, como regra, de serviços dotados de autonomia administrativa e, como exceção, a forma de autonomia administrativa e financeira, quando, na altura da publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 74/70, assumiam, em termos administrativo-financeiros, a forma de «serviços simples», altura em que eram regimes de exceção, quer a autonomia administrativa, quer a autonomia financeira, tendo estes que resultar da lei.

2.1 - Se as entidades administrativas que gozam de autonomia administrativa e financeira, de acordo com expressa e necessária previsão normativa, são agora, por inerência, detentoras de personalidade jurídica (cf. artigo 9.º da Lei n.º 8/90), pelo que têm, necessariamente, de ficar excluídas da aplicação do regime previsto no Decreto-Lei n.º 74/70[217], por constituírem «centros autónomos de relações jurídicas», sendo elas próprias, por isso mesmo, sujeitos das relações de onde emergem as despesas que hão de satisfazer. Devem, por isso, providenciar nos seus próprios orçamentos pelas adequadas provisões para solver tais responsabilidades[218].

Deste modo, no que concerne ao âmbito subjetivo de aplicação do Decreto-Lei n.º 74/70, tomando em consideração as caraterísticas das referidas modalidades de Administração Pública (administração direta, de administração indireta e de administração autónoma), não vemos razões para não deixar de seguir o entendimento vertido no parecer deste Conselho n.º 39/2010, na medida em que considerou que os serviços destinatários das disposições são os que integram a designada administração direta do Estado, ou seja, «o conjunto das entidades administrativas que, actuando concentrada ou desconcentradamente, constituem o Estado-Administração, obedecendo ao princípio da subordinação hierárquica, relativamente às quais, portanto, o Governo pode exercer os seus poderes de direcção».

E precisando o âmbito subjetivo acrescentou-se no mesmo parecer:

               «No entanto, cumpre referir que nem todos esses serviços estão abrangidos pelos dispositivos do Decreto-Lei n.º 74/70. Na 2.ª parte do n.º 1 do seu artigo 4.º excluem-se serviços que, embora integrados na administração central do Estado, possuem autonomia administrativa e são titulares de receitas próprias não consignadas, ou seja, de receitas não destinadas a fins específicos. Neste caso, as despesas elencadas no artigo 1.º do diploma serão satisfeitas por conta de verbas a sair do orçamento destas entidades».

Face às razões que justificaram a consagração do regime constante do Decreto-Lei n.º 74/70 e atendendo ao elemento lógico-sistemático do diploma
afigura-se-nos que as disposições que consagra se dirigem exclusivamente aos serviços e organismos da Administração Pública, relativamente aos quais o Governo, por intermédio do respetivo Ministro, detém poderes de direção, com exclusão, para além dos que têm autonomia administrativa e financeira, os que possuem autonomia administrativa e são titulares de receitas próprias não destinadas a fins específicos.

Encontra-se assim, abrangido pelo Decreto-Lei n.º 74/70 o conjunto de serviços e organismos da administração direta do Estado que, sob a direção do ministro do Ambiente, integrando ou constituindo, o respetivo Ministério, com exclusão daqueles serviços que têm autonomia administrativa e financeira e os que possuem autonomia administrativa e são titulares de receitas próprias não consignadas.

3 – A questão colocada a este Conselho Consultivo, no presente caso, é a de saber «se no caso em apreço caberá ou não à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças proceder ao pagamento da indemnização em causa, de acordo com o disposto no Decreto-Lei nº 74/70 de 2 de março».

Subjaz a esse pedido o «conflito» entre as Secretarias-Gerais do Ministério do Ambiente e Energia e do Ministério das Finanças relativamente ao facto de esta última considerar que a sentença condenatória  «não identifica como Réu o Estado Português, termos em que não se encontram reunidos os requisitos para a liquidação da importância a que a mesma se refere se opere por recurso ao regime da alínea c) do nº 1 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 74/70, de 2 de março, na versão vigente à presente data».

Ora, nos termos do artigo 3.º do mesmo diploma, organizados os processos atinentes às despesas nos serviços que derem causa ao encargo até à fase procedimental de ser ordenado o pagamento, momento em que passam a transitar na Secretaria-Geral do Ministério das Finanças para esse efeito.

A esta Secretaria-Geral incumbe processar, financiar e pagar as despesas resultantes designadamente de indemnizações a terceiros, depois de aprovadas pelo Ministro das Finanças [cf. artigos 9.º, n.º 2, alínea g), da mesma Lei Orgânica do Ministério das Finanças, 2.º, n.º 2, alínea h), do Decreto Regulamentar n.º 37/2012, de 10 de abril, e 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 74/70].

Assim, no caso, estando verificado o contexto previsto no artigo 1.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 74/70, cabe à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças proceder ao pagamento se apuradas as condições que afastam o n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 74/70 e desde que o Ministério do Ambiente não tenha uma verba inscrita no Orçamento do Estado para as despesas em causa.

Já, por outro lado, não caberá à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças proceder ao pagamento quer nas situações excecionadas no n.º 1 do referido artigo 4.º, quer mesmo se afastada a verificação das condições aí contempladas, se o Ministério do Ambiente tiver uma verba inscrita no Orçamento do Estado para tais despesas (cf. ainda artigo 44.º, n.º 2, alíneas b) e c), da Lei do Equilíbrio Orçamental).

Atentos os elementos carreados, afigura-se-nos que, apesar de o motivo da condenação em indemnização moratória ancorar, segundo nos é indicado, na aludida omissão da prestação devida, nada mais de relevante é trazido sobre qual o concreto serviço ou serviços que deram causa ao encargo ou despesa em causa, parecendo, em todo o caso, mostrar-se, do teor do expediente recebido, que a dúvida não se estendia ao artigo 4.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 74/70.

Conclusões

Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:

1.ª - A intenção do legislador com o Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março, foi, como decorre do preâmbulo e do próprio diploma, a de criar um esquema financeiro que permitisse fazer face a despesas imprevistas e de montante elevado, centralizando, na Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, o pagamento de determinadas verbas, nomeadamente as relativas às condenações do Estado por sentença dos tribunais em pagamento por danos causados a terceiros (cf. artigos 1.º, corpo e 3.º do Decreto-Lei n.º 74/70);

2.ª - Para o ressarcimento por força da verba inscrita no capítulo «Despesas comuns» do Orçamento do Ministério das Finanças, nos termos dos artigos 1.º, n.º 1, alínea c), e 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 74/70, na redação vigente, impõe-se que o Estado tenha sido condenado por sentença transitada em julgado ao pagamento por danos causados a terceiros, desde que o serviço do Estado em causa não constitua serviço com autonomia administrativa e financeira, nem seja dotado de autonomia administrativa e receitas próprias não consignadas;

3.ª - Receitas próprias que se caraterizam por ser as que decorrem de cobranças efetuadas pelos serviços ou organismos do Estado, resultantes da sua atividade específica, da administração e alienação do seu património e quaisquer outras que por lei ou contrato lhes devam pertencer e sobre as quais detêm poder discricionário no âmbito dos respetivos diplomas orgânicos (artigo 57.º, n.º 1, da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro);

4.ª – Consagrando a lei a regra ou princípio da não consignação de receitas, apenas excecionalmente são admitidas as receitas consignadas, que se caraterizam por ser aquelas que, por concreta determinação, se encontram afetas a despesas pré-determinadas, podendo em casos especialmente justificados ser consignadas receitas a serviços sem autonomia financeira, mediante portaria conjunta do ministro competente e do Ministro das Finanças (artigos 16.º da Lei de Enquadramento Orçamental e 5.º da Lei n.º 8/90); 

5.ª - Com a Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro, o regime financeiro dos serviços e organismos da Administração Central passou a ser, em regra, de autonomia administrativa nos atos de gestão corrente (artigos 2.º da referida Lei e do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, e 12.º da Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro) e excecionalmente de autonomia administrativa e financeira, atribuindo a lei a estes personalidade jurídica (artigos 6.º e 9.º da Lei n.º 8/90, e 44.º do Decreto-Lei n.º 155/92);

6.ª – Atenta a estruturação do Estado-Administração em Administração direta, indireta e autónoma, a Administração direta abrange o conjunto de serviços centrais e periféricos, estruturados em ministérios, dependentes do Governo, e sujeitos ao poder de direção dos seus membros (cf. artigos 2.º, n.ºs 1 e 2, 4.º e 11.º, n.ºs 5 e 6, e 12.º da Lei n.º 4/2004, bem como, designadamente, os artigos 11.º, n.º 2, 17.º, n.º 2, e 25.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 32/2024);

7.ª - Por sua vez, os ministérios são legalmente definidos, como departamentos sectoriais da Administração Pública, delimitados pelas respetivas atribuições, podendo cada ministro ter sob a sua direção vários ministérios, nos termos definidos pelo decreto-lei que aprova a orgânica do Governo ministro (artigo 4.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 4/2004);

8.ª – Aliás, desde momento anterior ao Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março, que os ministérios são considerados departamentos governamentais ou ministeriais, sem personalidade jurídica, com competências determinadas, dirigidos pelos ministros respetivos, compreendendo, na sua estrutura, o conjunto de serviços da administração direta, que preparam e executam as decisões dos concernentes membros do Governo, tendo os serviços que integram esse conjunto, por regra, desde a Lei n.º 8/90, autonomia administrativa (cf. artigos 4.º, n.º 1, e 12.º da Lei n.º 4/2004, 2.º da Lei n.º 8/90 e do Decreto-Lei n.º 155/92, e, entre outros, os artigos 1.º, n.º 1, e 5.º do Decreto-Lei n.º 13/70, de 14 de janeiro, 11.º, n.º 1, 12.º, n.º 1, 17.º, n.º 1, 18.º, n.º 1, 19.º, n.º 1, 20.º, n.º 1, 21.º, n.º 1, 23.º, n.º 1, 24.º, n.º 1, 25.º, n.º 1, 27.º, n.º 1, e 28.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 32/2024);

9.ª - Destarte, o Ministério do Ambiente e Energia, como qualquer outro departamento governamental, com os respetivos órgãos e serviços centrais e periféricos que integram a administração direta do Estado, sujeitos ao poder de direção do respetivo membro do Governo (Ministro), tem a sua estrutura orgânica e atribuições definidas na concernente Lei orgânica, que igualmente distingue os serviços e organismos que pertencem à administração direta dos da administração indireta [cf. artigos 2.º, n.ºs 1 e 2, 4.º, 11.º, n.º 4, alínea b), da Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro, e 2.º a 5.º do Decreto-Lei n.º 17/2014, de 4 de fevereiro];

10.ª – Aquando da publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 74/70, o processo administrativo vigente assentava em os recursos contenciosos de impugnação de atos ou omissões de uma entidade pública serem deduzidos contra os autores do ato enquanto as ações designadamente, as de indemnização pela prática desses atos, tal-qualmente em processo civil, eram deduzidas contra a pessoa coletiva pública - Estado ou outra –, não sendo admissível a cumulação de pedidos a que correspondessem formas de processos diferentes (cf., em especial, artigos 815.º, § 1.º, alínea b), 835.º, § 3.º, 839.º, § 2.º, 840.º, corpo, e 851.º, § único, do Código Administrativo e 48.º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, aprovado pelo Decreto n.º 41234, de 20 de agosto de 1957);

11.ª - Com o Código de Processo nos Tribunais Administrativos rompe-se com o princípio tradicional de atribuir personalidade e capacidade judiciária aos órgãos administrativos, passando, em regra, a ser sujeitos processuais as pessoas coletivas públicas em que se inserem os órgãos administrativos, mas na circunstância específica de «processos contra o Estado» que se reportem à ação ou omissão de órgãos é atribuída personalidade judiciária aos Ministérios em que esses órgãos se integram (artigo 10.º, n.º 2);

12.ª - E também veio admitir a cumulação de pedidos mesmo no caso de a estes corresponderem formas de processos diferentes (ora, tramitações diferentes) ou tribunais de hierarquia distinta, bem como permitir, no novel processo executivo, quanto à execução de prestação de facto ou de coisas, que, na petição, o exequente requeira indemnização moratória (cf. artigos 4.º, 10.º, 21.º e 164.º, n.º 4, corpo, do CPTA);

13.ª - O Código de Processo nos Tribunais Administrativos veio estender aos Ministérios a personalidade Judiciária do Estado, atribuindo a estes departamentos governamentais legitimidade processual passiva em determinadas situações, o que acontece nas ações impugnatórias de atos ou nos casos de cumulação de pedidos de relações contratuais ou de responsabilidade civil «pura» com a impugnação de ato jurídico a órgãos do Estado ou de sobre estes órgãos recair o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos [cf. artigos 4.º - em especial n.º 2, alíneas a) a f) -, e 10.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA, em qualquer das versões, e 8.º-A, n.º 3, e 10.º, n.º 7, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015];

14.ª - Não foi necessariamente concebível pelo legislador do Decreto-Lei n.º 74/70 a admissibilidade de tais soluções inovadoras previstas na lei processual administrativa porque então, da lei vigente resultava que a pessoa jurídica Estado, enquanto pessoa coletiva pública, com personalidade judiciária era a entidade jurídica com legitimidade processual designadamente nos pedidos indemnizatórios por responsabilidade civil extracontratual contra a pessoa jurídica Estado e jamais o Ministério (cf. artigo 5.º do Código de Processo Civil, na redação vigente em 1970);

15.ª - Todavia, nos referidos processos em que a parte demandada ou executada é, por força da lei, o Ministério, não deixamos de estar perante «processo contra o Estado», como o legislador expressamente assume no n.º 2 do artigo 10.º do CPTA, por a sentença necessariamente se refletir na esfera jurídica da pessoa jurídica Estado, sendo esta quem, efetivamente, é compelida a cumprir, de modo necessário através do respetivo departamento ou serviço, tudo se passando como se fosse a pessoa jurídica Estado Português a quem coubesse legitimidade processual;

16.ª – Entendimento a que nos conduz o pensamento legislativo, a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada, bem como a sua função e finalidade ou escopo, comportadas pelo âmbito da letra da lei (artigo 9.º, n.ºs 1 e 2, do Código Civil);

17.ª – Por conseguinte, as despesas em causa - pagamento de indemnização resultante de responsabilidade por mora na prestação de facto atribuída por sentença em processo administrativo em que era demandado o Ministério do Ambiente - englobam-se nas referidas na alínea c) do n.º 1 do artigo 1.° do Decreto-Lei n.º 74/70;

18.ª – Quanto ao âmbito subjetivo de aplicação do Decreto-Lei n.º 74/70, previsto no seu artigo 4.º, n.º 1, tomando em consideração as caraterísticas das referidas modalidades de Administração Pública (administração direta, de administração indireta e de administração autónoma), os serviços destinatários das disposições são os que integram a designada administração direta do Estado, relativamente aos quais o Governo, por intermédio do respetivo Ministro, pode exercer os seus poderes de direção, contanto que não se esteja perante serviços com autonomia financeira ou com autonomia administrativa e receitas próprias não consignadas;

19.ª – Na situação versada, verifica-se a circunstância contemplada no artigo 1.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 74/70, ou seja, de o Estado ter sido compelido a pagar, por sentença dos tribunais com trânsito em julgado, sendo, assim, da sua responsabilidade o pagamento da indemnização, o que aponta, pois, no sentido de o ressarcimento ser por força da verba inscrita no capítulo «Despesas comuns» do Orçamento do Ministério das Finanças, desde que se manifeste existir o requisito contemplado na conclusão anterior;

20.ª - Assim, ocorrendo o contexto previsto no artigo 1.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 74/70, cabe à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, uma vez demonstrada a verificação das condições que afastam o n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 74/70, proceder ao pagamento, desde que o Ministério do Ambiente não tenha uma verba inscrita no Orçamento do Estado para as despesas em causa; e

21.ª - Já não cabe, no entanto, à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças proceder ao pagamento quer nas situações excecionadas no n.º 1 do referido artigo 4.º, quer mesmo se afastada a verificação das condições aí contempladas, se considerar, logo que demonstrado pelo Ministério da Finanças, que o Ministério do Ambiente tenha uma verba inscrita no Orçamento do Estado para tais despesas. 

 

[1] Estatuto aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, e alterado pela Lei n.º 2/2020, de 31 de março.

[2] Os sucessivos Ministérios atinentes ao Ambiente tiveram diferentes designações.

O Ministério do Ambiente foi criado na reestruturação da organização interna e alteração à Orgânica do XI Governo Constitucional a  partir de 20 de março de 1990, com a designação de Ministério do Ambiente e dos Recursos Naturais (artigo 2.º, alínea r), e 21.º-A n.º 1, do Decreto-Lei 329/87, de 23 de setembro, atentas as alterações conferidas pelo Decreto-Lei nº 94/90, de 20 de março), enumerando-se no n.º 3 do artigo 21.º-A os serviços e organismos que ficavam integrados ou dependentes do Ministério do Ambiente e dos Recursos Naturais.

A pasta do ambiente e dos recursos naturais constituía Secretaria de Estado no XI Governo constitucional integrada no Ministério do Planeamento e da Administração do Território  (cf. artigo 11.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 329/87, de 23 de setembro, redação originária).

[3] Informação que, diga-se, como resulta do seu teor, mereceu parecer concordante, proferido a 3 de maio de 2024 pelo Secretário-Geral Adjunto, e despacho de concordância do Secretário-Geral, com a mesma data, onde se expende:

«Remeto à superior consideração de Sua Excelência a Ministra do Ambiente e da Energia para, concordando, solicitar parecer ao Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República sobre se, no caso em apreço, caberá ou não à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças proceder ao pagamento da indemnização em apreço».

[4] De anotar que o Ministério do Ambiente e da Ação Climática recorreu da referida sentença condenatória (de 28 de junho de 2019) para o Tribunal Central Administrativo Norte que, por acórdão de 14 de fevereiro de 2020, negou «provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida» [acessível como os demais acórdãos abaixo indicados do Supremo Tribunal Administrativo (e dos Tribunais Centrais Administrativos) bem como do Supremo Tribunal de Justiça e das Relações no sítio «www.dgsi.pt» ou neste sumariados].

[5] O pedido foi veiculado através do Ofício n.º 26075/2024/SG/SAJ, de 21 de outubro de 2024; pedido que, na sequência de despacho proferido a 25 de outubro de 2024, por Sua Excelência o Conselheiro Procurador-Geral da República, foi distribuído ao Relator.

[6] Foi alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 793/76, de 5 de novembro, 275-A/93, de 9 de agosto, e 503/99, de 20 de novembro, e pelas Leis n.ºs 67-A/2007, de 31 de dezembro, e 80/2013, de 28 de novembro.

[7]O Decreto-Lei n.º 38523, que versava os acidentes em serviço dos servidores civis do Estado subscritores da Caixa Geral de Aposentações [e que veio a ser revogado pelo artigo 57.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, que aprovou o novo regime jurídico dos acidentes em serviço e das doenças profissionais no âmbito da Administração Pública], regrava no artigo 28.º que as despesas com a hospitalização de todos os servidores do Estado resultantes de assistência clínica, medicamentos, aquisição de aparelhos de prótese e ortopedia e de meios necessários ao seu tratamento e bem assim as de transporte e funeral seriam pagas de conta de verba para esse fim inscrita no orçamento do Ministério de que o servidor dependia, em capítulo especial e rubrica própria.

E o § único do artigo 28.º estabelecia:

      «Os serviços com autonomia administrativa e financeira e aqueles que, dispondo de receitas próprias, com elas paguem vencimento ou salários ao pessoal inscreverão nos orçamentos as verbas necessárias à satisfação dos encargos a que este artigo se refere.»

[8] Cf., neste sentido, o parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 39/2010 de 3 de fevereiro de 2011, publicado no Diário da República, II série, n.º 46, de 7 de março de 2011.

[9]  Decreto-Lei que entrou em vigor a 25 de fevereiro de 1970 (artigo 1.º, n.º1, e § único, do Decreto-Lei n.º  22.470, de 11 de abril de 1933.

[10] Cf. Pareceres deste Conselho Consultivo n.º 26/1996, de 14 de novembro de 1996, homologado mas não publicado, e 39/2010.

[11] Diploma que atualizava o regime legal das condições em que os serviços do Estado, incluindo os dotados de autonomia administrativa ou financeira, podiam efetuar despesas com obras ou com aquisição de material; e dispunha sobre a autorização de despesas e respetivos montantes, formação e celebração dos contratos de obras e fornecimentos.

[12] Diploma este que veio a ser expressamente revogado (na parte vigente) pelo artigo 57.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho (cf. igualmente artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 211/79, de 12 de julho). No entanto, os artigos 5.º, 6.º, 7.º, 10.º, 11.º, 22.º e 23.º, bem como os §§ 1.º a 4.º do artigo 4.º, todos, do Decreto-Lei n.º 41375 já haviam sido revogados pelo artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 48234, de 31 de janeiro de 1968. Aliás, este diploma, como se refere no seu proémio, embora não tenha procedido a alteração fundamental do regime do Decreto-Lei n.º 41375, atualizou as disposições em vigor relativas ao regime legal em que os serviços do Estado podiam realizar despesas com obras ou aquisições de material e alargou à matéria que regia, com as necessárias adaptações, o regime geral de delegações e subdelegações de poderes estabelecido no Decreto-Lei n.º 48059, de 23 de novembro de 1967, vindo a ser revogado pelo Decreto-Lei n.º 211/79.

[13] A nota de rodapé constante do original foi suprimida, o que acontece nas demais transcrições efetuadas.

[14] Igualmente MARCELLO CAETANO, Manuel de Direito Administrativo, vol. I, 10.ª edição (reimpressão),Coimbra, Almedina, 1980, página 222, considerava que a «pessoa colectiva de direito público que goza da capacidade de praticar actos definitivos e executórios ou com vocação para a executoriedade diz-se que tem autonomia administrativa», pelo que para este autor:

      «A autonomia administrativa consistirá, pois, no poder conferido aos órgãos de uma pessoa colectiva de direito público de praticar actos administrativos definitivos, que serão executórios desde que obedeçam a todos os requisitos para tal efeito exigidos na lei».

O mesmo Autor, na mesma página, entende que estaremos perante «autonomia financeira quando os rendimentos do património da pessoa colectiva e outros que a lei lhe permite cobrar sejam considerados receita própria, aplicável livremente, segundo o orçamento privativo, às despesas ordenadas por exclusiva autoridade dos seus órgãos».

E em nota, reconhecia que a legislação portuguesa sobre Contabilidade Pública tinha adotado conceitos diferentes de autonomia administrativa e financeira dos que resultavam das restantes leis administrativas (nota 2 da mesma página).

[15] De 20 de março de 1996, homologado mas não publicado.

[16] Alterações introduzidas pelos artigos:

- 1.º do Decreto-Lei n.º 793/76, de 5 de novembro ao determinar que era alterada a redação do n.º 1 do artigo 1.º, ao qual aditava uma alínea,  nos seguintes termos:

      «Artigo 1.º - 1. No Orçamento do Ministério das Finanças, no capítulo «Despesas comuns», é anualmente inscrita uma Verba destinada ao pagamento das despesas:

      ...

      f) Com indemnizações resultantes da responsabilidade em que o Estado Português possa vir a constituir-se, nos termos do direito internacional público.»

- 57.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 503/99, que procedeu a revogação das referidas alíneas b) e e) do n.º 1 do artigo 1.º; e

 - 36.º da Lei n.º 80/2013, que deu nova redação à alínea f) do n.º 1 (redação atualmente em vigor).

[17] De anotar que nos termos do artigo 33.º do Decreto-Lei n.º 80/2013, «[o]  pagamento da compensação por cessação do vínculo por mútuo acordo, prevista na presente lei, é assegurado pela Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, nos termos do Decreto-Lei n.º 74/70 (…), quando se trate de trabalhadores oriundos de serviços abrangidos pela alíneas a) e b) do artigo 3.º» (e, assim, quando se trate de trabalhadores oriundos das instituições de ensino superior públicas ou dos  serviços da administração autárquica, nos termos do Decreto-Lei n.º 209/2009, de 3 de setembro na redação então vigente).

[18] Alterações que foram introduzidas pelo artigo 57.º n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 503/99 (procedeu a revogação do indicado n.º 2) e pelo artigo 132.º da Lei n.º 67-A/2007 (procedeu a alteração da redação do n.º 1 e aditou os n.ºs 3 a 7).

[19] V. o referido parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 39/2010. Cf. ainda FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 3.ª edição (com a colaboração de LUÍS FÁBRICA, CARLA AMADO GOMES e JORGE PEREIRA DA SILVA), Coimbra, Almedina, 2006, páginas 33 e 34; e GUILHERME d’OLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR d’OLIVEIRA MARTINS e MARIA d’OLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Orçamental, Anotada e Comentada, Coimbra, Almedina, 2007 página 105.

[20] Lei que aprovou o Orçamento de Estado para o ano de 2008, entrando em vigor em 1 de janeiro de 2008 (cf. artigo 142.º). Foi corrigida pela Retificação n.º 2/2008, de 28 de janeiro, e alterada pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de janeiro.

[21] A correspondência é, como se refere no parecer deste Conselho Consultivo n.º 6/2012, «integral, apenas se notando uma pequena diferença na letra do proémio do n.º 1 do artigo 38.º do RCP», que, para efeitos, da presente consulta, também irreleva.

[22] Aprovado pelo artigo 18.° do Decreto-Lei n.º 34/08, de 26 de fevereiro, e publicado no Anexo III a este Diploma legal. Regulamento que foi corrigido pela Retificação n.º 22/2008, de 24 de abril, e alterado pela Lei n.º 43/2008, de 27 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 181/2008, de 28 de agosto, pelas Leis n.ºs 64-A/2008, e 31 de dezembro, e 3-B/2010, de 28 de abril, pelo Decreto-lei n.º 52/2011, de 13 de abril, pelas Leis n.ºs 7/2012, de 13 de fevereiro (com Retificação n.º 16/2012, de 26 de março), e 66-B/2012, de 31 de dezembro, pelo Decreto-Lei n.º 126/2013, de 30 de agosto, pelas Leis n.ºs 72/2014, de 2 de setembro, 7-A/2016, de 30 de março, 42/2016, de 28 de dezembro, e 49/2018, de 14 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 86/2018, de 29 de outubro, e pelas Leis n.ºs 27/2019, de 28 de março, 2/2010, de 31 de março, 7/2021, de 26 de fevereiro, 9/2022, de 11 de janeiro, e 35/2023, de 21 de julho.

[23]  O artigo 38.º do RCP, versando o pagamento de custas, multas e juros de mora relativos aos processos judiciais e tendo por epígrafe «Responsabilidade do Estado por custas», estabelece no n.º 5:

     «5 - A responsabilidade por custas processuais, multas e juros de mora deferida aos serviços dos ministérios e prevista nos números anteriores é independente da previsão legal, nas respectivas leis estatutárias, de receitas próprias.»

[24] De 25 de setembro de 2014, publicado in Diário da República, II Série, n.º 126, de 1 de julho de 2015.

[25] Código que foi aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro (corrigida pela Retificação n.º 17/2022, de 6 de abril) e alterado pelas Leis n.ºs 4-A/2003, de 19 de fevereiro, 59/2008, de 11 de setembro, e 63/2011, de 14 de dezembro, pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, e pelas Leis n.ºs 118/2019, de 17 de setembro, 30/2021, de 21 de maio, e 56/2021, de 16 de agosto.

[26] Alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 275-A/93, de 9 de agosto, 113/95, de 25 de maio, pela Lei n.º 10-B/96, de 23 de março, pelo Decreto-Lei n.º 190/96, de 9 de outubro, pela Lei n.º 55-B/2004, de 30 de dezembro, pelo Decreto-Lei n.º 29-A/2011, de 1 de março, pela Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, e pelos Decretos-Leis n.ºs 85/2016, de 21 de dezembro, 53/2022, de 12 de agosto, e 21/2023, de 24 de março.

[27] Na verdade, o artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 211/79, de 12 de julho, relativo a despesas com obras e aquisição de bens e serviços para organismos do Estado, reitera a distinção entre autonomia administrativa e autonomia financeira nos termos constantes do Decreto-Lei n.º 41375, com exclusão da parte final que suprimiu («e quer o respectivo movimento de fundos….»), ao estabelecer:

      «2 - Para efeitos da aplicação deste diploma são considerados:

       a) Serviços dotados de autonomia administrativa aqueles cujos órgãos sejam competentes para efectuar directamente o pagamento das suas despesas, mediante fundos requisitados mensalmente, em conta das dotações atribuídas no Orçamento Geral do Estado e de cuja aplicação têm de prestar contas depois de findo o ano económico;

      b) Serviços dotados de autonomia financeira, ou simplesmente serviços autónomos, os que, além de autonomia administrativa, possuam contabilidade e orçamento privativos, com afectação de receitas próprias às despesas da sua manutenção.»

[28] Cf. o referido parecer n.º 26/1996.

[29] Aliás, nas duas décadas anteriores, o legislador curou de disciplinar a gestão dos organismos autónomos, em particular dos dotados de autonomia financeira e também, em parte, dos titulares de autonomia administrativa, desde que obrigados a organizar orçamentos privativos para aplicação de receitas próprias, uniformizando-se o processamento das respetivas operações de receita e despesa e enquadrando-as no âmbito do Orçamento Geral do Estado, que aconteceu com a publicação, entre outros, dos Decretos-Leis nºs 742/74, de 2 de dezembro, e 459/82, de 26 de novembro. No entanto, foi mantido, durante esse período, no essencial, a caracterização legal dos serviços: simples, com autonomia administrativa ou com autonomia financeira (Cf. parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 26/1996).

[30] Cf. GUILHERME D´OLIVEIRA MARTINS et alii, obra citada, páginas 27 e 28. A propósito, consideram ainda a página 104:

      «A autonomia administrativa não corresponde a orçamento próprio ou privativo. Esta autonomia define-se no tocante aos créditos ou dotações de despesa. Os serviços e organismos dispõem de créditos inscritos no OE e os seus dirigentes têm poderes para, com carácter definitivo e executório, praticarem actos necessários à autorização de despesas e seu pagamento, no âmbito da gestão corrente. Aqui fala-se de actos definitivos e executórios em matéria financeira, os quais concretizam actos de natureza administrativa que têm de ser praticados por quem tenha competência.»

[31] Órgãos e serviços que, nos termos do artigo 3.°, n.º 2, da Lei n.º 8/90, dispõem de dotações globais inscritas no Orçamento do Estado, que poderão utilizar por duodécimos.

[32] Cf. JOAQUIM FREITAS DA ROCHA, Direito da Despesa Pública, Coimbra, Almedina, 2019, página 179.

[33] Ibidem, página 178. Cf., igualmente, GUILHERME D´OLIVEIRA MARTINS et alii, obra citada, página 28.

[34] Ibidem, página 181. 

[35] Aprovada pelo Decreto de Aprovação da Constituição de 10 de abril de 1976, e alterada pelas Leis constitucionais n.ºs 1/82, de 30 de setembro, 1/89, de 8 de julho, 1/92, de 25 de novembro, 1/97, de 20 de setembro, 1/2001, de 12 de dezembro, 1/2004, de 24 de julho, e 1/2005, de 12 de agosto.

[36] Cf. JOAQUIM FREITAS DA ROCHA, obra citada, páginas 185 a 187.

[37]   Cf. pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.ºs  80/2004, de 17 de março de 2005, a aguardar edição, e 54/2007, de 8 de novembro de 2007, Inédito.

[38] Cf. Parecer complementar n.º 93/1991, de 27 de janeiro de 1994, a aguardar edição; e SOUSA FRANCO, Finanças Públicas e Direito Financeiro, Coimbra, Almedina,1986, págs. 147 e 148.

[39] Efetuada pelos organismos competentes do Ministério das Finanças nos casos de autonomia administrativa e financeira (artigos 8.º, n.º 2, e 11.º, n.º 1).

[40] Alterada pelas Leis n.ºs 2/2018, de 29 de janeiro, 37/2018, de 7 de agosto, 41/2020, de 18 de agosto, e 10-B/2022, de 28 de abril.

[41] Corresponde ao artigo 5.º da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto,

[42]Cf. GUILHERME D´OLIVEIRA MARTINS et alii, obra citada, páginas 62 e 63 (anotações 1 a 3 ao artigo 5.º da Lei de Enquadramento Orçamental de 2001).

[43]Assim, por exemplo, a Lei do Orçamento para 2024 (Lei n.º 82/2023, de 29 de dezembro), os mapas contabilísticos constam, por força do artigo 40.º da Lei do Equilíbrio Orçamental, de anexos ao articulado da referida Lei, designadamente os mapas I (atinente às despesas por missão de base orgânica, desagregadas por programas dos subsetores da Administração Central e da Segurança Social), II (relativo à classificação funcional das despesas do subsetor da Administração Central), III (relativo à classificação económica das despesas do subsetor da Administração Central), IV (relativo à classificação orgânica das despesas do subsetor da Administração Central), V (relativo à classificação económica das receitas públicas do subsetor da Administração Central) e VI (relativo às despesas com vinculações externas e despesas obrigatórias), a páginas de 223 a 241 do respetivo Diário da República, evidenciando-se que:

a) A página 229, no MAPA 4, quanto ao Ministério das Finanças, no que concerne ao capítulo 60, «despesas excecionais», inscreveu-se o valor de 11 118 378 300€;

b) A página 240, no MAPA 6, inscreveu-se, no que respeita à Administração Central, quanto a despesas, «a dotação para decisões jurisdicionais» o valor de 11 250 502€;

c) No que concerne ao Ministério do Ambiente (e Ação Climática) não se encontra especificamente inscrita, quanto a dotações para decisões jurisdicionais e para despesas excecionais qualquer verba.

[44] Corresponde ao artigo 7.º da Lei de Enquadramento Orçamental aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, e revogada pela Lei n.º 151/2015.

[45] Cf. JOSÉ JOAQUIM TEIXEIRA RIBEIRO, Lições de Finanças Públicas, Coimbra, Coimbra Editora, 1977, página 49; e parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 66/1995.

[46] Cf. GUILHERME D´OLIVEIRA MARTINS et alii, obra citada, página 70 (anotação 1 ao artigo 7.º da Lei de Enquadramento Orçamental de 2001).

[47] O que dimana da imposição que o artigo 293.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa, ao dispor que as receitas obtidas com as reprivatizações serão utilizadas apenas para amortização da dívida pública e do sector empresarial do Estado, para o serviço da dívida resultante de nacionalizações ou para novas aplicações de capital no sector produtivo.

[48]  De acordo com o n.º 3 do mesmo preceito, no que concerne às receitas que sejam, por razão especial, afetas a determinadas despesas por expressa estatuição legal ou contratual, as normas (contratuais ou legais) que procedam a essa consignação têm de revestir caráter excecional e temporário.

[49] Lições de Finanças Públicas, 5.ª edição, Coimbra, 1995, página 70

[50] JOSÉ JOAQUIM TEIXEIRA RIBEIRO, obra citada,1977, página 52. Cf., igualmente, o parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 66/1995.

[51]Finanças Públicas e Direito Financeiro, volume I, 4.ª edição, Coimbra, Almedina, 1993, página 354.  

[52] Cf. glossário do Conselho de Finanças Públicas, acessível in :

«https://www.cfp.pt/pt/glossario/receita-propria»; e sínteses glossário da Direção-Geral do Orçamento, acessível in:

«https://www.dgo.gov.pt/execucaoorcamental/Documents/SEO_SinteseExecucaoOrcamentalMensal/GlossarioPT.pdf» (acedidos, pela última vez, a 15 de novembro de 2024).

[53] Enquanto receitas gerais são as resultantes essencialmente da cobrança de impostos e, em menor grau, do recurso ao endividamento, não incluindo, por isso, as receitas próprias E quer umas quer outras podem ser receitas consignadas ou não consignadas (cf. artigos 49.º, n.º 1, alínea a), 55.º, n.º 4, e 57.º, n.ºs 4 e 5, da Lei de Enquadramento Orçamental e o sítio «https://www.cfp.pt/pt/glossário» (acedido a 15 de novembro de 2024).

[54] Obra citada, página 188

[55] Para mais desenvolvimento, cf. MARCELLO CAETANO, obra citada, páginas 272 e seguintes.

[56] Aprovada pelo Plesbicito Nacional de 19 de março de 1933, entrando em vigor a 13 de outubro do mesmo ano. Foi alterada pelas Leis n.ºs 1885, de 23 de março de 1935, 1910, de 23 de maio de 1935, 1945, de 21 de dezembro de 1936, 1963, de 18 de dezembro de 1937, 1966, de 23 de abril de 1938, 2009, de 17 de setembro de 1945, 2048, de 11 de junho de 1951, 2100, de 29 de agosto de 1959 e 3/71, de 16 de agosto, tendo, após a alteração de 1938, sido republicada no Diário do Governo, 1.ª série, n.º 185 de 11 de agosto de 1938.

[57]Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 31095, de 31 de dezembro de 1940. Veio a ser alterado por vários diplomas, mormente pelos Decretos-Leis n.ºs 31 826, de 14 de julho de 1941, 42536, de 28 de setembro de 1959, 48051, de 21 de novembro, de 1967,  219/73, de 11 de maio, 258/75, de 26 de maio, 323/2001, de 17 de dezembro,  e pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro.

[58] Cf. MARCELLO CAETANO, idem, páginas 256 e 257.

[59] Tutela administrativa que MARCELLO CAETANO definia como «o poder conferido ao órgão de uma pessoa colectiva de intervir na gestão de outra pessoa colectiva autónoma- autorizando ou aprovando os seus actos, fiscalizando os seus serviços ou suprindo a omissão dos seus deveres legais, no intuito de coordenar os interesses próprios da tutela com os interesses mais amplos representados pelo órgão tutelar» (obra citada, página 230).  

[60] Cf. MARCELLO CAETANO, obra citada, página 280.

[61] Atentas as alíneas a) e b), § 1.º e 2.º do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 26115, de 23 de novembro de 1935, a secretaria-geral ocupa-se dos serviços comuns a todos os organismos do Ministério ou dos que não pertençam especificamente a nenhum deste, enquanto a «Direção geral ou a Inspeção geral abrange o conjunto de serviços especializados (…) e cuja acção se estende a organismos externos», sendo, segundo MARCELLO CAETANO «a unidade de especialização de serviços a que pode chamar-se departamento compreendendo subunidades na sede do Ministério e, por vezes, outras dispersas pelo território com competência, local» (obra citada, páginas 281 e 282).

Aliás, a matéria da estrutura dos ministérios era regulada essencialmente pelo Decreto-Lei n.º 26 115, de 23 de novembro de 1935, que havia procedido, pela primeira vez, ao estabelecimento de um esquema-tipo de estruturação interna dos Ministérios (civis), vindo em dezembro de 1972 a ser aprovada pelo Conselho de Ministros uma diretiva sobre a organização dos ministérios civis, que reformulou consideravelmente o esquema-tipo de 1935 (cf. MARCELLO CAETANO, obra citada, páginas 280 a 283).

[62] Cf. MARCELLO CAETANO, idem, página 280.  

[63] Obra citada, páginas 267 e 268. 

[64] Há ainda os denominados «Órgãos Independentes» - como é o caso do Provedor de Justiça ou da Comissão Nacional de Proteção de Dados (cf. artigos 23.º e 35.º da Constituição da República- Portuguesa - e «Entidades Administrativas Independente» - (cf. artigo 267.º, n.º 3, da Constituição da República) - como é o caso do Instituto de Seguros de Portugal e da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos -. Órgãos e entidades que se caraterizam por não estarem sujeitos a poderes de direção, superintendência ou tutela do Governo.

[65] Foi alterada pela Lei n.º 51/2005, de 30 de agosto, pelos Decretos-Leis n.ºs 200/2006, de 25 de outubro, e 105/2007, de 3 de abril, pelas Leis n.ºs 64-A/2008, de 31 de dezembro, e 57/2011, de 28 de novembro, pelo Decreto-Lei n.º 116/2011, de 5 de dezembro, pela Lei n.º 64/2022, de 22 de dezembro, e pelo Decreto-Lei n.º 43-A/2024, de 2 de julho.

[66] DIOGO FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2006, página 281.

[67]  Esta Lei de 2004, que procedeu no artigo 33.º a revogação do Decreto-Lei n.º 26115, de 23 de novembro de 1935, seguiu no artigo 11.º o «modelo tendencial» aprovado pela diretiva de Conselho de Ministros de dezembro de 1972 (para mais desenvolvimento, vd. DIOGO FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2006, páginas 281 a 283; vd. Igualmente nota supra n.º 61, 2.ª parte).

[68] Como, por exemplo, o Governo, os membros do Governo individualmente considerados, os diretores-gerais.

[69] Curso de Direito Administrativo, volume I, 2016, páginas 200 a 202.

[70] Trata-se de um órgão complexo, formado pelo Primeiro-Ministro, pelos Ministros e Secretários de Estado, que decide em formações diversas: Conselho de Ministros, Primeiro- Ministro ou cada um dos Ministros, isolada ou conjuntamente, nas matérias das respetivas atribuições e competência (cf. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, página 115, e FREITAS DO AMARAL, obra citada, página 230.

[71] Preceito que sob a epígrafe, princípio da legalidade, preceitua no n.º1:

     «1 - Os órgãos da Administração Pública devem atuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e em conformidade com os respetivos fins.»

[72] PAULO OTERO, Manual de Direito Administrativo, Volume I, Coimbra, Almedina, 2013, página 367. Cf. a propósito do princípio da legalidade/ juridicidade, designadamente JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume II, 4.ª Edição Revista, Coimbra,  Coimbra Editora, 2010, páginas 798 a 800 (anotações VIII e IX ao artigo 266.º); e MARIA DA GLÓRIA GARCIA e ANTÓNIO CORTÊS, in JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, Volume III, 2.ª edição, Lisboa, Universidade Católica Editora, 2020, páginas 496 a 499 (anotações V e VI ao artigo 266.º); JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Lições de Direito Administrativo, 5.ª edição, Coimbra, Coimbra Jurídica – Imprensa da Universidade de Coimbra, 2017, página 50 e seguintes, acessível in «https://ucdigitalis.uc.pt» (acedido, pela última vez, a 3 de novembro de 2024.

[73] N.ºs 5 e 6 que estabelecem:

      «5 - Os serviços da administração directa do Estado podem ser centrais ou periféricos, sendo que:

      a) São serviços centrais os que exercem competência extensiva a todo o território nacional, independentemente de possuírem, ou não, unidades orgânicas geograficamente desconcentradas;

      b) São serviços periféricos os que dispõem de competência limitada a uma área territorial restrita, funcionando sob a direcção do membro do Governo competente.

      6 - Os serviços periféricos externos exercem os seus poderes fora do território nacional, podendo a sua estrutura interna ser definida de acordo com as suas especificidades, sem prejuízo dos princípios gerais contidos na presente lei.»

[74]Para JOÃO CAUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, 8.ª edição, Lisboa, Âncora Editora, 2005, página 95 (nota 34), muito embora a Lei n.º 4/2004 se refira à administração direta do Estado, apenas respeita à administração direta subordinada.

[75] Cf. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, página 115.

[76] Cf. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume I, 4.ª edição (com a colaboração de LUÍS FÁBRICA, JORGE PEREIRA DA SILVA e TIAGO MACEIRINHA), Coimbra, Almedina, 2016, páginas 194 e 195.

[77]   V. Parecer n.º 17/2013, de 12 de setembro de 2013 (inédito); e cf. FREITAS DO AMARAL, 2016, página 195 e 196.

[78] FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2016, página 203. Cf. MARCELLO CAETANO, idem, página 185.

[79] FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2016, páginas 297 e 298.

[80] FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2016, página 653. Por sua vez, MARCELLO CAETANO considera «pessoas coletivas de direito público, além do Estado, aquelas que, sendo criadas por acto do Poder público, existem para a prossecução necessária de interesses públicos e exercem em nome próprio poderes de autoridade» (Obra citada, página 184).

[81] Preceito constitucional que, sob a epígrafe «Competência administrativa», estabelece:

      «Compete ao Governo, no exercício de funções administrativas:

      a) Elaborar os planos, com base nas leis das respetivas grandes opções, e fazê-los executar;

      b) Fazer executar o Orçamento do Estado;

      c) Fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis;

      d) Dirigir os serviços e a atividade da administração direta do Estado, civil e militar, superintender na administração indireta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma;

      e) Praticar todos os atos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado e de outras pessoas coletivas públicas;

      f) Defender a legalidade democrática;

      g) Praticar todos os atos e tomar todas as providências necessárias à promoção do desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades coletivas.»

[82] O Governo, para além das competências administrativas, detém ainda competências políticas (cf. artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa) e legislativas (cf. artigo 198.º da mesma lei Fundamental).

[83] FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2016, página 209; e «O Governo e os Ministérios (estudo de ciência da administração e de direito público», in Revista de Ciência Política, n.º 3, 1.º semestre de 1986, Lisboa, páginas 5 a 76, in páginas 5 e 6. Cf. ainda pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.ºs 48/2007, de 19 de Julho (inédito) e 60/2007, de 27 de setembro de 2007, homologado, publicado no Diário da República, II série, n.º 12 de 17 de janeiro de 2008, corrigido pela Retificação n.º 342/2008, publicada a 21 de fevereiro de 2008.

[84] Cf. a propósito, FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito …, 2016, página 222, e «O Governo e os Ministérios…», página 14.

[85] Cf. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito …, 2016, página 667.

[86] Na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 43-A/2024.

[87] Obra citada, 2016, página 239; e «“O Governo e os Ministérios…», página 57.

[88] Obra citada, página 656.

[89] Cf. FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2016, página 624.

[90] A indicada definição, segundo FREITAS DO AMARAL, idem, 2016 página 627, atende apenas à noção estrutural de órgão, e não à noção funcional, e só na primeira das aceções é que tem sentido fazer a distinção entre os órgãos e os seus titulares. Sustenta que «os órgãos devem ser concebidos como instituições para efeitos de teoria da organização administrativa, e como indivíduos para efeitos de teoria da atividade administrativa.

É que, «[a] respeito da natureza dos órgãos das pessoas colectivas, debatem--se duas grandes concepções:

      a) A primeira, que foi defendida no campo do Direito Administrativo por Marcello Caetano, considera que os órgãos são instituições, e não indivíduos;

      b) A segunda, que foi designadamente defendida entre nós por Afonso Queira e Marques Guedes, considera que os órgãos são os indivíduos, e não as instituições» (obra citada, 2016, página 624).

[91] Cf. FREITAS DO AMARAL, «“O Governo e os Ministérios…», página 64.

[92] Obra citada, páginas 654 e 655.

[93] Acerca da estrutura interna da administração estadual e dos ministérios, v. FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2006, páginas 281 a 284, e JOÃO CAUPERS, obra citada, 8.ª edição, 2005, páginas 94 a 98.

[94] No plano dos serviços executivos, como refere FREITAS DO AMARAL, os ministérios encontram-se organizados em direções-gerais, que, constituindo a «principal unidade de entre a categoria dos serviços executivos, a unidade tipo da organização dos ministérios», «são os departamentos administrativos encarregados de uma função específica e determinada, ou de um conjunto de funções específicas afins» («Os Ministérios e o Governo…”, 1996, páginas 73 e 74).

[95] Domínios que são: «a) Concretização das políticas públicas definidas pelo Governo; b) Estudos e conceção ou planeamento; c) Gestão de recursos organizacionais d) Relações com a União Europeia; e) Relações internacionais».

[96]   JORGE BACELAR GOUVEIA, obra citada, página 275. Cfr. também MARCELLO CAETANO, obra citada, páginas 187 e 188.

[97] Segundo FREITAS DO AMARAL, a tutela, «é o poder de controlar a regularidade ou a adequação do funcionamento de certa entidade» (obra citada, página 746), considerando ainda que a «tutela administrativa» «consiste no conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação» (obra citada, página 729).

[98]  Os institutos públicos vêm sendo definidos pela doutrina «como pessoas colectivas de direito público de substracto institucional ou fundacional, criadas por uma colectividade territorial (designadamente o Estado) para a prossecução de fins administrativos específicos, à qual ficam adstritas e a cuja tutela e superintendência ficam sujeitas» (vd. Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 54/2007, de 8 e novembro de 2007 (a aguardar edição), RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA e VITAL MOREIRA, “Os institutos públicos e a organização administrativa em Portugal”, Relatório e Proposta de Lei-Quadro sobre os Institutos Públicos, edição do Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública / Grupo de Trabalho para os Institutos Públicos, Lisboa, Setembro de 2001, página 20, VITAL MOREIRA, Administração Autónoma e Associações Públicas, Reimpressão, Coimbra Editora, 2003, página 327, PAULO OTERO, “Institutos Públicos”, Dicionário Jurídico da Administração Pública, página 251, e MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, I Volume, Lex, Lisboa, 1999, página 286.

[99] Alterada pela Lei n.º 51/2005, de 30 de agosto, pelos Decretos-Leis n.ºs 200/2006, de 25 de outubro, e 105/2007, de 3 de abril, pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, pelo Decreto-Lei n.º 40/2011, de 22 de março, pela Resolução da Assembleia da república n.º 86/2011, de 11 de abril, pela Lei n.º 57/2011, de 28 de novembro, pelos Decretos-Leis n.ºs 5/2012, de 17 de janeiro, e 123/2012, de 20 de junhos, pelas Leis n.ºs 24/2012, de 9 de julho, e 66-B/2012, de 31 de dezembro, e pelos Decretos-Leis n.ºs 102/2013, de 25 de julho, 40/2015, de 16 de março, 96/2015, de 29 de maio, e 61/2022, de 23 de setembro.

[100] Diploma que foi alterado pelas Leis n.ºs 75-A/2014, de 30 de setembro, e 42/2016, de 28 de dezembro.

[101]JORGE BACELAR GOUVEIA, obra citada, página 277. Cf., em similar sentido, mormente FREITAS DO AMARAL, obra citada, páginas 744 e seguintes, que a página 746 considera a superintendência como o «poder de definir a orientação da actividade a desenvolver pelas pessoas colectivas públicas que exerçam formas de administração indirecta».

[102]JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, ibidem. 

[103] Os Fundos personalizados caraterizam-se por ser pessoas coletivas de direito público, instituídas por ato do poder público, com natureza patrimonial; constitui um património de afetação à prossecução de determinados fins públicos especiais [cf. Direção-Geral da Administração e do Emprego Público (DGAEP), acerca da Estrutura da Administração Pública, acessível in:

«https://www.dgaep.gov.pt/index.cfm?OBJID=a5de6f93-bfb3-4bfc-87a2-4a7292719839&men=i», acedido a 1 de novembro de 2024].

[104]  As «Fundações públicas de direito público» são, assim, criadas exclusivamente por pessoas coletivas públicas nos termos da Lei-Quadro dos institutos públicos (cf. artigo 4.º, alínea b), da Lei-Quadro das Fundações aprovada pela Lei n.º 24/2012, de 9 de julho).

[105] Preceito que sob a epígrafe «Âmbito de aplicação» dispõe:

      «1 - Os institutos públicos integram a administração indirecta do Estado e das Regiões Autónomas.
2 - A presente lei é aplicável aos institutos públicos da Administração do Estado e será aplicável aos institutos públicos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, com as necessárias adaptações estabelecidas em decreto legislativo regional».

[106] E, no mesmo artigo 41.º, estabelece-se também que carecem de aprovação do membro do Governo da tutela determinados atos como o orçamento (n.º 2), ou de autorização prévia do mesmo membro do Governo da tutela no que concerne, por exemplo, à aceitação de doações, heranças ou legados (n.º 3), havendo ainda outros atos que dependem da aprovação ou da prévia autorização dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da tutela (n.º 4 e 5), sendo que a falta de autorização prévia ou de aprovação determina a ineficácia jurídica dos atos sujeitos a aprovação (n.º 7).

[107] Artigo que, sob a epígrafe «Superintendência», estabelece:

      «1 - O ministro da tutela pode dirigir orientações, emitir directivas ou solicitar informações aos órgãos dirigentes dos institutos públicos sobre os objectivos a atingir na gestão do instituto e sobre as prioridades a adoptar na respectiva prossecução.

      2 - Além da superintendência do ministro da tutela, os institutos públicos devem observar as orientações governamentais estabelecidas pelo Ministro das Finanças e pelo membro do Governo responsável pela Administração Pública, respectivamente em matéria de finanças e pessoal.

      3 - Compete ao ministro da tutela proceder ao controlo do desempenho dos institutos públicos, em especial quanto ao cumprimento dos fins e dos objectivos estabelecidos e quanto à utilização dos recursos pessoais e materiais postos à sua disposição.»

[108] Aliás, o incumprimento das orientações, recomendações ou diretivas ministeriais no âmbito do poder de superintendência pode acarretar a dissolução do conselho diretivo do Instituto mediante despacho fundamentado do membro do Governo da tutela, por motivo justificado [artigo 20, n.º 9, alínea a), da Lei n.º 3/2004].

[109] Aos quais são aplicáveis as normas financeiras dos serviços com autonomia administrativa, sem prejuízo das especificidades que a lei-quadro consagra.

[110] JORGE BACELAR GOUVEIA, obra citada, página 276.

[111] As autarquias locais são, segundo FREITAS DO AMARAL, «pessoas colectivas públicas de população e território, correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscrições do território nacional, e que asseguram a prossecução dos interesses comuns resultantes da vizinhança mediante órgãos próprios, representativos dos respectivos habitantes» (obra citada, 2016, página 408; cf. ainda mormente MARCELLO CAETANO, obra citada, página 193).

[112]  As associações públicas são pessoas coletivas de direito público, de natureza associativa, criadas como tal por ato do poder público, integradas na Administração Autónoma e, em princípio, sujeitas a tutela estadual, das quais o mais significativo exemplo são as consideradas associações públicas profissionais, cujo regime jurídico consta da Lei n.º 2/2013, de 10 de janeiro (vd. parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 117/2003, de 29 de janeiro de 2004, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 100, de 28 de abril de 2004, e JOAQUIM FREITAS DA ROCHA, obra citada, página 186; cf., entre outros, FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2016, páginas 363 e 364).

[113] Preceito que, tendo por epígrafe «Tutela administrativa» dispõe:

      «1. A tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei.

      2. As medidas tutelares restritivas da autonomia local são precedidas de parecer de um órgão autárquico, nos termos a definir por lei.

      3. A dissolução de órgãos autárquicos só pode ter por causa acções ou omissões ilegais graves.»

[114] O artigo 242.º, n.º 1, corresponde ao artigo 243.º, n.º 1, da Constituição da República, na versão conferida pela Lei Constitucional n.º 1/82 de 30 de setembro. Com a revisão constitucional de 1982 (e Decreto-Lei n.° 100/84, de 29 de março, que reviu a Lei n.º 79/77, de 25 de outubro que, omitindo o normativo correspondente à tutela administrativa, por ser estranha às atribuições das autarquias e às competências dos seus órgãos, considerou, no preâmbulo, dever constar de diploma autónomo) a tutela do Governo sobre as autarquias locais em Portugal deixou de poder ser, como até então, uma tutela de mérito e de legalidade, para passar a ser apenas uma tutela de legalidade.

[115] JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, obra citada, páginas 746 e 747 (anotações I e II ao artigo 242.º).

[116] Doutrinariamente, ANDRÉ FOLQUE define a tutela administrativa como «a relação jurídica administrativa entre duas pessoas coletivas que integram a Administração Pública, na realização de tarefas administrativas, em que uma, investida numa posição de supremacia, dispõe com respeito pela autonomia da segunda, do poder de controlar atos e omissões, em subordinação ao parâmetro que, de acordo com a lei, conforma essa mesma atividade, de modo a fazer prevalecer a continuidade na prossecução do interesse público» (A Tutela Administrativa nas Relações entre o Estado e os Municípios, Coimbra, Coimbra Editora, 2004, página 334).

E de acordo com o parecer deste Corpo Consultivo n.º 9/2014, de 22 de maio de 2014 (publicado in Diário da República, II série, de 6 de outubro de 2014) os «princípios fundamentais como o da unidade do Estado, consagrado no artigo 6.º da Constituição da República, os princípios “da prossecução do interesse público” e “da unidade e necessária eficácia e unidade de ação da Administração”, consagrados nos artigos 266.º e 267.º do mesmo diploma, “exigem uma intervenção supraordenada de uma organização central sobre as organizações autónomas” (…) o que constitui e se designa por tutela administrativa»; (cf. também PEDRO GONÇALVES, O Novo Regime Jurídico da Tutela Administrativa sobre as Autarquias Locais, Coimbra, CEFA, 1997, página 7.

[117] Lei que, sucedendo à Lei n.º 87/89, de 9 de setembro que, aliás, expressamente revogou (artigo 18.º, n.º 1), foi alterada pela Lei orgânica n.º 1/2011, de 30 de novembro, e pelo Decreto-Lei n.º DL n.º 214-G/2015, de 2 de outubro.

[118] Lei que, sucedendo à Lei n.º 87/89, de 9 de setembro, que, aliás, expressamente revogou (artigo 18.º, n.º 1), foi alterada pela Lei orgânica n.º 1/2011, de 30 de novembro, e pelo Decreto-Lei n.º n.º 214-G/2015, de 2 de outubro; tal.

[119] A tutela administrativa enquanto verificação do cumprimento das obrigações impostas por lei (ou por regulamento) já era contemplada em anteriores diplomas legais à Lei n.º 27/96 (cf. artigos 91.º, n.º 2, da Lei n.º 79/77, de 25 de outubro (embora referente apenas à tutela inspetiva), e 2.º da Lei n.º 87/89, de 9 de setembro).

[120] Aliás, por tal motivo, os órgãos investidos de incumbências tutelares não podem pronunciar-se acerca do mérito, da conveniência ou da oportunidade dentro dos vastos espaços de discricionariedade confiados pelo legislador aos órgãos próprios da administração local (cf. parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 11/2006, de 6 de novembro de 2008 (inédito), e MARIA DA GLÓRIA GARCIA e ANDRÉ FOLQUE, in obra citada páginas 436 e 437 (anotações I a III ao artigo 242.º).

[121] Cf. Pareceres do Conselho do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.ºs 11/2006, de 6 de novembro de 2008, a aguardar edição, 90/1990, de 25 de outubro de 1990, publicado no Diário da República, II.ª Série, de 7 de março de 1991, que «acompanha de perto» o parecer deste corpo consultivo n.º 90/1985, de 12 de janeiro de 1989, publicado no Diário da República, II Série, de 23 de março de 1990. No mesmo sentido, mormente o parecer do mesmo Conselho n.º 9/2014, de 22 maio de 2014, JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume II, 4.ª Edição revista, Coimbra, Coimbra Editora, 2010, página 747 (anotação II ao artigo 242.º); e PEDRO GONÇALVES, O Novo Regime Jurídico da Tutela Administrativa sobre as Autarquias Locais, Coimbra, CEFA, 1997, página 16.

[122] Cf. mormente CÉLIA FERNANDES, Breve caraterização da Administração Pública Central Portuguesa, coordenação de TERESA GANHÃO, Lisboa, edição da Direção-Geral da Administração e Emprego Público, outubro de 2021,página 11, acessível in:

«https://www.dgaep.gov.pt/upload/Estudos/2021/publicacao_PA_30_mar_2022_Formatada.pdf», (acedido a 3 de novembro de 2024).

[123] E procedeu a revogação das normas do Decreto-Lei n.º 32/2022, de 9 de maio, que regulam as mesmas matérias (diploma que aprovara a Lei orgânica do XXIII Governo Constitucional).

[124] Diploma que foi alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 245/2003, de 7 de outubro, 1/2005, de 4 e janeiro, 18/2008, de 29 de janeiro, 33/2018, de 5 de maio, e 10/2023, de 8 de fevereiro, e estabelece no n.º 1 do artigo 17.º a competência para autorizar despesas com locação e aquisição de bens e serviços.

[125] Aliás, na Lei Orgânica do I Governo Constitucional, aprovada pelo Decreto n.º 683-A/76, de 10 de setembro (e alterado pelo Decreto-lei n.º 178-A/77, de 3 de maio) se considerava que o Governo compreendia os departamentos ministeriais que enumera (artigo 2.º, n.º 2).

Na Lei Orgânica do II Governo Constitucional, aprovada pelo Decreto n.º 683-A/76, de 10 de setembro, alude-se a departamentos governativos (proémio e artigo 20.º, n.º 1).

A Lei Orgânica do VI Governo Constitucional aprovada pelo Decreto-Lei n.º 3/80, de 7 de fevereiro, expende, no exórdio, que o ministro é o «único responsável (…) pela gestão do seu departamento», enquanto no proémio da Lei Orgânica do XI Governo Constitucional aprovada pelo Decreto-Lei 329/87 de 23 de Setembro, se considerou que «[atendendo à necessidade de transparência e clareza da legislação, optou-se por uma enunciação rigorosa e linear da orgânica do Governo, o que se traduziu, designadamente, numa preocupação de tratamento sistematizado  de departamentos governamentais, e bem assim dos serviços e organismos deles dependentes».

Na Lei Orgânica do XIII Governo Constitucional, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 296-A/95, de 17 de novembro usou-se, de novo, o termo «departamentos ministeriais».

Por sua vez, na Lei Orgânica do XVIII Governo Constitucional, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 321/2009, de 11 de dezembro, expressamente se considera a Presidência do Conselho de Ministros como o departamento central do Governo, e os Ministérios como Departamentos Governamentais» (n.ºs 1 dos artigos 12.º a 25.º), o que aconteceu, de modo similar nos n.ºs 1 dos artigos 10.º a 20.º da Lei Orgânica do XIX Governo Constitucional, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 86-A/2011, de 12 de julho (corrigido pela declaração de Retificação n.º 29/2001, de 2 de setembro, e alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 246/2012, de 13 de novembro, 29/2013, de 21 de fevereiro, 60/2013, de 9 de maio, e 119/2013, de 21 de agosto), nos n.ºs 1 dos artigos 10.º a 21.º da Lei Orgânica do XX Governo Constitucional, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 249-A/2015, de 9 de novembro.

Igualmente a Lei Orgânica do XXI Governo Constitucional, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 251-A/2015, de 17 de dezembro considerou os Ministérios como «departamentos governamentais» (proémio e artigo 11.º, n. º 1), o que sucedeu com a Lei Orgânica do XXII Governo Constitucional, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 169-B/2019 de 3 de dezembro (preâmbulo, e n.ºs 1 dos artigos 13.º e 16.º)  e com a Lei Orgânica do XXIII Governo Constitucional, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 32/2022, de 9 de maio (exórdio e n.ºs 1 dos artigos 12.º e 13.º).

Aliás, os departamentos abrangem organismos ou serviços, como expressamente o referem, por exemplo, os artigos 31.º do Decreto-Lei n.º 451/91, de 4 de dezembro, Lei Orgânica do XII Governo Constitucional, e 18.º, n.º 2, da Lei Orgânica do XIII Governo Constitucional. 

[126] Diploma que, sucedendo ao Decreto-Lei n.º 205/2006, de 29 de outubro, foi alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 200/2012, de 27 de agosto, 1/2015, de 6 de janeiro, 5/2015, de 8 de janeiro, 28/2015, de 10 de fevereiro, e 152/2015, de 7 de agosto, pela Lei n.º 89/2017, de 21 de agosto, e pelos Decretos-Leis n.ºs 113/2017, de 7 de setembro, 19/2021, de 15 de março, e 60/2023, de 24 de julho.

[127] Artigo 1.º que dispõe:

      «O Ministério das Finanças, abreviadamente designado por MF, é o departamento governamental que tem por missão definir e conduzir a política financeira do Estado e as políticas da Administração Pública, promovendo a gestão racional dos recursos públicos, o aumento da eficiência e equidade na sua obtenção e gestão e a melhoria dos sistemas e processos da sua organização e gestão.»

[128] Preceito que, no que para ora releva, tem redação similar ou equivalente ao estabelecido em Leis Orgânicas de anteriores Governos Constitucionais {cf. Decretos-Leis n.ºs 32/2022 quanto ao XXIII Governo Constitucional [artigo 18.º, n.ºs 1 e 2, alíneas a), d) e e)], 169-B/2019, de 3 de dezembro, atinente ao regime da organização e funcionamento do XXII Governo Constitucional [artigo 17.º, n.ºs 1 e 2, alíneas a), d) e e)], 251-A/2015, de 17 de dezembro, relativa ao XXI Governo Constitucional [artigo 14.º, n.ºs 1 e 2, este último com referência ao artigo 4.º, alíneas a), d) e e), da Lei Orgânica do Ministério das Finanças aprovada pelo Decreto-Lei n.º 117/2011, de 15 de dezembro, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 152/2015, de 7 de agosto], 249-A/2015, de 9 de novembro, referente ao XX Governo Constitucional [artigo 11.º, n.ºs 1 e 2, este último com referência ao referido artigo 4.º, alíneas a), c) e d), da Lei Orgânica do Ministério das Finanças na versão dada pelo Decreto-Lei n.º 152/2015], 86-A/2011, de 12 de julho, atinente ao XIX Governo Constitucional [artigo 16.º, n.ºs 1 e 2; este último número com referência ao artigo 4.º, alíneas c) a e), da Lei Orgânica do Ministério das Finanças, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 205/2006, de 29 de outubro], Decreto-Lei n.º 321/2009, de 11 de dezembro, que aprovou a Lei Orgânica do XVIII Governo Constitucional [artigo 13.º, n.ºs 1 e 2, este último n.º com referência ao referido artigo 4.º, alíneas c) a e), da Lei Orgânica do Ministério das Finanças de 2006], e 79/2005, de 15 de abril, que aprovou a Lei Orgânica do XVII Governo Constitucional [artigo 13.º, n.º 1, na redação originária, com referência aos artigos 1.º, n.º 1, e 4.º, n.º 1, alíneas a) e c), da Orgânica do Ministério das Finanças, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 47/2005, de 24 de fevereiro; e artigo 13.º, n.ºs 1 e 2, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º  201/2006, de 27 de outubro, este último n.º com referência ao referido artigo do Decreto-Lei n.º 205/2006]}.

[129] Direção-Geral a quem cabe designadamente «[a]ssegurar a assunção de passivos e responsabilidades ou adquirir créditos sobre entidades ou organismos do setor público, bem como regularizar responsabilidades financeiras do Estado, nos termos previstos na lei» [artigo 13.º, n.º 2, alínea j), da Lei Orgânica do Ministério das Finanças].

[130] A orgânica da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças e, assim, a regulação da missão, atribuições e tipo de organização interna desta Secretaria-Geral tem sido sucessivamente estabelecida, desde 2007, pelos  Decretos Regulamentares 20/2007, de 29 de março, e 37/2012, de 10 de abril.

Em todos esses sucessivos diplomas legais atinentes à orgânica da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, é considerado que a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças e da Administração Pública constitui um serviço central da administração direta do Estado dotado de autonomia administrativa (artigo 1.º); que dispõe das receitas provenientes de dotações que lhe forem atribuídas no Orçamento do Estado e das receitas próprias que indica (artigo 6.º); e que são despesas da Secretaria-Geral as que resultem de encargos decorrentes da prossecução das atribuições que lhe estão cometidas (artigo 7.º).

Decreto Regulamentar n.º 37/2012 que foi revogado pelo artigo 17.º, n.º 1, alínea i), do Decreto-Lei n.º 43-B/2024, de 2 de julho, produzindo efeitos, a 1 de junho de 2025 por força do n.º 2 do antedito preceito com referência ao anexo IV do mesmo Diploma legal. 

[131] Artigo 25.º que tem redação semelhante ao determinado em Leis orgânicas atinentes a anteriores Governos Constitucionais, versando o mesmo setor, como dimana mormente dos artigos 26.º, n.ºs 1, 2, alínea a), e 3, alínea a), do Decreto-Lei n.º 32/2022; 28.º n.ºs 1, 2, alínea a), e 3, alínea a), do Decreto-Lei n.º 169-B/2019, 26.º, n.ºs 1, 2, alínea a), e 3, alínea a), do Decreto-Lei n.º 251-A/2015, 16.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 249-A/2015 [este último n.º com referência aos artigos 4.º, alínea a), e 5.º, alínea a), da Lei Orgânica do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 17/2014, de 4 de fevereiro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 102/2015, de 5 de junho]. E similar aconteceu, tendo em devida consideração que a «APA» ainda não era instituto nos artigos 17.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 86-A/2011 [este último n.º com referência ao artigo 4.º, n.º 1, alíneas c) e d), da Lei Orgânica do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional aprovada pelo Decreto-Lei n.º 207/2006, de 27 de outubro], artigo 20.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 321/2009 [este último n.º com referência ao referido artigo 4.º, n.º 1, alíneas c) e d), da Lei Orgânica do Ministério do Ambiente de 2006], e artigo 16.º, n.ºs 1 e 2, na redação originária, do Decreto-lei n.º 79/2005, este último n.º com referência aos artigos 1.º, n.º 1, e  4.º, n.º 1, alíneas a) e c), da Orgânica do Ministério das Finanças, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 47/2005, de 24 de fevereiro; e na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º  201/2006, artigo 16.º, n.ºs 1 e 2, este último n.º com referência ao referido artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 207/2006.

[132] Decreto-Lei que aprovou a Lei Orgânica da «Agência Portuguesa do Ambiente, IP» e foi alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 55/2016, de 16 de agosto, 108/18, de 3 de dezembro, e 1017-D/2020, de 7 de dezembro.

[133] Cf. artigos 34.º, n.º 4, alínea c),  37.º, n.º 1, e 38.º, n.º 2, da Lei Orgânica do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 7/2012, de 17 de janeiro, e 1.º, n.º 1, e 18.º da Lei Orgânica da «Agência Portuguesa do Ambiente, IP», aprovada pelo Decreto-Lei n.º 56/2012, de 12 de março (alterada pelos Decretos-Leis n.ºs 55/2016, de 16 de agosto, 108/18, de 3 de dezembro, e 1017-D/2020, de 7 de dezembro).

[134] Cf. artigos 5.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 7/2012, de 17 de Janeiro,  1.º, n.º 2,  do Decreto-Lei n.º 56/2012, de 12 de março 5.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 17/2014, de 4 de fevereiro, 26.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 251-A/2015,  28.º, n.º 4, alínea  a), do Decreto-Lei n.º 169-B/2019, 26.º, n.º 3, alínea a), do Decreto-Lei n.º 32/2022  e  25.º, n.º 3,  alínea a), do Decreto-Lei n.º 32/2024.

[135] Cf. artigos 4.º, n.º 1, alínea d), 13.º e 29.º, n.ºs 1, alínea b) e 2, alínea a), do Decreto-Lei n.º 207/2006, de 27 de outubro, 1.º, 9.º e  12.º do Decreto Regulamentar n.º  53/2007, de 27 de abril, 20.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 321/2009, e 17.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 86-A/2011.

Na verdade, de acordo com o artigo 4.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 207/2006, integram a administração direta do Estado, «no âmbito do MAOTDR, os seguintes serviços centrais:

      a) O Departamento de Prospectiva e Planeamento e Relações Internacionais;

      b) A Inspecção-Geral do Ambiente e do Ordenamento do Território;

      c) A Secretaria-Geral;

      d) A Agência Portuguesa do Ambiente;

      e) A Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano;

      f) O Instituto Geográfico Português.»

[136] Receitas próprias que, nos termos do n.º 3 do artigo 6.º do mesmo Decreto Regulamentar obedeciam ao regime de tesouraria do Estado e eram consignadas à realização de despesas da Agência Português do Ambiente durante a execução do orçamento do ano a que respeitavam, podendo os saldos não utilizados transitar para o ano seguinte.

[137] Artigo 3.º que tem redação idêntica ao artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 207/2006, de 27 de outubro (que aprovou, então, a Lei Orgânica do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, tendo sido alterado pelos Decretos-Leis n.º 150/2008, de 30 de julho) e do Decreto-Lei n.º 7/2012, de 17 de janeiro (que aprovou a Lei Orgânica do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território).

[138] Cuja orgânica foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 54/2014, de 9 de abril e alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 153/2015, de 7 de agosto, e 114/2021, de 15 de dezembro.

Acresce referir que embora o Decreto-Lei n.º 54/2014 tenha sido revogado pelo artigo 17.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 43-B/2024, de 2 de julho, a revogação apenas opera (produz efeitos) a 1 de janeiro de 2025 por força do n.º 2 do antedito preceito com referência ao anexo IV do mesmo Diploma legal. 

[139]  A sua orgânica foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 23/2012, de 1 de fevereiro (alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 153/2015, de 7 de agosto, 108/2018, de 3 de dezembro, e 87/2020, de 15 de outubro.

[140] Cuja orgânica foi aprovada pelo Decreto Regulamentar n.º 30/2012, de 30 de março (alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 153/2015, de 7 de agosto, e 36/2023, de 26 de maio.  Decreto Regulamentar que sucedeu ao Decreto Regulamentar n.º 54/2007, de 27 de abril.

[141] Cuja orgânica foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 130/2014, de 29 de agosto, que foi alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 33/2016, de 28 de junho, e 69/2018, de 27 de agosto.

[142] Cf. em sentido similar, anteriores Leis Orgânicas de anteriores Ministérios do Ambiente [como o Decreto-Lei n.º 207/2006 nos artigos  4.º, n.º 1, alínea c), e Decreto-Lei n.º 7/2012, artigo 4.º, n.º 1, alínea a)].

[143] Gabinetes que se caraterizam por serem estruturas de apoio direto à atividade política dos membros do Governo, que têm por função coadjuvá-los no exercício das suas funções (cf. artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 11/2012, de 20 de janeiro (diploma este que estabelece a natureza, a composição, a orgânica e o regime jurídico a que estão sujeitos os gabinetes dos membros do Governo).

 .

[144] Artigo 6.º, que, sob a epígrafe «Receitas», estabelece:

     «1 - A SG dispõe das receitas provenientes de dotações que lhe forem atribuídas no Orçamento do Estado.

      2 - A SG dispõe ainda das seguintes receitas próprias:

      a) As quantias cobradas pela prestação de serviços no âmbito das suas atribuições;

      b) O produto da emissão de certidões e da autenticação de documentos e do fornecimento de reproduções de documentos oficiais, em suporte analógico ou digital;

     c) O produto da venda de bens e serviços prestados;

     d) As que resultem da organização de ações de formação;

     e) O produto de venda de publicações e de trabalhos editados pela SG;

     f) Os subsídios, subvenções e comparticipações de entidades públicas e privadas;

     g) Quaisquer outras receitas que por lei, contrato ou outro título lhe sejam atribuídas.

     3 - As quantias cobradas pela SG são fixadas e periodicamente atualizadas por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e do ambiente, ordenamento do território e energia, tendo em atenção os meios humanos e materiais mobilizados em cada caso, podendo ainda ser tidos em conta os custos indiretos de funcionamento.»

[145] Cabe referir que, a 2 de julho de 2024, foi publicado o Decreto-Lei n.º 43-B/2024, que aprova a orgânica da Secretaria Geral do Governo, constante do Anexo I ao mesmo diploma, o modelo organizativo a adotar pelas entidades com responsabilidade em matéria de estudos e planeamento, no âmbito da reforma da administração central do Estado, procedendo «à criação da Secretaria-Geral do Governo» como serviço central integrado na administração direta do Estado, dotada de autonomia administrativa e dependente do Primeiro-Ministro, com faculdade de delegação e subdelegação (artigos 2.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 43-B/2024 e 1.º da Orgânica da Secretaria-Geral do Governo).

Procede-se igualmente a fusão de determinados serviços da administração direta do Estado, entre os quais a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças e a Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente na Secretaria-Geral do Governo, bem como a reestruturação de outros [cf. artigo 2.º, n.º 2, alíneas b) e i), e 3, do Decreto-Lei n.º 43-B/2024] sem prejuízo da possibilidade de transferência de atribuições específicas e setorialmente diferenciadas, ou relativas a tarefas verticais, para outras entidades do próprio ministério (artigo 3.º, n.º 4).

Os serviços indicados como integradores sucedem nos direitos e obrigações e nas posições contratuais dos serviços que as transferem, nos termos do mesmo decreto-lei, dos respetivos diplomas orgânicos e demais regimes legais aplicáveis (artigo 3.º, n.º 2), continuando, no entanto, até ao início dos processos de fusão (de acordo com a calendarização prevista no anexo iv a esse decreto-lei) as atribuições e competências dos serviços da administração direta do Estado elencados no n.º 2 do artigo 2.º a ser exercidas exclusivamente pelos mesmos serviços (artigo 3.º, n.º 5).

E de acordo com a Orgânica da Secretaria-Geral do Governo, aprovada no anexo i (artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 43-B/2024, a Secretaria-Geral tem as atribuições fixadas nos artigos 3.º e 4.º, sem prejuízo de outras que lhe sejam conferidas por lei (n.º 1, corpo, do artigo 3.º) regrando o artigo 17.º, acerca da receitas em termos similares às orgânicas atuais das secretarias-gerais.

[146] Alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 43964, de 17 de outubro de 1961, 48157, de 26 de dezembro de 1967, 609/74 , de 13 de novembro, vindo a ser revogado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro (artigo 6.º, alínea b).

[147] Alterado pelo Decreto-Lei n.º 227/77, de 31 de maio, e pelo Decreto Regulamentar n.º 79-A/77, de 30 de novembro.

[148] Diploma que procedeu a reforço das garantias de legalidade administrativa e dos direitos individuais perante a Administração Pública e veio a ser revogado pelo artigo 6.º, alínea d), da Lei n.º 15/2002. 

[149] Corrigido pela Declaração de Retificação n.º 200/85, de 31 de agosto, e alterado pelo Decreto-Lei n.º 4/86, de 6 de janeiro, pela Lei n.º 12/86, de 21 de maio, pelos Decretos-Leis n.ºs 326/89, de 26 de setembro, 229/96, de 29 de novembro,  pelo Acórdão do Tribunal Constitucional n.º  157/2001, publicado no Diário da República I Série, n.º 108/2001, de 10 de maio de 2001, pelo Decreto-Lei n.º 323/2001, de 27 de dezembro, e pelo acórdão do Tribunal Constitucional n.º  144/2002, publicado no Diário da República Série I-A, n.º 107/2002, de  9 de maio); veio a ser revogado pelo artigo 6.º, alínea h), da Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro.   

[150] JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 9.ª edição, Coimbra, Almedina, 2007, página 164 (nota 298).

[151] Pela Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, os recursos contenciosos de atos administrativos e de atos em matéria administrativa continuaram a ser regulados, uns pelo estabelecido no Código Administrativo (e em legislação complementar) e os demais pelo determinado na Lei Orgânica e no Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo e na respectiva legislação complementar (artigo 24.º).

[152] Artigo 48.º que igualmente previa a citação de pessoa prejudicada.

[153] Cf., entre outros, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, 2021, página 287, e ESPERANÇA MEALHA, Personalidade Judiciária e Legitimidade Passiva das Entidades Públicas, Coimbra, Cedipre, 2010, página 6, acessível in:

«https://www.cedipre.fd.uc.pt/wp-content/uploads/pdfs/co/public_2.pdf» (acedido, pela última vez, a 11 de novembro de 2024),

[154] Este diploma de 21 de novembro, versava a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas no domínio dos atos de gestão pública, em tudo que não estivesse previsto em leis especiais (artigos 1.º e 2.º, n.º1), e estabelecia no artigo 7.º:

      «O dever de indemnizar, por parte do Estado e demais pessoas colectivas públicas, dos titulares dos seus órgãos e dos seus agentes, não depende do exercício pelos lesados do seu direito de recorrer dos actos causadores do dano; mas o direito destes à reparação só subsistirá na medida em que tal dano se não possa imputar à falta de interposição de recurso ou a negligente conduta processual da sua parte no recurso interposto.»

A propósito deste preceito e suas repercussões processuais, vd. AFONSO QUEIRÓ, em anotação ao acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de fevereiro de 1986, na Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 120, n.º 3763, de 1 de fevereiro de 1988, páginas 307 a 310.

[155] Já as ações para efetivação da responsabilidade da Administração por danos causados no exercício de gestão privada pertenciam à competência dos tribunais judiciais [cf. artigos 815, § 1.º, alínea b), do Código Administrativo, e 33.º, n.º1, do Estatuto Judiciário (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 44278, de 14 de abril de 1962, e alterado mormente pelos Decretos-Leis n.ºs 45732, de 27 de maio de 1964, 46538, de 16 de setembro de 1965, 47139, de 6 de agosto de 1966, 47691, de 11 de maio de 1967, 487/70, de 21 de outubro e 281/71, de 24 de junho].

[156] Cf mormente JOSÉ DA SILVA PAIXÃO, J. A. ARAGÃO SEIA e C. A. FERNANDES CADILHA, Código administrativo: actualizado e anotado, 6.ª edição, Coimbra, Almedina, 1998, em anotação ao artigo 835.º, e os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de março de 1958, processo n.º 00498, de 10 de março de 1977, processo n.º 010030, de 15 de fevereiro de 2004, processo n.º 0992/04, e de 17 de fevereiro de 2004, processo n.º 039423.

[157] Código de Processo Civil que foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 44 129, de 28 de dezembro de 1961, e alterado mormente pelo Decreto-Lei n.º 47 690, de 11 de maio de 1967, pela Lei n.º 2140, de 14 de Março de 1969, e pelo Decreto-Lei n.º 323/70, de 11 de julho, vindo a ser revogado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de junho (artigo 4.º, alínea a)], cujo artigo 470.º, em 1970, sob a epígrafe «Cumulação de pedidos, estabelecia:

      «1. Pode o autor deduzir cumulativamente contra o mesmo réu, num só processo, vários pedidos que sejam compatíveis, se quanto à forma do processo e quanto à competência do tribunal não existirem os obstáculos fixados no artigo 31.º.

       2. A diversidade da forma de processo não obsta, porém, a que o autor possa cumular o pedido de despejo com o de rendas ou indemnização, nem a que cumule o pedido de manutenção ou de restituição de posse com o de indemnização. Nestes casos, observar-se-á, relativamente a todos os pedidos, a forma de processo estabelecida para o despejo ou para as acções possessórias.»    

[158] No acórdão de 10 de março de 1977, decidira-se que:

      «Com o recurso contencioso de anulação de acto punitivo de funcionário administrativo não e acumulável o pedido de condenação no pagamento dos vencimentos que deixaram de ser pagos e que teria de ser feito por via administrativa, em execução da sentença anulatória».

Cf. ainda os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 17 de fevereiro de 2004, recurso n.º. 39.423, e de 3 de maio de 1990, recurso n.ºs 26968 (publicado in Diário da República – Apêndice, de 31 de janeiro de 1995, págs. 3254 e seguintes).

[159] JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 19.ª edição, Coimbra, Almedina, 2021, página 171.

[160] Cf. CECÍLIA ANACORETA CORREIA, «O processo executivo no novo CPTA – Considerações gerais», in Revista da Faculdade de Direito da Universidade do Porto, a.4 (2007), Porto, página 11 a 45, acessível in:

«https://repositorio-aberto.up.pt/bitstream/10216/24361/2/49740.pdf», acedido, pela última vez, a 5 de novembro de 2024.

[161] Veio a ser revogado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro [artigo 6.º, alínea d)]; Lei que aprovou o Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), tendo entrado em vigor a 1 de janeiro de 2004 (artigo 7.º, atenta a redação conferida pela Lei n.º 4-A/2003, de 19 de fevereiro).

[162] Na vigência do Decreto-Lei n.º 256-A/77, a Procuradoria-Geral da República emitiu, ao abrigo do disposto no artigo 10.º, n.º 2, alínea b), da Lei n.º 47/86, de 15 de outubro, a Circular n.º 7/97, de 2 de setembro de 1997, entrementes revogada, tendo por assunto «Pagamentos em execução de sentença condenando o Estado ou pessoa colectiva de direito público». Indicava-se a adoção, por acordo entre a Secretaria Geral do Ministério das Finanças e a Secretaria Geral do Ministério da Justiça dos seguintes procedimentos articulados, estabelecendo critérios de uniformização:

      «a) Em caso de condenação do Estado, o processo de pagamento é instruído pelo competente Serviço do Estado (simples ou com autonomia administrativa), incluindo fotocópia da sentença, número fiscal do contribuinte e NIB dos “credores” e remetido à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças que assegura o pagamento directamente (artigos 1.º, n.º 1, c), 3.º e 4.º do Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de Março, e Circular n.º 652-A, de 14.04.70, da DGCP);

      b) Quando a condenação recai sobre pessoa colectiva de direito público (com autonomia administrativa e financeira, distinta do Estado) o processo de execução da sentença corre nos termos do art. 12.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho, directamente com a Entidade condenada/devedora.»
Esta circular transcreve a Informação da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça, de 7 de julho de 1997 e, parcialmente, a Circular n.º 652-A, de 14 de Abril de 1970, da Direcção-Geral de Contabilidade Pública em que, com a aprovação do Secretário de Estado do Tesouro, mediante despacho de 3 de abril de 1970, são fixadas as normas de procedimento a adotar para o pagamento das despesas referidas no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 74/70.

[163] Mecanismo que, segundo refere JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, 2021, página 399, «não funcionou bem, por insuficiência sistemática da dotação em causa».

[164] Aliás, o instrumento que o artigo 12.° do Decreto-Lei n.º 256-A/77 prevê, veio a influenciar o Código de Processo nos Tribunais Administrativos ao consagrar no artigo 172.º um mecanismo de execução das obrigações de pagamento de quantias em dinheiro, de natureza similar, embora, com adaptações, e que consiste essencialmente em, decorrido o prazo de execução espontânea, o tribunal de execução, a requerimento do exequente, nos termos do artigo 170.°, n.º 2, alínea b), oficiar junto do CSTAF (Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais) para que este emita, no prazo de 30 dias, a correspondente ordem de pagamento, por conta de uma dotação que, para o efeito, deve estar anualmente inscrita à sua ordem no Orçamento do Estado, substituindo-se, assim, à entidade faltosa (n.ºs 3 e 4).

O recurso a este mecanismo de ressarcimento do exequente sendo subsequente ao decurso do prazo legal com a execução espontânea da sentença não se confunde com o sistema previsto no Decreto-Lei n.º 74/70 para os casos de condenação em pagamento por sentença transitada em julgado, pois, desde logo, este tem em vista a propiciar o pagamento célere e simples das quantias uma vez transitada em julgado a sentença condenatória.

[165] Cf., neste sentido, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, 2021, página 382.

[166] Ação administrativa comum que era definida no Código de Processo nos Tribunais Administrativos por exclusão, abrangendo todos os processos em que não fosse formulada nenhuma das pretensões para as quais aquele diploma estabelece um modelo especial de tramitação, de simples apreciação e constitutivas (artigo 37.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA). E a ação administrativa especial era definida no artigo 46.º n.º 1 do CPTA, abrangendo todos os processos cujo objeto fossem pretensões emergentes da prática ou omissão legal de atos administrativos. A propósito cf., ainda, entre outros, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 9.ª edição, Almedina, 2007, páginas 168 e seguintes; acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27 de novembro de 2013, processo n.º 01421/12.

[167] Aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de junho (corrigido pela Retificação n.º 36/2013, de 12 de agosto) e alterado pelas Leis n.ºs 122/2015, de 1 de setembro, 40-A/2016, de 22 de dezembro, 8/2017, de 3 de março, pelo Decreto-Lei n.º 68/2017, de 16 de junho, pelas Leis n.ºs 114/2017, de 29 de dezembro, 49/2018, de 14 de agosto, 27/2019, de 28 de março, pelo Decreto-Lei n.º 97/2019, de 26 de julho, e pelas Leis n.ºs 117/2019, de 13 de setembro, 55/2021, de 13 de agosto, 12/2022, de 27 de junho, e 3/2023, de 16 de janeiro.

[168] ETAF que foi aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro (corrigido pelas Retificações n.ºs 14/2002, de 20 de março, e 18/2022, de 12 de abril, e alterado pelas Leis n.ºs 4-A/2003, de 19 de fevereiro, 107-D/2003, de 31 de dezembro, 1/2008 e 2/2008, ambas de 14 de janeiro, 26/2008, de 27 de junho, 52/2008, de 28 de agosto, 59/2008, de 11 de setembro, pelo Decreto-Lei n.º 166/2009, de 31 de julho, pelas Leis n.ºs 55-A/2010, de 31 de dezembro, 20/2012, de 14 de maio, pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, pela Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro, e pelo Decreto-Lei n.º 74-B/2023, de 28 de agosto.

Antecedeu-lhe o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de abril (revogado pelo artigo 8.º, alínea c), da Lei n.º 13/2002).

[169] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª edição, Coimbra, Almedina, 2021, página 91 (anotação ao artigo 8.º-A, anotação 2.

[170] MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, no entanto, considera que a cumulação de pedidos prevista no artigo 4º e 47.º CPTA (redação originária/anterior ao Decreto-Lei n.º 214-G/2015) não constitui uma cumulação real, mas tão só aparente, pois para haver cumulação real de pedidos, é necessário identificar diferente utilidade económica para cada pedido cumulado e nos exemplos que os n.ºs 2 de tais artigos pois «em todas elas se prevê a cumulação de um pedido prejudicial com um pedido dependente» («Cumulação de Pedidos e Cumulação Aparente no Contencioso Administrativo», in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 34, Julho/Agosto, 2002, páginas 33 e seguintes (em especial, páginas 37 e 38). 

[171] Preceito que havia visto a sua redação originária ser alterada pelo Decreto-Lei n.º 180/96, de 25 de setembro que lhe, quanto ao n.º 1 lhe deu redação similar, tendo, no entanto, passado a dispor no n.º 2 que: «Nos processos de divórcio ou separação litigiosos é admissível a dedução de pedido tendente à fixação do direito a alimentos.»     

[172] Obra citada, 2021, página 279.

[173] O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, no artigo 44.º-A (introduzido pela Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro, e alterado pelo Decreto-Lei n.º 74-B/2023, de 28 de agosto), que tem por epígrafe «Competência dos juízos administrativos especializados», procedendo a enumeração dos litígios cujo conhecimento cabe a cada um dos juízos administrativos especializados, estabelece a regra para os casos de cumulação de pedidos, determinando que quando se cumulem pedidos entre os quais haja uma relação de dependência ou subsidiariedade, deve a ação ser proposta no juízo competente para a apreciação do pedido principal (n.º 2).

[174] Cf. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª edição revista, Coimbra, Almedina, 2010, página 110; e C. A. FERNANDES CADILHA, Dicionário de Contencioso Administrativo, Almedina, Coimbra, 2006, entrada «Legitimidade passiva», página 353 (2.ª coluna). ESPERANÇA MEALHA, obra citada, página 6, PEDRO GONÇALVES, «A acção administrativa comum», in A Reforma da Justiça Administrativa, Coimbra, Studia Iuridica 86, Colloquia – 15, Universidade de Coimbra, Coimbra Editora, 2005, página 161, o parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 60/2007, e o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 30 de novembro de 2004, processo n.º 0963/04.

[175]No entanto, manteve a possibilidade de os órgãos serem demandados pelos respetivos actos ou omissões, conferida pelo n.º 4 do artigo 10.º, traduzindo-se, na verdade, na sanação ex lege do erro cometido pelo autor ao demandar o próprio órgão, em vez de demandar a pessoa coletiva pública ou o ministério respetivo, constituindo uma exceção ou sendo excecional face ao n.º 2 do artigo 10.º [cf. ESPERANÇA MEALHA, obra citada, página 15, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, obra citada, 2010, página 92, e JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, 9.ª edição, página 291.

[176] E quanto aos órgãos administrativos, excecionalmente, nos casos de litígios entre órgãos administrativos da mesma pessoa coletiva, quando suscetíveis de decisão judicial (artigo 10.°, n.° 8).

[177] Acresce que, ainda segundo o artigo 10.º, havendo cumulação de pedidos, deduzidos contra diferentes pessoas coletivas ou Ministérios, devem ser demandados as pessoas coletivas ou os Ministérios contra quem sejam dirigidas as pretensões formuladas (n.º 6); e quando o pedido principal deva ser deduzido contra um Ministério, este também tem legitimidade passiva em relação aos pedidos que com aquele sejam cumulados (n.º7).

[178] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, obra citada, páginas 91 e 92.

[179] JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, idem, 2021, página 287.

[180] Obra citada, 2016, página 201 e 202 e nota 219 (nesta última página).

[181] De 19 de maio de 2016, processo n.º 01080/15.

[182] Cf. acórdão Tribunal Central Administrativo Sul, de 5 de maio de 2022, processo n.º 684/07.9BELSB.

[183] PEDRO MACHETE, «Processo Executivo», in Temas e Problemas de Processo Administrativo, 2.ª Edição, Revista e Atualizada (Intervenções do Curso de Pós-graduação sobre o Contencioso Administrativo), coordenação de VASCO PEREIRA DA SILVA, Lisboa, ICJP/FDUL,2011,setembro de 2011, página 178, acessível in:

«https://www.icjp.pt/sites/default/files/media/ebook_processoadministrativoii_isbn_actualizado_jan2012.pdf» (acedido pela última vez a 03.11.2024).

[184]Aliás, a inexecução das decisões proferidas pela Administração Tributária, salvo quando exista uma causa legítima de inexecução, é ainda suscetível de, atento o estabelecido no regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro (cf. artigos 1.º, n.º 1, 3.º e 7.º), desencadear a responsabilidade civil da entidade obrigada.

[185] E o n.º 2 estabelece que a prevalência das decisões dos tribunais administrativos sobre as das autoridades administrativas implica a nulidade de qualquer ato administrativo que desrespeite uma decisão judicial e faz incorrer os seus autores em responsabilidade civil, riminal e disciplinar, nos termos previstos no artigo 159.º, que versa a inexecução ilícita das decisões judiciais.

[186] Cf. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 19.ª edição, Coimbra, Almedina, 2021, página 388.

[187] As autoridades administrativas apenas podem deixar de cumprir integralmente a sentença se ocorrer uma causa legítima de inexecução, que, nos termos da lei, se cingem à impossibilidade absoluta ou o excecional prejuízo para o interesse público na execução da sentença (cf. artigo 163.º, n.º 1, 175.º, n.º 1). Causa que não pode ser invocada quando se trate de pagamento de uma quantia certa, sem prejuízo de poder ser causa de exclusão da ilicitude da inexecução espontânea da sentença, para os efeitos do disposto no artigo 159.º (cf. artigos 162.°, n.º 1, e 163.°, bem como ainda os artigos 170.° e 171.°, n.º 5, e o artigo 175.°, n.°s 2 e 3 do CPTA), o que já ocorria antes da entrada em vigor do CPTA.

[188] A prevalência das decisões dos tribunais administrativos sobre as das autoridades administrativas implica, de acordo com o n.º 2 do mesmo artigo 158.º, a nulidade de qualquer ato administrativo que desrespeite uma decisão judicial e faz incorrer os seus autores em responsabilidade civil, criminal e disciplinar nos termos previstos no artigo 159.º, que tem por epígrafe «Inexecução ilícita das decisões judiciais».

[189] Cf. RUI MACHETE, obra citada, página 180; e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, obra citada, 2021, páginas 1275 e 1276 (anotação 3 ao artigo 162.º).

[190] RUI MACHETE Obra citada, página 180; cf. igualmente JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, 19.ª edição, páginas 393 e 394, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA Obra citada, 2021, páginas 1275-1276 (anotação 3 a ao artigo 162.º), 1288 (anotação 2 ao artigo 164.º), 1305 (anotação 2 a artigo 167) e 1324 (anotação 3 ao artigo 170.º).

[191] Ver neste sentido CECÍLIA ANACORETA CORREIA, obra citada, página 23.

[192] Aliás, com a reforma introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015 a cumulação de pedidos, face à eliminação de dualidade de ações, permitiu, atento o disposto no artigo 4.º do CPTA (nova redação), a cumulação de pedidos independentemente das «tramitações distintas dos diversos pedidos» (cf. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, 2021, página 171).

[193] Para a questão em apreço mostra-se irrelevante a alteração ocorrida no corpo do n.º 1 consubstanciada na mudança da expressão «no capítulo consignado à Secretaria-Geral» por «no capítulo “Despesas comuns”».

[194] A matéria de interpretação da lei tem merecido, amiudadamente, ponderação deste corpo consultivo, o que aconteceu, entre outros, nos pareceres n.ºs. 16/2024, de 23 de maio de 2024 (a aguardar edição), 19/2023, de 10 de agosto de 2023 (com as conclusões publicadas in Diário da República, II Série, n.º 189/2023, de 28 de setembro de 2023), 19/2022, de 12 de abril de 2023 (com extrato publicado in Diário da República, II Série, n.º 110/2023, de 7 de junho de 2023), 29/2014, de 20 de novembro de 2014, publicado no Diário da República, II Série, n.º 250, de 29 de dezembro de 2014) 31/2005, de 30 de junho de 2005 (publicado no Diário da República, II Série, n.º 228, de 28 de novembro de 2005), 154/2004, de 3 de fevereiro de 2005 (publicado no Diário da República, II Série, n.º 89, de 9 de maio de 2005), 130/2004, de 3 de outubro de 2004 (a aguardar edição), 62/2003, de 26 de setembro de 2003, e 35/2003, de 15 de maio de 2003 (publicado no Diário da República, II Série, n.º 132, de 12 de julho de 2005).

E, a propósito da matéria de interpretação da lei, ver também, entre outros: JOÃO BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Coimbra, 2008, 17.ª reimpressão, páginas 175-192; CASTRO MENDES, Introdução ao Estudo do Direito (Edição revista pelo Prof. MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA), Lisboa, edição Pedro Ferreira, 1994, páginas 213 a 235; e J. DIAS MARQUES, Introdução ao Estudo do Direito, Lisboa, 1970, 3.ª edição, páginas 267 a 299.

[195]O Código Civil, que foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 47344/66, de 25 de novembro, e foi objeto de várias alterações, tendo a última sido conferida pelo Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro.

[196] J. DIAS MARQUES, obra citada, páginas 275 e 276.

[197] Cf. os pareceres  do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.ºs 130/2004, de 3 de outubro de 2004 (a aguardar edição),  e 5/1992, de 28 de maio de 1992 (publicado no Diário da República, II Série, n.º 278, de 10 de julho de 1992).

[198] O elemento sistemático «compreende a consideração de outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma interpretanda, isto é, que regulam a mesma matéria (contexto da lei), assim como a consideração de disposições legais que regulam problemas normativos paralelos ou institutos afins (lugares paralelos). Compreende ainda o lugar sistemático que compete à norma interpretanda no ordenamento global, assim como a sua consonância com o espírito ou unidade intrínseca de todo o ordenamento jurídico» (cf. JOÃO BAPTISTA MACHADO, obra citada, página 183). Ainda segundo este Autor, ibidem, «no postulado da unidade intrínseca do ordenamento», «é legítimo recorrer à norma mais clara e explícita para fixar a interpretação de outra norma (paralela) mais obscura ou ambígua».

[199] O elemento teleológico (também designado por racional) consiste «na razão de ser da norma (ratio legis), no fim visado pelo legislador ao editar a norma», na solução ou soluções que a norma exprime ou tem em vista e que pretende realizar (cf. JOÃO BAPTISTA MACHADO, obra citada, páginas 182-183 e referido parecer n.º 130/2004).

[200] Ou seja, «os factores conjunturais de ordem política, social e económica que determinaram ou motivaram a medida legislativa em causa» (cf. JOÃO BAPTISTA MACHADO, obra citada, página 190).

[201] Este elemento de interpretação traduz-se, por um lado, na transposição para o condicionalismo atual do juízo de valor que presidiu à feitura da lei e, por outro lado, em «ajustar o próprio significado da norma à evolução entretanto sofrida (pela introdução de novas normas ou decisões valorativas) pelo ordenamento em cuja vida ela se integra» (cf. JOÃO BAPTISTA MACHADO obra citada, página 199).

[202] FRANCESCO FERRARA, Interpretação e Aplicação das Leis (tradução de MANUEL A. DOMINGUES DE ANDRADE), Coimbra, Arménio Amado – Editor, Sucessor, 3.ª edição, 1978, página 128.

[203] Cf. ANTÓNIO CORTÊS, in Comentário ao Código Civil: Parte Geral, comissão editorial de JOSÉ BRANDÃO PROENÇA e outros, Universidade Católica Editora, 2023, 2.ª edição, página 60 (em anotação ao artigo 9.º).

[204] De 20 de março de 1996, homologado mas não publicado.

[205] Processo n.º 0597/12.

[206]  Tais condenações podem reportar-se a dívidas que não de indemnização (cf. parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 29/1996) e consubstanciar-se na homologação de uma transação (judicial).

[207] De anotar que o procedimento executivo iniciou-se após a entrada em vigor das alterações introduzidas no Código de Processo nos Tribunais Administrativos pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, pelo que atendendo ao estatuído no artigo 15.º, n.º 2, do mesmo Decreto-Lei, as novas disposições aplicam-se a processos administrativos (ações ou execuções) instaurados após a sua entrada em vigor (vd. neste sentido, mormente o acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, de 31de janeiro de 2020, processo n.º 02150/06.0BEPRT-A.

[208] Cf., neste sentido, a nível jurisprudencial, designadamente os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul, de 18 de junho de 2020, processo n.º 193/1.5BELSB-S1, e do Tribunal Central Administrativo Norte,  de 13 de novembro de 2020, processo n.º 01663/14.5BEBRG-S1.

[209] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, obra citada, página 116 (nota 8 ao artigo 10.º).

[210] Obra citada, página 35.

[211] Cf. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, obra citada, 2010, página 110.

[212]No entanto, manteve a possibilidade de os órgãos serem demandados pelos respetivos actos ou omissões, conferida pelo n.º 4 do artigo 10.º, traduzindo-se, na verdade, na sanação ex lege do erro cometido pelo autor ao demandar o próprio órgão, em vez de demandar a pessoa coletiva pública ou o ministério respetivo, constituindo uma exceção ou sendo excecional face ao n.º 2 do artigo 10.º (cf. ESPERANÇA MEALHA, obra citada, página 5, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, obra citada, 2010, página 92, e JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, 9.ª edição, página 291).

[213] ESPERANÇA MEALHA, obra citada, página 6, DIOGO FREITAS DO AMARAL e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, Coimbra, Almedina,

Parecer n.º 29/2024

JA

Senhora Ministra do Ambiente e Energia

Excelência:

Dignou-se Vossa Excelência, por despacho de 15 de outubro de 2024, submeter à Procuradoria-Geral da República pedido de parecer do Conselho Consultivo, ao abrigo do artigo 44.º, alínea a), do Estatuto do Ministério Público[1], «sobre se, no caso em apreço, caberá ou não à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças proceder», «de acordo com o disposto no Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março», ao pagamento aos exequentes da indemnização moratória fixada, «ao abrigo do disposto no art.º 165.º, n.º 4, do CPTA», por sentença, transitada em julgado, proferida, a 6 de outubro de 2023, no processo de execução n.º 1085/08.5BEBRG-C do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, em que era Executado o Ministério do Ambiente e da Ação Climática (MAAC)[2]], invocando a «urgência do pagamento da quantia peticionada».

O pedido de parecer vinha acompanhado da Informação n.º «10864/2024/SG/SAJ» da Secretaria Geral do Ambiente, datada de 30 de abril de 2024[3], em que é efetuado um enquadramento quer da situação que culminou na referida condenação quer da divergência entre a Secretaria Geral do Ambiente e a Secretaria Geral do Ministério das Finanças.

Na verdade, atenta a referida Informação (e a sentença da 1.ª Instância proferida no processo n.º 1085/08.5BEBRG que, parcialmente, transcreve), o Ministério do Ambiente e da Ação Climática, foi condenado a, através do exercício dos seus poderes de superintendência e de tutela sobre a «Agência Portuguesa do Ambiente, IP», implementar a colocação de uma barreira acústica nos termos que foram peticionados no processo declarativo e, assim, «no exercício dos respetivos poderes de tutela sobre Agência Portuguesa do Ambiente, poderes-deveres que não foram exercidos ao longo de bem mais de uma década pelo Ministério do Ambiente». Após o trânsito em julgado dessa decisão judicial[4], foi, de acordo com a mesma Informação, pedida a execução dessa sentença condenatória, peticionando-se «a colocação de barreiras sonoras na A28/ICI Viana do Castelo-Caminha, entre os Kms. 0,400 e 0,600, do lado nascente dessa via, por forma a proteger as habitações dos Autores do ruído provocado pelo uso /exploração da referida via».

Admitido o requerimento de execução foi, seguindo essa Informação, «determinado a notificação do MAAC nos termos e para os efeitos previstos no art.º 165.°, n.º 1, do CPTA», tendo este Ministério deduzido oposição e os Autores replicado. Proferida sentença de extinção da execução pelo cumprimento, foi interposto recurso para o Tribunal Central Administrativo Norte pelos exequentes, que mereceu provimento por acórdão de 8 de abril de 2022.

Em cumprimento do determinado neste acórdão, nas palavras da mesma Informação, «veio a ser proferido despacho que fixou o prazo para a colocação das barreiras acústicas, o qual foi objeto de duas prorrogações, até que foi comunicada a conclusão daquela colocação».

Quanto ao pedido de indemnização moratória, ao abrigo do disposto no art,° 165.°, n.º 4, do CPTA, foi, seguindo a indicada Informação,  proferida sentença que decidiu da seguinte forma:

               «Nos termos e pelos fundamentos expostos, julgo procedente o pedido de indemnização moratória formulado pelos Exequentes e, em consequência, condeno o Ministério Executado:

               a) A pagar € 3.500,00 (três mil e quinhentos euros) aos Exequentes (…);

               b) A pagar € 3.500,00 (três mil e quinhentos euros) aos Exequentes (…);»

Ainda como se narra nessa Informação:

              «4. Nestas situações, e atendendo ao disposto nos artigos 1.º, n.º 1, alínea c), 3.° e 4.º do Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março, em caso de condenação do Estado por sentença judicial, o processo de pagamento é instruído pelo competente Serviço do Estado, que terá de incluir a fotocópia da sentença, número de identificação fiscal e número de identificação bancária do credor, para depois ser remetido à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças que terá de assegurar diretamente, o pagamento daquelas quantias.

               5. Assim, e em cumprimento do disposto no citado Decreto-Lei n.° 74/70, de 2 de março, e para efeitos de instrução do procedimento foi elaborada a competente informação e enviada à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, acompanhada dos elementos necessários, através do nosso ofício n°5171/2024/SG/SAJ/DC, de 28/02/2024.

               6. Em resposta, veio a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, devolver o procedimento em apreço, através do seu ofício n ° 594/2024/ DSAJC de 29/02/2024, alegando para esse efeito que ...a sentença proferida nos autos não identifica como Réu o Estado Português, termos em que não se encontram reunidos os requisitos para a liquidação da importância a que a mesma se refere se opere por recurso ao regime da alínea c) do n.° 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.° 74/70, de 2 de março, na versão vigente na presente data. .

               7. No seguimento da receção deste ofício da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, foi o mesmo analisado e objeto de um parecer jurídico por nós elaborado e que concluía pelo seguinte:

              “10. E sendo do conhecimento geral que o Estado é uma pessoa coletiva una, onde se encontram integrados todos os órgãos, serviços e agentes que, de modo direto e imediato e sob dependência hierárquica do Governo, desenvolvem uma atividade tendente à satisfação das necessidades coletivas, dúvida não resta que os Ministérios são departamentos que integram a pessoa coletiva Estado.

              11. Mais se dirá que, os Ministérios apenas são demandados em sede de ações administrativas, e não o Estado, por força do n.º 2 do artigo 10.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que atribui personalidade judiciária a estes departamentos do Estado que, por carecerem de personalidade jurídica, não deteriam, à partida, a suscetibilidade de ser parte em juízo.

               12. Como as despesas em causa são das referidas no n.º 1 do artigo 1.° do Decreto-Lei n.º 74/70, e não se incluindo o MAAC em nenhum dos regimes de exceção previstos no n.º 1 do artigo 4.° do mesmo diploma, então forçoso será de concluir que os montantes em causa, devem ser ressarcidos por força da verba inscrita no Orçamento da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, nos termos do artigo 1.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março.

              13. Deste modo, propõe-se que seja este entendimento levado ao conhecimento da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, bem como lhe seja solicitado que, em consequência, seja dado seguimento ao processo de pagamento de indemnização por Sentença Judicial por nós remetido a coberto do nosso ofício n.º 171/2024/SG/SAJ/DC de 28/02/2024.

               8. Em resposta a este nosso entendimento veio a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, através do seu ofício n° 1283/2024/DSAJC reiterar o seu entendimento já vertido no seu anterior ofício.»

Feito o enquadramento do conflito existente entre a posição de ambas as Secretarias-Gerais, sobre se cabe ou não ao serviço «Secretaria Geral do Ministério das Finanças» proceder ao pagamento de tal indemnização determinada por sentença transitada em julgado, parece resultar, claramente, que a divergência entre ambas as Secretarias-Gerais assentará em a Secretaria-Geral das Finanças considerar que quem foi condenado no pagamento da indemnização não foi o Estado mas o Ministério do Ambiente, enquanto a Secretaria-Geral do Ambiente considera, em suma, que quem foi condenado foi o Estado (através do referido Ministério).

Assim, a apreciação da questão que nos é colocada impõe que se efetue, primeiramente, em traços gerais, uma apreciação geral ao regime implantado pelo Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março, afigurando-se-nos também necessário, para a prolação da resposta à questão colocada, que, previamente, teçamos algumas considerações acerca do regime financeiro do Estado, da organização da Administração Pública estadual e do Contencioso do Estado na jurisdição administrativa, vistos também numa perspetiva diacrónica.

Cumpre, assim, emitir parecer[5] com a urgência pretendida por Vossa Excelência.

I

Do regime do Decreto-Lei n.º 74/70, em traços gerais

1 – O Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março[6], de acordo com a nota preambular, veio instituir um novo regime visando assegurar a «cobertura dos riscos por prejuízos causados no património do Estado, provenientes de circunstâncias acidentais ou fortuitas» e, assim, implantar as «providências no sentido de se constituir em operações de tesouraria uma reserva pecuniária que a todo o tempo» pudesse «ser utilizada para ocorrer a essas despesas imprevistas», adotando-se uma solução com «uma base empírica».

É que, de acordo com o mesmo preâmbulo, até então, não se haviam tomado «disposições que permitissem a constituição das reservas apropriadas», tendo-se verificado «que os encargos reais a suportar, atingindo montantes consideráveis, obrigam à alteração do plano financeiro estudado para o respectivo ano económico, o que nem sempre se mostra de fácil execução».

1.1 - Para colmatar essa deficiência, nesse diploma legal, redação originária, composto de quatro preceitos, determinou-se no artigo 1.º:

              «1. No orçamento do Ministério das Finanças, no capítulo consignado à Secretaria-Geral, é anualmente inscrita uma verba destinada ao pagamento das despesas:

               a) Com a reconstituição de bens afectos ao património do Estado, perdidos ou destruídos por causas imprevistas ou acidentais, como incêndio, inundação ou outra semelhante;

               b) Com as derivadas de acidentes em serviço, nos termos da Lei n.º 1942, de 27 de Julho de 1936, do Decreto-Lei n.º 38523, de 23 de Novembro de 1951, e legislação complementar;

               c) Com as que o Estado seja compelido a pagar, por sentença dos tribunais com trânsito em julgado;

               d) Com indemnizações para compensação de danos causados a terceiros;

               e) Com tratamentos e outras despesas com sinistrados.

               2. O montante da verba a inscrever será determinado pelo Ministro das Finanças, atentos os encargos previstos no artigo anterior, e obedecerá às possibilidades do Tesouro verificadas em cada ano».

Evidencia o normativo transcrito que este diploma legal veio proceder à inserção de «disposições destinadas a tomar as providências necessárias no sentido de se constituir em operações de tesouraria as reservas pecuniárias para ocorrer a» despesas com a cobertura dos riscos por prejuízos causados no património do Estado, provenientes de circunstâncias acidentais ou fortuitas e, assim, com a «reconstituição de bens afectos ao património do Estado, perdidos ou destruídos por causas imprevistas ou acidentais, como incêndio, inundação ou outra semelhante», quer ainda para ocorrer mormente a despesas que o Estado fosse compelido a pagar por sentença dos tribunais com trânsito em julgado e com indemnizações para compensação de danos causados a terceiros [cf. artigo 1.º, n.º 1, alíneas a), c) e d)].

Deste modo, tinha de se proceder anualmente, no capítulo consignado à Secretaria Geral do Ministério das Finanças, à inscrição de uma verba destinada à cobertura das despesas enumeradas nas diversas alíneas do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 74/70 e ao pagamento dessas despesas com a verba orçamentada pelo Ministério das Finanças, evitando-se, com esta centralização na Secretaria Geral do Ministério das Finanças, a dispersão que ocorreria com a inscrição de verbas nos diversos serviços e departamentos da Administração para esse pagamento.

Ou seja, de acordo com este preceito, no orçamento do Ministério das Finanças, no capítulo consignado à Secretaria-Geral, passava a inscrever-se anualmente uma verba destinada ao pagamento das despesas enumeradas nas várias alíneas do seu n.º 1, sendo o montante da verba, nos termos do n.º 2 do mesmo artigo, determinado pelo Ministro das Finanças atentos os encargos previstos.

1.2 – O artigo 2.º do mesmo diploma veio disciplinar o procedimento e destino referentes aos valores sobrantes («saldo apresentado») no fim de cada ano económico, enquanto  o artigo 3.º, versando sobre quais os serviços a quem cabia proceder a organização e tramitação dos processos atinentes às despesas até à ordenação do pagamento, veio dispor que «[o]s processos das correspondentes despesas continuarão a ser organizados nos serviços que derem lugar ao respectivo encargo até à fase de se ordenar o pagamento, altura em que transitarão para a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças» (n.º 1), que «expedirá as instruções que forem necessárias à boa execução do presente diploma, depois de aprovadas pelo Ministro das Finanças» (n.º2).

1.3 - Finalmente, de acordo com o artigo 4.º:

              «1. As disposições deste decreto-lei não se aplicam aos serviços com autonomia administrativa e financeira e àqueles que tenham receitas próprias.

              2. É revogado o artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 38523, de 23 de Novembro de 1951, mantendo-se em vigor o seu § único, para aplicação aos serviços que menciona.»[7]

Ressalta, assim, do disposto no transcrito artigo 4.º, n.º 1, a não aplicação das disposições do Decreto-Lei n.º 74/70 aos serviços com autonomia administrativa e financeira (i) nem àqueles serviços com receitas próprias (ii).

Dimana, em consequência, que quer os serviços com autonomia administrativa e financeira, quer os serviços detentores de receitas próprias, sendo excecionados pelo antedito n.º 1 do regime consignado no Decreto-Lei n.º 74/70, têm de suportar com os respetivos (ou próprios) orçamentos as despesas elencadas nas alíneas do artigo 1.º, n.º 1, acima transcrito[8].

Aquando da publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 74/70[9], «as noções de autonomia administrativa e autonomia financeira, relevantes para efeitos financeiros»[10], constavam do artigo 1.º, §§ 1.º e 2.º, no Decreto-Lei n.º 41375, de 19 de novembro de 1957[11]/[12], que estabeleciam:

              «§1.º São considerados serviços dotados de autonomia administrativa aqueles cujos órgãos sejam competentes para efectuar directamente o pagamento das suas despesas, mediante fundos requisitados mensalmente em conta das dotações atribuídas no Orçamento Geral do Estado e de cuja aplicação têm de prestar contas findo o ano económico.

               §2.º São considerados serviços dotados de autonomia financeira, ou serviços autónomos simplesmente, os que, além de autonomia administrativa, possuam contabilidade e orçamento privativos, com afectação de receitas próprias às despesas da sua manutenção, e quer o respectivo movimento de fundos se faça pelos seus cofres, quer deva transitar pelos cofres do Tesouro.»

A propósito da redação original do n.º 1 do referido artigo 4.º expendeu-se no referido parecer deste Corpo Consultivo n.º 26/1996[13]:

              «As noções de autonomia administrativa e autonomia financeira relevantes, à data da publicação desse diploma, para efeitos financeiros, eram as definidas nos §§ 1.º e 2.º do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 41375, de 19 de Novembro de 1957 (…)

               A doutrina administrativa, se acolhia, no essencial, o conceito de autonomia financeira assim legalmente estabelecido, já divergia parcialmente na configuração da autonomia administrativa, à qual conferia âmbito mais genérico que o resultante da norma supratranscrita.
(…)

               De qualquer modo, é legítimo pressupor que, ao emanar o Decreto-Lei n.º 74/70, o legislador tenha tido em consideração as noções de autonomia administrativa e autonomia administrativa e financeira constantes do Decreto-Lei nº 41375.

               Aliás, como se viu, no tocante à segunda - que é a referida na previsão do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 74/70 -, coincidiam as acepções legal e doutrinária.
O que ainda importa anotar, a este propósito, é que, à altura, vigorava - e continuou a vigorar por cerca de duas décadas mais - o princípio geral de que a regra era a de os serviços públicos assumirem, em termos administrativo-financeiros, a forma de serviços simples, constituindo, quer a autonomia administrativa, quer a autonomia financeira, regimes de excepção, que teriam sempre de resultar da lei.»[14]

Parecer que, no seguimento do parecer deste corpo consultivo n.º 66/1995[15], considerou ainda, no que concerne ao estabelecido no n.º 1 do artigo 4.º, que a expressão «serviços que tenham receitas próprias, devia ser objeto de uma interpretação restritiva, nos seguintes termos:

               «Ela não abrangerá aqueles serviços, sem autonomia financeira, cujo regime jurídico comporte uma enumeração de despesas a que tais receitas estejam afectas, desde e na medida em que nela não caibam alguma ou algumas das modalidades previstas no nº 1 desse mesmo preceito, e, cumulativamente, se essa enumeração não incluir uma cláusula aberta que permita a aplicação a futuras situações imprevisíveis e de natureza indeterminada.»

2 – Atentas as alterações implementadas, o Decreto-Lei n.º 74/70 estabelece, ora, no artigo 1.º:

              1. No Orçamento do Ministério das Finanças, no capítulo «Despesas comuns», é anualmente inscrita uma Verba destinada ao pagamento das despesas:

               a) Com a reconstituição de bens afectos ao património do Estado, perdidos ou destruídos por causas imprevistas ou acidentais, como incêndio, inundação ou outra semelhante;

               b) [Revogada.]

               c) Com as que o Estado seja compelido a pagar, por sentença dos tribunais com trânsito em julgado;

               d) Com indemnizações para compensação de danos causados a terceiros;

               e) [Revogada.]

               f) Com as compensações previstas na lei que estabelece o regime jurídico da requalificação de trabalhadores em funções públicas, no âmbito da administração central do Estado.

               2. O montante da verba a inscrever será determinado pelo Ministro das Finanças, atentos os encargos previstos no artigo anterior, e obedecerá às possibilidades do Tesouro verificadas em cada ano.»[16]/[17]  

E se o artigo 2.º foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 275-A/93 (artigo 50.º), o artigo 3.º mantem a redação originária, pelo que o processamento das correspondentes despesas continua a ser organizado nos serviços que derem lugar ao respetivo encargo até à fase de ser ordenado o pagamento, altura em que transitam para a Secretaria Geral do Ministério das Finanças para emanação das respetivas ordens de pagamento (n.º 1).

Por sua vez, o artigo 4.º, na redação atual, estabelece:

               «1 - As disposições do presente decreto-lei não se aplicam aos serviços com autonomia administrativa e financeira, nem aos dotados de autonomia administrativa e receitas próprias não consignadas, independentemente do valor dessas receitas.

               2. (Revogado.)  

               3 - As custas processuais, multas, actos avulsos e juros de mora inerentes a processos judiciais devidos por quaisquer entidades públicas são suportados directamente pelo serviço a que pertença o órgão que, de acordo com a respectiva esfera de competências, deu origem à causa, entendendo-se como tal aquele:

               a) Que retira utilidade directa ou no qual se projecta o prejuízo derivado da procedência da acção; ou

               b) A que é imputável o acto jurídico impugnado ou sobre o qual recai o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.

               4 - Quando forem vários os serviços que deram origem à causa, compete à secretaria-geral do ministério ou, quando pertençam a diferentes ministérios, à secretaria-geral daquele que figure primeiramente na Lei Orgânica do Governo em vigor no momento da liquidação, proceder ao pagamento, sem prejuízo do direito de regresso, calculado em função da divisão do valor total das custas pelo número de serviços envolvidos.

               5 - O pagamento de custas, de multas processuais ou de juros de mora referentes a processos judiciais que tenham por objecto actos dos membros do Governo proferidos no âmbito de recursos administrativos compete aos serviços que praticaram a decisão recorrida.

               6 - Quando a entidade responsável nos termos dos números anteriores não possuir personalidade jurídica, as custas são suportadas pela pessoa colectiva que exerça tutela sobre aquela ou a quem incumba a gestão financeira da referida entidade.

               7 - Os encargos referidos no n.º 3 decorrentes de actos praticados pelo Conselho de Ministros são suportados pela Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros, para a qual a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças e da Administração Pública transfere as correspondentes verbas, quando for necessário, mediante autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças.»[18]

2.1 – Mostra-se, pois, do disposto no atualmente vigente artigo 1.º, que, continua a ser inscrita anualmente, no orçamento do Ministério das Finanças, uma verba destinada ao pagamento das despesas elencadas nas alíneas do n.º 1 (cf. n.º 1, corpo), com montante outrossim determinado pelo Ministro das Finanças (cf. n.º 2), especificando-se, face à alteração introduzida ao corpo do n.º 1, que a inscrição é no capítulo atinente às «Despesas comuns» (e já não no capítulo consignado à Secretaria-Geral).

As despesas enunciadas nas diversas alíneas do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 74/70 inserem-se «tipicamente na função administrativa desenvolvida pela Administração Pública, em sentido orgânico, abrangendo todo o conjunto de entidades, serviços e órgãos que (…) asseguram em nome da colectividade a satisfação regular das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar», «segundo orientações políticas definidas e com subordinação a uma ordem jurídica»[19].

Ao manter-se a redação original das alíneas c) e d), do n.º 1 do artigo 1.º, continuou a regrar-se que a verba inscrita anualmente visa o pagamento do mesmo tipo de despesas. E, em especial, no que respeita à alínea c), dado o teor gramatical, parece claramente continuar a abranger as despesas que o Estado seja obrigado (forçado) a pagar em consequência de condenação por sentença transitada em julgado, proferida designadamente em tribunais administrativos.

2.2 – Atentas as alterações efetuadas ao artigo 4.º, sobressai no que concerne ao n.º 1, uma alteração no âmbito de aplicação subjetiva do regime contemplado no Decreto-Lei n.º 74/70, na medida em que as disposições deste diploma, embora continuem a não se aplicar aos serviços com autonomia administrativa e financeira, passou a exigir-se expressamente que a não aplicação aos serviços dotados de autonomia administrativa e receitas próprias se cinja aos casos de estas serem não consignadas, independentemente do seu valor.

Deste modo, o artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 74/70, atualmente, exceciona, da aplicação deste diploma, os serviços com autonomia administrativa e financeira, bem como os serviços detentores de receitas próprias não consignadas, cabendo, pois a tais serviços suportar essas despesas com os respetivos orçamentos, quando, antes da alteração conferida pela Lei n.º 67-A/2007[20], excecionava da sua aplicação não só os serviços com autonomia administrativa e financeira mas também os serviços detentores de receitas próprias (consignadas ou não consignadas).

2.3 - Por sua vez, os n.ºs 3 a 6 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 74/70 - aditados pelo artigo 132.º da Lei n.º 67-A/2007 - apresentam redação semelhante[21] à que viria a constar do Regulamento das Custas Processuais (RCP)[22], nos n.ºs 1 a 4 do artigo 38.º[23].

Este preceito do Regulamento das Custas Processuais, como se considera no parecer deste Conselho Consultivo n.º 6/2012[24], «procede, essencialmente, à divisão da responsabilidade entre os serviços do Estado pelo pagamento de custas processuais, multas e juros de mora».

Destarte, visando o preceito a regulação do pagamento de custas, multas e juros de mora relativos aos processos judiciais, acrescenta o referido parecer a propósito do n.º 1 do artigo 38.º do Regulamento das Custas Processuais (com redação idêntica ao n.º 3 do referido artigo 4.º):

              «[T]emos que o pagamento deve ser suportado pelo serviço a que pertença o órgão que originou a causa e que, conjugando a parte final do proémio com as duas alíneas, se estabelecem duas hipóteses de causalidade.

               Na primeira hipótese, o órgão que originou a causa é aquele que retira utilidade direta ou no qual se projeta o prejuízo derivado da procedência da ação.

               Na segunda hipótese, o órgão que originou a causa é aquele a quem é imputável o ato jurídico impugnado ou sobre o qual recai o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos».

Daí que esta segunda hipótese versa, em especial, o denominado contencioso administrativo e, assim, nos termos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA)[25], na redação anterior ao Decreto-Lei n.º 214-G/2015, em particular a ação administrativa especial (cf. artigo 46.º na redação anterior à conferida por este Diploma Legal de 2015).

                       

II

Do regime da administração financeira do Estado

1 - O regime da administração financeira do Estado encontra-se atualmente regulado no Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho[26], em desenvolvimento das bases da contabilidade pública estabelecidas pela Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro.

1.1 - Esta lei de 1990 define os princípios e normas atinentes ao regime financeiro dos serviços e organismos da Administração Central e dos institutos públicos que revistam a forma de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos, o seu controlo orçamental e a contabilização das receitas e despesas (artigo 1.º, n.º 1).

Embora não haja alterado, ou sequer afetado no essencial, os conceitos de autonomia administrativa e autonomia financeira (também denominada autonomia administrativa e financeira) que vinham de legislação anterior[27], veio determinar a progressiva implementação de um regime decididamente inovador quanto ao «posicionamento relativo dos tipos ou modos de gestão financeira dos serviços públicos»[28], ao considerar que o regime geral passa a ser o da autonomia administrativa (secção I do capítulo I, artigos 2.º a 5,º), afastando-se, assim, do regime que o antecedia[29], extinguindo os antigos serviços simples.

Com efeito, de acordo com o artigo 2.º da Lei n.º 8/90, os serviços e organismos da Administração Central, em regra, disporão de autonomia administrativa nos atos de gestão corrente, traduzida na competência dos seus dirigentes para autorizar a realização de despesas e o seu pagamento e para praticar, no mesmo âmbito, atos administrativos definitivos e executórios (n.º 1), sendo atos de gestão corrente todos aqueles que integram a atividade que os serviços e organismos normalmente desenvolvem para a prossecução das suas atribuições (n.º 2)[30].

Destarte, o regime da autonomia administrativa restringe a atuação dos serviços e órgãos à prática de atos administrativos, no âmbito da chamada «gestão corrente»[31], pelo que se prende essencialmente com a desnecessidade de autorização prévia da Direção Geral do Orçamento[32].

Tem-se em mente, primordialmente, o Estado e os seus desdobramentos e, assim, a Administração direta, pelo que estamos, na perspetiva orgânica, na presença de serviços sujeitos ao poder de direção do Governo[33].

Por sua vez, neste âmbito, no que concerne à competência dos membros do Governo estabelece o n.º 4 do mesmo artigo que:

               «A competência dos membros do Governo inclui sempre os necessários poderes de direcção, supervisão e inspecção, bem como a prática dos actos que excedam a gestão corrente, garantindo-se a intervenção dos órgãos de planeamento competentes sempre que estiver em causa a aprovação dos planos e programas incluídos no Plano de Investimento e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC)».

Dimana, pois, deste preceito que os membros do Governo, entre os quais se incluem os ministros, a sua competência não se cinge aos necessários poderes de direção, supervisão e inspeção, mas ainda para a prática dos atos que excedam a gestão corrente. Ou seja, a competência dos ministros excede a prática dos atos típicos da denominada autonomia administrativa.

Na verdade, excecionalmente, quando se está perante os próprios membros do Governo (Primeiro-Ministro, Ministros, Secretários de Estado e Subsecretários de Estado, atento do disposto no artigo 183.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa), o regime da autonomia administrativa permite a prática de atos que vão além da mera gestão corrente[34].

Por sua vez, o regime de autonomia administrativa e financeira pode ser atribuído por duas vias (fontes da autonomia financeira): pelo próprio legislador constituinte [como acontece com as Universidades públicas (artigo 76.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa[35]); com os serviços de apoio ao Presidente da República [artigo 164.º, alínea v)] ou com as Autarquias locais (artigo 238.º, n.º 1)] ou pode derivar de previsão do legislador ordinário, por meio de lei ou decreto-lei[36].

Assim, de acordo com o artigo 6.º, n.º 1, da Lei n.º 8/90, no que concerne aos serviços e organismos da Administração Central só poderão dispor de autonomia administrativa e financeira (também denominada de autonomia financeira), quando este regime se justifique para a sua adequada gestão, exigindo-se, cumulativamente, que as suas receitas próprias atinjam um mínimo de dois terços das despesas totais, com exclusão das despesas cofinanciadas pelo orçamento das Comunidades Europeias.

A atribuição deste regime de autonomia com fundamento na verificação de tais requisitos far-se-á, pois, mediante lei ou decreto-lei (n.º 2), revestindo, pois, natureza excecional.

Dessarte, o artigo 6.º da Lei nº 8/90 consagra o princípio da excecionalidade do regime de autonomia administrativa e financeira (cf. igualmente os artigos 43.º e 44.º do Decreto-Lei n.º 155/92), fazendo depender de pressupostos próprios de racionalidade e exigências de gestão («quando este regime se justifique para a sua adequada gestão»), e da existência de um determinado ratio (dois terços) entre as receitas próprias e as despesas totais (nº 1 do artigo 6.º) ou em função de outras razões ponderosas expressamente reconhecidas por lei ou decreto-lei, nomeadamente as que se relacionem diretamente com a gestão de projetos do PIDDAC cofinanciados pelo orçamento das Comunidades Europeias (n.º 4).

E como resulta do disposto no artigo 9.º é atribuído, pela lei, personalidade jurídica aos serviços e organismos com autonomia administrativa e financeira, o que evidencia o seu especial posicionamento (cf. artigos 43.º e 44.º do Decreto-Lei n.º 155/92).

Aliás, a autonomia financeira carateriza-se por compreender, essencialmente, a capacidade para arrecadar receitas e a titularidade de orçamento próprio[37] (cf. artigo 47.º, n.º 1, e 49.º do Decreto- n.º 155/92, e 35.º da Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro).

Pode caracterizar-se a autonomia financeira como um atributo dos poderes financeiros das entidades públicas infra-estaduais relativamente ao Estado, definindo-se, em termos gerais e amplos, como a medida de liberdade dos poderes financeiros das entidades públicas[38]. 

Acresce que a efetuação da fiscalização da gestão orçamental dos serviços e organismos dotados de autonomia administrativa ou de autonomia administrativa e financeira desenvolve-se através de um sistema de controlo sistemático sucessivo mediante a análise dos elementos (necessários documentos)[39] e abrangendo a regularidade financeira e a eficiência e eficácia das despesas efetuadas (cf. artigos 10.º, n.º1, e 11.º, nº s 1 e 2, respetivamente).

1.2 – O antedito Decreto-Lei dispõe sobre o regime financeiro dos serviços e organismos com autonomia administrativa, que, como se refere no seu exórdio, constitui o modelo tipo, bem como, de acordo com a mesma nota preambular, desenvolve os princípios aplicáveis ao regime excecional dos serviços e fundos autónomos, definindo-se o seu âmbito e atribuindo-lhes personalidade jurídica e autonomia financeira e patrimonial, consagrando-se, ainda, um novo sistema de controlo de gestão, de modo a conciliar as exigências da autonomia com as necessidades de um rigoroso controlo.

Efetivamente, precisa no artigo 2.º que «o regime jurídico e financeiro dos serviços e organismos da Administração Pública é, em geral, o da autonomia administrativa», procedendo à definição do regime de autonomia administrativa no artigo 3.º ao determinar:

              «Os serviços e organismos dispõem de créditos inscritos no Orçamento do Estado e os seus dirigentes são competentes para, com carácter definitivo e executório, praticarem actos necessários à autorização de despesas e seu pagamento, no âmbito da gestão corrente.»

No que concerne ao regime excecional de autonomia administrativa e financeira estabelece, no n.º 1 do artigo 43.º, que este regime se aplica aos institutos públicos que revistam a forma de serviços personalizados do Estado e aos fundos públicos, a que se refere especialmente o artigo 1.º da Lei n.º 8/90.

2  -  A Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro[40], indica como regras ou princípios orçamentais: a plenitude (unidade e universalidade), a estabilidade orçamental, a sustentabilidade das finanças públicas, a solidariedade recíproca, a equidade intergeracional, a anualidade, a discriminação orçamental (não compensação, não consignação e especificação), a economia, eficiência e eficácia, bem como a transparência orçamental (artigos 9.º a 19.º).

De acordo com o princípio da unidade e da universalidade, deve haver um único orçamento compreendendo todas as receitas e despesas, devidamente especificadas, das entidades (como os serviços, institutos e fundos autónomos) que compõem o subsetor da administração central e do subsetor da segurança social (artigos 9.º da Lei do Equilíbrio Orçamental de 2015[41] e 105.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa), o que possibilita «uma visão de conjunto, o rigor e a disciplina na tesouraria do Estado e a utilização coerente e eficaz dos instrumentos de política económica e financeira»[42]. Estamos perante a plenitude orçamental que se aplica às receitas e despesas dos serviços da Administração direta.

Tem, pois  a Lei do Orçamento do Estado de integrar, atento o disposto nos artigos 40.º a 44.º da Lei do Equilíbrio Orçamental, um articulado, os mapas contabilísticos e demonstrações orçamentais e financeiras, sendo que, quanto às despesas obrigatórias, os mapas contabilísticos devem prever as dotações necessárias para a realização das despesas obrigatórias que a Lei de Enquadramento Orçamental indica no artigo 44.º, n.º 2: as que resultem de lei ou de contrato (a); as associadas ao pagamento de encargos resultantes de sentenças de quaisquer tribunais (b); e as que, como tal, sejam qualificadas pela lei (c)[43].

Por sua vez, o artigo 16.º, n.º 1, da mesma Lei[44] consagra o princípio da não consignação das receitas ao estabelecer que «[n]ão pode afetar-se o produto de quaisquer receitas à cobertura de determinadas despesas». Ou seja, todas as receitas devem servir para cobrir todas as despesas, devendo assim ser indiscriminadamente destinada à cobertura das despesas[45].

Com a determinação de não se poder num Orçamento afetar-se qualquer receita à cobertura de determinada despesa, por, em princípio, todas as receitas deverem ser para cobrir todas as despesas previstas, pretende-se evitar a existência de uma Administração Pública fragmentária, sem uma gestão financeira global[46] e, assim, afastar, por regra as receitas consignadas.

Porém, no n.º 2 do mesmo artigo, são excecionados a esse princípio vários tipos de receitas (as das reprivatizações[47]; as relativas aos recursos próprios comunitários tradicionais; as afetas ao financiamento da segurança social e dos seus diferentes sistemas e subsistemas, nos termos legais; as que correspondam a transferências provenientes da União Europeia e de organizações internacionais; as provenientes de subsídios, donativos e legados de particulares, que, por vontade destes, devam ser afetados à cobertura de determinadas despesas; e as que sejam, por razão especial, afetas a determinadas despesas por expressa estatuição legal ou contratual[48]).

Trata-se de receitas consignadas que se caraterizam por serem aquelas que, por concreta determinação, se encontram afetas a despesas pré-determinadas, abrangendo ainda situações de despesas condicionadas à obtenção de determinadas receitas, o que apenas é permitido, nos termos referidos.

Aliás, o artigo 5.º da Lei n.º 8/90 prevê a possibilidade de, em casos especialmente justificados, serem consignadas receitas a serviços sem autonomia financeira, mediante portaria conjunta do ministro competente e do Ministro das Finanças.

Consignação de receitas que, como refere JOSÉ JOAQUIM TEIXEIRA RIBEIRO, pode haver ou não «no caso dos serviços com autonomia administrativa, embora por regra a não haja», havendo «necessariamente consignação de receitas (as receitas próprias) no caso dos serviços com autonomia administrativa e financeira»[49].

A consignação explica-se por se pretender que certas «despesas devem ter garantida a sua cobertura todos os anos», ou para impedir que a realização de novas despesas prejudique a cobertura das demais»[50].

O surgimento do princípio da não consignação, como refere SOUSA FRANCO, constitui «reacção ao tipo de Administração Pública tradicional, em que cada serviço ou Ministério constituía um mundo à parte, com receitas e despesas próprias. Isto estava longe de permitir grande eficácia, não garantia qualquer controlo da regularidade das receitas e das despesas e não sujeitava a uma mesma gestão e a uma só política global»[51].

2.1 - A Lei de Enquadramento Orçamental dá-nos uma definição de «receita própria» ao considerar no artigo 57.º que «[c]onstitui receita própria das entidades que integram o subsetor da administração central o produto das transações provenientes do exercício da atividade mercantil em regime de concorrência, bem como os montantes que correspondam à contraprestação do serviço prestado» (n.º 1); constituindo ainda «receitas de gestão das entidades que integram o subsetor da administração central as provenientes de doações, heranças ou legados de particulares que, por vontade destes, sejam especificamente destinados a estas entidades e, bem assim, quaisquer outras receitas que por lei ou contrato lhes devam pertencer» (n.º 2).

As receitas próprias são, pois, as decorrentes de cobranças efetuadas pelos serviços ou organismos do Estado, resultantes da sua atividade específica, da administração e alienação do seu património e quaisquer outras que por Lei ou contrato lhes devam pertencer, e sobre as quais detêm poder discricionário no âmbito dos respetivos diplomas orgânicos, como acontece com as taxas moderadoras, taxas de justiça, propinas ou taxas moderadoras[52]/[53].

III

Da organização da Administração Pública

1 - Aquando da publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 74/70, o Estado era, como hoje, considerado uma pessoa coletiva de direito público, sendo as atribuições estaduais afetas à administração direta, sob a gestão imediata dos seus órgãos e através dos serviços integrados na sua pessoa.

A lei incumbia, porém, outras tarefas a pessoas coletivas de direito público, distintas do Estado, mas a este ligadas, considerando-se que integravam a administração indireta do Estado.

A propósito da Administração indireta, MARCELLO CAETANO referia que se tratava «de serviços administrativos que poderiam estar integrados nessa pessoa colectiva de fins múltiplos, que é o Estado, mas que a lei, para maior facilidade de gestão, erige em pessoas colectivas cada qual com os seus fins específicos» e que já foi «proposta «para designar esta forma de descentralização administrativa a expressão devolução de poderes»[54]. 

No âmbito desses serviços personalizados (ou institutos públicos) havia várias categorias podendo-se discriminar «os serviços-departamentos» (os serviços personalizados em sentido restrito, em que se incluía, a Junta de Crédito Público) as fundações públicas e as empresas públicas)[55].

No que concerne às autarquias locais (corpos administrativos), os concelhos, as juntas de freguesia e província gozavam de autonomia financeira, sem prejuízo da fiscalização e tutela do Estado (artigos 130.º da Constituição Política[56] e 668.º do Código Administrativo[57]).

1.1 - O Governo, como órgão de soberania, exercia, para além da função política e legislativa, a função administrativa, sendo, enquanto «órgão do Estado-administração», o órgão supremo das hierarquias da administração do Estado; e no exercício dessa função, regia toda a vida administrativa do país, pois para além de dirigir a administração direta, exercia poderes tutelares sobre aos institutos públicos, as autarquias locais, as associações públicas bem como sobre as pessoas coletivas de direito privado e regime administrativo[58]/[59].

Ao Governo competia designadamente superintender no conjunto da administração pública, sendo composto pelo presidente do Conselho, e pelos Ministros, fazendo também parte, para o exercício da função administrativa os Secretários de Estado e os Subsecretários de Estado (cf. artigos 107.º e 108.º da Constituição Política).

Considerava-se ser cada ministério um «departamento ministerial», chefiado pelo respetivo ministro (cf. Decreto-Lei n.º 13/70, de 14 de janeiro), que compreendia um certo número de departamentos administrativos e serviços que preparavam e executavam as decisões do respetivo ministro[60] (como a secretaria-geral[61]), constando os «serviços que cada Ministério» abrangia, bem como o seu ordenamento e as designações, na respetiva Lei orgânica[62] (cf., por exemplo, o Decreto-Lei n.º 523/72, de 19 de dezembro, que aprovou a Lei orgânica do Ministério da Justiça).

Aliás, para MARCELLO CAETANO, o ministro normalmente tem «a seu cargo um departamento denominado Ministério, que agrupa, em razão do objecto uma série de serviços e subdepartamentos incumbidos de uma função determinada ou de uma série funções afins», «é o chefe do seu departamento»[63].

2 - A Administração Pública, que, nos termos da Constituição da República Portuguesa de 1976, visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, (atual artigo 266.º, correspondente ao artigo 267.º, na redação originária), é composta, considerando o seu sentido orgânico,  por três grandes grupos de entidades que prosseguem a atividade materialmente administrativa: a Administração direta do Estado, a Administração indireta do Estado e a Administração Autónoma do Estado[64].

2.1 – Como resulta da Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro[65], que estabelece os princípios e normas a que deve obedecer a organização da Administração direta do Estado, todos os ministérios obedecem, «quanto à sua organização interna, a um mesmo esquema-tipo»[66] (cf. mormente artigos 4.º a 6.º) [67].

Integra os órgãos[68] e serviços sem personalidade jurídica (bem como os seus agentes) que tenham a seu cargo atribuições do Estado e que estejam sujeitos, no exercício das suas competências, ao poder de direção de membros do Governo (artigo 2.º, n.º 1 da Lei n.º 4/2004).

Constitui, pois, a atividade exercida por serviços integrados na pessoa coletiva Estado, sendo exemplos desses serviços, segundo FREITAS DO AMARAL, «a Presidência do Conselho, os ministérios, as secretarias de Estado, as direcções-gerais»; e entre os principais carateres específicos do Estado e da sua administração direta, o mesmo Autor indica a «Personalidade jurídica una», referindo a propósito:

              «[A]pesar da multiplicidade das atribuições, do pluralismo dos órgãos e serviços, e da divisão em ministérios, o Estado mantém sempre uma personalidade jurídica una. Todos os ministérios pertencem ao mesmo sujeito de direito, não são sujeitos de direito distintos: os ministérios e as direcções-gerais não têm personalidade jurídica. Cada órgão do Estado - cada Ministro, cada director-geral, cada director de serviços - vincula o Estado no seu todo, e não apenas o seu ministério ou o seu serviço. Consequentemente, o património do Estado é só um: por isso, a compra, a venda, o arrendamento de bens do Estado ou para o Estado estão centralizados num único serviço administrativo - a Direcção-Geral do Tesouro e Finanças, do Ministério das Finanças»[69].

Os órgãos e serviços, integrados na Administração direta do Estado desenvolvem, de modo direto e imediato, sob dependência hierárquica do Governo[70], uma atividade tendente à satisfação das necessidades coletivas. Na sua atuação, estão subordinados à Constituição e à lei (cf. artigos 266.º, n.º 2, da Constituição da República e 3.º do Código do Procedimento Administrativo[71]), pelo que «em termos materiais e procedimentais, a Administração Pública só pode fazer aquilo que resulta permitido pelas normas, equivalendo o silêncio destas a uma regra de proibição de agir: ao invés dos privados, em que é lícito tudo aquilo que não é proibido pelas normas, para a Administração Pública só é lícito aquilo que é permitido pelas normas»[72].

A Administração direta abrange, pois, o conjunto de serviços centrais e periféricos que estão sujeitos ao poder de direção dos membros do Governo (cf. artigos 2.º, n.ºs 1 e 2, e 11.º, n.ºs 5 e 6[73] da Lei n.º 4/2004[74], bem como mormente os artigos 11.º, n.º 2, 17.º, n.º 2, e 25.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 32/2024, que aprovou o regime de organização e funcionamento do XXIV Governo Constitucional). Corresponde à pessoa coletiva Estado (“Estado-Administração”) e é constituída pelos órgãos e serviços organizados em Ministérios e diretamente dependentes do Governo, havendo, em cada Ministério, sob a dependência hierárquica do respetivo mem­bro do Governo, serviços centrais e serviços periféricos [75].

Na verdade, o Estado, enquanto organização administrativa, constitui uma entidade jurídica de per si, sendo uma pessoa coletiva pública «entre muitas outras», que, «no seio da comunidade nacional, desempenha, sob a direção do Governo, a atividade administrativa»[76].

Na aceção de Estado-Administração, o Estado Português, é, assim, a pessoa coletiva pública que, no seio da comunidade nacional, desempenha, sob a direção do Governo, a atividade administrativa; constitui uma entidade jurídica de per si, ou seja, é, entre muitas outras, uma pessoa coletiva pública[77], exercendo «poderes de supremacia não apenas em relação aos sujeitos de direito privado, mas também sobre as outras entidades públicas»[78].

Aliás, «a maior parte dos fins ou atribuições do Estado são prosseguidos de forma directa e imediata. De forma directa: quer dizer, pela pessoa colectiva a que chamamos Estado. E de forma imediata: quer dizer, sob a direcção do Governo, na sua dependência hierárquica, e portanto sem autonomia”»[79].

A pessoa coletiva pública (como o Estado, os institutos públicos e os Municípios) é, pois, «o sujeito de direito, que trava relações jurídicas com outros sujeitos de direito, ao passo que o serviço público é uma organização que, situada no interior da pessoa colectiva pública e dirigida pelos respectivos órgãos, desenvolve actividades de que ela carece para prosseguir os seus fins. Em linguagem vulgar, podemos dizer que a pessoa colectiva pública é o invólucro, e os serviços públicos são o seu miolo»[80].

Em suma, a pessoa coletiva Estado é constituída por órgãos e serviços, centrais e periféricos, organizados em ministérios, dependentes do Governo, que, numa perspetiva administrativa, constitui o principal órgão permanente do Estado.

2.1.2 - O Governo constitui, sim, no exercício das funções de natureza administrativa o órgão superior (das hierarquias) da administração do Estado enquanto pessoa coletiva de Direito Público Estado-Administração (cf. artigos 182.º e 199.º da Constituição da República Portuguesa)[81]/[82], dispondo mormente do poder de direção. É, para além de órgão de condução da política geral do país, um órgão administrativo, constituindo «o principal órgão permanente e directo do Estado, com carácter administrativo»[83].

Só que o Governo, neste âmbito, não só dirige a administração direta do Estado, como superintende a administração indireta e exerce «a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma» [artigo 199.º, alínea d), da Constituição], pelo que, para além de dirigir também controla (superintende e/ou tutela) a Administração pública não estadual.

O Governo é constituído pelo primeiro-ministro, pelos ministros e pelos secretários e subsecretários de estado, competindo aos ministros executar a política definida para os seus ministérios e assegurar as relações de carácter geral entre o governo e os demais órgãos do Estado, no âmbito dos respetivos ministérios (artigos 183.º, n.º 1 e 201.º, n.ºs 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa).

Na organização do Governo, é considerado o importante princípio da igualdade dos Ministros, segundo o qual todos os ministros são entre si iguais, «em categoria oficial e em estatuto jurídico», no entanto no seio do governo, de todos os ministérios, há um cuja preponderância resulta quer da relevância das funções quer, sobretudo, de poderes especiais que lhe pertencem: é o Ministro da Finanças por ter a seu cargo, entre outras tarefas, a de preparar e executar o Orçamento do Estado, pelo que, nessa medida, «tem e exerce poderes de controlo sobre a actividade de todos os ministérios»[84]. Mas não se pode falar, de um ponto de vista jurídico, de hierarquia entre os ministros nem entre o primeiro-ministro, os ministros, os secretários de estado e os subsecretários de estado, não havendo, por isso, entre esses órgãos «poder de direcção nem dever de obediência, como não há poder de supervisão nem poder disciplinar: há, sim, relações de confiança pessoal, sancionadas pelos mecanismos próprios da responsabilidade política.»[85]

2.1.3 - Por sua vez, os ministérios são, de acordo com o disposto no artigo 4.º, n.º 1, da Lei n.º 4/2004[86], departamentos sectoriais da Administração Pública, delimitados pelas respetivas atribuições, podendo, nos termos do n.º 2, a cada ministro corresponder um ou mais ministérios, nos termos definidos pelo decreto-lei que aprova a orgânica do Governo ministro.

Pode, assim, cada ministro ter sob a sua direção vários ministérios.

Estes, na sua estrutura, compreendem o conjunto de serviços que preparam e executam as decisões dos respetivos membros do Governo. Por outras palavras, constituem departamentos governamentais, dirigidos pelo respetivo ministro, que incluem serviços da administração direta do Estado e, geralmente, com tutela sobre organismos da administração indireta do Estado; ou, como expende FREITAS DO AMARAL «são os departamentos da administração central do Estado dirigidos pelos Ministros respectivos»[87].

Segundo este Autor:

               «Quando, para efeitos de administração e de orientação política, a lei agrupa conjuntos de unidades funcionais afins numa mesma organização homogénea - com uma designação unificada, quadros próprios, e orçamento integrado -, sob a direcção de um membro do Governo especificamente incumbido da respectiva chefia, estamos perante Ministérios ou Secretarias de Estado. Uns e outros correspondem ao conceito de departamento governativo»[88].

É a lei orgânica do Governo, de que o Decreto-Lei n.º 32/2004, de 10 de maio, é o exemplo mais recente, que estabelece os ministérios, pois a estrutura governativa varia conforme a Lei orgânica de cada Governo, cabendo, por outro lado, à lei orgânica de cada ministério (decretos-leis específicos) a determinação da sua estrutura orgânica, indicando ainda, por regra, as suas atribuições, sendo que, para as exercer, cada Ministério tem, assim, os seus órgãos e serviços.

2.1.3.1 – O Estado é, pois, composto por, além do Governo, outros órgãos, já que todas as pessoas coletivas, públicas ou privadas, são dirigidas por órgãos; a estes cabe tomar decisões em nome da pessoa coletiva e, assim, noutra vertente, manifestar a vontade imputável à pessoa coletiva[89].

Na verdade, as pessoas coletivas públicas, ao agir no âmbito das suas atribuições para alcançar, no exercício da função administrativa, o interesse público, necessitam de uma estrutura constituída pelos órgãos administrativos, que manifeste a vontade que lhes é imputável. Órgãos da Administração Pública que necessariamente devem atuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e em conformidade com os respetivos fins (artigo 3.º, n. º 1, do Código do Procedimento Administrativo).

Este Código, no artigo 20.º, n.º 1, dá-nos uma noção legal de órgãos ao determinar que «[s]ão órgãos da Administração Pública os centros institucionalizados titulares de poderes e deveres para efeitos da prática de atos jurídicos imputáveis à pessoa coletiva»[90].

2.1.3.2 – Em cada Ministério, sob a dependência do respetivo Governo, há serviços centrais (direções-gerais, secretarias-gerais, inspeções-gerais) e serviços periféricos dispersos pelo território (como, por exemplo, as repartições de finanças) e outros organismos. Qualquer serviço público depende diretamente de um órgão da Administração que exerce sobre si o poder de dar ordens e instruções, em matéria de serviço e às quais deve obediência.

Os ministérios, que, como se inserem na pessoa coletiva pública Estado, não são pessoas coletivas públicas, mas, por definição legal, departamentos governamentais, e, assim, da administração central, dirigidos pelo respetivo ministro, compreendendo o conjunto de serviços que preparam e executam as decisões dos respetivos membros do Governo, em que se incluem serviços da administração direta do Estado e, geralmente, com tutela sobre organismos da administração indireta do Estado.

Órgãos são, sim, os ministros, por lhes pertencerem a tomada de decisões, tendo, a seu cargo o respetivo departamento ministerial (ministério); e quanto aos serviços públicos (como por exemplo as direções-gerais, as secretarias-gerais, as inspeções-gerais) de determinado setor, o ministério que o versa engloba no seu seio esses serviços (e departamentos administrativos), que, assim, o integram. Por isso, se considera que o ministério é (constitui ou abrange) «um conjunto de serviços administrativos»[91].

Destarte, os serviços públicos não tendo personalidade jurídica, constituem um elemento que integra a organização interna de uma pessoa coletiva, sendo, para FREITAS DO AMARAL «as organizações humanas criadas no seio de cada pessoa colectiva pública com o fim de desempenhar as atribuições desta, sob a direcção dos respectivos órgãos», que «levam a cabo as tarefas de preparação e execução das decisões dos órgãos das pessoas colectivas públicas, a par do desempenho - que asseguram - das tarefas concretas em que se traduz a prossecução das atribuições dessas pessoas colectivas»[92].

2.1.3.3- Os serviços da administração direta do Estado encontram-se definidos, de acordo com a sua função dominante: em serviços executivos, serviços de controlo, auditoria e fiscalização e serviços de coordenação (artigo 11.º, n.ºs 2 e 3, da Lei n.º 4/2004)[93].

Serviços executivos são os que garantem a prossecução das políticas públicas da responsabilidade de cada ministério, prestando serviços no âmbito das suas atribuições (artigo 13.º, corpo); e designam-se direções-gerais[94] ou direções regionais, quando periféricos (artigo 14.º, n.º 1); e aqueles cuja missão dominante consiste no desenvolvimento de atividades de apoio técnico nos domínios previstos no artigo anterior são centrais e designam-se gabinetes ou secretarias-gerais (artigo 14.º, n.º 2).

A secretaria-geral constitui, pois, um serviço, sem personalidade jurídica, com autonomia meramente administrativa, que funciona na dependência hierárquica de um ministro ou de membro do Governo, cuja missão dominante consiste no desenvolvimento de atividades de apoio técnico (e administrativo) nos domínios previstos no artigo 13.º da Lei n.º 4/2004[95] (artigo 14.º, n.º 2).

2.1.3.4 – Os serviços da administração direta do Estado, estando sujeitos ao poder de direção do Governo como dimana do artigo 199.º, alínea d), 1.ª parte, da Constituição - na medida em que estabelece que compete ao Governo, no exercício de funções administrativas dirigir os serviços e a atividade da administração direta do Estado, civil e militar –, dispõem, segundo mormente o preceituado no artigo 12.º da Lei n.º 4/2004, em regra, de autonomia administrativa para atos de gestão corrente (ou seja, para todos os atos que integram a atividade que os serviços normalmente desenvolvem para a prossecução das suas atribuições).

Na verdade, cada um dos serviços que compõem o conjunto que integra a estrutura de cada um dos Ministérios, por regra, tem autonomia administrativa, podendo ter receitas próprias, consignadas ou não (cf. artigos 12.º, da Lei n.º 4/2004, 2.º e 5.º da Lei n.º 8/90 e 2.º do Decreto-Lei n.º 155/92).

2.2 – A Administração indireta do Estado é definida como o «conjunto das entidades administrativas que, diferenciando-se do Estado sob a óptica de serem pessoas colectivas separadas, ainda assim prosseguem os fins do Estado, em razão de um fenómeno de devolução de poderes»[96].

É composta por pessoas coletivas públicas dotadas de autonomia administrativa e financeira, criadas com o objetivo de prosseguirem fins do Estado e sujeitas à sua superintendência e tutela[97], compreende os Institutos Públicos[98] (regulados pela Lei quadro n.º 3/2004 de 15 de janeiro[99]) e as Entidades públicas empresariais, que se destinam à prossecução de uma determinada atividade económica (cf. Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro[100], que estabelece os princípios e regras aplicáveis ao sector público empresarial, incluindo as bases gerais do estatuto das empresas públicas, prevendo expressamente no artigo 58.º, n.º 1, a autonomia financeira).

Assim, o Estado ao superintender a Administração Indireta, exerce o poder que lhe permite, «se não a emissão de ordens, certamente produzir recomendações e orientações gerais, globalmente condicionando a actividade que é levada a cabo pelas instituições que integram esta categoria da Administração»[101]. Conjunto de poderes de superintendência expresso nessa «faculdade de orientação, que se traduz em várias faculdades de intervenção»[102].

De acordo com a Lei-Quadro n.º 3/2004, consideram-se institutos públicos, independentemente da sua designação, os serviços personalizados e os fundos personalizados[103] (também designados de Fundações Públicas)[104] das entidades referidas no artigo 2.º[105], quando dotados de personalidade jurídica (cf. artigo 3.º). Caraterizando-se os institutos públicos por serem pessoas coletivas de direito público, dotadas de órgãos e património próprio (artigo 4.º, n.º 1), devem, em regra, preencher os requisitos de que depende a autonomia administrativa e financeira (n.º 2), podendo, em casos excecionais devidamente fundamentados, ser criados institutos públicos apenas dotados de autonomia administrativa (n.º 3). 

Encontrando-se a administração indireta, como dimana do artigo 199.º, alínea d), da Constituição da República Portuguesa, sujeita à superintendência e tutela do Governo, o mesmo se passa com os institutos, por integrarem tal administração (artigo 41.º, n.º 1[106], e 42.º da Lei n.º 3/2004).   

Nesta conformidade, o membro do Governo da tutela pode dirigir orientações, emitir diretivas ou solicitar informações aos órgãos dirigentes dos institutos públicos sobre os objetivos a atingir na gestão do instituto e sobre as prioridades a adotar na respetiva prossecução, o que constitui a superintendência do membro do Governo da tutela (artigo 42.º, n.º 1, da Lei n.º 3/2004)[107]/[108].

Ademais, os institutos públicos devem observar as orientações governamentais estabelecidas pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da Administração Pública, respetivamente em matéria de finanças e pessoal (n.º 2 do artigo 42.º). Estão ainda sujeitos, excetuando os institutos públicos desprovidos de autonomia financeira[109], ao regime orçamental e financeiro dos serviços e fundos autónomos.

2.3 - Por sua vez, a Administração Autónoma, que é definida como o conjunto das entidades administrativas que não apenas se diferenciam do Estado por ostentarem uma caracterização jurídica própria, sendo pessoas coletivas distintas, «mas também na medida em que levam a cabo, nos poderes em que ficam investidas, a prossecução de fins que são estabelecidos e interpretados livremente a partir dos correspondentes substractos»[110], compreende a Administração Regional, a Administração Local (autarquias locais[111]) e as Associações públicas[112].

No que respeita à administração autónoma, os poderes do Governo, limitam-se à tutela que, nos termos do estabelecido no artigo 242.º, n.º 1, da Constituição da República[113]/[114]. Trata-se, assim, de uma tutela da legalidade, cuja função é a de velar pela legalidade da administração local[115].

Tutela administrativa[116] que, de acordo com o artigo 2.º da Lei da Tutela Administrativa aprovada pela Lei n.º 27/96, de 1 de agosto[117], e em concordância com o artigo 242.º, n.º 1, da Lei Fundamental, consiste na verificação do cumprimento das leis e regulamentos por parte dos órgãos e dos serviços das autarquias locais e entidades equiparadas» e «é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei», através de um mero poder de fiscalização consubstanciado na realização de inspeções, inquéritos e sindicâncias (cf. artigos 242.º, n.º 1, da Lei Fundamental e 1.º, n.º 1, 2.º e 3.º, n.º 1, da Lei da Tutela Administrativa aprovada pela Lei n.º 27/96, de 1 de agosto)[118].

Dessarte, os poderes intervenção Governamental na Administração Autónoma cingem-se à finalidade de verificar o cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos, sendo, assim, meramente de controlo sobre a legalidade[119], pelo que, contrariamente ao que sucede na administração indireta, se encontram afastados quaisquer poderes de direção ou superintendência[120].

Consagrando-se, pois, uma tutela de mera legalidade especificamente prevista e definida, fica excluída, atenta a autonomia das autarquias locais em relação ao Estado, o controlo do mérito, qualquer que seja, da gestão administrativa daquelas entidades[121].

2.4 – Verifica-se, por conseguinte, que as entidades da Administração Direta do Estado estão hierarquicamente subordinadas ao Governo e, por isso, ao seu poder de direção, enquanto as entidades da Administração Indireta do Estado estão sujeitas à sua superintendência e tutela (e, por isso, aos poderes de orientação, fiscalização e controlo por parte do Governo) e as entidades da Administração Autónoma estão sujeitos aos poderes de fiscalização e controlo do Governo e, deste medo, apenas à tutela administrativa deste (cf. artigo 199.º, alínea d), da Constituição da República Portuguesa)[122].

3 - O Decreto-Lei n.º 32/2024, de 10 de maio, que veio aprovar o regime de organização e funcionamento do XXIV Governo Constitucional[123], estatui que o Governo é constituído pelo primeiro-ministro, pelos ministros (entre os quais o ministro de Estado e das Finanças e o ministro do Ambiente e da Energia) e pelos secretários de Estado, sendo órgãos colegiais do Governo o Conselho de Ministros e a Reunião de Secretários de Estado (artigos 1.º e 2.º).

Se o primeiro-ministro possui a competência própria que lhe é conferida pela Constituição e pela lei, bem como a competência delegada pelo Conselho de Ministros (artigos 6.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 32/2024 e 201.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa), os ministros possuem a competência própria que a lei lhes atribui e a competência que, nos termos da lei, lhes seja delegada pelo Conselho de Ministros ou pelo Primeiro-Ministro (artigos 7.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 32/2024 e 201.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa).

Os ministros, por sua vez, nos termos do artigo 8.º, n.º 3, do mesmo regime de organização e funcionamento podem delegar nos secretários-gerais dos respetivos ministérios as competências relativas à prática dos atos necessários à adoção dos instrumentos de mobilidade ou à celebração dos contratos previstos na lei, relativos ao exercício de funções de apoio técnico e administrativo nos respetivos gabinetes, bem como para autorizar a realização de despesas por conta do orçamento do respetivo gabinete, até ao limite previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 17.º do regime da realização de despesas públicas com locação e aquisição de bens e serviços, bem como da contratação pública relativa à locação e aquisição de bens móveis e de serviços (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de junho, na sua redação atual[124]).

Cada um dos Ministérios, que integra a orgânica do XXIV Governo Constitucional, é considerada, na sua lei orgânica, como departamento governamental (cf. artigos 11.º, n.º 1, 12.º, n.º 1, 17.º, n.º 1, 18.º, n.º 1, 19.º, nº 1, 20.º, n.º 1, 21.º, n.º 1, 23.º, n.º 1, 24.º, n.º 1, 25.º, n.º 1, 27.º, n.º 1, e 28.º, n.º 1, do Decreto-lei n.º 32/2024)[125].

3.1 – Assim, o Ministério das Finanças, de acordo com o artigo 12.º, n.º 1, do Decreto-Lei  n.º 32/2024, «é o departamento governamental que tem por missão formular, conduzir, executar e avaliar a política financeira do Estado, promovendo a gestão racional dos recursos públicos, o aumento da eficiência e a equidade na sua obtenção e gestão, bem como políticas para a Administração Pública e o emprego público» (cf. ainda o artigo 1.º da Lei Orgânica do Ministério das Finanças, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 117/2011, de 15 de dezembro[126]/[127]). Esta Lei orgânica (do Ministério das Finanças) indica no artigo 2.º quais as suas atribuições.

Cabe ao Ministro de Estado e das Finanças, entre outras funções, as de «[d]efinir e controlar a execução da política financeira do Estado, tendo especialmente em atenção a prossecução de objetivos de estabilização conjuntural e de desenvolvimento económico, no quadro da política económica definida pela Assembleia da República e pelo Governo e pelos órgãos competentes da União Europeia» [n.º 2, alínea a)] e de «[c]oordenar e controlar a actividade financeira dos diversos subsectores do sector público administrativo»[n.º2, alínea g)].

Incumbe-lhe também, ora, ao abrigo do artigo 12.º, n.º 2, alíneas a), d) e e), da Lei n.º 32/2024[128], o exercício do poder de direção sobre serviços deste setor, designadamente a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, a Direção-Geral do Orçamento e a Direção-Geral do Tesouro e Finanças[129], pois integram a administração direta do Estado [cf. artigo 4.º, alíneas a), d) e e), da Lei Orgânica do Ministério das Finanças].

Na verdade, de acordo com esta Lei Orgânica, são serviços centrais da administração direta do Estado a Secretaria-Geral [130], o Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais,  a Inspeção-Geral de Finanças,  a Direção-Geral do Orçamento, a Direção-Geral do Tesouro e Finanças, a Autoridade Tributária e Aduaneira, a Direção-Geral da Administração e do Emprego Público, os Serviços Sociais da Administração Pública  e a Direcção-Geral da Qualificação dos Trabalhadores em Funções Públicas (artigos 4.º,  9.º a 15.º, 17.º e 18.º).

No que concerne às atribuições da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças incumbe-lhe, designadamente a de «[p]rocessar, financiar e pagar as despesas resultantes de reconstituição de bens do Estado ou de indemnizações devidas a funcionários ou terceiros, nos termos definidos na lei» [artigo 9.º, n.º 2,  alínea g), da mesma Lei Orgânica, e 2.º, n.º 2, alínea h), do Decreto Regulamentar n.º 37/2012, de 10 de abril].

3.2 - Por sua vez, o departamento governamental do Ministério do Ambiente e Energia, atento o estabelecido no artigo 25.º do Decreto-Lei  n.º 32/2024[131], tem por missão formular, conduzir, executar e avaliar as políticas de ambiente, água, resíduos, clima, proteção do litoral, conservação da natureza, biodiversidade, energia e geologia, numa perspetiva de desenvolvimento sustentável e de coesão social e territorial, bem como do ordenamento em matérias da sua competência, incluindo da orla costeira e do espaço rústico (n.º1).

Incumbe ao Ministro do Ambiente e Energia exercer o poder de direção sobre designadamente a Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente [n.º 2, alínea a)] e exercer, mormente sobre o instituto público «Agência Portuguesa do Ambiente, I. P.», os poderes de superintendência e tutela [n.º 3, alínea a) do mesmo artigo, bem como artigo  1.º, n.º 2 do Decreto-lei n.º 56/2012, de 12 de março [132]].

Este Instituto foi instituído, em resultado de reestruturação do serviço «Agência Portuguesa do Ambiente», com efeitos a partir de 1 de abril de 2012[133], sucedendo nas atribuições relativas aos serviços e organismos extintos (indicados no artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 56/2012, entre os quais, a Agência Portuguesa do Ambiente e o Instituto da Água, I. P, com a missão de «propor, desenvolver e acompanhar a gestão integrada e participada das políticas de ambiente e de desenvolvimento sustentável, de forma articulada com outras políticas sectoriais e em colaboração com entidades públicas e privadas que concorram para o mesmo fim, tendo em vista um elevado nível de protecção e de valorização do ambiente e a prestação de serviços de elevada qualidade aos cidadãos» (artigo 3.º, n.º 1) e, para o efeito, com as atribuições que o n.º 2 do mesmo artigo 3.º contempla (cf., também, o artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 7/2012). Dispõe das receitas provenientes de dotações que lhe forem atribuídas no Orçamento do Estado (n.º 1 do artigo 10.º); e das receitas próprias que as alíneas do n.º 2 enumeram.

A «Agência Portuguesa do Ambiente» (APA), antes de ser instituto público (e, por isso, antes de integrar a administração indireta do Estado)[134], constituía, desde  2007 (1 de maio), um serviço central integrado na Administração direta do Estado no âmbito do Ministério do Ambiente,  e, assim, sujeita ao poder de direção do Ministro titular da pasta,  na sequência da sua instituição em resultado da fusão do Instituto do Ambiente e do Instituto dos Resíduos, sucedendo-lhes nas atribuições [135].

Era, em verdade, um serviço central da administração direta do Estado, dotado de autonomia administrativa, com receitas provenientes de dotações que lhe fossem atribuídas no Orçamento do Estado e com receitas próprias[136] (artigos 1.º e 6.º do Decreto Regulamentar n.º 53/2007), tendo por missão «propor, desenvolver e acompanhar a execução das políticas de ambiente e de desenvolvimento sustentável, nomeadamente no âmbito do combate às alterações climáticas e emissão de poluentes atmosféricos, da avaliação de impacte ambiental, dos resíduos, da prevenção de riscos graves, da prevenção e controlo integrado da poluição e da educação ambiental, assegurando a participação e informação do público e das organizações não governamentais de ambiente» (artigo 2.º, n.º 1), com as atribuições constantes do n.º 2 do mesmo preceito.

É, pois, através de serviços integrados na administração direta do Estado, de organismos integrados na administração indireta do Estado, de órgãos consultivos, de outras estruturas e de entidades integradas no sector empresarial do Estado que o Ministério do Ambiente e Energia prossegue as atribuições que lhe estão cometidas (cf. artigo 3.º da sua Lei Orgânica do Ministério do Ambiente, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 17/2014, de 4 de fevereiro, e alterado pelo Decreto-Lei n.º 102/2015, de 5 de junho) [137].

3.2.1 - De acordo com a antedita Lei Orgânica do Ministério do Ambiente e Energia aprovada em 2014, constituem serviços centrais da administração direta do Estado, neste setor, a Secretaria-Geral[138] [artigos 4.º, alínea a) e 9.º], a Inspeção-Geral dos Ministérios do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia e da Agricultura e do Mar [139] [artigos 4.º, alínea b), e 10.º], a Direção-Geral do Território[140] [artigos 4.º, alínea c), e 11.º] e a Direção-Geral de Energia e Geologia[141] [artigos 4.º, alínea d) e 12.º].

Integrando a Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente, no âmbito do Ministério do Ambiente e Energia, a administração direta do Estado, como serviço central [artigo, 4.º, alínea a), e 9.º][142], já o organismo «Agência Portuguesa do Ambiente, IP», faz parte, por sua vez,  da administração indireta do Estado, prosseguindo, também, atribuições deste Ministério, embora sob superintendência e tutela do respetivo ministro [artigo 5.º, alínea a)].

Atento o estabelecido na vigente orgânica da Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente, a Secretaria-Geral, enquanto serviço central da administração direta do Estado, com autonomia administrativa (artigo 1.º), tem por missão garantir o apoio à formulação de políticas, ao planeamento estratégico e operacional, à atuação ao atualmente denominado «Ministério do Ambiente e Energia» no âmbito internacional, à aplicação do direito europeu e à elaboração do orçamento, assegurar a gestão de programas de financiamento internacional e europeu a cargo do próprio Ministério, bem como garantir o apoio técnico e administrativo aos gabinetes dos membros do Governo integrados no Ministério[143] e aos demais órgãos e serviços nele integrados, nos domínios da gestão de recursos internos, do apoio técnico-jurídico e contencioso, da documentação e informação e da comunicação e relações públicas (n.º 1 do artigo 2.º), com as atribuições, atinentes aos referidos domínios, consignadas no n.º 2 do mesmo preceito.

Acresce que tem ainda por atribuição a prestação centralizada de serviços comuns, nos domínios da gestão dos recursos humanos, financeiros, patrimoniais e do apoio jurídico e de contencioso, aos serviços da administração direta integrados no «Ministério do Ambiente e Energia», sem prejuízo das competências próprias e delegadas dos respetivos dirigentes superiores (n.º 3).

A Secretaria-Geral dispõe, para o efeito, das receitas provenientes de dotações que lhe forem atribuídas no Orçamento do Estado (artigo 6.º, n.º 1) e de receitas próprias referidas nas várias alíneas do n.º 2 do mesmo artigo 6.º[144], não nos dizendo a lei, direta ou indiretamente, tratar-se de receitas consignadas (cf. Decreto-Lei n.º 17/2014).

Constituem, por outro lado, despesas da Secretaria-Geral as resultantes de encargos que decorrem da prossecução das atribuições que lhe estão cometidas (artigo 7.º).

Matérias que se encontravam reguladas em termos similares em anteriores orgânicas da Secretaria-Geral de anteriores Ministérios do Ambiente como os Decretos Regulamentares n.ºs 33/2012, de 20 de março (artigos 1.º, 6.º e 7.º) e 52/2007, de 27 de abril (artigos 1.º, 6.º e 7.º)[145].

IV

Do contencioso da jurisdição administrativa

1 – Antes do Código de Processo nos Tribunais Administrativo aprovado em 2002, e, assim, aquando do surgimento do Decreto-Lei n.º 74/70, a matéria do processo administrativo, encontrava-se regulada em vários diplomas legais: no Código Administrativo (que estabelecia na Parte IV, artigos 796.º a 862.º o contencioso administrativo), na Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 40768, de 8 de setembro de 1956[146], e no Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo (previsto no artigo 31.º do Decreto-Lei n.º 40768), aprovado pelo Decreto n.º 41234, de 20 de agosto de 1957[147] (que o publicou em anexo), bem como, sequentemente, também, no Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de junho[148], e na Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA), aprovada pelo Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de julho[149].

1.1 - Tratava-se de um modelo que ancorava «na ideia de recurso de anulação como contencioso-regra», só admitindo, além desse meio principal, os meios tipificados na lei (cf. mormente os artigos 796.º, 815.º, 817.º, 820.º, 851.º e 852.º do Código Administrativo); e «mesmo para o recurso de anulação estabelecia tramitações diferentes conforme a categoria do órgão autor do acto impugnado»[150] (por um lado, os recursos contenciosos previstos no artigo 820.º e  regulados pelos artigos 834.º a 847.º, todos, do Código Administrativo, atinentes às autarquias legais, e, por outro lado, os respeitantes à administração central, regulados pelos artigos 15.º, 18.º, 31.º e 32.º da Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo e 46.º a 85.º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo)[151].

No concernente ao «recurso de anulação», era conferida aos órgãos administrativos autores do ato impugnado legitimidade passiva nos processos impugnatórios (cf. artigos 839.º, § 2, e 840.º, corpo, do Código Administrativo e 48.º do indicado Regulamento[152]), cabendo, pois, neste contencioso impugnatório a defesa da legalidade do ato ao órgão que o praticou[153].

O regime de contencioso administrativo abrangia ainda os pedidos de indemnização feitos à Administração relativamente aos danos decorrentes de atos de gestão pública da Administração Pública [artigo 815.º, § 1.º, alínea b), na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de novembro,] [154]/[155].

Código Administrativo que, designadamente, no que concerne ao regime processual das ações da competência dos auditores (artigo 852.º) remetia para o processo civil comum, prevendo que, em tudo o que não estivesse especialmente previsto no presente título observar-se-á o disposto para o processo civil (artigo 862.º)

1.1.1- No artigo 835.º, § 3.º, do Código Administrativo estipulava que podiam cumular-se no mesmo recurso pedidos compatíveis e entre si conexos ou dependentes, e, em especial, o pedido de anulação de um acto administrativo com o de indemnização de perdas e danos ou de condenação em multa».

Todavia, não obstante o estabelecido no artigo 835.º, § 3.º, do Código Administrativo, era entendimento da doutrina e da jurisprudência, que não podia cumular-se o pedido de anulação ou de declaração de invalidade de um acto administrativo com o pedido de indemnização, por responsabilidade civil, por a esses pedidos corresponderem diferentes formas de processo: além recurso e aqui ação[156], pois:

              «A respeito do alcance desta disposição, desde há muito que a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo se pronuncia no sentido de a anulabilidade [cumulabilidade] aí permitida se referir ao caso previsto no § único do artigo 851.º do Código Administrativo, ou seja, o de recurso contencioso interposto de «decisões ou deliberações definitivas e executórias sobre a validade ou execução dos contratos administrativos» (v. os acórdãos comentados por Marcello Caetano nos n.ºs 73, p. 21, e 90, p. 237, de O Direito, e, mais recentemente, o Acórdão de 10 de Março de 1977 – Decreto [Recurso] n.º 10030). Esta disposição visava evitar, por razões de economia processual, a propositura da acção prevista no corpo do artigo.

               Não se vêm razões para alterar tal jurisprudência, que se apoia num princípio de direito processual o de não serem cumuláveis pedidos a que correspondam formas de processo diferentes (cf. artigo 470.º do Código de Processo Civil)»[157]/[158].

Ou seja, o pedido de declaração de nulidade do ato administrativo só podia cumular-se com o da indemnização de perdas e danos no caso previsto no paragrafo único do artigo 851.º do Código Administrativo.

Estava-se, perante um regime processual, em que, atenta a limitação da cumulação de pedidos, se impunha a utilização de «vários meios, em tempos sucessivos, com condições processuais diversas, por vezes em diferentes tribunais»[159].

1.2 - Regrando sobre a execução de sentenças, verifica-se que as sentenças proferidas pelos auditores administrativos (ou os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo) tinham força executiva, tornando-se executórias (artigos 831.º do Código Administrativo e 76.º do referido Regulamento, respetivamente).

Se o exequendo fosse um corpo administrativo ou uma pessoa coletiva de utilidade pública e não fosse dada execução à sentença no prazo de três meses contados da data do trânsito em julgado e o exequente participasse o incumprimento ao auditor administrativo, este remetê-lo-ia, respetivamente, à Direção Geral de Administração Política e Civil ou ao governador civil respetivo para que se ordenasse a execução pedida, sob pena de, no primeiro caso, dissolução do corpo administrativo; e nos casos em que a execução devesse correr contra algum órgão da administração pública, o auditor remeteria o processo à entidade que sobre o órgão exercesse poder hierárquico ou de mera inspeção (artigo 823.º, n.ºs 1 a 3, do Código Administrativo).

Já nos casos de condenação nos recursos contenciosos que corressem termos no Supremo Tribunal Administrativo (cf. artigo 15.º, 1.º, do Decreto-Lei n.º 40768, de 8 de setembro de 1946), havendo invocação junto do Supremo de «impossibilidade, grave prejuízo ou embaraço na sua execução» pela entidade (administrativa) a quem competisse dar execução (no caso de não ser o Governo), havia tentativa de acordo sobre a reparação devida e, se fosse infrutífera, o Supremo fixava-a (artigo 77.º, §§ 1 e 2, do mencionado Regulamento); se coubesse ao Governo a execução, este levá-la-ia a cabo «pela forma menos prejudicial ao interesse público sempre que a execução» envolvesse «uma prestação de facto por parte da Administração» (artigo 77.º, § 3); e tratando-se de execução por quantia certa esta seria levada a efeito quando o Governo em Conselho de Ministros julgasse conveniente a sua execução, presumindo-se a inexecução determinada por impossibilidade do Governo (artigo 77.º, §§ 4 e 5).

O direito à execução das sentenças proferidas nos tribunais administrativos estava, assim, remetido para o plano administrativo das relações jurídicas entre a Administração e os particulares[160], tendo sido o Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de junho, que, nos artigos 5.º a 12.º, veio também regular o processo executivo no âmbito da jurisdição administrativa.

Aliás, com o Decreto-Lei n.º 256-A/77, consagrou-se que o interessado tinha a faculdade de pedir, no processo executivo, quando existisse causa legítima de inexecução, a fixação de indemnização dos prejuízos resultantes do acto anulado pela sentença (cf. artigo 7.º); que o tribunal especificasse, no caso de a Administração não executar devidamente a sentença no prazo legal determinado, os atos e comportamentos de execução devidos (cf. artigo 9.º, n.º 2); e com a LPTA veio a ser previsto no artigo 74.º a instauração, no tribunal judicial, de execução, por quantia certa, de decisão condenatória de pessoa coletiva de direito público, que só podia ter lugar no caso de impossibilidade de cobrança através da requisição prevista no n.º 2 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, estabelecendo, assim, a execução forçada contra a administração. Todavia, manteve como jurisdicionalmente inexequíveis as obrigações de prestação de facto e de entrega de coisa certa impostas por sentença condenatória em virtude de o incumprimento apenas possibilitar o acesso a meios jurisdicionais de tutela indemnizatória.

1.2.1- O Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho[161], visando reforçar as garantias de legalidade administrativa e dos direitos individuais dos cidadãos perante a Administração Pública, consignava no referido artigo 12.º:

              «1. No orçamento das pessoas colectivas de direito público será inscrita obrigatoriamente dotação destinada ao pagamento dos encargos resultantes de sentenças de quaisquer tribunais.

               2. As dotações a que se refere o número anterior ficam à ordem do Conselho Superior da Magistratura que emitirá a favor dos respectivos credores as ordens de pagamento que lhe forem requisitadas pelos tribunais, observando, no caso de insuficiência de verba e enquanto não for devidamente reforçada, a ordem do trânsito em julgado das sentenças.»[162]/[163]

Não obstante o determinado no Decreto-Lei n.º 256-A/77 sobre a execução de sentenças, designadamente o referido no artigo 12.º[164], a lei processual administrativa não previa quaisquer mecanismos e providências processuais de execução para entrega de coisa certa, para prestação de facto ou para pagamento de quantia certa[165].

2 – Com o Código de Processo nos Tribunais Administrativos, veio-se prever uma forma de processo comum - ação administrativa comum, correspondente fundamentalmente ao contencioso da responsabilidade civil, extracontratual e contratual (artigos 37.º a 45.º do CPTA) - e alguns processos especiais, como a ação administrativa especial[166], respeitante aos processos impugnatórios, dirigidos à remoção de atos de autoridade praticados pela Administração (atos administrativos ou normas regulamentares) e aos processos dirigidos à condenação da Administração à emissão desses atos de autoridade (artigos 46.º a 77.º do CPTA). Sistema dualista a que a reforma de 2015, implantada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 17 de outubro, pôs cobro.

2.1 - Constitui regra fundamental que tem personalidade judiciária quem tenha personalidade jurídica (princípio da coincidência), e capacidade judiciária quem tenha capacidade de exercício de direitos, pois a personalidade e a capacidade judiciárias consistem, respetivamente, na suscetibilidade de ser parte e na de estar por si em juízo (cf. artigo 8.º-A, n.ºs 1 e 2, do CPTA, introduzido pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, e 11.º e 15.º do Código do Processo Civil[167]). O que acontece com as pessoas coletivas de direito público (Estado, Região Autónoma, município, instituto público).

É, no entanto, admissível na lei processual civil a extensão da personalidade judiciária a casos de falta de personalidade jurídica (cf. artigo 12.º do Código do Processo Civil), a que o Código de Processo nos Tribunais Administrativos expressamente aderiu, no n.º 3, primeira parte, do artigo 8.º-A.

Todavia, versando a jurisdição administrativa as relações jurídicas administrativas e assim, a apreciação de litígios ou questões atribuídas à ordem judicial dos tribunais administrativos [cf. artigos 1.º e 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) [168] e 212.º, n.º 3, da Constituição da República]   fruto da natureza de ações,  consigna-se  nos n.ºs  3 a 5 do artigo  8.º-A do CPTA, que:

              «3 - Para além dos demais casos de extensão da personalidade judiciária estabelecidos na lei processual civil, os ministérios e os órgãos da Administração Pública têm personalidade judiciária correspondente à legitimidade ativa e passiva que lhes é conferida pelo presente Código.

               4 - Nas ações indevidamente propostas contra ministérios, a respetiva falta de personalidade judiciária pode ser sanada pela intervenção do Estado e a ratificação ou repetição do processado.

               5 - A propositura indevida de ação contra um órgão administrativo não tem consequências processuais, nos termos do n.º 4 do artigo 10.º.»

Como não dispõem os Ministérios «de personalidade jurídica, que deve entender-se apenas atribuída ao Estado (de que o Governo é o órgão executivo) e às pessoas coletivas de direito público a que os órgãos pertencem»[169], o Código de Processo nos Tribunais Administrativos vai mais longe que o Código de Processo Civil na extensão da personalidade judiciárias a organizações não personalizadas previstas no Código de Processo Civil (artigos 12.º e 13.º), pois, igualmente estende, atento o preceituado nos artigos 8.º-A e 10.º do CPTA, a personalidade judiciária aos Ministérios, às Secretarias Regionais e a órgãos da Administração Pública para intervirem como sujeitos processuais, figurando como demandantes ou demandados (nas ações em que de acordo com a lei processual administrativa, o devam ser). O que acontece, no que respeita aos ministérios, nos processos relativos a ações ou omissões dos respetivos órgãos como dimana do artigo 10.°, n.° 2, do CPTA, quer na redação inicial quer na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015.

E inovou-se, quanto à cumulação de pedidos, pondo-se cobro às restrições do regime anterior no concernente a esta matéria processual[170], ao permitir-se a cumulação de pedidos com mais amplitude que a admitida no Código de Processo Civil (artigo 470.º do Código de Processo Civil[171]) e, como refere JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE[172] «com uma especial generosidade».

Com efeito, admitiu-se a cumulação mesmo em caso de aos pedidos corresponder diferentes formas de processo (com a reforma de 2015, diferentes tramitações processuais) ou tribunais de hierarquia distinta (cf. artigos 4.º, n.ºs 1 e 2, e 21.º do CPTA e 24.º, n.º 1, do ETAF). Inovação que veio a ser alargada com a alterações introduzidas pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, ao permitir a cumulação de pedidos, mesmo quando a algum dos pedidos cumulados corresponda uma das formas da ação administrativa urgente (n.º 3 do artigo 4.º)[173].

2.1.1 - Este Código de Processo optou por eleger, como sujeitos processuais, os ministérios, rompendo, assim, «com o princípio tradicional de atribuir personalidade e capacidade judiciária aos órgãos administrativos»[174]/[175], estabelecendo no n.º 2 do artigo 10.º:

               «2 - Quando a acção tenha por objecto a acção ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.

N.º 2, que, na reforma introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, passou a determinar:

               «2 - Nos processos intentados contra entidades públicas, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público, salvo nos processos contra o Estado ou as Regiões Autónomas que se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios ou secretarias regionais, em que parte demandada é o ministério ou ministérios, ou a secretaria ou secretarias regionais, a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos»[176]/[177].     

Trata-se, em suma, de situações em que, sendo atribuída legitimidade (ativa ou passiva) a tais entidades, por lhes ser reconhecida a suscetibilidade de ser parte no processo, têm, para o efeito, de dispor de personalidade judiciária.

Na verdade:

               «É esse o caso dos processos intentados contra o Estado que se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios, em que parte demandada é o ministério ou ministérios a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos (artigo 10.º, n.º 2). (…) Por outro lado, os órgãos administrativos têm legitimidade para impugnar um ato administrativo relativamente a atos praticados por outros órgãos da mesma pessoa coletiva, bem como pedir a condenação à prática de um ato administrativo relativamente a condutas de outros órgãos da Administração Pública, que alegadamente comprometam as condições do exercício de competências que lhes estão legalmente conferidas para a prossecução dos seus interesses (artigos 55.º, n.º1, alínea d), e 68.º, n.º 1, alínea d)).»[178]

Como refere, em sentido similar, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE:

               «[A]ctualmente, mesmo no âmbito das acções impugnatórias, são, em regra, sujeitos processuais as pessoas colectivas públicas a que pertencem os órgãos autores dos actos ou normas impugnados.

               No entanto, há (…) a considerar (…) a circunstância, específica do processo administrativo, de ser atribuída personalidade judiciária aos Ministérios e aos órgãos da Administração Pública, embora apenas na medida correspondente à legitimidade activa e passiva atribuída pelo Código (artigo 8.°-A, n.° 3) — isto é, no que respeita aos ministérios, nos processos relativos a acções ou omissões dos respectivos órgãos (artigo 10.°, n.° 2, do CPTA), e quanto aos órgãos administrativos, excepcionalmente, em caso de litígios entre órgãos administrativos da mesma pessoa colectiva, quando susceptíveis de decisão judicial (artigo 10.°, n.° 8)»[179].

Verifica-se, pois, como considera FREITAS DO AMARAL:

               «[P]or razões de comodidade dos particulares, a Lei n.º 15/2002 (…) confere personalidade judiciária aos ministérios dentro da pessoa colectiva Estado», não obstante os ministérios pertencerem aos mesmos sujeito de direito – Estado -, não serem «sujeitos de direito distintos: os ministérios e as direcções-gerais não têm personalidade jurídica. Cada órgão do Estado - cada Ministro, cada director- -geral, cada director de serviços - vincula o Estado no seu todo, e não apenas o seu ministério ou o seu serviço.»[180]

Realçando a vertente da legitimidade processual concedida aos Ministérios e considerando que o Estado, enquanto pessoa jurídica coletiva não perdeu personalidade judiciária, assinala o Supremo Tribunal Administrativo[181]:

              «Ora, este artigo 10.º n.º 2 ao atribuir personalidade judiciária implícita aos ministérios, pelo facto de determinar que são as entidades a demandar, não está a retirar qualquer personalidade judiciária ao Estado mas apenas a retirar-lhe a legitimidade para ser demandado.

               Não podemos esquecer que, sendo a personalidade judiciária um atributo dos sujeitos, a implícita alusão deste preceito à personalidade judiciária é o apenas na sua extensão aos ministérios, porque não podem ser partes legítimas sem previamente lhes ser atribuída personalidade judiciária, e não na diminuição de qualidades do sujeito como a amputação da sua personalidade judiciária. Isto é, não é pelo facto de o Estado ser considerado parte ilegítima por não ser a parte passiva na demanda para este tipo de ações, que o preceito lhe está a amputar a sua personalidade judiciária.

               O Estado, enquanto tal, tem personalidade jurídica, e por inerência personalidade judiciária, apenas carecendo de legitimidade enquanto réu no âmbito de litígios relativos a atos ou omissões praticados pelos respectivos órgãos dos seus ministérios, isto é, face à posição que ocupa na concreta relação processual.»

Ou seja, constituem casos em que o Estado, enquanto pessoa coletiva de direito público, não está em juízo como parte (demandante ou demandado) com essa expressa designação mas está através de um Departamento Ministerial ou de um órgão da pessoa coletiva pública Estado, não deixando, por isso, pelo menos, nesta perspetiva, de constituir processos intentados contra o Estado (cf., em especial, o disposto no n.º 2 do artigo 10.º na versão introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015).

Consubstancia, em suma, um rompimento com o regime anterior ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, em que nos recursos contenciosos quem era demandado era, como vimos, o órgão que praticou o ato.

Em todo o caso, não podemos deixar de atender ao disposto no n.º 1 do mesmo artigo, em qualquer da redações do artigo.º 10.º, na medida em que consagra a regra de cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.

 Assim, o Código de Processo nos Tribunais Administrativos dá corpo à regra de que os processos intentados contra entidades públicas, a parte demandada é a pessoa coletiva de direito público, o que acontece nas ações contra o Estado cujo objeto se circunscreve à efetivação da responsabilidade civil extracontratual ou nas ações de contratos, como já se entendia no âmbito do mesmo Código na versão original[182].

2.2 – A execução de sentenças (ou dos demais títulos executivos), no âmbito do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, constitui um dever legal da Administração, pois esta deve espontaneamente cumpri-lo nos prazos procedimentais legalmente fixados (artigos 162.º, n.º 1, e 170.º, n.º 1, do CPTA) e, assim, «providenciar no sentido de ou serem extraídas as consequências da dita sentença ou de a realidade material ser transformada em conformidade»[183]/[184].

É que as decisões dos tribunais são obrigatórias, de acordo com o princípio consignado no n.º 2 do artigo 205.º da Constituição da República Portuguesa de que “[a]s decisões dos tribunais são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer outras autoridades”, sem distinguir entre  sentenças jurisdicionais nos Tribunais administrativos ou nos Tribunais judiciais civis, acrescentando no n.º 3 que a lei regula os termos da execução das decisões dos tribunais relativamente a qualquer autoridade e determina as sanções a aplicar aos responsáveis pela sua inexecução.

O Código de Processo nos Tribunais Administrativos, em cumprimento específico do proclamado naquela Lei Fundamental, estabelece no artigo 158.º, sob a epígrafe «Obrigatoriedade das decisões judiciais», que «[a]s decisões dos tribunais administrativos são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer autoridades administrativas» (n.º 1)[185].

A lei processual administrativa ao reafirmar, no artigo 158.° do CPTA, a obrigatoriedade das decisões dos tribunais administrativos para todas as entidades públicas e privadas, retira também daí «a consequência lógica do dever de cumprimento espontâneo das sentenças pela Administração, dentro de um prazo, salvo ocorrência de causa legítima de inexecução»[186]/[187], pois «prevalecem sobre as de quaisquer autoridades administrativas»[188] (n.º 1, parte final).

Decorre igualmente do determinado no artigo 158.º do CPTA que o interessado não tem o ónus de requerer à Administração a execução da sentença, para a colocar em mora: no entanto, só findo o prazo legalmente estabelecido — 30 dias, para pagamento de quantia certa (cf. artigo 170.º, n.º 1, do CPTA; 90 dias, nos restantes casos (artigos 162.º, n.º 1, e 175.º, n.º 1, do CPTA) — o particular tem o direito (e o ónus) de iniciar o processo de execução.

As autoridades administrativas apenas podem deixar de cumprir integralmente a sentença se ocorrer uma causa legítima de inexecução, que, nos termos da lei, se cingem à impossibilidade absoluta ou ao excecional prejuízo para o interesse público na execução da sentença (cf. artigo 163.º, n.º 1, 175.º, n.º 1). Causa que não pode ser invocada quando se trate de pagamento de uma quantia certa, sem prejuízo de poder ser causa de exclusão da ilicitude da inexecução espontânea da sentença, para os efeitos do disposto no artigo 159.º (cf. artigos 162.°, n.º 1, e 163.°, bem como ainda os artigos 170.° e 171.°, n.º 5, e o artigo 175.°, n.°s 2 e 3 do CPTA), o que já ocorria antes da entrada em vigor do CPTA.

Todavia, nos casos de execução para prestação de factos (ou de coisas) ou de execução de sentenças de anulação de atos administrativos, extinto o órgão ao qual competiria dar execução (espontânea) à sentença (título) ou tendo-lhe sido retirada a competência na matéria, o dever recai sobre o órgão que lhe tenha sucedido ou sobre aquele ao qual tenha sido atribuída aquela competência (artigo 162.º, n.º 2, e 174.º, n.º 3, do CPTA). Torna-se, assim, necessário, em casos de alteração organizativa ou funcional, determinar qual o órgão competente dentro da pessoa coletiva ou do ministério para praticar os atos necessários à execução[189].

2.3 - No que concerne à legitimidade passiva em processo executivo não estabelece o Código de Processo nos Tribunais Administrativo no «TÍTULO VII», atinente à execução, qualquer regra própria ou específica, havendo, como vem entendendo a doutrina, que atender ao disciplinado no artigo 10.º do mesmo Código, pois quem tem legitimidade passiva nos processos administrativos é a própria pessoa coletiva ou o ministério no âmbito da Administração central e, portanto, o executado também é a pessoa coletiva ou o ministério por serem elas as entidades mencionadas no título, sem prejuízo de, para certos efeitos, ser necessário determinar qual o órgão competente dentro da pessoa coletiva ou do ministério para praticar os atos necessários à execução (cf. artigos 162.º, n.º 2 e 174.º do CPTA)[190] .

 E embora apenas se preveja expressamente a cumulação de pedidos no âmbito das execuções para determinadas situações (cf. artigo 164.º, n.ºs 3 e 4, do CPTA), a cumulação inicial de execuções de fins diferentes será admissível, desde que verificados os pressupostos que o artigo 4.º do CPTA contempla[191], uma vez que a lei permite a cumulação na ação declarativa de pedidos condenatórios com os pedidos impugnatórios de atos e de regulamentos[192].

IV

Da resposta à questão colocada

Do périplo efetuado resulta que, aquando da publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 74/70, o regime legal de contencioso administrativo, bem como o regime legal de organização da Administração Pública eram distintos dos vigentes na altura da ocorrência da factualidade subjacente ao pedido de consulta, tanto mais que, entrementes, o sistema constitucional também havia mudado.

1 - O referido Decreto-Lei, não obstante as alterações de que foi objeto, manteve, no entanto, a redação original na alínea c) do artigo 1.º na medida em que determina que, é anualmente inscrita no Orçamento do Ministério das Finanças[193] uma verba destinada ao pagamento das despesas «[c]om as que o Estado seja compelido a pagar, por sentença dos tribunais com trânsito em julgado»

A resposta à questão colocada, reconduz-se, essencialmente, dada a divergência de entendimento invocada entre a Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente e a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, à interpretação do artigo 1.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 74/70, constituindo, assim, um problema de interpretação da lei [194], o que nos conduz ao artigo 9.º do Código Civil[195].

1.1 - De acordo com este preceito, «[a] interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada» (n.º 1); «[n]ão pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso» (n.º 2); e «[n]a fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados devendo o intérprete presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados» (n.º 3).

Visando a atividade interpretativa da lei, a descoberta do sentido real e verdadeiro do normativo que se interprete, sobressai, desde logo, que:

               «Naturalmente, é de supor que o autor da lei, bom conhecedor que deve ser da língua portuguesa e da terminologia jurídica, terá procurado cuidadosamente as palavras mais adequadas para exprimir a norma de que se trata ou, em outros termos, terá sabido exprimir o seu pensamento em termos adequados” (Código Civil, art. 9.º, n.º 3).

               Por isso, o sentido da lei há-de buscar-se, antes de mais e principalmente, nas suas próprias palavras, as quais constituem o que habitualmente e designa por elemento textual ou elemento literal.[196]

O elemento gramatical (texto da lei) constitui, na verdade, o ponto de partida da interpretação da lei, não devendo, porém, cingir-se à letra da lei, tendo, assim uma função negativa (delimita e afasta os sentidos que não tenham na letra da lei qualquer apoio ou um mínimo de correspondência verbal ainda que imperfeitamente expressa) e uma função positiva (se o texto legal comportar apenas um sentido, é esse o sentido da norma; se comportar mais que um significado, deve optar-se pelo que melhor e mais imediatamente corresponde ao significado natural das expressões verbais utilizadas e, designadamente, ao seu significado técnico-jurídico, com a presunção do n.º 3 do artigo 9.º do Código Civil, de que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados).

Surge, assim e sempre, como necessária, «uma tarefa de interligação e valoração que acompanha o domínio literal» intervindo nessa tarefa «elementos lógicos, doutrinalmente considerados de ordem sistemática, histórica e racional ou teleológica»[197].

Aliás, perante uma inegável insuficiência desse elemento literal para uma correta interpretação do sentido da norma, há, pois, que convocar o elemento racional (elemento lógico e, assim, a sua ratio legis), através de outros fatores hermenêuticos, em especial o histórico, o sistemático[198] e o teleológico[199], reconstituindo, assim, a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada (occasio legis)[200] e as condições específicas do tempo em que a mesma é aplicada[201] (artigo 9.º, n.º 1, do Código Civil).

O intérprete, a fim de determinar o alcance de uma lei, não pode, assim, nestes casos, cingir-se apenas ao sentido imediato e aparente resultante da conexão verbal. Torna-se, pois, necessário:

              «[I]ndagar com profundeza o pensamento legislativo, descer da superfície verbal ao conceito íntimo que o texto encerra e desenvolvê-lo em todas as direcções possíveis (...).

               A missão do intérprete é justamente descobrir o conteúdo real da norma jurídica, determinar em toda a amplitude o seu valor, penetrar o mais que é possível (...) na alma do legislador, reconstruir o pensamento legislativo.

               Só assim a lei realiza toda a sua força de expansão e representa na vida social uma verdadeira força normativa»[202].

E o elemento histórico pode permitir a ratio essendi da opção por uma determinada redação da norma e, assim a opção por determinadas palavras em preterição de outras, bem como «identificar o problema prático que a norma pretendeu resolver e consequentemente a teleologia ou intenção prática»[203].

1.2 – Com o Decreto-Lei n.º 74/70, como se sinaliza no seu preâmbulo, foram adotadas providências no sentido de se constituir em operações de tesouraria uma reserva pecuniária que a todo o tempo pudesse ser utilizada para ocorrer a despesas imprevistas, nomeadamente com as atinentes a reconstituição de bens afetos ao património do Estado, perdidos ou destruídos por causas imprevistas ou acidentais (como incêndio, inundação ou outra semelhante), com as que o Estado fosse compelido a pagar por decisão passada em julgado ou ainda com indemnizações por danos causados a terceiros.

Instituiu-se, na verdade, através do referido diploma, um sistema com vista a propiciar o pagamento célere e simples das quantias em que a Administração tenha sido condenada.

Como se considera no parecer do Conselho Consultivo n.º 66/1995[204], o fim visado pelo legislador ao emitir o Decreto-Lei n.º 74/70 foi o de «centralizar na Secretaria-Geral do Ministério das Finanças o pagamento de determinadas verbas, nomeadamente as relativas às indemnizações por danos causados a terceiros», expendendo-se igualmente:

              «Além de um procedimento uniforme, evita-se a inscrição de diversas dotações que normalmente se mostrariam insuficientes para cumprir as responsabilidades nesta área dos diversos serviços, obrigando à alteração do plano económico».

Em similar sentido, o Supremo Tribunal Administrativo, ao considerar no acórdão de 31 de outubro de 2012[205]:

               «A ratio legis do DL n.º 74/70, que se deixa transparecer no seu preâmbulo, é a de obviar aos inconvenientes de se inscrever em orçamentos de diversos serviços verbas insuficientes para cobrir os riscos por prejuízos causados ao património do Estado provenientes de circunstâncias acidentais ou fortuitas, constituindo-se assim na Secretaria-Geral do Ministério das Finanças «uma reserva pecuniária que a todo o tempo possa ser utilizada para a ocorrer a essas despesas imprevistas».

1.3 - Resulta do teor literal da alínea c) do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 74/70 a exigência de que exista uma condenação judicial por sentença definitiva a determinado pagamento[206] e que a entidade jurídica compelida (forçada ou obrigada) a pagar seja o Estado.

No caso, houve sentença transitada em julgado, que condenou o Réu/Executado Ministério do Ambiente no pagamento de uma determinada quantia a título de indemnização por mora no cumprimento da prestação de facto determinada nos termos do artigo 164.º do CPTA[207].

1.3.1 – No âmbito do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ao se atribuir aos Ministérios legitimidade processual passiva em determinadas situações, estendeu-se a esses departamentos governamentais, pelo menos, essa legitimidade, retirando-a à pessoa coletiva pública Estado.

O que acontece, designadamente, nas ações impugnatórias de atos ou nos casos de cumulação de pedidos de relações contratuais ou de responsabilidade civil «pura» com a impugnação de ato jurídico de órgãos do Estado ou de sobre estes órgãos recair o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos [cf. artigos 4.º - em especial n.º 2, alíneas a) a f) -, e 10.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA, em qualquer das versões, e 10.º, n.º 7, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015].

Na versão anterior a 2015, refere-se que no caso do Estado, quando a ação tiver por objeto a ação ou omissão, parte demandada é o ministério, a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos. Já na versão resultante do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, o legislador é expressivo e categórico ao referir que «nos processos contra o Estado» quando a ação tiver por objeto a ação ou omissão, a parte demandada é o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos».

Ou seja, o próprio legislador passa a assumir que se trata de processos contra o Estado, mas em que a parte demandada, por razões consideradas relevantes e necessárias, é o Ministério, afastando as (apenas possíveis) dúvidas que poderiam resultar do mesmo preceito nas versões anteriores sobre se para o legislador se tratava de um processo contra o Estado, pois o que o Código de Processo nos Tribunais Administrativos logo consignou no preceito, de forma expressa, foi: «no caso do Estado» (isto é, no caso de processo contra o Estado).

E o referido n.º 7 do artigo 10.º, na versão conferida pelo decreto-lei n.º 214-G/2015, aponta no mesmo sentido ao determinar que quando o pedido principal deva ser deduzido contra um Ministério (isto é, nos casos acabados de aludir), este também tem legitimidade passiva em relação aos pedidos que com aquele sejam cumulados (por se inserirem também na atividade do Estado)[208]. Aliás, este normativo abrange, pois, «pedidos destinados a efetivar a responsabilidade civil do Estado ou a invalidade de um contrato celebrado pelo Estado – pedidos que, noutro contexto, deveriam ser intentados contra o Estado, e não contra o ministério», sendo que o sentido útil do estabelecido é «o de estender a legitimidade passiva do ministério a quaisquer outros pedidos deduzidos cumulativamente que respeitem [a] uma qualquer atividade que seja ainda imputável ao Estado enquanto pessoa coletiva pública»[209].

A propósito da cumulação, em casos como estes, embora ainda sobre o regime do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, antes da reforma de 2015, ESPERANÇA MEALHA considerava que «os pedidos cumulados visam uma única esfera jurídica – a da pessoa colectiva Estado», acrescentando que a diferença de identidades (entre ministérios e Estado) «é meramente aparente, pois a esfera jurídica onde vão ser imputados os efeitos da sentença que se pronuncie sobre qualquer um dos pedidos é sempre e apenas uma, a do Estado»[210].

1.3.2 - O Código de Processo nos Tribunais Administrativos ao ter considerado, como sujeitos processuais, os ministérios, rompendo «com o princípio tradicional de atribuir personalidade e capacidade judiciária aos órgãos administrativos»[211]/[212], assenta a alteração do critério de determinação do ente público a demandar quer na  promoção do acesso à justiça administrativa, quer na necessidade de adequação desse critério ao novo princípio da livre cumulação de pedidos (4.º CPTA) [213]e, assim, também em razões de eficiência e, deste modo, pragmáticas.

Decorre, desta adequação, que podemos ter idênticos casos de responsabilidade civil contratual ou extracontratual do Estado por ato omissivo ou ativo perpetrado por órgão seu em que, numas situações, quem tem legitimidade passiva é o Estado – situações de apenas estar em causa a responsabilidade civil do Estado - e noutras – cumulação de pedido impugnatório com pedido indemnizatório - em que quem tem legitimidade passiva é o respetivo Ministério.

Não foi necessariamente abarcável pelo legislador do Decreto-Lei n.º 74/70 tais situações legais inovadoras quer porque então a lei vigente, quer na jurisdição administrativa quer na jurisdição comum, consagrava que a pessoa jurídica Estado, enquanto pessoa coletiva, com personalidade judiciária era a entidade jurídica com legitimidade processual e jamais o Ministério.

Efetivamente, no recurso contencioso regulado no Código Administrativo (correspondente à ação administrativa especial de impugnação atualmente prevista no Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na redação originária e, atualmente, à ação administrativa de impugnação de atos administrativos ou de  impugnação de normas emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo) e nas ações para reconhecimento de direitos ou interesses, a autoridade recorrida era o órgão autor do ato ou o órgão a quem incumbisse o reconhecimento, enquanto nos demais processos como nas ações sobre contratos e em matéria de responsabilidade civil o réu era a pessoa coletiva de direito público (Estado o ou outra)[214]. E na jurisdição comum, atento o disposto no Código de Processo Civil (artigo 5.º, n.º 2), a personalidade judiciária do Estado não foi estendida, sendo o Estado, quem está em juízo como parte demandada, havendo, assim, plena coincidência entre a personalidade jurídica, personalidade judiciária e legitimidade passiva.

1.4 - Na ação executiva deduzida contra o Ministério, verificados os pressupostos legais de responsabilidade pela mora na prestação de facto judicialmente determinada, foi proferida, necessariamente a condenação em pagamento de indemnização moratória (em resultado de conduta omissiva sancionada legalmente).

Foram essencialmente razões de tutela jurisdicional efetiva que motivaram a previsão legal do pedido de indemnização moratória previsto no artigo 164.º do CPTA, e, por isso também obviar a que posteriormente fosse deduzida uma ação de responsabilidade civil extracontratual contra o Estado, ao abrigo do Regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas. Noutra vertente, uma justiça material célere; prontidão que também subjaz à teleologia do Decreto-Lei n.º 74/70.

E sendo, nas referidas previsões do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Ministério a parte demandada (ou executada), havendo procedência total ou parcial do pedido (da ação ou da execução) quem, na verdade, é o compelido a pagar é a pessoa coletiva «Estado» através da pessoa judiciária com legitimidade passiva Ministério, no âmbito de processo, legalmente indicado como contra o Estado.

Como consideram, assertivamente, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA[215]: nas ações em que «a parte demandada é o ministério ou ministérios a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos», que é o caso das ações que «se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios», estamos perante «processos intentados contra o Estado».

1.4.1 – Afigura-se-nos, assim, que as alterações processuais ocorridas, quanto à legitimidade passiva das ações visando o Estado, em que a parte demandada é, por força da lei, o Ministério não podem afetar o âmbito nem a teleologia (ratio legis) do Decreto-Lei n.º 74/70, na medida que pretende abranger as despesas com pagamentos (indemnizatórios ou de dívidas) que o Estado é obrigado a pagar por sentença transitada em julgado.

O artigo 1.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 47/70 necessariamente contempla, dentro dos limites do seu teor gramatical, as condenações em pagamento no âmbito de processos administrativos (ações e execuções) intentados contra o Estado em que a parte demandada (ou executada) é um Ministério, que, em suma, se insere na pessoa jurídica coletiva que é o Estado. Nestes casos, como a atuação de um órgão do Estado - Ministro, diretor- geral, ou diretor de serviços - vincula o Estado no seu todo, e não meramente o seu ministério ou o seu serviço também a condenação de um ministério produz efeitos na esfera jurídica do Estado, sendo, materialmente, o Estado que é compelido a pagar (necessariamente através dos respetivos departamentos ou serviços).

Mostra-se, aliás, haver plena conformidade com a razão de ser da norma (ratio legis), e, assim, com o fim visado pelo legislador ao emiti-la, com a solução ou soluções que a norma exprime ou tem em vista e que pretende realizar, atento o concreto regime processual introduzido pelo Código de Processo nos Tribunais Administrativos. A letra da lei, face ao estatuído no n.º 2 do artigo 10.º do CPTA, em especial, na redação vigente, efetivamente comporta a referida solução.

 Se se proceder a transposição para o condicionalismo atual do juízo de valor que presidiu à feitura da lei (Decreto-Lei n.º 74/70) e ajustando o próprio significado da norma à evolução entretanto sofrida (ante a introdução de novas normas) pelo ordenamento em cuja vida ela se integra, a solução proposta mostra-se também como sendo, ao que se nos afigura, a única capaz de ser conforme à vontade do legislador manifestada no Decreto-Lei n.º 74/70.

É que, a vertente atualista de interpretação da lei sempre abrangeria situações como a presente, pois é considerada em casos de «mudança do uso de linguagem, suscetível de atribuir novos sentidos à expressão verbal empregue pela norma» ou «quando se verifica uma mudança das circunstâncias de facto para as quais a norma foi criada» ou ainda «quando se opera um alteração dos critérios valorativos resultantes da alteração global do desenvolvimento axiológico-jurídico»[216].

Só, assim, pois, se assegura que a pretendida amplitude de despesas aí previstas e originariamente abrangidas, integradas tipicamente na função administrativa desenvolvida pela Administração Pública, seja garantido.  

Na verdade, se, dessarte, não se considerar, podemos estar, amiúde, perante um injustificado tratamento diferenciado para situações materialmente idênticas, dependente tão só dos meros meios processuais utilizados. E teríamos ao assim não conceber que um sistema previsto para propiciar o pagamento célere e simples das quantias em que a Administração tenha sido condenada simplesmente inoperaria por força de um sistema processual implementado para garantir «o direito de obter, em prazo razoável, e mediante um processo equitativo, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão» (artigo 2.º, n.º1 do CPTA).

2 – Determinada, por via interpretativa, a abrangência objetiva da alínea c) do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 74/70, há que apurar o campo de aplicação subjetiva, pelo que há que chamar à colação o estabelecido no artigo 4.º, n.º 1, do mesmo diploma.

A redação original deste preceito, como referimos, foi alterada através do artigo 132.º do Decreto-Lei n.º 67-A/2007 (Lei do Orçamento para 2008), passando a estabelecer que «[a]s disposições do presente decreto-lei não se aplicam aos serviços com autonomia administrativa e financeira, nem aos dotados de autonomia administrativa e receitas próprias não consignadas, independentemente do valor dessas receitas»

A redução do campo de exceção à aplicação subjetiva do Decreto-Lei que o normativo contempla, face à redação original, acarreta, em contrapartida, o aumento do âmbito de aplicação subjetiva, estando, assim, afastadas do campo de aplicação do diploma:

- os serviços com autonomia administrativa e financeira; e

- os serviços dotados de autonomia administrativa e receitas próprias não consignadas, independentemente do valor dessas receitas.

Alteração que ocorreu já quando os serviços públicos assumiam e assumem, em termos administrativo-financeiros, a forma, como regra, de serviços dotados de autonomia administrativa e, como exceção, a forma de autonomia administrativa e financeira, quando, na altura da publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 74/70, assumiam, em termos administrativo-financeiros, a forma de «serviços simples», altura em que eram regimes de exceção, quer a autonomia administrativa, quer a autonomia financeira, tendo estes que resultar da lei.

2.1 - Se as entidades administrativas que gozam de autonomia administrativa e financeira, de acordo com expressa e necessária previsão normativa, são agora, por inerência, detentoras de personalidade jurídica (cf. artigo 9.º da Lei n.º 8/90), pelo que têm, necessariamente, de ficar excluídas da aplicação do regime previsto no Decreto-Lei n.º 74/70[217], por constituírem «centros autónomos de relações jurídicas», sendo elas próprias, por isso mesmo, sujeitos das relações de onde emergem as despesas que hão de satisfazer. Devem, por isso, providenciar nos seus próprios orçamentos pelas adequadas provisões para solver tais responsabilidades[218].

Deste modo, no que concerne ao âmbito subjetivo de aplicação do Decreto-Lei n.º 74/70, tomando em consideração as caraterísticas das referidas modalidades de Administração Pública (administração direta, de administração indireta e de administração autónoma), não vemos razões para não deixar de seguir o entendimento vertido no parecer deste Conselho n.º 39/2010, na medida em que considerou que os serviços destinatários das disposições são os que integram a designada administração direta do Estado, ou seja, «o conjunto das entidades administrativas que, actuando concentrada ou desconcentradamente, constituem o Estado-Administração, obedecendo ao princípio da subordinação hierárquica, relativamente às quais, portanto, o Governo pode exercer os seus poderes de direcção».

E precisando o âmbito subjetivo acrescentou-se no mesmo parecer:

               «No entanto, cumpre referir que nem todos esses serviços estão abrangidos pelos dispositivos do Decreto-Lei n.º 74/70. Na 2.ª parte do n.º 1 do seu artigo 4.º excluem-se serviços que, embora integrados na administração central do Estado, possuem autonomia administrativa e são titulares de receitas próprias não consignadas, ou seja, de receitas não destinadas a fins específicos. Neste caso, as despesas elencadas no artigo 1.º do diploma serão satisfeitas por conta de verbas a sair do orçamento destas entidades».

Face às razões que justificaram a consagração do regime constante do Decreto-Lei n.º 74/70 e atendendo ao elemento lógico-sistemático do diploma
afigura-se-nos que as disposições que consagra se dirigem exclusivamente aos serviços e organismos da Administração Pública, relativamente aos quais o Governo, por intermédio do respetivo Ministro, detém poderes de direção, com exclusão, para além dos que têm autonomia administrativa e financeira, os que possuem autonomia administrativa e são titulares de receitas próprias não destinadas a fins específicos.

Encontra-se assim, abrangido pelo Decreto-Lei n.º 74/70 o conjunto de serviços e organismos da administração direta do Estado que, sob a direção do ministro do Ambiente, integrando ou constituindo, o respetivo Ministério, com exclusão daqueles serviços que têm autonomia administrativa e financeira e os que possuem autonomia administrativa e são titulares de receitas próprias não consignadas.

3 – A questão colocada a este Conselho Consultivo, no presente caso, é a de saber «se no caso em apreço caberá ou não à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças proceder ao pagamento da indemnização em causa, de acordo com o disposto no Decreto-Lei nº 74/70 de 2 de março».

Subjaz a esse pedido o «conflito» entre as Secretarias-Gerais do Ministério do Ambiente e Energia e do Ministério das Finanças relativamente ao facto de esta última considerar que a sentença condenatória  «não identifica como Réu o Estado Português, termos em que não se encontram reunidos os requisitos para a liquidação da importância a que a mesma se refere se opere por recurso ao regime da alínea c) do nº 1 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 74/70, de 2 de março, na versão vigente à presente data».

Ora, nos termos do artigo 3.º do mesmo diploma, organizados os processos atinentes às despesas nos serviços que derem causa ao encargo até à fase procedimental de ser ordenado o pagamento, momento em que passam a transitar na Secretaria-Geral do Ministério das Finanças para esse efeito.

A esta Secretaria-Geral incumbe processar, financiar e pagar as despesas resultantes designadamente de indemnizações a terceiros, depois de aprovadas pelo Ministro das Finanças [cf. artigos 9.º, n.º 2, alínea g), da mesma Lei Orgânica do Ministério das Finanças, 2.º, n.º 2, alínea h), do Decreto Regulamentar n.º 37/2012, de 10 de abril, e 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 74/70].

Assim, no caso, estando verificado o contexto previsto no artigo 1.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 74/70, cabe à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças proceder ao pagamento se apuradas as condições que afastam o n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 74/70 e desde que o Ministério do Ambiente não tenha uma verba inscrita no Orçamento do Estado para as despesas em causa.

Já, por outro lado, não caberá à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças proceder ao pagamento quer nas situações excecionadas no n.º 1 do referido artigo 4.º, quer mesmo se afastada a verificação das condições aí contempladas, se o Ministério do Ambiente tiver uma verba inscrita no Orçamento do Estado para tais despesas (cf. ainda artigo 44.º, n.º 2, alíneas b) e c), da Lei do Equilíbrio Orçamental).

Atentos os elementos carreados, afigura-se-nos que, apesar de o motivo da condenação em indemnização moratória ancorar, segundo nos é indicado, na aludida omissão da prestação devida, nada mais de relevante é trazido sobre qual o concreto serviço ou serviços que deram causa ao encargo ou despesa em causa, parecendo, em todo o caso, mostrar-se, do teor do expediente recebido, que a dúvida não se estendia ao artigo 4.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 74/70.

Conclusões

Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:

1.ª - A intenção do legislador com o Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março, foi, como decorre do preâmbulo e do próprio diploma, a de criar um esquema financeiro que permitisse fazer face a despesas imprevistas e de montante elevado, centralizando, na Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, o pagamento de determinadas verbas, nomeadamente as relativas às condenações do Estado por sentença dos tribunais em pagamento por danos causados a terceiros (cf. artigos 1.º, corpo e 3.º do Decreto-Lei n.º 74/70);

2.ª - Para o ressarcimento por força da verba inscrita no capítulo «Despesas comuns» do Orçamento do Ministério das Finanças, nos termos dos artigos 1.º, n.º 1, alínea c), e 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 74/70, na redação vigente, impõe-se que o Estado tenha sido condenado por sentença transitada em julgado ao pagamento por danos causados a terceiros, desde que o serviço do Estado em causa não constitua serviço com autonomia administrativa e financeira, nem seja dotado de autonomia administrativa e receitas próprias não consignadas;

3.ª - Receitas próprias que se caraterizam por ser as que decorrem de cobranças efetuadas pelos serviços ou organismos do Estado, resultantes da sua atividade específica, da administração e alienação do seu património e quaisquer outras que por lei ou contrato lhes devam pertencer e sobre as quais detêm poder discricionário no âmbito dos respetivos diplomas orgânicos (artigo 57.º, n.º 1, da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro);

4.ª – Consagrando a lei a regra ou princípio da não consignação de receitas, apenas excecionalmente são admitidas as receitas consignadas, que se caraterizam por ser aquelas que, por concreta determinação, se encontram afetas a despesas pré-determinadas, podendo em casos especialmente justificados ser consignadas receitas a serviços sem autonomia financeira, mediante portaria conjunta do ministro competente e do Ministro das Finanças (artigos 16.º da Lei de Enquadramento Orçamental e 5.º da Lei n.º 8/90); 

5.ª - Com a Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro, o regime financeiro dos serviços e organismos da Administração Central passou a ser, em regra, de autonomia administrativa nos atos de gestão corrente (artigos 2.º da referida Lei e do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, e 12.º da Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro) e excecionalmente de autonomia administrativa e financeira, atribuindo a lei a estes personalidade jurídica (artigos 6.º e 9.º da Lei n.º 8/90, e 44.º do Decreto-Lei n.º 155/92);

6.ª – Atenta a estruturação do Estado-Administração em Administração direta, indireta e autónoma, a Administração direta abrange o conjunto de serviços centrais e periféricos, estruturados em ministérios, dependentes do Governo, e sujeitos ao poder de direção dos seus membros (cf. artigos 2.º, n.ºs 1 e 2, 4.º e 11.º, n.ºs 5 e 6, e 12.º da Lei n.º 4/2004, bem como, designadamente, os artigos 11.º, n.º 2, 17.º, n.º 2, e 25.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 32/2024);

7.ª - Por sua vez, os ministérios são legalmente definidos, como departamentos sectoriais da Administração Pública, delimitados pelas respetivas atribuições, podendo cada ministro ter sob a sua direção vários ministérios, nos termos definidos pelo decreto-lei que aprova a orgânica do Governo ministro (artigo 4.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 4/2004);

8.ª – Aliás, desde momento anterior ao Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março, que os ministérios são considerados departamentos governamentais ou ministeriais, sem personalidade jurídica, com competências determinadas, dirigidos pelos ministros respetivos, compreendendo, na sua estrutura, o conjunto de serviços da administração direta, que preparam e executam as decisões dos concernentes membros do Governo, tendo os serviços que integram esse conjunto, por regra, desde a Lei n.º 8/90, autonomia administrativa (cf. artigos 4.º, n.º 1, e 12.º da Lei n.º 4/2004, 2.º da Lei n.º 8/90 e do Decreto-Lei n.º 155/92, e, entre outros, os artigos 1.º, n.º 1, e 5.º do Decreto-Lei n.º 13/70, de 14 de janeiro, 11.º, n.º 1, 12.º, n.º 1, 17.º, n.º 1, 18.º, n.º 1, 19.º, n.º 1, 20.º, n.º 1, 21.º, n.º 1, 23.º, n.º 1, 24.º, n.º 1, 25.º, n.º 1, 27.º, n.º 1, e 28.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 32/2024);

9.ª - Destarte, o Ministério do Ambiente e Energia, como qualquer outro departamento governamental, com os respetivos órgãos e serviços centrais e periféricos que integram a administração direta do Estado, sujeitos ao poder de direção do respetivo membro do Governo (Ministro), tem a sua estrutura orgânica e atribuições definidas na concernente Lei orgânica, que igualmente distingue os serviços e organismos que pertencem à administração direta dos da administração indireta [cf. artigos 2.º, n.ºs 1 e 2, 4.º, 11.º, n.º 4, alínea b), da Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro, e 2.º a 5.º do Decreto-Lei n.º 17/2014, de 4 de fevereiro];

10.ª – Aquando da publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 74/70, o processo administrativo vigente assentava em os recursos contenciosos de impugnação de atos ou omissões de uma entidade pública serem deduzidos contra os autores do ato enquanto as ações designadamente, as de indemnização pela prática desses atos, tal-qualmente em processo civil, eram deduzidas contra a pessoa coletiva pública - Estado ou outra –, não sendo admissível a cumulação de pedidos a que correspondessem formas de processos diferentes (cf., em especial, artigos 815.º, § 1.º, alínea b), 835.º, § 3.º, 839.º, § 2.º, 840.º, corpo, e 851.º, § único, do Código Administrativo e 48.º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, aprovado pelo Decreto n.º 41234, de 20 de agosto de 1957);

11.ª - Com o Código de Processo nos Tribunais Administrativos rompe-se com o princípio tradicional de atribuir personalidade e capacidade judiciária aos órgãos administrativos, passando, em regra, a ser sujeitos processuais as pessoas coletivas públicas em que se inserem os órgãos administrativos, mas na circunstância específica de «processos contra o Estado» que se reportem à ação ou omissão de órgãos é atribuída personalidade judiciária aos Ministérios em que esses órgãos se integram (artigo 10.º, n.º 2);

12.ª - E também veio admitir a cumulação de pedidos mesmo no caso de a estes corresponderem formas de processos diferentes (ora, tramitações diferentes) ou tribunais de hierarquia distinta, bem como permitir, no novel processo executivo, quanto à execução de prestação de facto ou de coisas, que, na petição, o exequente requeira indemnização moratória (cf. artigos 4.º, 10.º, 21.º e 164.º, n.º 4, corpo, do CPTA);

13.ª - O Código de Processo nos Tribunais Administrativos veio estender aos Ministérios a personalidade Judiciária do Estado, atribuindo a estes departamentos governamentais legitimidade processual passiva em determinadas situações, o que acontece nas ações impugnatórias de atos ou nos casos de cumulação de pedidos de relações contratuais ou de responsabilidade civil «pura» com a impugnação de ato jurídico a órgãos do Estado ou de sobre estes órgãos recair o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos [cf. artigos 4.º - em especial n.º 2, alíneas a) a f) -, e 10.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA, em qualquer das versões, e 8.º-A, n.º 3, e 10.º, n.º 7, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015];

14.ª - Não foi necessariamente concebível pelo legislador do Decreto-Lei n.º 74/70 a admissibilidade de tais soluções inovadoras previstas na lei processual administrativa porque então, da lei vigente resultava que a pessoa jurídica Estado, enquanto pessoa coletiva pública, com personalidade judiciária era a entidade jurídica com legitimidade processual designadamente nos pedidos indemnizatórios por responsabilidade civil extracontratual contra a pessoa jurídica Estado e jamais o Ministério (cf. artigo 5.º do Código de Processo Civil, na redação vigente em 1970);

15.ª - Todavia, nos referidos processos em que a parte demandada ou executada é, por força da lei, o Ministério, não deixamos de estar perante «processo contra o Estado», como o legislador expressamente assume no n.º 2 do artigo 10.º do CPTA, por a sentença necessariamente se refletir na esfera jurídica da pessoa jurídica Estado, sendo esta quem, efetivamente, é compelida a cumprir, de modo necessário através do respetivo departamento ou serviço, tudo se passando como se fosse a pessoa jurídica Estado Português a quem coubesse legitimidade processual;

16.ª – Entendimento a que nos conduz o pensamento legislativo, a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada, bem como a sua função e finalidade ou escopo, comportadas pelo âmbito da letra da lei (artigo 9.º, n.ºs 1 e 2, do Código Civil);

17.ª – Por conseguinte, as despesas em causa - pagamento de indemnização resultante de responsabilidade por mora na prestação de facto atribuída por sentença em processo administrativo em que era demandado o Ministério do Ambiente - englobam-se nas referidas na alínea c) do n.º 1 do artigo 1.° do Decreto-Lei n.º 74/70;

18.ª – Quanto ao âmbito subjetivo de aplicação do Decreto-Lei n.º 74/70, previsto no seu artigo 4.º, n.º 1, tomando em consideração as caraterísticas das referidas modalidades de Administração Pública (administração direta, de administração indireta e de administração autónoma), os serviços destinatários das disposições são os que integram a designada administração direta do Estado, relativamente aos quais o Governo, por intermédio do respetivo Ministro, pode exercer os seus poderes de direção, contanto que não se esteja perante serviços com autonomia financeira ou com autonomia administrativa e receitas próprias não consignadas;

19.ª – Na situação versada, verifica-se a circunstância contemplada no artigo 1.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 74/70, ou seja, de o Estado ter sido compelido a pagar, por sentença dos tribunais com trânsito em julgado, sendo, assim, da sua responsabilidade o pagamento da indemnização, o que aponta, pois, no sentido de o ressarcimento ser por força da verba inscrita no capítulo «Despesas comuns» do Orçamento do Ministério das Finanças, desde que se manifeste existir o requisito contemplado na conclusão anterior;

20.ª - Assim, ocorrendo o contexto previsto no artigo 1.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 74/70, cabe à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, uma vez demonstrada a verificação das condições que afastam o n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 74/70, proceder ao pagamento, desde que o Ministério do Ambiente não tenha uma verba inscrita no Orçamento do Estado para as despesas em causa; e

21.ª - Já não cabe, no entanto, à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças proceder ao pagamento quer nas situações excecionadas no n.º 1 do referido artigo 4.º, quer mesmo se afastada a verificação das condições aí contempladas, se considerar, logo que demonstrado pelo Ministério da Finanças, que o Ministério do Ambiente tenha uma verba inscrita no Orçamento do Estado para tais despesas. 

 

[1] Estatuto aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, e alterado pela Lei n.º 2/2020, de 31 de março.

[2] Os sucessivos Ministérios atinentes ao Ambiente tiveram diferentes designações.

O Ministério do Ambiente foi criado na reestruturação da organização interna e alteração à Orgânica do XI Governo Constitucional a  partir de 20 de março de 1990, com a designação de Ministério do Ambiente e dos Recursos Naturais (artigo 2.º, alínea r), e 21.º-A n.º 1, do Decreto-Lei 329/87, de 23 de setembro, atentas as alterações conferidas pelo Decreto-Lei nº 94/90, de 20 de março), enumerando-se no n.º 3 do artigo 21.º-A os serviços e organismos que ficavam integrados ou dependentes do Ministério do Ambiente e dos Recursos Naturais.

A pasta do ambiente e dos recursos naturais constituía Secretaria de Estado no XI Governo constitucional integrada no Ministério do Planeamento e da Administração do Território  (cf. artigo 11.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 329/87, de 23 de setembro, redação originária).

[3] Informação que, diga-se, como resulta do seu teor, mereceu parecer concordante, proferido a 3 de maio de 2024 pelo Secretário-Geral Adjunto, e despacho de concordância do Secretário-Geral, com a mesma data, onde se expende:

«Remeto à superior consideração de Sua Excelência a Ministra do Ambiente e da Energia para, concordando, solicitar parecer ao Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República sobre se, no caso em apreço, caberá ou não à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças proceder ao pagamento da indemnização em apreço».

[4] De anotar que o Ministério do Ambiente e da Ação Climática recorreu da referida sentença condenatória (de 28 de junho de 2019) para o Tribunal Central Administrativo Norte que, por acórdão de 14 de fevereiro de 2020, negou «provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida» [acessível como os demais acórdãos abaixo indicados do Supremo Tribunal Administrativo (e dos Tribunais Centrais Administrativos) bem como do Supremo Tribunal de Justiça e das Relações no sítio «www.dgsi.pt» ou neste sumariados].

[5] O pedido foi veiculado através do Ofício n.º 26075/2024/SG/SAJ, de 21 de outubro de 2024; pedido que, na sequência de despacho proferido a 25 de outubro de 2024, por Sua Excelência o Conselheiro Procurador-Geral da República, foi distribuído ao Relator.

[6] Foi alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 793/76, de 5 de novembro, 275-A/93, de 9 de agosto, e 503/99, de 20 de novembro, e pelas Leis n.ºs 67-A/2007, de 31 de dezembro, e 80/2013, de 28 de novembro.

[7]O Decreto-Lei n.º 38523, que versava os acidentes em serviço dos servidores civis do Estado subscritores da Caixa Geral de Aposentações [e que veio a ser revogado pelo artigo 57.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, que aprovou o novo regime jurídico dos acidentes em serviço e das doenças profissionais no âmbito da Administração Pública], regrava no artigo 28.º que as despesas com a hospitalização de todos os servidores do Estado resultantes de assistência clínica, medicamentos, aquisição de aparelhos de prótese e ortopedia e de meios necessários ao seu tratamento e bem assim as de transporte e funeral seriam pagas de conta de verba para esse fim inscrita no orçamento do Ministério de que o servidor dependia, em capítulo especial e rubrica própria.

E o § único do artigo 28.º estabelecia:

      «Os serviços com autonomia administrativa e financeira e aqueles que, dispondo de receitas próprias, com elas paguem vencimento ou salários ao pessoal inscreverão nos orçamentos as verbas necessárias à satisfação dos encargos a que este artigo se refere.»

[8] Cf., neste sentido, o parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 39/2010 de 3 de fevereiro de 2011, publicado no Diário da República, II série, n.º 46, de 7 de março de 2011.

[9]  Decreto-Lei que entrou em vigor a 25 de fevereiro de 1970 (artigo 1.º, n.º1, e § único, do Decreto-Lei n.º  22.470, de 11 de abril de 1933.

[10] Cf. Pareceres deste Conselho Consultivo n.º 26/1996, de 14 de novembro de 1996, homologado mas não publicado, e 39/2010.

[11] Diploma que atualizava o regime legal das condições em que os serviços do Estado, incluindo os dotados de autonomia administrativa ou financeira, podiam efetuar despesas com obras ou com aquisição de material; e dispunha sobre a autorização de despesas e respetivos montantes, formação e celebração dos contratos de obras e fornecimentos.

[12] Diploma este que veio a ser expressamente revogado (na parte vigente) pelo artigo 57.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho (cf. igualmente artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 211/79, de 12 de julho). No entanto, os artigos 5.º, 6.º, 7.º, 10.º, 11.º, 22.º e 23.º, bem como os §§ 1.º a 4.º do artigo 4.º, todos, do Decreto-Lei n.º 41375 já haviam sido revogados pelo artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 48234, de 31 de janeiro de 1968. Aliás, este diploma, como se refere no seu proémio, embora não tenha procedido a alteração fundamental do regime do Decreto-Lei n.º 41375, atualizou as disposições em vigor relativas ao regime legal em que os serviços do Estado podiam realizar despesas com obras ou aquisições de material e alargou à matéria que regia, com as necessárias adaptações, o regime geral de delegações e subdelegações de poderes estabelecido no Decreto-Lei n.º 48059, de 23 de novembro de 1967, vindo a ser revogado pelo Decreto-Lei n.º 211/79.

[13] A nota de rodapé constante do original foi suprimida, o que acontece nas demais transcrições efetuadas.

[14] Igualmente MARCELLO CAETANO, Manuel de Direito Administrativo, vol. I, 10.ª edição (reimpressão),Coimbra, Almedina, 1980, página 222, considerava que a «pessoa colectiva de direito público que goza da capacidade de praticar actos definitivos e executórios ou com vocação para a executoriedade diz-se que tem autonomia administrativa», pelo que para este autor:

      «A autonomia administrativa consistirá, pois, no poder conferido aos órgãos de uma pessoa colectiva de direito público de praticar actos administrativos definitivos, que serão executórios desde que obedeçam a todos os requisitos para tal efeito exigidos na lei».

O mesmo Autor, na mesma página, entende que estaremos perante «autonomia financeira quando os rendimentos do património da pessoa colectiva e outros que a lei lhe permite cobrar sejam considerados receita própria, aplicável livremente, segundo o orçamento privativo, às despesas ordenadas por exclusiva autoridade dos seus órgãos».

E em nota, reconhecia que a legislação portuguesa sobre Contabilidade Pública tinha adotado conceitos diferentes de autonomia administrativa e financeira dos que resultavam das restantes leis administrativas (nota 2 da mesma página).

[15] De 20 de março de 1996, homologado mas não publicado.

[16] Alterações introduzidas pelos artigos:

- 1.º do Decreto-Lei n.º 793/76, de 5 de novembro ao determinar que era alterada a redação do n.º 1 do artigo 1.º, ao qual aditava uma alínea,  nos seguintes termos:

      «Artigo 1.º - 1. No Orçamento do Ministério das Finanças, no capítulo «Despesas comuns», é anualmente inscrita uma Verba destinada ao pagamento das despesas:

      ...

      f) Com indemnizações resultantes da responsabilidade em que o Estado Português possa vir a constituir-se, nos termos do direito internacional público.»

- 57.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 503/99, que procedeu a revogação das referidas alíneas b) e e) do n.º 1 do artigo 1.º; e

 - 36.º da Lei n.º 80/2013, que deu nova redação à alínea f) do n.º 1 (redação atualmente em vigor).

[17] De anotar que nos termos do artigo 33.º do Decreto-Lei n.º 80/2013, «[o]  pagamento da compensação por cessação do vínculo por mútuo acordo, prevista na presente lei, é assegurado pela Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, nos termos do Decreto-Lei n.º 74/70 (…), quando se trate de trabalhadores oriundos de serviços abrangidos pela alíneas a) e b) do artigo 3.º» (e, assim, quando se trate de trabalhadores oriundos das instituições de ensino superior públicas ou dos  serviços da administração autárquica, nos termos do Decreto-Lei n.º 209/2009, de 3 de setembro na redação então vigente).

[18] Alterações que foram introduzidas pelo artigo 57.º n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 503/99 (procedeu a revogação do indicado n.º 2) e pelo artigo 132.º da Lei n.º 67-A/2007 (procedeu a alteração da redação do n.º 1 e aditou os n.ºs 3 a 7).

[19] V. o referido parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 39/2010. Cf. ainda FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 3.ª edição (com a colaboração de LUÍS FÁBRICA, CARLA AMADO GOMES e JORGE PEREIRA DA SILVA), Coimbra, Almedina, 2006, páginas 33 e 34; e GUILHERME d’OLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR d’OLIVEIRA MARTINS e MARIA d’OLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Orçamental, Anotada e Comentada, Coimbra, Almedina, 2007 página 105.

[20] Lei que aprovou o Orçamento de Estado para o ano de 2008, entrando em vigor em 1 de janeiro de 2008 (cf. artigo 142.º). Foi corrigida pela Retificação n.º 2/2008, de 28 de janeiro, e alterada pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de janeiro.

[21] A correspondência é, como se refere no parecer deste Conselho Consultivo n.º 6/2012, «integral, apenas se notando uma pequena diferença na letra do proémio do n.º 1 do artigo 38.º do RCP», que, para efeitos, da presente consulta, também irreleva.

[22] Aprovado pelo artigo 18.° do Decreto-Lei n.º 34/08, de 26 de fevereiro, e publicado no Anexo III a este Diploma legal. Regulamento que foi corrigido pela Retificação n.º 22/2008, de 24 de abril, e alterado pela Lei n.º 43/2008, de 27 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 181/2008, de 28 de agosto, pelas Leis n.ºs 64-A/2008, e 31 de dezembro, e 3-B/2010, de 28 de abril, pelo Decreto-lei n.º 52/2011, de 13 de abril, pelas Leis n.ºs 7/2012, de 13 de fevereiro (com Retificação n.º 16/2012, de 26 de março), e 66-B/2012, de 31 de dezembro, pelo Decreto-Lei n.º 126/2013, de 30 de agosto, pelas Leis n.ºs 72/2014, de 2 de setembro, 7-A/2016, de 30 de março, 42/2016, de 28 de dezembro, e 49/2018, de 14 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 86/2018, de 29 de outubro, e pelas Leis n.ºs 27/2019, de 28 de março, 2/2010, de 31 de março, 7/2021, de 26 de fevereiro, 9/2022, de 11 de janeiro, e 35/2023, de 21 de julho.

[23]  O artigo 38.º do RCP, versando o pagamento de custas, multas e juros de mora relativos aos processos judiciais e tendo por epígrafe «Responsabilidade do Estado por custas», estabelece no n.º 5:

     «5 - A responsabilidade por custas processuais, multas e juros de mora deferida aos serviços dos ministérios e prevista nos números anteriores é independente da previsão legal, nas respectivas leis estatutárias, de receitas próprias.»

[24] De 25 de setembro de 2014, publicado in Diário da República, II Série, n.º 126, de 1 de julho de 2015.

[25] Código que foi aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro (corrigida pela Retificação n.º 17/2022, de 6 de abril) e alterado pelas Leis n.ºs 4-A/2003, de 19 de fevereiro, 59/2008, de 11 de setembro, e 63/2011, de 14 de dezembro, pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, e pelas Leis n.ºs 118/2019, de 17 de setembro, 30/2021, de 21 de maio, e 56/2021, de 16 de agosto.

[26] Alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 275-A/93, de 9 de agosto, 113/95, de 25 de maio, pela Lei n.º 10-B/96, de 23 de março, pelo Decreto-Lei n.º 190/96, de 9 de outubro, pela Lei n.º 55-B/2004, de 30 de dezembro, pelo Decreto-Lei n.º 29-A/2011, de 1 de março, pela Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, e pelos Decretos-Leis n.ºs 85/2016, de 21 de dezembro, 53/2022, de 12 de agosto, e 21/2023, de 24 de março.

[27] Na verdade, o artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 211/79, de 12 de julho, relativo a despesas com obras e aquisição de bens e serviços para organismos do Estado, reitera a distinção entre autonomia administrativa e autonomia financeira nos termos constantes do Decreto-Lei n.º 41375, com exclusão da parte final que suprimiu («e quer o respectivo movimento de fundos….»), ao estabelecer:

      «2 - Para efeitos da aplicação deste diploma são considerados:

       a) Serviços dotados de autonomia administrativa aqueles cujos órgãos sejam competentes para efectuar directamente o pagamento das suas despesas, mediante fundos requisitados mensalmente, em conta das dotações atribuídas no Orçamento Geral do Estado e de cuja aplicação têm de prestar contas depois de findo o ano económico;

      b) Serviços dotados de autonomia financeira, ou simplesmente serviços autónomos, os que, além de autonomia administrativa, possuam contabilidade e orçamento privativos, com afectação de receitas próprias às despesas da sua manutenção.»

[28] Cf. o referido parecer n.º 26/1996.

[29] Aliás, nas duas décadas anteriores, o legislador curou de disciplinar a gestão dos organismos autónomos, em particular dos dotados de autonomia financeira e também, em parte, dos titulares de autonomia administrativa, desde que obrigados a organizar orçamentos privativos para aplicação de receitas próprias, uniformizando-se o processamento das respetivas operações de receita e despesa e enquadrando-as no âmbito do Orçamento Geral do Estado, que aconteceu com a publicação, entre outros, dos Decretos-Leis nºs 742/74, de 2 de dezembro, e 459/82, de 26 de novembro. No entanto, foi mantido, durante esse período, no essencial, a caracterização legal dos serviços: simples, com autonomia administrativa ou com autonomia financeira (Cf. parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 26/1996).

[30] Cf. GUILHERME D´OLIVEIRA MARTINS et alii, obra citada, páginas 27 e 28. A propósito, consideram ainda a página 104:

      «A autonomia administrativa não corresponde a orçamento próprio ou privativo. Esta autonomia define-se no tocante aos créditos ou dotações de despesa. Os serviços e organismos dispõem de créditos inscritos no OE e os seus dirigentes têm poderes para, com carácter definitivo e executório, praticarem actos necessários à autorização de despesas e seu pagamento, no âmbito da gestão corrente. Aqui fala-se de actos definitivos e executórios em matéria financeira, os quais concretizam actos de natureza administrativa que têm de ser praticados por quem tenha competência.»

[31] Órgãos e serviços que, nos termos do artigo 3.°, n.º 2, da Lei n.º 8/90, dispõem de dotações globais inscritas no Orçamento do Estado, que poderão utilizar por duodécimos.

[32] Cf. JOAQUIM FREITAS DA ROCHA, Direito da Despesa Pública, Coimbra, Almedina, 2019, página 179.

[33] Ibidem, página 178. Cf., igualmente, GUILHERME D´OLIVEIRA MARTINS et alii, obra citada, página 28.

[34] Ibidem, página 181. 

[35] Aprovada pelo Decreto de Aprovação da Constituição de 10 de abril de 1976, e alterada pelas Leis constitucionais n.ºs 1/82, de 30 de setembro, 1/89, de 8 de julho, 1/92, de 25 de novembro, 1/97, de 20 de setembro, 1/2001, de 12 de dezembro, 1/2004, de 24 de julho, e 1/2005, de 12 de agosto.

[36] Cf. JOAQUIM FREITAS DA ROCHA, obra citada, páginas 185 a 187.

[37]   Cf. pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.ºs  80/2004, de 17 de março de 2005, a aguardar edição, e 54/2007, de 8 de novembro de 2007, Inédito.

[38] Cf. Parecer complementar n.º 93/1991, de 27 de janeiro de 1994, a aguardar edição; e SOUSA FRANCO, Finanças Públicas e Direito Financeiro, Coimbra, Almedina,1986, págs. 147 e 148.

[39] Efetuada pelos organismos competentes do Ministério das Finanças nos casos de autonomia administrativa e financeira (artigos 8.º, n.º 2, e 11.º, n.º 1).

[40] Alterada pelas Leis n.ºs 2/2018, de 29 de janeiro, 37/2018, de 7 de agosto, 41/2020, de 18 de agosto, e 10-B/2022, de 28 de abril.

[41] Corresponde ao artigo 5.º da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto,

[42]Cf. GUILHERME D´OLIVEIRA MARTINS et alii, obra citada, páginas 62 e 63 (anotações 1 a 3 ao artigo 5.º da Lei de Enquadramento Orçamental de 2001).

[43]Assim, por exemplo, a Lei do Orçamento para 2024 (Lei n.º 82/2023, de 29 de dezembro), os mapas contabilísticos constam, por força do artigo 40.º da Lei do Equilíbrio Orçamental, de anexos ao articulado da referida Lei, designadamente os mapas I (atinente às despesas por missão de base orgânica, desagregadas por programas dos subsetores da Administração Central e da Segurança Social), II (relativo à classificação funcional das despesas do subsetor da Administração Central), III (relativo à classificação económica das despesas do subsetor da Administração Central), IV (relativo à classificação orgânica das despesas do subsetor da Administração Central), V (relativo à classificação económica das receitas públicas do subsetor da Administração Central) e VI (relativo às despesas com vinculações externas e despesas obrigatórias), a páginas de 223 a 241 do respetivo Diário da República, evidenciando-se que:

a) A página 229, no MAPA 4, quanto ao Ministério das Finanças, no que concerne ao capítulo 60, «despesas excecionais», inscreveu-se o valor de 11 118 378 300€;

b) A página 240, no MAPA 6, inscreveu-se, no que respeita à Administração Central, quanto a despesas, «a dotação para decisões jurisdicionais» o valor de 11 250 502€;

c) No que concerne ao Ministério do Ambiente (e Ação Climática) não se encontra especificamente inscrita, quanto a dotações para decisões jurisdicionais e para despesas excecionais qualquer verba.

[44] Corresponde ao artigo 7.º da Lei de Enquadramento Orçamental aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, e revogada pela Lei n.º 151/2015.

[45] Cf. JOSÉ JOAQUIM TEIXEIRA RIBEIRO, Lições de Finanças Públicas, Coimbra, Coimbra Editora, 1977, página 49; e parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 66/1995.

[46] Cf. GUILHERME D´OLIVEIRA MARTINS et alii, obra citada, página 70 (anotação 1 ao artigo 7.º da Lei de Enquadramento Orçamental de 2001).

[47] O que dimana da imposição que o artigo 293.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa, ao dispor que as receitas obtidas com as reprivatizações serão utilizadas apenas para amortização da dívida pública e do sector empresarial do Estado, para o serviço da dívida resultante de nacionalizações ou para novas aplicações de capital no sector produtivo.

[48]  De acordo com o n.º 3 do mesmo preceito, no que concerne às receitas que sejam, por razão especial, afetas a determinadas despesas por expressa estatuição legal ou contratual, as normas (contratuais ou legais) que procedam a essa consignação têm de revestir caráter excecional e temporário.

[49] Lições de Finanças Públicas, 5.ª edição, Coimbra, 1995, página 70

[50] JOSÉ JOAQUIM TEIXEIRA RIBEIRO, obra citada,1977, página 52. Cf., igualmente, o parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 66/1995.

[51]Finanças Públicas e Direito Financeiro, volume I, 4.ª edição, Coimbra, Almedina, 1993, página 354.  

[52] Cf. glossário do Conselho de Finanças Públicas, acessível in :

«https://www.cfp.pt/pt/glossario/receita-propria»; e sínteses glossário da Direção-Geral do Orçamento, acessível in:

«https://www.dgo.gov.pt/execucaoorcamental/Documents/SEO_SinteseExecucaoOrcamentalMensal/GlossarioPT.pdf» (acedidos, pela última vez, a 15 de novembro de 2024).

[53] Enquanto receitas gerais são as resultantes essencialmente da cobrança de impostos e, em menor grau, do recurso ao endividamento, não incluindo, por isso, as receitas próprias E quer umas quer outras podem ser receitas consignadas ou não consignadas (cf. artigos 49.º, n.º 1, alínea a), 55.º, n.º 4, e 57.º, n.ºs 4 e 5, da Lei de Enquadramento Orçamental e o sítio «https://www.cfp.pt/pt/glossário» (acedido a 15 de novembro de 2024).

[54] Obra citada, página 188

[55] Para mais desenvolvimento, cf. MARCELLO CAETANO, obra citada, páginas 272 e seguintes.

[56] Aprovada pelo Plesbicito Nacional de 19 de março de 1933, entrando em vigor a 13 de outubro do mesmo ano. Foi alterada pelas Leis n.ºs 1885, de 23 de março de 1935, 1910, de 23 de maio de 1935, 1945, de 21 de dezembro de 1936, 1963, de 18 de dezembro de 1937, 1966, de 23 de abril de 1938, 2009, de 17 de setembro de 1945, 2048, de 11 de junho de 1951, 2100, de 29 de agosto de 1959 e 3/71, de 16 de agosto, tendo, após a alteração de 1938, sido republicada no Diário do Governo, 1.ª série, n.º 185 de 11 de agosto de 1938.

[57]Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 31095, de 31 de dezembro de 1940. Veio a ser alterado por vários diplomas, mormente pelos Decretos-Leis n.ºs 31 826, de 14 de julho de 1941, 42536, de 28 de setembro de 1959, 48051, de 21 de novembro, de 1967,  219/73, de 11 de maio, 258/75, de 26 de maio, 323/2001, de 17 de dezembro,  e pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro.

[58] Cf. MARCELLO CAETANO, idem, páginas 256 e 257.

[59] Tutela administrativa que MARCELLO CAETANO definia como «o poder conferido ao órgão de uma pessoa colectiva de intervir na gestão de outra pessoa colectiva autónoma- autorizando ou aprovando os seus actos, fiscalizando os seus serviços ou suprindo a omissão dos seus deveres legais, no intuito de coordenar os interesses próprios da tutela com os interesses mais amplos representados pelo órgão tutelar» (obra citada, página 230).  

[60] Cf. MARCELLO CAETANO, obra citada, página 280.

[61] Atentas as alíneas a) e b), § 1.º e 2.º do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 26115, de 23 de novembro de 1935, a secretaria-geral ocupa-se dos serviços comuns a todos os organismos do Ministério ou dos que não pertençam especificamente a nenhum deste, enquanto a «Direção geral ou a Inspeção geral abrange o conjunto de serviços especializados (…) e cuja acção se estende a organismos externos», sendo, segundo MARCELLO CAETANO «a unidade de especialização de serviços a que pode chamar-se departamento compreendendo subunidades na sede do Ministério e, por vezes, outras dispersas pelo território com competência, local» (obra citada, páginas 281 e 282).

Aliás, a matéria da estrutura dos ministérios era regulada essencialmente pelo Decreto-Lei n.º 26 115, de 23 de novembro de 1935, que havia procedido, pela primeira vez, ao estabelecimento de um esquema-tipo de estruturação interna dos Ministérios (civis), vindo em dezembro de 1972 a ser aprovada pelo Conselho de Ministros uma diretiva sobre a organização dos ministérios civis, que reformulou consideravelmente o esquema-tipo de 1935 (cf. MARCELLO CAETANO, obra citada, páginas 280 a 283).

[62] Cf. MARCELLO CAETANO, idem, página 280.  

[63] Obra citada, páginas 267 e 268. 

[64] Há ainda os denominados «Órgãos Independentes» - como é o caso do Provedor de Justiça ou da Comissão Nacional de Proteção de Dados (cf. artigos 23.º e 35.º da Constituição da República- Portuguesa - e «Entidades Administrativas Independente» - (cf. artigo 267.º, n.º 3, da Constituição da República) - como é o caso do Instituto de Seguros de Portugal e da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos -. Órgãos e entidades que se caraterizam por não estarem sujeitos a poderes de direção, superintendência ou tutela do Governo.

[65] Foi alterada pela Lei n.º 51/2005, de 30 de agosto, pelos Decretos-Leis n.ºs 200/2006, de 25 de outubro, e 105/2007, de 3 de abril, pelas Leis n.ºs 64-A/2008, de 31 de dezembro, e 57/2011, de 28 de novembro, pelo Decreto-Lei n.º 116/2011, de 5 de dezembro, pela Lei n.º 64/2022, de 22 de dezembro, e pelo Decreto-Lei n.º 43-A/2024, de 2 de julho.

[66] DIOGO FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2006, página 281.

[67]  Esta Lei de 2004, que procedeu no artigo 33.º a revogação do Decreto-Lei n.º 26115, de 23 de novembro de 1935, seguiu no artigo 11.º o «modelo tendencial» aprovado pela diretiva de Conselho de Ministros de dezembro de 1972 (para mais desenvolvimento, vd. DIOGO FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2006, páginas 281 a 283; vd. Igualmente nota supra n.º 61, 2.ª parte).

[68] Como, por exemplo, o Governo, os membros do Governo individualmente considerados, os diretores-gerais.

[69] Curso de Direito Administrativo, volume I, 2016, páginas 200 a 202.

[70] Trata-se de um órgão complexo, formado pelo Primeiro-Ministro, pelos Ministros e Secretários de Estado, que decide em formações diversas: Conselho de Ministros, Primeiro- Ministro ou cada um dos Ministros, isolada ou conjuntamente, nas matérias das respetivas atribuições e competência (cf. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, página 115, e FREITAS DO AMARAL, obra citada, página 230.

[71] Preceito que sob a epígrafe, princípio da legalidade, preceitua no n.º1:

     «1 - Os órgãos da Administração Pública devem atuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e em conformidade com os respetivos fins.»

[72] PAULO OTERO, Manual de Direito Administrativo, Volume I, Coimbra, Almedina, 2013, página 367. Cf. a propósito do princípio da legalidade/ juridicidade, designadamente JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume II, 4.ª Edição Revista, Coimbra,  Coimbra Editora, 2010, páginas 798 a 800 (anotações VIII e IX ao artigo 266.º); e MARIA DA GLÓRIA GARCIA e ANTÓNIO CORTÊS, in JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, Volume III, 2.ª edição, Lisboa, Universidade Católica Editora, 2020, páginas 496 a 499 (anotações V e VI ao artigo 266.º); JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Lições de Direito Administrativo, 5.ª edição, Coimbra, Coimbra Jurídica – Imprensa da Universidade de Coimbra, 2017, página 50 e seguintes, acessível in «https://ucdigitalis.uc.pt» (acedido, pela última vez, a 3 de novembro de 2024.

[73] N.ºs 5 e 6 que estabelecem:

      «5 - Os serviços da administração directa do Estado podem ser centrais ou periféricos, sendo que:

      a) São serviços centrais os que exercem competência extensiva a todo o território nacional, independentemente de possuírem, ou não, unidades orgânicas geograficamente desconcentradas;

      b) São serviços periféricos os que dispõem de competência limitada a uma área territorial restrita, funcionando sob a direcção do membro do Governo competente.

      6 - Os serviços periféricos externos exercem os seus poderes fora do território nacional, podendo a sua estrutura interna ser definida de acordo com as suas especificidades, sem prejuízo dos princípios gerais contidos na presente lei.»

[74]Para JOÃO CAUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, 8.ª edição, Lisboa, Âncora Editora, 2005, página 95 (nota 34), muito embora a Lei n.º 4/2004 se refira à administração direta do Estado, apenas respeita à administração direta subordinada.

[75] Cf. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, página 115.

[76] Cf. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume I, 4.ª edição (com a colaboração de LUÍS FÁBRICA, JORGE PEREIRA DA SILVA e TIAGO MACEIRINHA), Coimbra, Almedina, 2016, páginas 194 e 195.

[77]   V. Parecer n.º 17/2013, de 12 de setembro de 2013 (inédito); e cf. FREITAS DO AMARAL, 2016, página 195 e 196.

[78] FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2016, página 203. Cf. MARCELLO CAETANO, idem, página 185.

[79] FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2016, páginas 297 e 298.

[80] FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2016, página 653. Por sua vez, MARCELLO CAETANO considera «pessoas coletivas de direito público, além do Estado, aquelas que, sendo criadas por acto do Poder público, existem para a prossecução necessária de interesses públicos e exercem em nome próprio poderes de autoridade» (Obra citada, página 184).

[81] Preceito constitucional que, sob a epígrafe «Competência administrativa», estabelece:

      «Compete ao Governo, no exercício de funções administrativas:

      a) Elaborar os planos, com base nas leis das respetivas grandes opções, e fazê-los executar;

      b) Fazer executar o Orçamento do Estado;

      c) Fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis;

      d) Dirigir os serviços e a atividade da administração direta do Estado, civil e militar, superintender na administração indireta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma;

      e) Praticar todos os atos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado e de outras pessoas coletivas públicas;

      f) Defender a legalidade democrática;

      g) Praticar todos os atos e tomar todas as providências necessárias à promoção do desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades coletivas.»

[82] O Governo, para além das competências administrativas, detém ainda competências políticas (cf. artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa) e legislativas (cf. artigo 198.º da mesma lei Fundamental).

[83] FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2016, página 209; e «O Governo e os Ministérios (estudo de ciência da administração e de direito público», in Revista de Ciência Política, n.º 3, 1.º semestre de 1986, Lisboa, páginas 5 a 76, in páginas 5 e 6. Cf. ainda pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.ºs 48/2007, de 19 de Julho (inédito) e 60/2007, de 27 de setembro de 2007, homologado, publicado no Diário da República, II série, n.º 12 de 17 de janeiro de 2008, corrigido pela Retificação n.º 342/2008, publicada a 21 de fevereiro de 2008.

[84] Cf. a propósito, FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito …, 2016, página 222, e «O Governo e os Ministérios…», página 14.

[85] Cf. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito …, 2016, página 667.

[86] Na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 43-A/2024.

[87] Obra citada, 2016, página 239; e «“O Governo e os Ministérios…», página 57.

[88] Obra citada, página 656.

[89] Cf. FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2016, página 624.

[90] A indicada definição, segundo FREITAS DO AMARAL, idem, 2016 página 627, atende apenas à noção estrutural de órgão, e não à noção funcional, e só na primeira das aceções é que tem sentido fazer a distinção entre os órgãos e os seus titulares. Sustenta que «os órgãos devem ser concebidos como instituições para efeitos de teoria da organização administrativa, e como indivíduos para efeitos de teoria da atividade administrativa.

É que, «[a] respeito da natureza dos órgãos das pessoas colectivas, debatem--se duas grandes concepções:

      a) A primeira, que foi defendida no campo do Direito Administrativo por Marcello Caetano, considera que os órgãos são instituições, e não indivíduos;

      b) A segunda, que foi designadamente defendida entre nós por Afonso Queira e Marques Guedes, considera que os órgãos são os indivíduos, e não as instituições» (obra citada, 2016, página 624).

[91] Cf. FREITAS DO AMARAL, «“O Governo e os Ministérios…», página 64.

[92] Obra citada, páginas 654 e 655.

[93] Acerca da estrutura interna da administração estadual e dos ministérios, v. FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2006, páginas 281 a 284, e JOÃO CAUPERS, obra citada, 8.ª edição, 2005, páginas 94 a 98.

[94] No plano dos serviços executivos, como refere FREITAS DO AMARAL, os ministérios encontram-se organizados em direções-gerais, que, constituindo a «principal unidade de entre a categoria dos serviços executivos, a unidade tipo da organização dos ministérios», «são os departamentos administrativos encarregados de uma função específica e determinada, ou de um conjunto de funções específicas afins» («Os Ministérios e o Governo…”, 1996, páginas 73 e 74).

[95] Domínios que são: «a) Concretização das políticas públicas definidas pelo Governo; b) Estudos e conceção ou planeamento; c) Gestão de recursos organizacionais d) Relações com a União Europeia; e) Relações internacionais».

[96]   JORGE BACELAR GOUVEIA, obra citada, página 275. Cfr. também MARCELLO CAETANO, obra citada, páginas 187 e 188.

[97] Segundo FREITAS DO AMARAL, a tutela, «é o poder de controlar a regularidade ou a adequação do funcionamento de certa entidade» (obra citada, página 746), considerando ainda que a «tutela administrativa» «consiste no conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação» (obra citada, página 729).

[98]  Os institutos públicos vêm sendo definidos pela doutrina «como pessoas colectivas de direito público de substracto institucional ou fundacional, criadas por uma colectividade territorial (designadamente o Estado) para a prossecução de fins administrativos específicos, à qual ficam adstritas e a cuja tutela e superintendência ficam sujeitas» (vd. Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 54/2007, de 8 e novembro de 2007 (a aguardar edição), RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA e VITAL MOREIRA, “Os institutos públicos e a organização administrativa em Portugal”, Relatório e Proposta de Lei-Quadro sobre os Institutos Públicos, edição do Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública / Grupo de Trabalho para os Institutos Públicos, Lisboa, Setembro de 2001, página 20, VITAL MOREIRA, Administração Autónoma e Associações Públicas, Reimpressão, Coimbra Editora, 2003, página 327, PAULO OTERO, “Institutos Públicos”, Dicionário Jurídico da Administração Pública, página 251, e MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, I Volume, Lex, Lisboa, 1999, página 286.

[99] Alterada pela Lei n.º 51/2005, de 30 de agosto, pelos Decretos-Leis n.ºs 200/2006, de 25 de outubro, e 105/2007, de 3 de abril, pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, pelo Decreto-Lei n.º 40/2011, de 22 de março, pela Resolução da Assembleia da república n.º 86/2011, de 11 de abril, pela Lei n.º 57/2011, de 28 de novembro, pelos Decretos-Leis n.ºs 5/2012, de 17 de janeiro, e 123/2012, de 20 de junhos, pelas Leis n.ºs 24/2012, de 9 de julho, e 66-B/2012, de 31 de dezembro, e pelos Decretos-Leis n.ºs 102/2013, de 25 de julho, 40/2015, de 16 de março, 96/2015, de 29 de maio, e 61/2022, de 23 de setembro.

[100] Diploma que foi alterado pelas Leis n.ºs 75-A/2014, de 30 de setembro, e 42/2016, de 28 de dezembro.

[101]JORGE BACELAR GOUVEIA, obra citada, página 277. Cf., em similar sentido, mormente FREITAS DO AMARAL, obra citada, páginas 744 e seguintes, que a página 746 considera a superintendência como o «poder de definir a orientação da actividade a desenvolver pelas pessoas colectivas públicas que exerçam formas de administração indirecta».

[102]JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, ibidem. 

[103] Os Fundos personalizados caraterizam-se por ser pessoas coletivas de direito público, instituídas por ato do poder público, com natureza patrimonial; constitui um património de afetação à prossecução de determinados fins públicos especiais [cf. Direção-Geral da Administração e do Emprego Público (DGAEP), acerca da Estrutura da Administração Pública, acessível in:

«https://www.dgaep.gov.pt/index.cfm?OBJID=a5de6f93-bfb3-4bfc-87a2-4a7292719839&men=i», acedido a 1 de novembro de 2024].

[104]  As «Fundações públicas de direito público» são, assim, criadas exclusivamente por pessoas coletivas públicas nos termos da Lei-Quadro dos institutos públicos (cf. artigo 4.º, alínea b), da Lei-Quadro das Fundações aprovada pela Lei n.º 24/2012, de 9 de julho).

[105] Preceito que sob a epígrafe «Âmbito de aplicação» dispõe:

      «1 - Os institutos públicos integram a administração indirecta do Estado e das Regiões Autónomas.
2 - A presente lei é aplicável aos institutos públicos da Administração do Estado e será aplicável aos institutos públicos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, com as necessárias adaptações estabelecidas em decreto legislativo regional».

[106] E, no mesmo artigo 41.º, estabelece-se também que carecem de aprovação do membro do Governo da tutela determinados atos como o orçamento (n.º 2), ou de autorização prévia do mesmo membro do Governo da tutela no que concerne, por exemplo, à aceitação de doações, heranças ou legados (n.º 3), havendo ainda outros atos que dependem da aprovação ou da prévia autorização dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da tutela (n.º 4 e 5), sendo que a falta de autorização prévia ou de aprovação determina a ineficácia jurídica dos atos sujeitos a aprovação (n.º 7).

[107] Artigo que, sob a epígrafe «Superintendência», estabelece:

      «1 - O ministro da tutela pode dirigir orientações, emitir directivas ou solicitar informações aos órgãos dirigentes dos institutos públicos sobre os objectivos a atingir na gestão do instituto e sobre as prioridades a adoptar na respectiva prossecução.

      2 - Além da superintendência do ministro da tutela, os institutos públicos devem observar as orientações governamentais estabelecidas pelo Ministro das Finanças e pelo membro do Governo responsável pela Administração Pública, respectivamente em matéria de finanças e pessoal.

      3 - Compete ao ministro da tutela proceder ao controlo do desempenho dos institutos públicos, em especial quanto ao cumprimento dos fins e dos objectivos estabelecidos e quanto à utilização dos recursos pessoais e materiais postos à sua disposição.»

[108] Aliás, o incumprimento das orientações, recomendações ou diretivas ministeriais no âmbito do poder de superintendência pode acarretar a dissolução do conselho diretivo do Instituto mediante despacho fundamentado do membro do Governo da tutela, por motivo justificado [artigo 20, n.º 9, alínea a), da Lei n.º 3/2004].

[109] Aos quais são aplicáveis as normas financeiras dos serviços com autonomia administrativa, sem prejuízo das especificidades que a lei-quadro consagra.

[110] JORGE BACELAR GOUVEIA, obra citada, página 276.

[111] As autarquias locais são, segundo FREITAS DO AMARAL, «pessoas colectivas públicas de população e território, correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscrições do território nacional, e que asseguram a prossecução dos interesses comuns resultantes da vizinhança mediante órgãos próprios, representativos dos respectivos habitantes» (obra citada, 2016, página 408; cf. ainda mormente MARCELLO CAETANO, obra citada, página 193).

[112]  As associações públicas são pessoas coletivas de direito público, de natureza associativa, criadas como tal por ato do poder público, integradas na Administração Autónoma e, em princípio, sujeitas a tutela estadual, das quais o mais significativo exemplo são as consideradas associações públicas profissionais, cujo regime jurídico consta da Lei n.º 2/2013, de 10 de janeiro (vd. parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 117/2003, de 29 de janeiro de 2004, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 100, de 28 de abril de 2004, e JOAQUIM FREITAS DA ROCHA, obra citada, página 186; cf., entre outros, FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2016, páginas 363 e 364).

[113] Preceito que, tendo por epígrafe «Tutela administrativa» dispõe:

      «1. A tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei.

      2. As medidas tutelares restritivas da autonomia local são precedidas de parecer de um órgão autárquico, nos termos a definir por lei.

      3. A dissolução de órgãos autárquicos só pode ter por causa acções ou omissões ilegais graves.»

[114] O artigo 242.º, n.º 1, corresponde ao artigo 243.º, n.º 1, da Constituição da República, na versão conferida pela Lei Constitucional n.º 1/82 de 30 de setembro. Com a revisão constitucional de 1982 (e Decreto-Lei n.° 100/84, de 29 de março, que reviu a Lei n.º 79/77, de 25 de outubro que, omitindo o normativo correspondente à tutela administrativa, por ser estranha às atribuições das autarquias e às competências dos seus órgãos, considerou, no preâmbulo, dever constar de diploma autónomo) a tutela do Governo sobre as autarquias locais em Portugal deixou de poder ser, como até então, uma tutela de mérito e de legalidade, para passar a ser apenas uma tutela de legalidade.

[115] JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, obra citada, páginas 746 e 747 (anotações I e II ao artigo 242.º).

[116] Doutrinariamente, ANDRÉ FOLQUE define a tutela administrativa como «a relação jurídica administrativa entre duas pessoas coletivas que integram a Administração Pública, na realização de tarefas administrativas, em que uma, investida numa posição de supremacia, dispõe com respeito pela autonomia da segunda, do poder de controlar atos e omissões, em subordinação ao parâmetro que, de acordo com a lei, conforma essa mesma atividade, de modo a fazer prevalecer a continuidade na prossecução do interesse público» (A Tutela Administrativa nas Relações entre o Estado e os Municípios, Coimbra, Coimbra Editora, 2004, página 334).

E de acordo com o parecer deste Corpo Consultivo n.º 9/2014, de 22 de maio de 2014 (publicado in Diário da República, II série, de 6 de outubro de 2014) os «princípios fundamentais como o da unidade do Estado, consagrado no artigo 6.º da Constituição da República, os princípios “da prossecução do interesse público” e “da unidade e necessária eficácia e unidade de ação da Administração”, consagrados nos artigos 266.º e 267.º do mesmo diploma, “exigem uma intervenção supraordenada de uma organização central sobre as organizações autónomas” (…) o que constitui e se designa por tutela administrativa»; (cf. também PEDRO GONÇALVES, O Novo Regime Jurídico da Tutela Administrativa sobre as Autarquias Locais, Coimbra, CEFA, 1997, página 7.

[117] Lei que, sucedendo à Lei n.º 87/89, de 9 de setembro que, aliás, expressamente revogou (artigo 18.º, n.º 1), foi alterada pela Lei orgânica n.º 1/2011, de 30 de novembro, e pelo Decreto-Lei n.º DL n.º 214-G/2015, de 2 de outubro.

[118] Lei que, sucedendo à Lei n.º 87/89, de 9 de setembro, que, aliás, expressamente revogou (artigo 18.º, n.º 1), foi alterada pela Lei orgânica n.º 1/2011, de 30 de novembro, e pelo Decreto-Lei n.º n.º 214-G/2015, de 2 de outubro; tal.

[119] A tutela administrativa enquanto verificação do cumprimento das obrigações impostas por lei (ou por regulamento) já era contemplada em anteriores diplomas legais à Lei n.º 27/96 (cf. artigos 91.º, n.º 2, da Lei n.º 79/77, de 25 de outubro (embora referente apenas à tutela inspetiva), e 2.º da Lei n.º 87/89, de 9 de setembro).

[120] Aliás, por tal motivo, os órgãos investidos de incumbências tutelares não podem pronunciar-se acerca do mérito, da conveniência ou da oportunidade dentro dos vastos espaços de discricionariedade confiados pelo legislador aos órgãos próprios da administração local (cf. parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 11/2006, de 6 de novembro de 2008 (inédito), e MARIA DA GLÓRIA GARCIA e ANDRÉ FOLQUE, in obra citada páginas 436 e 437 (anotações I a III ao artigo 242.º).

[121] Cf. Pareceres do Conselho do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.ºs 11/2006, de 6 de novembro de 2008, a aguardar edição, 90/1990, de 25 de outubro de 1990, publicado no Diário da República, II.ª Série, de 7 de março de 1991, que «acompanha de perto» o parecer deste corpo consultivo n.º 90/1985, de 12 de janeiro de 1989, publicado no Diário da República, II Série, de 23 de março de 1990. No mesmo sentido, mormente o parecer do mesmo Conselho n.º 9/2014, de 22 maio de 2014, JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume II, 4.ª Edição revista, Coimbra, Coimbra Editora, 2010, página 747 (anotação II ao artigo 242.º); e PEDRO GONÇALVES, O Novo Regime Jurídico da Tutela Administrativa sobre as Autarquias Locais, Coimbra, CEFA, 1997, página 16.

[122] Cf. mormente CÉLIA FERNANDES, Breve caraterização da Administração Pública Central Portuguesa, coordenação de TERESA GANHÃO, Lisboa, edição da Direção-Geral da Administração e Emprego Público, outubro de 2021,página 11, acessível in:

«https://www.dgaep.gov.pt/upload/Estudos/2021/publicacao_PA_30_mar_2022_Formatada.pdf», (acedido a 3 de novembro de 2024).

[123] E procedeu a revogação das normas do Decreto-Lei n.º 32/2022, de 9 de maio, que regulam as mesmas matérias (diploma que aprovara a Lei orgânica do XXIII Governo Constitucional).

[124] Diploma que foi alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 245/2003, de 7 de outubro, 1/2005, de 4 e janeiro, 18/2008, de 29 de janeiro, 33/2018, de 5 de maio, e 10/2023, de 8 de fevereiro, e estabelece no n.º 1 do artigo 17.º a competência para autorizar despesas com locação e aquisição de bens e serviços.

[125] Aliás, na Lei Orgânica do I Governo Constitucional, aprovada pelo Decreto n.º 683-A/76, de 10 de setembro (e alterado pelo Decreto-lei n.º 178-A/77, de 3 de maio) se considerava que o Governo compreendia os departamentos ministeriais que enumera (artigo 2.º, n.º 2).

Na Lei Orgânica do II Governo Constitucional, aprovada pelo Decreto n.º 683-A/76, de 10 de setembro, alude-se a departamentos governativos (proémio e artigo 20.º, n.º 1).

A Lei Orgânica do VI Governo Constitucional aprovada pelo Decreto-Lei n.º 3/80, de 7 de fevereiro, expende, no exórdio, que o ministro é o «único responsável (…) pela gestão do seu departamento», enquanto no proémio da Lei Orgânica do XI Governo Constitucional aprovada pelo Decreto-Lei 329/87 de 23 de Setembro, se considerou que «[atendendo à necessidade de transparência e clareza da legislação, optou-se por uma enunciação rigorosa e linear da orgânica do Governo, o que se traduziu, designadamente, numa preocupação de tratamento sistematizado  de departamentos governamentais, e bem assim dos serviços e organismos deles dependentes».

Na Lei Orgânica do XIII Governo Constitucional, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 296-A/95, de 17 de novembro usou-se, de novo, o termo «departamentos ministeriais».

Por sua vez, na Lei Orgânica do XVIII Governo Constitucional, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 321/2009, de 11 de dezembro, expressamente se considera a Presidência do Conselho de Ministros como o departamento central do Governo, e os Ministérios como Departamentos Governamentais» (n.ºs 1 dos artigos 12.º a 25.º), o que aconteceu, de modo similar nos n.ºs 1 dos artigos 10.º a 20.º da Lei Orgânica do XIX Governo Constitucional, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 86-A/2011, de 12 de julho (corrigido pela declaração de Retificação n.º 29/2001, de 2 de setembro, e alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 246/2012, de 13 de novembro, 29/2013, de 21 de fevereiro, 60/2013, de 9 de maio, e 119/2013, de 21 de agosto), nos n.ºs 1 dos artigos 10.º a 21.º da Lei Orgânica do XX Governo Constitucional, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 249-A/2015, de 9 de novembro.

Igualmente a Lei Orgânica do XXI Governo Constitucional, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 251-A/2015, de 17 de dezembro considerou os Ministérios como «departamentos governamentais» (proémio e artigo 11.º, n. º 1), o que sucedeu com a Lei Orgânica do XXII Governo Constitucional, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 169-B/2019 de 3 de dezembro (preâmbulo, e n.ºs 1 dos artigos 13.º e 16.º)  e com a Lei Orgânica do XXIII Governo Constitucional, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 32/2022, de 9 de maio (exórdio e n.ºs 1 dos artigos 12.º e 13.º).

Aliás, os departamentos abrangem organismos ou serviços, como expressamente o referem, por exemplo, os artigos 31.º do Decreto-Lei n.º 451/91, de 4 de dezembro, Lei Orgânica do XII Governo Constitucional, e 18.º, n.º 2, da Lei Orgânica do XIII Governo Constitucional. 

[126] Diploma que, sucedendo ao Decreto-Lei n.º 205/2006, de 29 de outubro, foi alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 200/2012, de 27 de agosto, 1/2015, de 6 de janeiro, 5/2015, de 8 de janeiro, 28/2015, de 10 de fevereiro, e 152/2015, de 7 de agosto, pela Lei n.º 89/2017, de 21 de agosto, e pelos Decretos-Leis n.ºs 113/2017, de 7 de setembro, 19/2021, de 15 de março, e 60/2023, de 24 de julho.

[127] Artigo 1.º que dispõe:

      «O Ministério das Finanças, abreviadamente designado por MF, é o departamento governamental que tem por missão definir e conduzir a política financeira do Estado e as políticas da Administração Pública, promovendo a gestão racional dos recursos públicos, o aumento da eficiência e equidade na sua obtenção e gestão e a melhoria dos sistemas e processos da sua organização e gestão.»

[128] Preceito que, no que para ora releva, tem redação similar ou equivalente ao estabelecido em Leis Orgânicas de anteriores Governos Constitucionais {cf. Decretos-Leis n.ºs 32/2022 quanto ao XXIII Governo Constitucional [artigo 18.º, n.ºs 1 e 2, alíneas a), d) e e)], 169-B/2019, de 3 de dezembro, atinente ao regime da organização e funcionamento do XXII Governo Constitucional [artigo 17.º, n.ºs 1 e 2, alíneas a), d) e e)], 251-A/2015, de 17 de dezembro, relativa ao XXI Governo Constitucional [artigo 14.º, n.ºs 1 e 2, este último com referência ao artigo 4.º, alíneas a), d) e e), da Lei Orgânica do Ministério das Finanças aprovada pelo Decreto-Lei n.º 117/2011, de 15 de dezembro, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 152/2015, de 7 de agosto], 249-A/2015, de 9 de novembro, referente ao XX Governo Constitucional [artigo 11.º, n.ºs 1 e 2, este último com referência ao referido artigo 4.º, alíneas a), c) e d), da Lei Orgânica do Ministério das Finanças na versão dada pelo Decreto-Lei n.º 152/2015], 86-A/2011, de 12 de julho, atinente ao XIX Governo Constitucional [artigo 16.º, n.ºs 1 e 2; este último número com referência ao artigo 4.º, alíneas c) a e), da Lei Orgânica do Ministério das Finanças, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 205/2006, de 29 de outubro], Decreto-Lei n.º 321/2009, de 11 de dezembro, que aprovou a Lei Orgânica do XVIII Governo Constitucional [artigo 13.º, n.ºs 1 e 2, este último n.º com referência ao referido artigo 4.º, alíneas c) a e), da Lei Orgânica do Ministério das Finanças de 2006], e 79/2005, de 15 de abril, que aprovou a Lei Orgânica do XVII Governo Constitucional [artigo 13.º, n.º 1, na redação originária, com referência aos artigos 1.º, n.º 1, e 4.º, n.º 1, alíneas a) e c), da Orgânica do Ministério das Finanças, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 47/2005, de 24 de fevereiro; e artigo 13.º, n.ºs 1 e 2, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º  201/2006, de 27 de outubro, este último n.º com referência ao referido artigo do Decreto-Lei n.º 205/2006]}.

[129] Direção-Geral a quem cabe designadamente «[a]ssegurar a assunção de passivos e responsabilidades ou adquirir créditos sobre entidades ou organismos do setor público, bem como regularizar responsabilidades financeiras do Estado, nos termos previstos na lei» [artigo 13.º, n.º 2, alínea j), da Lei Orgânica do Ministério das Finanças].

[130] A orgânica da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças e, assim, a regulação da missão, atribuições e tipo de organização interna desta Secretaria-Geral tem sido sucessivamente estabelecida, desde 2007, pelos  Decretos Regulamentares 20/2007, de 29 de março, e 37/2012, de 10 de abril.

Em todos esses sucessivos diplomas legais atinentes à orgânica da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, é considerado que a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças e da Administração Pública constitui um serviço central da administração direta do Estado dotado de autonomia administrativa (artigo 1.º); que dispõe das receitas provenientes de dotações que lhe forem atribuídas no Orçamento do Estado e das receitas próprias que indica (artigo 6.º); e que são despesas da Secretaria-Geral as que resultem de encargos decorrentes da prossecução das atribuições que lhe estão cometidas (artigo 7.º).

Decreto Regulamentar n.º 37/2012 que foi revogado pelo artigo 17.º, n.º 1, alínea i), do Decreto-Lei n.º 43-B/2024, de 2 de julho, produzindo efeitos, a 1 de junho de 2025 por força do n.º 2 do antedito preceito com referência ao anexo IV do mesmo Diploma legal. 

[131] Artigo 25.º que tem redação semelhante ao determinado em Leis orgânicas atinentes a anteriores Governos Constitucionais, versando o mesmo setor, como dimana mormente dos artigos 26.º, n.ºs 1, 2, alínea a), e 3, alínea a), do Decreto-Lei n.º 32/2022; 28.º n.ºs 1, 2, alínea a), e 3, alínea a), do Decreto-Lei n.º 169-B/2019, 26.º, n.ºs 1, 2, alínea a), e 3, alínea a), do Decreto-Lei n.º 251-A/2015, 16.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 249-A/2015 [este último n.º com referência aos artigos 4.º, alínea a), e 5.º, alínea a), da Lei Orgânica do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 17/2014, de 4 de fevereiro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 102/2015, de 5 de junho]. E similar aconteceu, tendo em devida consideração que a «APA» ainda não era instituto nos artigos 17.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 86-A/2011 [este último n.º com referência ao artigo 4.º, n.º 1, alíneas c) e d), da Lei Orgânica do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional aprovada pelo Decreto-Lei n.º 207/2006, de 27 de outubro], artigo 20.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 321/2009 [este último n.º com referência ao referido artigo 4.º, n.º 1, alíneas c) e d), da Lei Orgânica do Ministério do Ambiente de 2006], e artigo 16.º, n.ºs 1 e 2, na redação originária, do Decreto-lei n.º 79/2005, este último n.º com referência aos artigos 1.º, n.º 1, e  4.º, n.º 1, alíneas a) e c), da Orgânica do Ministério das Finanças, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 47/2005, de 24 de fevereiro; e na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º  201/2006, artigo 16.º, n.ºs 1 e 2, este último n.º com referência ao referido artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 207/2006.

[132] Decreto-Lei que aprovou a Lei Orgânica da «Agência Portuguesa do Ambiente, IP» e foi alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 55/2016, de 16 de agosto, 108/18, de 3 de dezembro, e 1017-D/2020, de 7 de dezembro.

[133] Cf. artigos 34.º, n.º 4, alínea c),  37.º, n.º 1, e 38.º, n.º 2, da Lei Orgânica do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 7/2012, de 17 de janeiro, e 1.º, n.º 1, e 18.º da Lei Orgânica da «Agência Portuguesa do Ambiente, IP», aprovada pelo Decreto-Lei n.º 56/2012, de 12 de março (alterada pelos Decretos-Leis n.ºs 55/2016, de 16 de agosto, 108/18, de 3 de dezembro, e 1017-D/2020, de 7 de dezembro).

[134] Cf. artigos 5.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 7/2012, de 17 de Janeiro,  1.º, n.º 2,  do Decreto-Lei n.º 56/2012, de 12 de março 5.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 17/2014, de 4 de fevereiro, 26.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 251-A/2015,  28.º, n.º 4, alínea  a), do Decreto-Lei n.º 169-B/2019, 26.º, n.º 3, alínea a), do Decreto-Lei n.º 32/2022  e  25.º, n.º 3,  alínea a), do Decreto-Lei n.º 32/2024.

[135] Cf. artigos 4.º, n.º 1, alínea d), 13.º e 29.º, n.ºs 1, alínea b) e 2, alínea a), do Decreto-Lei n.º 207/2006, de 27 de outubro, 1.º, 9.º e  12.º do Decreto Regulamentar n.º  53/2007, de 27 de abril, 20.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 321/2009, e 17.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 86-A/2011.

Na verdade, de acordo com o artigo 4.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 207/2006, integram a administração direta do Estado, «no âmbito do MAOTDR, os seguintes serviços centrais:

      a) O Departamento de Prospectiva e Planeamento e Relações Internacionais;

      b) A Inspecção-Geral do Ambiente e do Ordenamento do Território;

      c) A Secretaria-Geral;

      d) A Agência Portuguesa do Ambiente;

      e) A Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano;

      f) O Instituto Geográfico Português.»

[136] Receitas próprias que, nos termos do n.º 3 do artigo 6.º do mesmo Decreto Regulamentar obedeciam ao regime de tesouraria do Estado e eram consignadas à realização de despesas da Agência Português do Ambiente durante a execução do orçamento do ano a que respeitavam, podendo os saldos não utilizados transitar para o ano seguinte.

[137] Artigo 3.º que tem redação idêntica ao artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 207/2006, de 27 de outubro (que aprovou, então, a Lei Orgânica do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, tendo sido alterado pelos Decretos-Leis n.º 150/2008, de 30 de julho) e do Decreto-Lei n.º 7/2012, de 17 de janeiro (que aprovou a Lei Orgânica do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território).

[138] Cuja orgânica foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 54/2014, de 9 de abril e alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 153/2015, de 7 de agosto, e 114/2021, de 15 de dezembro.

Acresce referir que embora o Decreto-Lei n.º 54/2014 tenha sido revogado pelo artigo 17.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 43-B/2024, de 2 de julho, a revogação apenas opera (produz efeitos) a 1 de janeiro de 2025 por força do n.º 2 do antedito preceito com referência ao anexo IV do mesmo Diploma legal. 

[139]  A sua orgânica foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 23/2012, de 1 de fevereiro (alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 153/2015, de 7 de agosto, 108/2018, de 3 de dezembro, e 87/2020, de 15 de outubro.

[140] Cuja orgânica foi aprovada pelo Decreto Regulamentar n.º 30/2012, de 30 de março (alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 153/2015, de 7 de agosto, e 36/2023, de 26 de maio.  Decreto Regulamentar que sucedeu ao Decreto Regulamentar n.º 54/2007, de 27 de abril.

[141] Cuja orgânica foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 130/2014, de 29 de agosto, que foi alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 33/2016, de 28 de junho, e 69/2018, de 27 de agosto.

[142] Cf. em sentido similar, anteriores Leis Orgânicas de anteriores Ministérios do Ambiente [como o Decreto-Lei n.º 207/2006 nos artigos  4.º, n.º 1, alínea c), e Decreto-Lei n.º 7/2012, artigo 4.º, n.º 1, alínea a)].

[143] Gabinetes que se caraterizam por serem estruturas de apoio direto à atividade política dos membros do Governo, que têm por função coadjuvá-los no exercício das suas funções (cf. artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 11/2012, de 20 de janeiro (diploma este que estabelece a natureza, a composição, a orgânica e o regime jurídico a que estão sujeitos os gabinetes dos membros do Governo).

 .

[144] Artigo 6.º, que, sob a epígrafe «Receitas», estabelece:

     «1 - A SG dispõe das receitas provenientes de dotações que lhe forem atribuídas no Orçamento do Estado.

      2 - A SG dispõe ainda das seguintes receitas próprias:

      a) As quantias cobradas pela prestação de serviços no âmbito das suas atribuições;

      b) O produto da emissão de certidões e da autenticação de documentos e do fornecimento de reproduções de documentos oficiais, em suporte analógico ou digital;

     c) O produto da venda de bens e serviços prestados;

     d) As que resultem da organização de ações de formação;

     e) O produto de venda de publicações e de trabalhos editados pela SG;

     f) Os subsídios, subvenções e comparticipações de entidades públicas e privadas;

     g) Quaisquer outras receitas que por lei, contrato ou outro título lhe sejam atribuídas.

     3 - As quantias cobradas pela SG são fixadas e periodicamente atualizadas por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e do ambiente, ordenamento do território e energia, tendo em atenção os meios humanos e materiais mobilizados em cada caso, podendo ainda ser tidos em conta os custos indiretos de funcionamento.»

[145] Cabe referir que, a 2 de julho de 2024, foi publicado o Decreto-Lei n.º 43-B/2024, que aprova a orgânica da Secretaria Geral do Governo, constante do Anexo I ao mesmo diploma, o modelo organizativo a adotar pelas entidades com responsabilidade em matéria de estudos e planeamento, no âmbito da reforma da administração central do Estado, procedendo «à criação da Secretaria-Geral do Governo» como serviço central integrado na administração direta do Estado, dotada de autonomia administrativa e dependente do Primeiro-Ministro, com faculdade de delegação e subdelegação (artigos 2.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 43-B/2024 e 1.º da Orgânica da Secretaria-Geral do Governo).

Procede-se igualmente a fusão de determinados serviços da administração direta do Estado, entre os quais a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças e a Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente na Secretaria-Geral do Governo, bem como a reestruturação de outros [cf. artigo 2.º, n.º 2, alíneas b) e i), e 3, do Decreto-Lei n.º 43-B/2024] sem prejuízo da possibilidade de transferência de atribuições específicas e setorialmente diferenciadas, ou relativas a tarefas verticais, para outras entidades do próprio ministério (artigo 3.º, n.º 4).

Os serviços indicados como integradores sucedem nos direitos e obrigações e nas posições contratuais dos serviços que as transferem, nos termos do mesmo decreto-lei, dos respetivos diplomas orgânicos e demais regimes legais aplicáveis (artigo 3.º, n.º 2), continuando, no entanto, até ao início dos processos de fusão (de acordo com a calendarização prevista no anexo iv a esse decreto-lei) as atribuições e competências dos serviços da administração direta do Estado elencados no n.º 2 do artigo 2.º a ser exercidas exclusivamente pelos mesmos serviços (artigo 3.º, n.º 5).

E de acordo com a Orgânica da Secretaria-Geral do Governo, aprovada no anexo i (artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 43-B/2024, a Secretaria-Geral tem as atribuições fixadas nos artigos 3.º e 4.º, sem prejuízo de outras que lhe sejam conferidas por lei (n.º 1, corpo, do artigo 3.º) regrando o artigo 17.º, acerca da receitas em termos similares às orgânicas atuais das secretarias-gerais.

[146] Alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 43964, de 17 de outubro de 1961, 48157, de 26 de dezembro de 1967, 609/74 , de 13 de novembro, vindo a ser revogado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro (artigo 6.º, alínea b).

[147] Alterado pelo Decreto-Lei n.º 227/77, de 31 de maio, e pelo Decreto Regulamentar n.º 79-A/77, de 30 de novembro.

[148] Diploma que procedeu a reforço das garantias de legalidade administrativa e dos direitos individuais perante a Administração Pública e veio a ser revogado pelo artigo 6.º, alínea d), da Lei n.º 15/2002. 

[149] Corrigido pela Declaração de Retificação n.º 200/85, de 31 de agosto, e alterado pelo Decreto-Lei n.º 4/86, de 6 de janeiro, pela Lei n.º 12/86, de 21 de maio, pelos Decretos-Leis n.ºs 326/89, de 26 de setembro, 229/96, de 29 de novembro,  pelo Acórdão do Tribunal Constitucional n.º  157/2001, publicado no Diário da República I Série, n.º 108/2001, de 10 de maio de 2001, pelo Decreto-Lei n.º 323/2001, de 27 de dezembro, e pelo acórdão do Tribunal Constitucional n.º  144/2002, publicado no Diário da República Série I-A, n.º 107/2002, de  9 de maio); veio a ser revogado pelo artigo 6.º, alínea h), da Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro.   

[150] JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 9.ª edição, Coimbra, Almedina, 2007, página 164 (nota 298).

[151] Pela Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, os recursos contenciosos de atos administrativos e de atos em matéria administrativa continuaram a ser regulados, uns pelo estabelecido no Código Administrativo (e em legislação complementar) e os demais pelo determinado na Lei Orgânica e no Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo e na respectiva legislação complementar (artigo 24.º).

[152] Artigo 48.º que igualmente previa a citação de pessoa prejudicada.

[153] Cf., entre outros, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, 2021, página 287, e ESPERANÇA MEALHA, Personalidade Judiciária e Legitimidade Passiva das Entidades Públicas, Coimbra, Cedipre, 2010, página 6, acessível in:

«https://www.cedipre.fd.uc.pt/wp-content/uploads/pdfs/co/public_2.pdf» (acedido, pela última vez, a 11 de novembro de 2024),

[154] Este diploma de 21 de novembro, versava a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas no domínio dos atos de gestão pública, em tudo que não estivesse previsto em leis especiais (artigos 1.º e 2.º, n.º1), e estabelecia no artigo 7.º:

      «O dever de indemnizar, por parte do Estado e demais pessoas colectivas públicas, dos titulares dos seus órgãos e dos seus agentes, não depende do exercício pelos lesados do seu direito de recorrer dos actos causadores do dano; mas o direito destes à reparação só subsistirá na medida em que tal dano se não possa imputar à falta de interposição de recurso ou a negligente conduta processual da sua parte no recurso interposto.»

A propósito deste preceito e suas repercussões processuais, vd. AFONSO QUEIRÓ, em anotação ao acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de fevereiro de 1986, na Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 120, n.º 3763, de 1 de fevereiro de 1988, páginas 307 a 310.

[155] Já as ações para efetivação da responsabilidade da Administração por danos causados no exercício de gestão privada pertenciam à competência dos tribunais judiciais [cf. artigos 815, § 1.º, alínea b), do Código Administrativo, e 33.º, n.º1, do Estatuto Judiciário (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 44278, de 14 de abril de 1962, e alterado mormente pelos Decretos-Leis n.ºs 45732, de 27 de maio de 1964, 46538, de 16 de setembro de 1965, 47139, de 6 de agosto de 1966, 47691, de 11 de maio de 1967, 487/70, de 21 de outubro e 281/71, de 24 de junho].

[156] Cf mormente JOSÉ DA SILVA PAIXÃO, J. A. ARAGÃO SEIA e C. A. FERNANDES CADILHA, Código administrativo: actualizado e anotado, 6.ª edição, Coimbra, Almedina, 1998, em anotação ao artigo 835.º, e os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de março de 1958, processo n.º 00498, de 10 de março de 1977, processo n.º 010030, de 15 de fevereiro de 2004, processo n.º 0992/04, e de 17 de fevereiro de 2004, processo n.º 039423.

[157] Código de Processo Civil que foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 44 129, de 28 de dezembro de 1961, e alterado mormente pelo Decreto-Lei n.º 47 690, de 11 de maio de 1967, pela Lei n.º 2140, de 14 de Março de 1969, e pelo Decreto-Lei n.º 323/70, de 11 de julho, vindo a ser revogado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de junho (artigo 4.º, alínea a)], cujo artigo 470.º, em 1970, sob a epígrafe «Cumulação de pedidos, estabelecia:

      «1. Pode o autor deduzir cumulativamente contra o mesmo réu, num só processo, vários pedidos que sejam compatíveis, se quanto à forma do processo e quanto à competência do tribunal não existirem os obstáculos fixados no artigo 31.º.

       2. A diversidade da forma de processo não obsta, porém, a que o autor possa cumular o pedido de despejo com o de rendas ou indemnização, nem a que cumule o pedido de manutenção ou de restituição de posse com o de indemnização. Nestes casos, observar-se-á, relativamente a todos os pedidos, a forma de processo estabelecida para o despejo ou para as acções possessórias.»    

[158] No acórdão de 10 de março de 1977, decidira-se que:

      «Com o recurso contencioso de anulação de acto punitivo de funcionário administrativo não e acumulável o pedido de condenação no pagamento dos vencimentos que deixaram de ser pagos e que teria de ser feito por via administrativa, em execução da sentença anulatória».

Cf. ainda os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 17 de fevereiro de 2004, recurso n.º. 39.423, e de 3 de maio de 1990, recurso n.ºs 26968 (publicado in Diário da República – Apêndice, de 31 de janeiro de 1995, págs. 3254 e seguintes).

[159] JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 19.ª edição, Coimbra, Almedina, 2021, página 171.

[160] Cf. CECÍLIA ANACORETA CORREIA, «O processo executivo no novo CPTA – Considerações gerais», in Revista da Faculdade de Direito da Universidade do Porto, a.4 (2007), Porto, página 11 a 45, acessível in:

«https://repositorio-aberto.up.pt/bitstream/10216/24361/2/49740.pdf», acedido, pela última vez, a 5 de novembro de 2024.

[161] Veio a ser revogado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro [artigo 6.º, alínea d)]; Lei que aprovou o Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), tendo entrado em vigor a 1 de janeiro de 2004 (artigo 7.º, atenta a redação conferida pela Lei n.º 4-A/2003, de 19 de fevereiro).

[162] Na vigência do Decreto-Lei n.º 256-A/77, a Procuradoria-Geral da República emitiu, ao abrigo do disposto no artigo 10.º, n.º 2, alínea b), da Lei n.º 47/86, de 15 de outubro, a Circular n.º 7/97, de 2 de setembro de 1997, entrementes revogada, tendo por assunto «Pagamentos em execução de sentença condenando o Estado ou pessoa colectiva de direito público». Indicava-se a adoção, por acordo entre a Secretaria Geral do Ministério das Finanças e a Secretaria Geral do Ministério da Justiça dos seguintes procedimentos articulados, estabelecendo critérios de uniformização:

      «a) Em caso de condenação do Estado, o processo de pagamento é instruído pelo competente Serviço do Estado (simples ou com autonomia administrativa), incluindo fotocópia da sentença, número fiscal do contribuinte e NIB dos “credores” e remetido à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças que assegura o pagamento directamente (artigos 1.º, n.º 1, c), 3.º e 4.º do Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de Março, e Circular n.º 652-A, de 14.04.70, da DGCP);

      b) Quando a condenação recai sobre pessoa colectiva de direito público (com autonomia administrativa e financeira, distinta do Estado) o processo de execução da sentença corre nos termos do art. 12.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho, directamente com a Entidade condenada/devedora.»
Esta circular transcreve a Informação da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça, de 7 de julho de 1997 e, parcialmente, a Circular n.º 652-A, de 14 de Abril de 1970, da Direcção-Geral de Contabilidade Pública em que, com a aprovação do Secretário de Estado do Tesouro, mediante despacho de 3 de abril de 1970, são fixadas as normas de procedimento a adotar para o pagamento das despesas referidas no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 74/70.

[163] Mecanismo que, segundo refere JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, 2021, página 399, «não funcionou bem, por insuficiência sistemática da dotação em causa».

[164] Aliás, o instrumento que o artigo 12.° do Decreto-Lei n.º 256-A/77 prevê, veio a influenciar o Código de Processo nos Tribunais Administrativos ao consagrar no artigo 172.º um mecanismo de execução das obrigações de pagamento de quantias em dinheiro, de natureza similar, embora, com adaptações, e que consiste essencialmente em, decorrido o prazo de execução espontânea, o tribunal de execução, a requerimento do exequente, nos termos do artigo 170.°, n.º 2, alínea b), oficiar junto do CSTAF (Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais) para que este emita, no prazo de 30 dias, a correspondente ordem de pagamento, por conta de uma dotação que, para o efeito, deve estar anualmente inscrita à sua ordem no Orçamento do Estado, substituindo-se, assim, à entidade faltosa (n.ºs 3 e 4).

O recurso a este mecanismo de ressarcimento do exequente sendo subsequente ao decurso do prazo legal com a execução espontânea da sentença não se confunde com o sistema previsto no Decreto-Lei n.º 74/70 para os casos de condenação em pagamento por sentença transitada em julgado, pois, desde logo, este tem em vista a propiciar o pagamento célere e simples das quantias uma vez transitada em julgado a sentença condenatória.

[165] Cf., neste sentido, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, 2021, página 382.

[166] Ação administrativa comum que era definida no Código de Processo nos Tribunais Administrativos por exclusão, abrangendo todos os processos em que não fosse formulada nenhuma das pretensões para as quais aquele diploma estabelece um modelo especial de tramitação, de simples apreciação e constitutivas (artigo 37.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA). E a ação administrativa especial era definida no artigo 46.º n.º 1 do CPTA, abrangendo todos os processos cujo objeto fossem pretensões emergentes da prática ou omissão legal de atos administrativos. A propósito cf., ainda, entre outros, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 9.ª edição, Almedina, 2007, páginas 168 e seguintes; acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27 de novembro de 2013, processo n.º 01421/12.

[167] Aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de junho (corrigido pela Retificação n.º 36/2013, de 12 de agosto) e alterado pelas Leis n.ºs 122/2015, de 1 de setembro, 40-A/2016, de 22 de dezembro, 8/2017, de 3 de março, pelo Decreto-Lei n.º 68/2017, de 16 de junho, pelas Leis n.ºs 114/2017, de 29 de dezembro, 49/2018, de 14 de agosto, 27/2019, de 28 de março, pelo Decreto-Lei n.º 97/2019, de 26 de julho, e pelas Leis n.ºs 117/2019, de 13 de setembro, 55/2021, de 13 de agosto, 12/2022, de 27 de junho, e 3/2023, de 16 de janeiro.

[168] ETAF que foi aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro (corrigido pelas Retificações n.ºs 14/2002, de 20 de março, e 18/2022, de 12 de abril, e alterado pelas Leis n.ºs 4-A/2003, de 19 de fevereiro, 107-D/2003, de 31 de dezembro, 1/2008 e 2/2008, ambas de 14 de janeiro, 26/2008, de 27 de junho, 52/2008, de 28 de agosto, 59/2008, de 11 de setembro, pelo Decreto-Lei n.º 166/2009, de 31 de julho, pelas Leis n.ºs 55-A/2010, de 31 de dezembro, 20/2012, de 14 de maio, pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, pela Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro, e pelo Decreto-Lei n.º 74-B/2023, de 28 de agosto.

Antecedeu-lhe o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de abril (revogado pelo artigo 8.º, alínea c), da Lei n.º 13/2002).

[169] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª edição, Coimbra, Almedina, 2021, página 91 (anotação ao artigo 8.º-A, anotação 2.

[170] MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, no entanto, considera que a cumulação de pedidos prevista no artigo 4º e 47.º CPTA (redação originária/anterior ao Decreto-Lei n.º 214-G/2015) não constitui uma cumulação real, mas tão só aparente, pois para haver cumulação real de pedidos, é necessário identificar diferente utilidade económica para cada pedido cumulado e nos exemplos que os n.ºs 2 de tais artigos pois «em todas elas se prevê a cumulação de um pedido prejudicial com um pedido dependente» («Cumulação de Pedidos e Cumulação Aparente no Contencioso Administrativo», in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 34, Julho/Agosto, 2002, páginas 33 e seguintes (em especial, páginas 37 e 38). 

[171] Preceito que havia visto a sua redação originária ser alterada pelo Decreto-Lei n.º 180/96, de 25 de setembro que lhe, quanto ao n.º 1 lhe deu redação similar, tendo, no entanto, passado a dispor no n.º 2 que: «Nos processos de divórcio ou separação litigiosos é admissível a dedução de pedido tendente à fixação do direito a alimentos.»     

[172] Obra citada, 2021, página 279.

[173] O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, no artigo 44.º-A (introduzido pela Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro, e alterado pelo Decreto-Lei n.º 74-B/2023, de 28 de agosto), que tem por epígrafe «Competência dos juízos administrativos especializados», procedendo a enumeração dos litígios cujo conhecimento cabe a cada um dos juízos administrativos especializados, estabelece a regra para os casos de cumulação de pedidos, determinando que quando se cumulem pedidos entre os quais haja uma relação de dependência ou subsidiariedade, deve a ação ser proposta no juízo competente para a apreciação do pedido principal (n.º 2).

[174] Cf. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª edição revista, Coimbra, Almedina, 2010, página 110; e C. A. FERNANDES CADILHA, Dicionário de Contencioso Administrativo, Almedina, Coimbra, 2006, entrada «Legitimidade passiva», página 353 (2.ª coluna). ESPERANÇA MEALHA, obra citada, página 6, PEDRO GONÇALVES, «A acção administrativa comum», in A Reforma da Justiça Administrativa, Coimbra, Studia Iuridica 86, Colloquia – 15, Universidade de Coimbra, Coimbra Editora, 2005, página 161, o parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 60/2007, e o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 30 de novembro de 2004, processo n.º 0963/04.

[175]No entanto, manteve a possibilidade de os órgãos serem demandados pelos respetivos actos ou omissões, conferida pelo n.º 4 do artigo 10.º, traduzindo-se, na verdade, na sanação ex lege do erro cometido pelo autor ao demandar o próprio órgão, em vez de demandar a pessoa coletiva pública ou o ministério respetivo, constituindo uma exceção ou sendo excecional face ao n.º 2 do artigo 10.º [cf. ESPERANÇA MEALHA, obra citada, página 15, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, obra citada, 2010, página 92, e JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, 9.ª edição, página 291.

[176] E quanto aos órgãos administrativos, excecionalmente, nos casos de litígios entre órgãos administrativos da mesma pessoa coletiva, quando suscetíveis de decisão judicial (artigo 10.°, n.° 8).

[177] Acresce que, ainda segundo o artigo 10.º, havendo cumulação de pedidos, deduzidos contra diferentes pessoas coletivas ou Ministérios, devem ser demandados as pessoas coletivas ou os Ministérios contra quem sejam dirigidas as pretensões formuladas (n.º 6); e quando o pedido principal deva ser deduzido contra um Ministério, este também tem legitimidade passiva em relação aos pedidos que com aquele sejam cumulados (n.º7).

[178] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, obra citada, páginas 91 e 92.

[179] JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, idem, 2021, página 287.

[180] Obra citada, 2016, página 201 e 202 e nota 219 (nesta última página).

[181] De 19 de maio de 2016, processo n.º 01080/15.

[182] Cf. acórdão Tribunal Central Administrativo Sul, de 5 de maio de 2022, processo n.º 684/07.9BELSB.

[183] PEDRO MACHETE, «Processo Executivo», in Temas e Problemas de Processo Administrativo, 2.ª Edição, Revista e Atualizada (Intervenções do Curso de Pós-graduação sobre o Contencioso Administrativo), coordenação de VASCO PEREIRA DA SILVA, Lisboa, ICJP/FDUL,2011,setembro de 2011, página 178, acessível in:

«https://www.icjp.pt/sites/default/files/media/ebook_processoadministrativoii_isbn_actualizado_jan2012.pdf» (acedido pela última vez a 03.11.2024).

[184]Aliás, a inexecução das decisões proferidas pela Administração Tributária, salvo quando exista uma causa legítima de inexecução, é ainda suscetível de, atento o estabelecido no regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro (cf. artigos 1.º, n.º 1, 3.º e 7.º), desencadear a responsabilidade civil da entidade obrigada.

[185] E o n.º 2 estabelece que a prevalência das decisões dos tribunais administrativos sobre as das autoridades administrativas implica a nulidade de qualquer ato administrativo que desrespeite uma decisão judicial e faz incorrer os seus autores em responsabilidade civil, riminal e disciplinar, nos termos previstos no artigo 159.º, que versa a inexecução ilícita das decisões judiciais.

[186] Cf. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 19.ª edição, Coimbra, Almedina, 2021, página 388.

[187] As autoridades administrativas apenas podem deixar de cumprir integralmente a sentença se ocorrer uma causa legítima de inexecução, que, nos termos da lei, se cingem à impossibilidade absoluta ou o excecional prejuízo para o interesse público na execução da sentença (cf. artigo 163.º, n.º 1, 175.º, n.º 1). Causa que não pode ser invocada quando se trate de pagamento de uma quantia certa, sem prejuízo de poder ser causa de exclusão da ilicitude da inexecução espontânea da sentença, para os efeitos do disposto no artigo 159.º (cf. artigos 162.°, n.º 1, e 163.°, bem como ainda os artigos 170.° e 171.°, n.º 5, e o artigo 175.°, n.°s 2 e 3 do CPTA), o que já ocorria antes da entrada em vigor do CPTA.

[188] A prevalência das decisões dos tribunais administrativos sobre as das autoridades administrativas implica, de acordo com o n.º 2 do mesmo artigo 158.º, a nulidade de qualquer ato administrativo que desrespeite uma decisão judicial e faz incorrer os seus autores em responsabilidade civil, criminal e disciplinar nos termos previstos no artigo 159.º, que tem por epígrafe «Inexecução ilícita das decisões judiciais».

[189] Cf. RUI MACHETE, obra citada, página 180; e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, obra citada, 2021, páginas 1275 e 1276 (anotação 3 ao artigo 162.º).

[190] RUI MACHETE Obra citada, página 180; cf. igualmente JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, 19.ª edição, páginas 393 e 394, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA Obra citada, 2021, páginas 1275-1276 (anotação 3 a ao artigo 162.º), 1288 (anotação 2 ao artigo 164.º), 1305 (anotação 2 a artigo 167) e 1324 (anotação 3 ao artigo 170.º).

[191] Ver neste sentido CECÍLIA ANACORETA CORREIA, obra citada, página 23.

[192] Aliás, com a reforma introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015 a cumulação de pedidos, face à eliminação de dualidade de ações, permitiu, atento o disposto no artigo 4.º do CPTA (nova redação), a cumulação de pedidos independentemente das «tramitações distintas dos diversos pedidos» (cf. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, 2021, página 171).

[193] Para a questão em apreço mostra-se irrelevante a alteração ocorrida no corpo do n.º 1 consubstanciada na mudança da expressão «no capítulo consignado à Secretaria-Geral» por «no capítulo “Despesas comuns”».

[194] A matéria de interpretação da lei tem merecido, amiudadamente, ponderação deste corpo consultivo, o que aconteceu, entre outros, nos pareceres n.ºs. 16/2024, de 23 de maio de 2024 (a aguardar edição), 19/2023, de 10 de agosto de 2023 (com as conclusões publicadas in Diário da República, II Série, n.º 189/2023, de 28 de setembro de 2023), 19/2022, de 12 de abril de 2023 (com extrato publicado in Diário da República, II Série, n.º 110/2023, de 7 de junho de 2023), 29/2014, de 20 de novembro de 2014, publicado no Diário da República, II Série, n.º 250, de 29 de dezembro de 2014) 31/2005, de 30 de junho de 2005 (publicado no Diário da República, II Série, n.º 228, de 28 de novembro de 2005), 154/2004, de 3 de fevereiro de 2005 (publicado no Diário da República, II Série, n.º 89, de 9 de maio de 2005), 130/2004, de 3 de outubro de 2004 (a aguardar edição), 62/2003, de 26 de setembro de 2003, e 35/2003, de 15 de maio de 2003 (publicado no Diário da República, II Série, n.º 132, de 12 de julho de 2005).

E, a propósito da matéria de interpretação da lei, ver também, entre outros: JOÃO BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Coimbra, 2008, 17.ª reimpressão, páginas 175-192; CASTRO MENDES, Introdução ao Estudo do Direito (Edição revista pelo Prof. MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA), Lisboa, edição Pedro Ferreira, 1994, páginas 213 a 235; e J. DIAS MARQUES, Introdução ao Estudo do Direito, Lisboa, 1970, 3.ª edição, páginas 267 a 299.

[195]O Código Civil, que foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 47344/66, de 25 de novembro, e foi objeto de várias alterações, tendo a última sido conferida pelo Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro.

[196] J. DIAS MARQUES, obra citada, páginas 275 e 276.

[197] Cf. os pareceres  do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.ºs 130/2004, de 3 de outubro de 2004 (a aguardar edição),  e 5/1992, de 28 de maio de 1992 (publicado no Diário da República, II Série, n.º 278, de 10 de julho de 1992).

[198] O elemento sistemático «compreende a consideração de outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma interpretanda, isto é, que regulam a mesma matéria (contexto da lei), assim como a consideração de disposições legais que regulam problemas normativos paralelos ou institutos afins (lugares paralelos). Compreende ainda o lugar sistemático que compete à norma interpretanda no ordenamento global, assim como a sua consonância com o espírito ou unidade intrínseca de todo o ordenamento jurídico» (cf. JOÃO BAPTISTA MACHADO, obra citada, página 183). Ainda segundo este Autor, ibidem, «no postulado da unidade intrínseca do ordenamento», «é legítimo recorrer à norma mais clara e explícita para fixar a interpretação de outra norma (paralela) mais obscura ou ambígua».

[199] O elemento teleológico (também designado por racional) consiste «na razão de ser da norma (ratio legis), no fim visado pelo legislador ao editar a norma», na solução ou soluções que a norma exprime ou tem em vista e que pretende realizar (cf. JOÃO BAPTISTA MACHADO, obra citada, páginas 182-183 e referido parecer n.º 130/2004).

[200] Ou seja, «os factores conjunturais de ordem política, social e económica que determinaram ou motivaram a medida legislativa em causa» (cf. JOÃO BAPTISTA MACHADO, obra citada, página 190).

[201] Este elemento de interpretação traduz-se, por um lado, na transposição para o condicionalismo atual do juízo de valor que presidiu à feitura da lei e, por outro lado, em «ajustar o próprio significado da norma à evolução entretanto sofrida (pela introdução de novas normas ou decisões valorativas) pelo ordenamento em cuja vida ela se integra» (cf. JOÃO BAPTISTA MACHADO obra citada, página 199).

[202] FRANCESCO FERRARA, Interpretação e Aplicação das Leis (tradução de MANUEL A. DOMINGUES DE ANDRADE), Coimbra, Arménio Amado – Editor, Sucessor, 3.ª edição, 1978, página 128.

[203] Cf. ANTÓNIO CORTÊS, in Comentário ao Código Civil: Parte Geral, comissão editorial de JOSÉ BRANDÃO PROENÇA e outros, Universidade Católica Editora, 2023, 2.ª edição, página 60 (em anotação ao artigo 9.º).

[204] De 20 de março de 1996, homologado mas não publicado.

[205] Processo n.º 0597/12.

[206]  Tais condenações podem reportar-se a dívidas que não de indemnização (cf. parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 29/1996) e consubstanciar-se na homologação de uma transação (judicial).

[207] De anotar que o procedimento executivo iniciou-se após a entrada em vigor das alterações introduzidas no Código de Processo nos Tribunais Administrativos pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, pelo que atendendo ao estatuído no artigo 15.º, n.º 2, do mesmo Decreto-Lei, as novas disposições aplicam-se a processos administrativos (ações ou execuções) instaurados após a sua entrada em vigor (vd. neste sentido, mormente o acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, de 31de janeiro de 2020, processo n.º 02150/06.0BEPRT-A.

[208] Cf., neste sentido, a nível jurisprudencial, designadamente os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul, de 18 de junho de 2020, processo n.º 193/1.5BELSB-S1, e do Tribunal Central Administrativo Norte,  de 13 de novembro de 2020, processo n.º 01663/14.5BEBRG-S1.

[209] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, obra citada, página 116 (nota 8 ao artigo 10.º).

[210] Obra citada, página 35.

[211] Cf. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, obra citada, 2010, página 110.

[212]No entanto, manteve a possibilidade de os órgãos serem demandados pelos respetivos actos ou omissões, conferida pelo n.º 4 do artigo 10.º, traduzindo-se, na verdade, na sanação ex lege do erro cometido pelo autor ao demandar o próprio órgão, em vez de demandar a pessoa coletiva pública ou o ministério respetivo, constituindo uma exceção ou sendo excecional face ao n.º 2 do artigo 10.º (cf. ESPERANÇA MEALHA, obra citada, página 5, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, obra citada, 2010, página 92, e JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, 9.ª edição, página 291).

[213] ESPERANÇA MEALHA, obra citada, página 6, DIOGO FREITAS DO AMARAL e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, Coimbra, Almedina,

2002, página 77.

[214] Cf. ESPERANÇA MEALHA, obra citada, página 10.

Parecer n.º 29/2024

JA

Senhora Ministra do Ambiente e Energia

Excelência:

Dignou-se Vossa Excelência, por despacho de 15 de outubro de 2024, submeter à Procuradoria-Geral da República pedido de parecer do Conselho Consultivo, ao abrigo do artigo 44.º, alínea a), do Estatuto do Ministério Público[1], «sobre se, no caso em apreço, caberá ou não à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças proceder», «de acordo com o disposto no Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março», ao pagamento aos exequentes da indemnização moratória fixada, «ao abrigo do disposto no art.º 165.º, n.º 4, do CPTA», por sentença, transitada em julgado, proferida, a 6 de outubro de 2023, no processo de execução n.º 1085/08.5BEBRG-C do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, em que era Executado o Ministério do Ambiente e da Ação Climática (MAAC)[2]], invocando a «urgência do pagamento da quantia peticionada».

O pedido de parecer vinha acompanhado da Informação n.º «10864/2024/SG/SAJ» da Secretaria Geral do Ambiente, datada de 30 de abril de 2024[3], em que é efetuado um enquadramento quer da situação que culminou na referida condenação quer da divergência entre a Secretaria Geral do Ambiente e a Secretaria Geral do Ministério das Finanças.

Na verdade, atenta a referida Informação (e a sentença da 1.ª Instância proferida no processo n.º 1085/08.5BEBRG que, parcialmente, transcreve), o Ministério do Ambiente e da Ação Climática, foi condenado a, através do exercício dos seus poderes de superintendência e de tutela sobre a «Agência Portuguesa do Ambiente, IP», implementar a colocação de uma barreira acústica nos termos que foram peticionados no processo declarativo e, assim, «no exercício dos respetivos poderes de tutela sobre Agência Portuguesa do Ambiente, poderes-deveres que não foram exercidos ao longo de bem mais de uma década pelo Ministério do Ambiente». Após o trânsito em julgado dessa decisão judicial[4], foi, de acordo com a mesma Informação, pedida a execução dessa sentença condenatória, peticionando-se «a colocação de barreiras sonoras na A28/ICI Viana do Castelo-Caminha, entre os Kms. 0,400 e 0,600, do lado nascente dessa via, por forma a proteger as habitações dos Autores do ruído provocado pelo uso /exploração da referida via».

Admitido o requerimento de execução foi, seguindo essa Informação, «determinado a notificação do MAAC nos termos e para os efeitos previstos no art.º 165.°, n.º 1, do CPTA», tendo este Ministério deduzido oposição e os Autores replicado. Proferida sentença de extinção da execução pelo cumprimento, foi interposto recurso para o Tribunal Central Administrativo Norte pelos exequentes, que mereceu provimento por acórdão de 8 de abril de 2022.

Em cumprimento do determinado neste acórdão, nas palavras da mesma Informação, «veio a ser proferido despacho que fixou o prazo para a colocação das barreiras acústicas, o qual foi objeto de duas prorrogações, até que foi comunicada a conclusão daquela colocação».

Quanto ao pedido de indemnização moratória, ao abrigo do disposto no art,° 165.°, n.º 4, do CPTA, foi, seguindo a indicada Informação,  proferida sentença que decidiu da seguinte forma:

               «Nos termos e pelos fundamentos expostos, julgo procedente o pedido de indemnização moratória formulado pelos Exequentes e, em consequência, condeno o Ministério Executado:

               a) A pagar € 3.500,00 (três mil e quinhentos euros) aos Exequentes (…);

               b) A pagar € 3.500,00 (três mil e quinhentos euros) aos Exequentes (…);»

Ainda como se narra nessa Informação:

              «4. Nestas situações, e atendendo ao disposto nos artigos 1.º, n.º 1, alínea c), 3.° e 4.º do Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março, em caso de condenação do Estado por sentença judicial, o processo de pagamento é instruído pelo competente Serviço do Estado, que terá de incluir a fotocópia da sentença, número de identificação fiscal e número de identificação bancária do credor, para depois ser remetido à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças que terá de assegurar diretamente, o pagamento daquelas quantias.

               5. Assim, e em cumprimento do disposto no citado Decreto-Lei n.° 74/70, de 2 de março, e para efeitos de instrução do procedimento foi elaborada a competente informação e enviada à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, acompanhada dos elementos necessários, através do nosso ofício n°5171/2024/SG/SAJ/DC, de 28/02/2024.

               6. Em resposta, veio a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, devolver o procedimento em apreço, através do seu ofício n ° 594/2024/ DSAJC de 29/02/2024, alegando para esse efeito que ...a sentença proferida nos autos não identifica como Réu o Estado Português, termos em que não se encontram reunidos os requisitos para a liquidação da importância a que a mesma se refere se opere por recurso ao regime da alínea c) do n.° 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.° 74/70, de 2 de março, na versão vigente na presente data. .

               7. No seguimento da receção deste ofício da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, foi o mesmo analisado e objeto de um parecer jurídico por nós elaborado e que concluía pelo seguinte:

              “10. E sendo do conhecimento geral que o Estado é uma pessoa coletiva una, onde se encontram integrados todos os órgãos, serviços e agentes que, de modo direto e imediato e sob dependência hierárquica do Governo, desenvolvem uma atividade tendente à satisfação das necessidades coletivas, dúvida não resta que os Ministérios são departamentos que integram a pessoa coletiva Estado.

              11. Mais se dirá que, os Ministérios apenas são demandados em sede de ações administrativas, e não o Estado, por força do n.º 2 do artigo 10.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que atribui personalidade judiciária a estes departamentos do Estado que, por carecerem de personalidade jurídica, não deteriam, à partida, a suscetibilidade de ser parte em juízo.

               12. Como as despesas em causa são das referidas no n.º 1 do artigo 1.° do Decreto-Lei n.º 74/70, e não se incluindo o MAAC em nenhum dos regimes de exceção previstos no n.º 1 do artigo 4.° do mesmo diploma, então forçoso será de concluir que os montantes em causa, devem ser ressarcidos por força da verba inscrita no Orçamento da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, nos termos do artigo 1.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março.

              13. Deste modo, propõe-se que seja este entendimento levado ao conhecimento da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, bem como lhe seja solicitado que, em consequência, seja dado seguimento ao processo de pagamento de indemnização por Sentença Judicial por nós remetido a coberto do nosso ofício n.º 171/2024/SG/SAJ/DC de 28/02/2024.

               8. Em resposta a este nosso entendimento veio a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, através do seu ofício n° 1283/2024/DSAJC reiterar o seu entendimento já vertido no seu anterior ofício.»

Feito o enquadramento do conflito existente entre a posição de ambas as Secretarias-Gerais, sobre se cabe ou não ao serviço «Secretaria Geral do Ministério das Finanças» proceder ao pagamento de tal indemnização determinada por sentença transitada em julgado, parece resultar, claramente, que a divergência entre ambas as Secretarias-Gerais assentará em a Secretaria-Geral das Finanças considerar que quem foi condenado no pagamento da indemnização não foi o Estado mas o Ministério do Ambiente, enquanto a Secretaria-Geral do Ambiente considera, em suma, que quem foi condenado foi o Estado (através do referido Ministério).

Assim, a apreciação da questão que nos é colocada impõe que se efetue, primeiramente, em traços gerais, uma apreciação geral ao regime implantado pelo Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março, afigurando-se-nos também necessário, para a prolação da resposta à questão colocada, que, previamente, teçamos algumas considerações acerca do regime financeiro do Estado, da organização da Administração Pública estadual e do Contencioso do Estado na jurisdição administrativa, vistos também numa perspetiva diacrónica.

Cumpre, assim, emitir parecer[5] com a urgência pretendida por Vossa Excelência.

I

Do regime do Decreto-Lei n.º 74/70, em traços gerais

1 – O Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março[6], de acordo com a nota preambular, veio instituir um novo regime visando assegurar a «cobertura dos riscos por prejuízos causados no património do Estado, provenientes de circunstâncias acidentais ou fortuitas» e, assim, implantar as «providências no sentido de se constituir em operações de tesouraria uma reserva pecuniária que a todo o tempo» pudesse «ser utilizada para ocorrer a essas despesas imprevistas», adotando-se uma solução com «uma base empírica».

É que, de acordo com o mesmo preâmbulo, até então, não se haviam tomado «disposições que permitissem a constituição das reservas apropriadas», tendo-se verificado «que os encargos reais a suportar, atingindo montantes consideráveis, obrigam à alteração do plano financeiro estudado para o respectivo ano económico, o que nem sempre se mostra de fácil execução».

1.1 - Para colmatar essa deficiência, nesse diploma legal, redação originária, composto de quatro preceitos, determinou-se no artigo 1.º:

              «1. No orçamento do Ministério das Finanças, no capítulo consignado à Secretaria-Geral, é anualmente inscrita uma verba destinada ao pagamento das despesas:

               a) Com a reconstituição de bens afectos ao património do Estado, perdidos ou destruídos por causas imprevistas ou acidentais, como incêndio, inundação ou outra semelhante;

               b) Com as derivadas de acidentes em serviço, nos termos da Lei n.º 1942, de 27 de Julho de 1936, do Decreto-Lei n.º 38523, de 23 de Novembro de 1951, e legislação complementar;

               c) Com as que o Estado seja compelido a pagar, por sentença dos tribunais com trânsito em julgado;

               d) Com indemnizações para compensação de danos causados a terceiros;

               e) Com tratamentos e outras despesas com sinistrados.

               2. O montante da verba a inscrever será determinado pelo Ministro das Finanças, atentos os encargos previstos no artigo anterior, e obedecerá às possibilidades do Tesouro verificadas em cada ano».

Evidencia o normativo transcrito que este diploma legal veio proceder à inserção de «disposições destinadas a tomar as providências necessárias no sentido de se constituir em operações de tesouraria as reservas pecuniárias para ocorrer a» despesas com a cobertura dos riscos por prejuízos causados no património do Estado, provenientes de circunstâncias acidentais ou fortuitas e, assim, com a «reconstituição de bens afectos ao património do Estado, perdidos ou destruídos por causas imprevistas ou acidentais, como incêndio, inundação ou outra semelhante», quer ainda para ocorrer mormente a despesas que o Estado fosse compelido a pagar por sentença dos tribunais com trânsito em julgado e com indemnizações para compensação de danos causados a terceiros [cf. artigo 1.º, n.º 1, alíneas a), c) e d)].

Deste modo, tinha de se proceder anualmente, no capítulo consignado à Secretaria Geral do Ministério das Finanças, à inscrição de uma verba destinada à cobertura das despesas enumeradas nas diversas alíneas do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 74/70 e ao pagamento dessas despesas com a verba orçamentada pelo Ministério das Finanças, evitando-se, com esta centralização na Secretaria Geral do Ministério das Finanças, a dispersão que ocorreria com a inscrição de verbas nos diversos serviços e departamentos da Administração para esse pagamento.

Ou seja, de acordo com este preceito, no orçamento do Ministério das Finanças, no capítulo consignado à Secretaria-Geral, passava a inscrever-se anualmente uma verba destinada ao pagamento das despesas enumeradas nas várias alíneas do seu n.º 1, sendo o montante da verba, nos termos do n.º 2 do mesmo artigo, determinado pelo Ministro das Finanças atentos os encargos previstos.

1.2 – O artigo 2.º do mesmo diploma veio disciplinar o procedimento e destino referentes aos valores sobrantes («saldo apresentado») no fim de cada ano económico, enquanto  o artigo 3.º, versando sobre quais os serviços a quem cabia proceder a organização e tramitação dos processos atinentes às despesas até à ordenação do pagamento, veio dispor que «[o]s processos das correspondentes despesas continuarão a ser organizados nos serviços que derem lugar ao respectivo encargo até à fase de se ordenar o pagamento, altura em que transitarão para a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças» (n.º 1), que «expedirá as instruções que forem necessárias à boa execução do presente diploma, depois de aprovadas pelo Ministro das Finanças» (n.º2).

1.3 - Finalmente, de acordo com o artigo 4.º:

              «1. As disposições deste decreto-lei não se aplicam aos serviços com autonomia administrativa e financeira e àqueles que tenham receitas próprias.

              2. É revogado o artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 38523, de 23 de Novembro de 1951, mantendo-se em vigor o seu § único, para aplicação aos serviços que menciona.»[7]

Ressalta, assim, do disposto no transcrito artigo 4.º, n.º 1, a não aplicação das disposições do Decreto-Lei n.º 74/70 aos serviços com autonomia administrativa e financeira (i) nem àqueles serviços com receitas próprias (ii).

Dimana, em consequência, que quer os serviços com autonomia administrativa e financeira, quer os serviços detentores de receitas próprias, sendo excecionados pelo antedito n.º 1 do regime consignado no Decreto-Lei n.º 74/70, têm de suportar com os respetivos (ou próprios) orçamentos as despesas elencadas nas alíneas do artigo 1.º, n.º 1, acima transcrito[8].

Aquando da publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 74/70[9], «as noções de autonomia administrativa e autonomia financeira, relevantes para efeitos financeiros»[10], constavam do artigo 1.º, §§ 1.º e 2.º, no Decreto-Lei n.º 41375, de 19 de novembro de 1957[11]/[12], que estabeleciam:

              «§1.º São considerados serviços dotados de autonomia administrativa aqueles cujos órgãos sejam competentes para efectuar directamente o pagamento das suas despesas, mediante fundos requisitados mensalmente em conta das dotações atribuídas no Orçamento Geral do Estado e de cuja aplicação têm de prestar contas findo o ano económico.

               §2.º São considerados serviços dotados de autonomia financeira, ou serviços autónomos simplesmente, os que, além de autonomia administrativa, possuam contabilidade e orçamento privativos, com afectação de receitas próprias às despesas da sua manutenção, e quer o respectivo movimento de fundos se faça pelos seus cofres, quer deva transitar pelos cofres do Tesouro.»

A propósito da redação original do n.º 1 do referido artigo 4.º expendeu-se no referido parecer deste Corpo Consultivo n.º 26/1996[13]:

              «As noções de autonomia administrativa e autonomia financeira relevantes, à data da publicação desse diploma, para efeitos financeiros, eram as definidas nos §§ 1.º e 2.º do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 41375, de 19 de Novembro de 1957 (…)

               A doutrina administrativa, se acolhia, no essencial, o conceito de autonomia financeira assim legalmente estabelecido, já divergia parcialmente na configuração da autonomia administrativa, à qual conferia âmbito mais genérico que o resultante da norma supratranscrita.
(…)

               De qualquer modo, é legítimo pressupor que, ao emanar o Decreto-Lei n.º 74/70, o legislador tenha tido em consideração as noções de autonomia administrativa e autonomia administrativa e financeira constantes do Decreto-Lei nº 41375.

               Aliás, como se viu, no tocante à segunda - que é a referida na previsão do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 74/70 -, coincidiam as acepções legal e doutrinária.
O que ainda importa anotar, a este propósito, é que, à altura, vigorava - e continuou a vigorar por cerca de duas décadas mais - o princípio geral de que a regra era a de os serviços públicos assumirem, em termos administrativo-financeiros, a forma de serviços simples, constituindo, quer a autonomia administrativa, quer a autonomia financeira, regimes de excepção, que teriam sempre de resultar da lei.»[14]

Parecer que, no seguimento do parecer deste corpo consultivo n.º 66/1995[15], considerou ainda, no que concerne ao estabelecido no n.º 1 do artigo 4.º, que a expressão «serviços que tenham receitas próprias, devia ser objeto de uma interpretação restritiva, nos seguintes termos:

               «Ela não abrangerá aqueles serviços, sem autonomia financeira, cujo regime jurídico comporte uma enumeração de despesas a que tais receitas estejam afectas, desde e na medida em que nela não caibam alguma ou algumas das modalidades previstas no nº 1 desse mesmo preceito, e, cumulativamente, se essa enumeração não incluir uma cláusula aberta que permita a aplicação a futuras situações imprevisíveis e de natureza indeterminada.»

2 – Atentas as alterações implementadas, o Decreto-Lei n.º 74/70 estabelece, ora, no artigo 1.º:

              1. No Orçamento do Ministério das Finanças, no capítulo «Despesas comuns», é anualmente inscrita uma Verba destinada ao pagamento das despesas:

               a) Com a reconstituição de bens afectos ao património do Estado, perdidos ou destruídos por causas imprevistas ou acidentais, como incêndio, inundação ou outra semelhante;

               b) [Revogada.]

               c) Com as que o Estado seja compelido a pagar, por sentença dos tribunais com trânsito em julgado;

               d) Com indemnizações para compensação de danos causados a terceiros;

               e) [Revogada.]

               f) Com as compensações previstas na lei que estabelece o regime jurídico da requalificação de trabalhadores em funções públicas, no âmbito da administração central do Estado.

               2. O montante da verba a inscrever será determinado pelo Ministro das Finanças, atentos os encargos previstos no artigo anterior, e obedecerá às possibilidades do Tesouro verificadas em cada ano.»[16]/[17]  

E se o artigo 2.º foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 275-A/93 (artigo 50.º), o artigo 3.º mantem a redação originária, pelo que o processamento das correspondentes despesas continua a ser organizado nos serviços que derem lugar ao respetivo encargo até à fase de ser ordenado o pagamento, altura em que transitam para a Secretaria Geral do Ministério das Finanças para emanação das respetivas ordens de pagamento (n.º 1).

Por sua vez, o artigo 4.º, na redação atual, estabelece:

               «1 - As disposições do presente decreto-lei não se aplicam aos serviços com autonomia administrativa e financeira, nem aos dotados de autonomia administrativa e receitas próprias não consignadas, independentemente do valor dessas receitas.

               2. (Revogado.)  

               3 - As custas processuais, multas, actos avulsos e juros de mora inerentes a processos judiciais devidos por quaisquer entidades públicas são suportados directamente pelo serviço a que pertença o órgão que, de acordo com a respectiva esfera de competências, deu origem à causa, entendendo-se como tal aquele:

               a) Que retira utilidade directa ou no qual se projecta o prejuízo derivado da procedência da acção; ou

               b) A que é imputável o acto jurídico impugnado ou sobre o qual recai o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.

               4 - Quando forem vários os serviços que deram origem à causa, compete à secretaria-geral do ministério ou, quando pertençam a diferentes ministérios, à secretaria-geral daquele que figure primeiramente na Lei Orgânica do Governo em vigor no momento da liquidação, proceder ao pagamento, sem prejuízo do direito de regresso, calculado em função da divisão do valor total das custas pelo número de serviços envolvidos.

               5 - O pagamento de custas, de multas processuais ou de juros de mora referentes a processos judiciais que tenham por objecto actos dos membros do Governo proferidos no âmbito de recursos administrativos compete aos serviços que praticaram a decisão recorrida.

               6 - Quando a entidade responsável nos termos dos números anteriores não possuir personalidade jurídica, as custas são suportadas pela pessoa colectiva que exerça tutela sobre aquela ou a quem incumba a gestão financeira da referida entidade.

               7 - Os encargos referidos no n.º 3 decorrentes de actos praticados pelo Conselho de Ministros são suportados pela Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros, para a qual a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças e da Administração Pública transfere as correspondentes verbas, quando for necessário, mediante autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças.»[18]

2.1 – Mostra-se, pois, do disposto no atualmente vigente artigo 1.º, que, continua a ser inscrita anualmente, no orçamento do Ministério das Finanças, uma verba destinada ao pagamento das despesas elencadas nas alíneas do n.º 1 (cf. n.º 1, corpo), com montante outrossim determinado pelo Ministro das Finanças (cf. n.º 2), especificando-se, face à alteração introduzida ao corpo do n.º 1, que a inscrição é no capítulo atinente às «Despesas comuns» (e já não no capítulo consignado à Secretaria-Geral).

As despesas enunciadas nas diversas alíneas do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 74/70 inserem-se «tipicamente na função administrativa desenvolvida pela Administração Pública, em sentido orgânico, abrangendo todo o conjunto de entidades, serviços e órgãos que (…) asseguram em nome da colectividade a satisfação regular das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar», «segundo orientações políticas definidas e com subordinação a uma ordem jurídica»[19].

Ao manter-se a redação original das alíneas c) e d), do n.º 1 do artigo 1.º, continuou a regrar-se que a verba inscrita anualmente visa o pagamento do mesmo tipo de despesas. E, em especial, no que respeita à alínea c), dado o teor gramatical, parece claramente continuar a abranger as despesas que o Estado seja obrigado (forçado) a pagar em consequência de condenação por sentença transitada em julgado, proferida designadamente em tribunais administrativos.

2.2 – Atentas as alterações efetuadas ao artigo 4.º, sobressai no que concerne ao n.º 1, uma alteração no âmbito de aplicação subjetiva do regime contemplado no Decreto-Lei n.º 74/70, na medida em que as disposições deste diploma, embora continuem a não se aplicar aos serviços com autonomia administrativa e financeira, passou a exigir-se expressamente que a não aplicação aos serviços dotados de autonomia administrativa e receitas próprias se cinja aos casos de estas serem não consignadas, independentemente do seu valor.

Deste modo, o artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 74/70, atualmente, exceciona, da aplicação deste diploma, os serviços com autonomia administrativa e financeira, bem como os serviços detentores de receitas próprias não consignadas, cabendo, pois a tais serviços suportar essas despesas com os respetivos orçamentos, quando, antes da alteração conferida pela Lei n.º 67-A/2007[20], excecionava da sua aplicação não só os serviços com autonomia administrativa e financeira mas também os serviços detentores de receitas próprias (consignadas ou não consignadas).

2.3 - Por sua vez, os n.ºs 3 a 6 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 74/70 - aditados pelo artigo 132.º da Lei n.º 67-A/2007 - apresentam redação semelhante[21] à que viria a constar do Regulamento das Custas Processuais (RCP)[22], nos n.ºs 1 a 4 do artigo 38.º[23].

Este preceito do Regulamento das Custas Processuais, como se considera no parecer deste Conselho Consultivo n.º 6/2012[24], «procede, essencialmente, à divisão da responsabilidade entre os serviços do Estado pelo pagamento de custas processuais, multas e juros de mora».

Destarte, visando o preceito a regulação do pagamento de custas, multas e juros de mora relativos aos processos judiciais, acrescenta o referido parecer a propósito do n.º 1 do artigo 38.º do Regulamento das Custas Processuais (com redação idêntica ao n.º 3 do referido artigo 4.º):

              «[T]emos que o pagamento deve ser suportado pelo serviço a que pertença o órgão que originou a causa e que, conjugando a parte final do proémio com as duas alíneas, se estabelecem duas hipóteses de causalidade.

               Na primeira hipótese, o órgão que originou a causa é aquele que retira utilidade direta ou no qual se projeta o prejuízo derivado da procedência da ação.

               Na segunda hipótese, o órgão que originou a causa é aquele a quem é imputável o ato jurídico impugnado ou sobre o qual recai o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos».

Daí que esta segunda hipótese versa, em especial, o denominado contencioso administrativo e, assim, nos termos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA)[25], na redação anterior ao Decreto-Lei n.º 214-G/2015, em particular a ação administrativa especial (cf. artigo 46.º na redação anterior à conferida por este Diploma Legal de 2015).

                       

II

Do regime da administração financeira do Estado

1 - O regime da administração financeira do Estado encontra-se atualmente regulado no Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho[26], em desenvolvimento das bases da contabilidade pública estabelecidas pela Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro.

1.1 - Esta lei de 1990 define os princípios e normas atinentes ao regime financeiro dos serviços e organismos da Administração Central e dos institutos públicos que revistam a forma de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos, o seu controlo orçamental e a contabilização das receitas e despesas (artigo 1.º, n.º 1).

Embora não haja alterado, ou sequer afetado no essencial, os conceitos de autonomia administrativa e autonomia financeira (também denominada autonomia administrativa e financeira) que vinham de legislação anterior[27], veio determinar a progressiva implementação de um regime decididamente inovador quanto ao «posicionamento relativo dos tipos ou modos de gestão financeira dos serviços públicos»[28], ao considerar que o regime geral passa a ser o da autonomia administrativa (secção I do capítulo I, artigos 2.º a 5,º), afastando-se, assim, do regime que o antecedia[29], extinguindo os antigos serviços simples.

Com efeito, de acordo com o artigo 2.º da Lei n.º 8/90, os serviços e organismos da Administração Central, em regra, disporão de autonomia administrativa nos atos de gestão corrente, traduzida na competência dos seus dirigentes para autorizar a realização de despesas e o seu pagamento e para praticar, no mesmo âmbito, atos administrativos definitivos e executórios (n.º 1), sendo atos de gestão corrente todos aqueles que integram a atividade que os serviços e organismos normalmente desenvolvem para a prossecução das suas atribuições (n.º 2)[30].

Destarte, o regime da autonomia administrativa restringe a atuação dos serviços e órgãos à prática de atos administrativos, no âmbito da chamada «gestão corrente»[31], pelo que se prende essencialmente com a desnecessidade de autorização prévia da Direção Geral do Orçamento[32].

Tem-se em mente, primordialmente, o Estado e os seus desdobramentos e, assim, a Administração direta, pelo que estamos, na perspetiva orgânica, na presença de serviços sujeitos ao poder de direção do Governo[33].

Por sua vez, neste âmbito, no que concerne à competência dos membros do Governo estabelece o n.º 4 do mesmo artigo que:

               «A competência dos membros do Governo inclui sempre os necessários poderes de direcção, supervisão e inspecção, bem como a prática dos actos que excedam a gestão corrente, garantindo-se a intervenção dos órgãos de planeamento competentes sempre que estiver em causa a aprovação dos planos e programas incluídos no Plano de Investimento e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC)».

Dimana, pois, deste preceito que os membros do Governo, entre os quais se incluem os ministros, a sua competência não se cinge aos necessários poderes de direção, supervisão e inspeção, mas ainda para a prática dos atos que excedam a gestão corrente. Ou seja, a competência dos ministros excede a prática dos atos típicos da denominada autonomia administrativa.

Na verdade, excecionalmente, quando se está perante os próprios membros do Governo (Primeiro-Ministro, Ministros, Secretários de Estado e Subsecretários de Estado, atento do disposto no artigo 183.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa), o regime da autonomia administrativa permite a prática de atos que vão além da mera gestão corrente[34].

Por sua vez, o regime de autonomia administrativa e financeira pode ser atribuído por duas vias (fontes da autonomia financeira): pelo próprio legislador constituinte [como acontece com as Universidades públicas (artigo 76.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa[35]); com os serviços de apoio ao Presidente da República [artigo 164.º, alínea v)] ou com as Autarquias locais (artigo 238.º, n.º 1)] ou pode derivar de previsão do legislador ordinário, por meio de lei ou decreto-lei[36].

Assim, de acordo com o artigo 6.º, n.º 1, da Lei n.º 8/90, no que concerne aos serviços e organismos da Administração Central só poderão dispor de autonomia administrativa e financeira (também denominada de autonomia financeira), quando este regime se justifique para a sua adequada gestão, exigindo-se, cumulativamente, que as suas receitas próprias atinjam um mínimo de dois terços das despesas totais, com exclusão das despesas cofinanciadas pelo orçamento das Comunidades Europeias.

A atribuição deste regime de autonomia com fundamento na verificação de tais requisitos far-se-á, pois, mediante lei ou decreto-lei (n.º 2), revestindo, pois, natureza excecional.

Dessarte, o artigo 6.º da Lei nº 8/90 consagra o princípio da excecionalidade do regime de autonomia administrativa e financeira (cf. igualmente os artigos 43.º e 44.º do Decreto-Lei n.º 155/92), fazendo depender de pressupostos próprios de racionalidade e exigências de gestão («quando este regime se justifique para a sua adequada gestão»), e da existência de um determinado ratio (dois terços) entre as receitas próprias e as despesas totais (nº 1 do artigo 6.º) ou em função de outras razões ponderosas expressamente reconhecidas por lei ou decreto-lei, nomeadamente as que se relacionem diretamente com a gestão de projetos do PIDDAC cofinanciados pelo orçamento das Comunidades Europeias (n.º 4).

E como resulta do disposto no artigo 9.º é atribuído, pela lei, personalidade jurídica aos serviços e organismos com autonomia administrativa e financeira, o que evidencia o seu especial posicionamento (cf. artigos 43.º e 44.º do Decreto-Lei n.º 155/92).

Aliás, a autonomia financeira carateriza-se por compreender, essencialmente, a capacidade para arrecadar receitas e a titularidade de orçamento próprio[37] (cf. artigo 47.º, n.º 1, e 49.º do Decreto- n.º 155/92, e 35.º da Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro).

Pode caracterizar-se a autonomia financeira como um atributo dos poderes financeiros das entidades públicas infra-estaduais relativamente ao Estado, definindo-se, em termos gerais e amplos, como a medida de liberdade dos poderes financeiros das entidades públicas[38]. 

Acresce que a efetuação da fiscalização da gestão orçamental dos serviços e organismos dotados de autonomia administrativa ou de autonomia administrativa e financeira desenvolve-se através de um sistema de controlo sistemático sucessivo mediante a análise dos elementos (necessários documentos)[39] e abrangendo a regularidade financeira e a eficiência e eficácia das despesas efetuadas (cf. artigos 10.º, n.º1, e 11.º, nº s 1 e 2, respetivamente).

1.2 – O antedito Decreto-Lei dispõe sobre o regime financeiro dos serviços e organismos com autonomia administrativa, que, como se refere no seu exórdio, constitui o modelo tipo, bem como, de acordo com a mesma nota preambular, desenvolve os princípios aplicáveis ao regime excecional dos serviços e fundos autónomos, definindo-se o seu âmbito e atribuindo-lhes personalidade jurídica e autonomia financeira e patrimonial, consagrando-se, ainda, um novo sistema de controlo de gestão, de modo a conciliar as exigências da autonomia com as necessidades de um rigoroso controlo.

Efetivamente, precisa no artigo 2.º que «o regime jurídico e financeiro dos serviços e organismos da Administração Pública é, em geral, o da autonomia administrativa», procedendo à definição do regime de autonomia administrativa no artigo 3.º ao determinar:

              «Os serviços e organismos dispõem de créditos inscritos no Orçamento do Estado e os seus dirigentes são competentes para, com carácter definitivo e executório, praticarem actos necessários à autorização de despesas e seu pagamento, no âmbito da gestão corrente.»

No que concerne ao regime excecional de autonomia administrativa e financeira estabelece, no n.º 1 do artigo 43.º, que este regime se aplica aos institutos públicos que revistam a forma de serviços personalizados do Estado e aos fundos públicos, a que se refere especialmente o artigo 1.º da Lei n.º 8/90.

2  -  A Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro[40], indica como regras ou princípios orçamentais: a plenitude (unidade e universalidade), a estabilidade orçamental, a sustentabilidade das finanças públicas, a solidariedade recíproca, a equidade intergeracional, a anualidade, a discriminação orçamental (não compensação, não consignação e especificação), a economia, eficiência e eficácia, bem como a transparência orçamental (artigos 9.º a 19.º).

De acordo com o princípio da unidade e da universalidade, deve haver um único orçamento compreendendo todas as receitas e despesas, devidamente especificadas, das entidades (como os serviços, institutos e fundos autónomos) que compõem o subsetor da administração central e do subsetor da segurança social (artigos 9.º da Lei do Equilíbrio Orçamental de 2015[41] e 105.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa), o que possibilita «uma visão de conjunto, o rigor e a disciplina na tesouraria do Estado e a utilização coerente e eficaz dos instrumentos de política económica e financeira»[42]. Estamos perante a plenitude orçamental que se aplica às receitas e despesas dos serviços da Administração direta.

Tem, pois  a Lei do Orçamento do Estado de integrar, atento o disposto nos artigos 40.º a 44.º da Lei do Equilíbrio Orçamental, um articulado, os mapas contabilísticos e demonstrações orçamentais e financeiras, sendo que, quanto às despesas obrigatórias, os mapas contabilísticos devem prever as dotações necessárias para a realização das despesas obrigatórias que a Lei de Enquadramento Orçamental indica no artigo 44.º, n.º 2: as que resultem de lei ou de contrato (a); as associadas ao pagamento de encargos resultantes de sentenças de quaisquer tribunais (b); e as que, como tal, sejam qualificadas pela lei (c)[43].

Por sua vez, o artigo 16.º, n.º 1, da mesma Lei[44] consagra o princípio da não consignação das receitas ao estabelecer que «[n]ão pode afetar-se o produto de quaisquer receitas à cobertura de determinadas despesas». Ou seja, todas as receitas devem servir para cobrir todas as despesas, devendo assim ser indiscriminadamente destinada à cobertura das despesas[45].

Com a determinação de não se poder num Orçamento afetar-se qualquer receita à cobertura de determinada despesa, por, em princípio, todas as receitas deverem ser para cobrir todas as despesas previstas, pretende-se evitar a existência de uma Administração Pública fragmentária, sem uma gestão financeira global[46] e, assim, afastar, por regra as receitas consignadas.

Porém, no n.º 2 do mesmo artigo, são excecionados a esse princípio vários tipos de receitas (as das reprivatizações[47]; as relativas aos recursos próprios comunitários tradicionais; as afetas ao financiamento da segurança social e dos seus diferentes sistemas e subsistemas, nos termos legais; as que correspondam a transferências provenientes da União Europeia e de organizações internacionais; as provenientes de subsídios, donativos e legados de particulares, que, por vontade destes, devam ser afetados à cobertura de determinadas despesas; e as que sejam, por razão especial, afetas a determinadas despesas por expressa estatuição legal ou contratual[48]).

Trata-se de receitas consignadas que se caraterizam por serem aquelas que, por concreta determinação, se encontram afetas a despesas pré-determinadas, abrangendo ainda situações de despesas condicionadas à obtenção de determinadas receitas, o que apenas é permitido, nos termos referidos.

Aliás, o artigo 5.º da Lei n.º 8/90 prevê a possibilidade de, em casos especialmente justificados, serem consignadas receitas a serviços sem autonomia financeira, mediante portaria conjunta do ministro competente e do Ministro das Finanças.

Consignação de receitas que, como refere JOSÉ JOAQUIM TEIXEIRA RIBEIRO, pode haver ou não «no caso dos serviços com autonomia administrativa, embora por regra a não haja», havendo «necessariamente consignação de receitas (as receitas próprias) no caso dos serviços com autonomia administrativa e financeira»[49].

A consignação explica-se por se pretender que certas «despesas devem ter garantida a sua cobertura todos os anos», ou para impedir que a realização de novas despesas prejudique a cobertura das demais»[50].

O surgimento do princípio da não consignação, como refere SOUSA FRANCO, constitui «reacção ao tipo de Administração Pública tradicional, em que cada serviço ou Ministério constituía um mundo à parte, com receitas e despesas próprias. Isto estava longe de permitir grande eficácia, não garantia qualquer controlo da regularidade das receitas e das despesas e não sujeitava a uma mesma gestão e a uma só política global»[51].

2.1 - A Lei de Enquadramento Orçamental dá-nos uma definição de «receita própria» ao considerar no artigo 57.º que «[c]onstitui receita própria das entidades que integram o subsetor da administração central o produto das transações provenientes do exercício da atividade mercantil em regime de concorrência, bem como os montantes que correspondam à contraprestação do serviço prestado» (n.º 1); constituindo ainda «receitas de gestão das entidades que integram o subsetor da administração central as provenientes de doações, heranças ou legados de particulares que, por vontade destes, sejam especificamente destinados a estas entidades e, bem assim, quaisquer outras receitas que por lei ou contrato lhes devam pertencer» (n.º 2).

As receitas próprias são, pois, as decorrentes de cobranças efetuadas pelos serviços ou organismos do Estado, resultantes da sua atividade específica, da administração e alienação do seu património e quaisquer outras que por Lei ou contrato lhes devam pertencer, e sobre as quais detêm poder discricionário no âmbito dos respetivos diplomas orgânicos, como acontece com as taxas moderadoras, taxas de justiça, propinas ou taxas moderadoras[52]/[53].

III

Da organização da Administração Pública

1 - Aquando da publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 74/70, o Estado era, como hoje, considerado uma pessoa coletiva de direito público, sendo as atribuições estaduais afetas à administração direta, sob a gestão imediata dos seus órgãos e através dos serviços integrados na sua pessoa.

A lei incumbia, porém, outras tarefas a pessoas coletivas de direito público, distintas do Estado, mas a este ligadas, considerando-se que integravam a administração indireta do Estado.

A propósito da Administração indireta, MARCELLO CAETANO referia que se tratava «de serviços administrativos que poderiam estar integrados nessa pessoa colectiva de fins múltiplos, que é o Estado, mas que a lei, para maior facilidade de gestão, erige em pessoas colectivas cada qual com os seus fins específicos» e que já foi «proposta «para designar esta forma de descentralização administrativa a expressão devolução de poderes»[54]. 

No âmbito desses serviços personalizados (ou institutos públicos) havia várias categorias podendo-se discriminar «os serviços-departamentos» (os serviços personalizados em sentido restrito, em que se incluía, a Junta de Crédito Público) as fundações públicas e as empresas públicas)[55].

No que concerne às autarquias locais (corpos administrativos), os concelhos, as juntas de freguesia e província gozavam de autonomia financeira, sem prejuízo da fiscalização e tutela do Estado (artigos 130.º da Constituição Política[56] e 668.º do Código Administrativo[57]).

1.1 - O Governo, como órgão de soberania, exercia, para além da função política e legislativa, a função administrativa, sendo, enquanto «órgão do Estado-administração», o órgão supremo das hierarquias da administração do Estado; e no exercício dessa função, regia toda a vida administrativa do país, pois para além de dirigir a administração direta, exercia poderes tutelares sobre aos institutos públicos, as autarquias locais, as associações públicas bem como sobre as pessoas coletivas de direito privado e regime administrativo[58]/[59].

Ao Governo competia designadamente superintender no conjunto da administração pública, sendo composto pelo presidente do Conselho, e pelos Ministros, fazendo também parte, para o exercício da função administrativa os Secretários de Estado e os Subsecretários de Estado (cf. artigos 107.º e 108.º da Constituição Política).

Considerava-se ser cada ministério um «departamento ministerial», chefiado pelo respetivo ministro (cf. Decreto-Lei n.º 13/70, de 14 de janeiro), que compreendia um certo número de departamentos administrativos e serviços que preparavam e executavam as decisões do respetivo ministro[60] (como a secretaria-geral[61]), constando os «serviços que cada Ministério» abrangia, bem como o seu ordenamento e as designações, na respetiva Lei orgânica[62] (cf., por exemplo, o Decreto-Lei n.º 523/72, de 19 de dezembro, que aprovou a Lei orgânica do Ministério da Justiça).

Aliás, para MARCELLO CAETANO, o ministro normalmente tem «a seu cargo um departamento denominado Ministério, que agrupa, em razão do objecto uma série de serviços e subdepartamentos incumbidos de uma função determinada ou de uma série funções afins», «é o chefe do seu departamento»[63].

2 - A Administração Pública, que, nos termos da Constituição da República Portuguesa de 1976, visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, (atual artigo 266.º, correspondente ao artigo 267.º, na redação originária), é composta, considerando o seu sentido orgânico,  por três grandes grupos de entidades que prosseguem a atividade materialmente administrativa: a Administração direta do Estado, a Administração indireta do Estado e a Administração Autónoma do Estado[64].

2.1 – Como resulta da Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro[65], que estabelece os princípios e normas a que deve obedecer a organização da Administração direta do Estado, todos os ministérios obedecem, «quanto à sua organização interna, a um mesmo esquema-tipo»[66] (cf. mormente artigos 4.º a 6.º) [67].

Integra os órgãos[68] e serviços sem personalidade jurídica (bem como os seus agentes) que tenham a seu cargo atribuições do Estado e que estejam sujeitos, no exercício das suas competências, ao poder de direção de membros do Governo (artigo 2.º, n.º 1 da Lei n.º 4/2004).

Constitui, pois, a atividade exercida por serviços integrados na pessoa coletiva Estado, sendo exemplos desses serviços, segundo FREITAS DO AMARAL, «a Presidência do Conselho, os ministérios, as secretarias de Estado, as direcções-gerais»; e entre os principais carateres específicos do Estado e da sua administração direta, o mesmo Autor indica a «Personalidade jurídica una», referindo a propósito:

              «[A]pesar da multiplicidade das atribuições, do pluralismo dos órgãos e serviços, e da divisão em ministérios, o Estado mantém sempre uma personalidade jurídica una. Todos os ministérios pertencem ao mesmo sujeito de direito, não são sujeitos de direito distintos: os ministérios e as direcções-gerais não têm personalidade jurídica. Cada órgão do Estado - cada Ministro, cada director-geral, cada director de serviços - vincula o Estado no seu todo, e não apenas o seu ministério ou o seu serviço. Consequentemente, o património do Estado é só um: por isso, a compra, a venda, o arrendamento de bens do Estado ou para o Estado estão centralizados num único serviço administrativo - a Direcção-Geral do Tesouro e Finanças, do Ministério das Finanças»[69].

Os órgãos e serviços, integrados na Administração direta do Estado desenvolvem, de modo direto e imediato, sob dependência hierárquica do Governo[70], uma atividade tendente à satisfação das necessidades coletivas. Na sua atuação, estão subordinados à Constituição e à lei (cf. artigos 266.º, n.º 2, da Constituição da República e 3.º do Código do Procedimento Administrativo[71]), pelo que «em termos materiais e procedimentais, a Administração Pública só pode fazer aquilo que resulta permitido pelas normas, equivalendo o silêncio destas a uma regra de proibição de agir: ao invés dos privados, em que é lícito tudo aquilo que não é proibido pelas normas, para a Administração Pública só é lícito aquilo que é permitido pelas normas»[72].

A Administração direta abrange, pois, o conjunto de serviços centrais e periféricos que estão sujeitos ao poder de direção dos membros do Governo (cf. artigos 2.º, n.ºs 1 e 2, e 11.º, n.ºs 5 e 6[73] da Lei n.º 4/2004[74], bem como mormente os artigos 11.º, n.º 2, 17.º, n.º 2, e 25.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 32/2024, que aprovou o regime de organização e funcionamento do XXIV Governo Constitucional). Corresponde à pessoa coletiva Estado (“Estado-Administração”) e é constituída pelos órgãos e serviços organizados em Ministérios e diretamente dependentes do Governo, havendo, em cada Ministério, sob a dependência hierárquica do respetivo mem­bro do Governo, serviços centrais e serviços periféricos [75].

Na verdade, o Estado, enquanto organização administrativa, constitui uma entidade jurídica de per si, sendo uma pessoa coletiva pública «entre muitas outras», que, «no seio da comunidade nacional, desempenha, sob a direção do Governo, a atividade administrativa»[76].

Na aceção de Estado-Administração, o Estado Português, é, assim, a pessoa coletiva pública que, no seio da comunidade nacional, desempenha, sob a direção do Governo, a atividade administrativa; constitui uma entidade jurídica de per si, ou seja, é, entre muitas outras, uma pessoa coletiva pública[77], exercendo «poderes de supremacia não apenas em relação aos sujeitos de direito privado, mas também sobre as outras entidades públicas»[78].

Aliás, «a maior parte dos fins ou atribuições do Estado são prosseguidos de forma directa e imediata. De forma directa: quer dizer, pela pessoa colectiva a que chamamos Estado. E de forma imediata: quer dizer, sob a direcção do Governo, na sua dependência hierárquica, e portanto sem autonomia”»[79].

A pessoa coletiva pública (como o Estado, os institutos públicos e os Municípios) é, pois, «o sujeito de direito, que trava relações jurídicas com outros sujeitos de direito, ao passo que o serviço público é uma organização que, situada no interior da pessoa colectiva pública e dirigida pelos respectivos órgãos, desenvolve actividades de que ela carece para prosseguir os seus fins. Em linguagem vulgar, podemos dizer que a pessoa colectiva pública é o invólucro, e os serviços públicos são o seu miolo»[80].

Em suma, a pessoa coletiva Estado é constituída por órgãos e serviços, centrais e periféricos, organizados em ministérios, dependentes do Governo, que, numa perspetiva administrativa, constitui o principal órgão permanente do Estado.

2.1.2 - O Governo constitui, sim, no exercício das funções de natureza administrativa o órgão superior (das hierarquias) da administração do Estado enquanto pessoa coletiva de Direito Público Estado-Administração (cf. artigos 182.º e 199.º da Constituição da República Portuguesa)[81]/[82], dispondo mormente do poder de direção. É, para além de órgão de condução da política geral do país, um órgão administrativo, constituindo «o principal órgão permanente e directo do Estado, com carácter administrativo»[83].

Só que o Governo, neste âmbito, não só dirige a administração direta do Estado, como superintende a administração indireta e exerce «a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma» [artigo 199.º, alínea d), da Constituição], pelo que, para além de dirigir também controla (superintende e/ou tutela) a Administração pública não estadual.

O Governo é constituído pelo primeiro-ministro, pelos ministros e pelos secretários e subsecretários de estado, competindo aos ministros executar a política definida para os seus ministérios e assegurar as relações de carácter geral entre o governo e os demais órgãos do Estado, no âmbito dos respetivos ministérios (artigos 183.º, n.º 1 e 201.º, n.ºs 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa).

Na organização do Governo, é considerado o importante princípio da igualdade dos Ministros, segundo o qual todos os ministros são entre si iguais, «em categoria oficial e em estatuto jurídico», no entanto no seio do governo, de todos os ministérios, há um cuja preponderância resulta quer da relevância das funções quer, sobretudo, de poderes especiais que lhe pertencem: é o Ministro da Finanças por ter a seu cargo, entre outras tarefas, a de preparar e executar o Orçamento do Estado, pelo que, nessa medida, «tem e exerce poderes de controlo sobre a actividade de todos os ministérios»[84]. Mas não se pode falar, de um ponto de vista jurídico, de hierarquia entre os ministros nem entre o primeiro-ministro, os ministros, os secretários de estado e os subsecretários de estado, não havendo, por isso, entre esses órgãos «poder de direcção nem dever de obediência, como não há poder de supervisão nem poder disciplinar: há, sim, relações de confiança pessoal, sancionadas pelos mecanismos próprios da responsabilidade política.»[85]

2.1.3 - Por sua vez, os ministérios são, de acordo com o disposto no artigo 4.º, n.º 1, da Lei n.º 4/2004[86], departamentos sectoriais da Administração Pública, delimitados pelas respetivas atribuições, podendo, nos termos do n.º 2, a cada ministro corresponder um ou mais ministérios, nos termos definidos pelo decreto-lei que aprova a orgânica do Governo ministro.

Pode, assim, cada ministro ter sob a sua direção vários ministérios.

Estes, na sua estrutura, compreendem o conjunto de serviços que preparam e executam as decisões dos respetivos membros do Governo. Por outras palavras, constituem departamentos governamentais, dirigidos pelo respetivo ministro, que incluem serviços da administração direta do Estado e, geralmente, com tutela sobre organismos da administração indireta do Estado; ou, como expende FREITAS DO AMARAL «são os departamentos da administração central do Estado dirigidos pelos Ministros respectivos»[87].

Segundo este Autor:

               «Quando, para efeitos de administração e de orientação política, a lei agrupa conjuntos de unidades funcionais afins numa mesma organização homogénea - com uma designação unificada, quadros próprios, e orçamento integrado -, sob a direcção de um membro do Governo especificamente incumbido da respectiva chefia, estamos perante Ministérios ou Secretarias de Estado. Uns e outros correspondem ao conceito de departamento governativo»[88].

É a lei orgânica do Governo, de que o Decreto-Lei n.º 32/2004, de 10 de maio, é o exemplo mais recente, que estabelece os ministérios, pois a estrutura governativa varia conforme a Lei orgânica de cada Governo, cabendo, por outro lado, à lei orgânica de cada ministério (decretos-leis específicos) a determinação da sua estrutura orgânica, indicando ainda, por regra, as suas atribuições, sendo que, para as exercer, cada Ministério tem, assim, os seus órgãos e serviços.

2.1.3.1 – O Estado é, pois, composto por, além do Governo, outros órgãos, já que todas as pessoas coletivas, públicas ou privadas, são dirigidas por órgãos; a estes cabe tomar decisões em nome da pessoa coletiva e, assim, noutra vertente, manifestar a vontade imputável à pessoa coletiva[89].

Na verdade, as pessoas coletivas públicas, ao agir no âmbito das suas atribuições para alcançar, no exercício da função administrativa, o interesse público, necessitam de uma estrutura constituída pelos órgãos administrativos, que manifeste a vontade que lhes é imputável. Órgãos da Administração Pública que necessariamente devem atuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e em conformidade com os respetivos fins (artigo 3.º, n. º 1, do Código do Procedimento Administrativo).

Este Código, no artigo 20.º, n.º 1, dá-nos uma noção legal de órgãos ao determinar que «[s]ão órgãos da Administração Pública os centros institucionalizados titulares de poderes e deveres para efeitos da prática de atos jurídicos imputáveis à pessoa coletiva»[90].

2.1.3.2 – Em cada Ministério, sob a dependência do respetivo Governo, há serviços centrais (direções-gerais, secretarias-gerais, inspeções-gerais) e serviços periféricos dispersos pelo território (como, por exemplo, as repartições de finanças) e outros organismos. Qualquer serviço público depende diretamente de um órgão da Administração que exerce sobre si o poder de dar ordens e instruções, em matéria de serviço e às quais deve obediência.

Os ministérios, que, como se inserem na pessoa coletiva pública Estado, não são pessoas coletivas públicas, mas, por definição legal, departamentos governamentais, e, assim, da administração central, dirigidos pelo respetivo ministro, compreendendo o conjunto de serviços que preparam e executam as decisões dos respetivos membros do Governo, em que se incluem serviços da administração direta do Estado e, geralmente, com tutela sobre organismos da administração indireta do Estado.

Órgãos são, sim, os ministros, por lhes pertencerem a tomada de decisões, tendo, a seu cargo o respetivo departamento ministerial (ministério); e quanto aos serviços públicos (como por exemplo as direções-gerais, as secretarias-gerais, as inspeções-gerais) de determinado setor, o ministério que o versa engloba no seu seio esses serviços (e departamentos administrativos), que, assim, o integram. Por isso, se considera que o ministério é (constitui ou abrange) «um conjunto de serviços administrativos»[91].

Destarte, os serviços públicos não tendo personalidade jurídica, constituem um elemento que integra a organização interna de uma pessoa coletiva, sendo, para FREITAS DO AMARAL «as organizações humanas criadas no seio de cada pessoa colectiva pública com o fim de desempenhar as atribuições desta, sob a direcção dos respectivos órgãos», que «levam a cabo as tarefas de preparação e execução das decisões dos órgãos das pessoas colectivas públicas, a par do desempenho - que asseguram - das tarefas concretas em que se traduz a prossecução das atribuições dessas pessoas colectivas»[92].

2.1.3.3- Os serviços da administração direta do Estado encontram-se definidos, de acordo com a sua função dominante: em serviços executivos, serviços de controlo, auditoria e fiscalização e serviços de coordenação (artigo 11.º, n.ºs 2 e 3, da Lei n.º 4/2004)[93].

Serviços executivos são os que garantem a prossecução das políticas públicas da responsabilidade de cada ministério, prestando serviços no âmbito das suas atribuições (artigo 13.º, corpo); e designam-se direções-gerais[94] ou direções regionais, quando periféricos (artigo 14.º, n.º 1); e aqueles cuja missão dominante consiste no desenvolvimento de atividades de apoio técnico nos domínios previstos no artigo anterior são centrais e designam-se gabinetes ou secretarias-gerais (artigo 14.º, n.º 2).

A secretaria-geral constitui, pois, um serviço, sem personalidade jurídica, com autonomia meramente administrativa, que funciona na dependência hierárquica de um ministro ou de membro do Governo, cuja missão dominante consiste no desenvolvimento de atividades de apoio técnico (e administrativo) nos domínios previstos no artigo 13.º da Lei n.º 4/2004[95] (artigo 14.º, n.º 2).

2.1.3.4 – Os serviços da administração direta do Estado, estando sujeitos ao poder de direção do Governo como dimana do artigo 199.º, alínea d), 1.ª parte, da Constituição - na medida em que estabelece que compete ao Governo, no exercício de funções administrativas dirigir os serviços e a atividade da administração direta do Estado, civil e militar –, dispõem, segundo mormente o preceituado no artigo 12.º da Lei n.º 4/2004, em regra, de autonomia administrativa para atos de gestão corrente (ou seja, para todos os atos que integram a atividade que os serviços normalmente desenvolvem para a prossecução das suas atribuições).

Na verdade, cada um dos serviços que compõem o conjunto que integra a estrutura de cada um dos Ministérios, por regra, tem autonomia administrativa, podendo ter receitas próprias, consignadas ou não (cf. artigos 12.º, da Lei n.º 4/2004, 2.º e 5.º da Lei n.º 8/90 e 2.º do Decreto-Lei n.º 155/92).

2.2 – A Administração indireta do Estado é definida como o «conjunto das entidades administrativas que, diferenciando-se do Estado sob a óptica de serem pessoas colectivas separadas, ainda assim prosseguem os fins do Estado, em razão de um fenómeno de devolução de poderes»[96].

É composta por pessoas coletivas públicas dotadas de autonomia administrativa e financeira, criadas com o objetivo de prosseguirem fins do Estado e sujeitas à sua superintendência e tutela[97], compreende os Institutos Públicos[98] (regulados pela Lei quadro n.º 3/2004 de 15 de janeiro[99]) e as Entidades públicas empresariais, que se destinam à prossecução de uma determinada atividade económica (cf. Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro[100], que estabelece os princípios e regras aplicáveis ao sector público empresarial, incluindo as bases gerais do estatuto das empresas públicas, prevendo expressamente no artigo 58.º, n.º 1, a autonomia financeira).

Assim, o Estado ao superintender a Administração Indireta, exerce o poder que lhe permite, «se não a emissão de ordens, certamente produzir recomendações e orientações gerais, globalmente condicionando a actividade que é levada a cabo pelas instituições que integram esta categoria da Administração»[101]. Conjunto de poderes de superintendência expresso nessa «faculdade de orientação, que se traduz em várias faculdades de intervenção»[102].

De acordo com a Lei-Quadro n.º 3/2004, consideram-se institutos públicos, independentemente da sua designação, os serviços personalizados e os fundos personalizados[103] (também designados de Fundações Públicas)[104] das entidades referidas no artigo 2.º[105], quando dotados de personalidade jurídica (cf. artigo 3.º). Caraterizando-se os institutos públicos por serem pessoas coletivas de direito público, dotadas de órgãos e património próprio (artigo 4.º, n.º 1), devem, em regra, preencher os requisitos de que depende a autonomia administrativa e financeira (n.º 2), podendo, em casos excecionais devidamente fundamentados, ser criados institutos públicos apenas dotados de autonomia administrativa (n.º 3). 

Encontrando-se a administração indireta, como dimana do artigo 199.º, alínea d), da Constituição da República Portuguesa, sujeita à superintendência e tutela do Governo, o mesmo se passa com os institutos, por integrarem tal administração (artigo 41.º, n.º 1[106], e 42.º da Lei n.º 3/2004).   

Nesta conformidade, o membro do Governo da tutela pode dirigir orientações, emitir diretivas ou solicitar informações aos órgãos dirigentes dos institutos públicos sobre os objetivos a atingir na gestão do instituto e sobre as prioridades a adotar na respetiva prossecução, o que constitui a superintendência do membro do Governo da tutela (artigo 42.º, n.º 1, da Lei n.º 3/2004)[107]/[108].

Ademais, os institutos públicos devem observar as orientações governamentais estabelecidas pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da Administração Pública, respetivamente em matéria de finanças e pessoal (n.º 2 do artigo 42.º). Estão ainda sujeitos, excetuando os institutos públicos desprovidos de autonomia financeira[109], ao regime orçamental e financeiro dos serviços e fundos autónomos.

2.3 - Por sua vez, a Administração Autónoma, que é definida como o conjunto das entidades administrativas que não apenas se diferenciam do Estado por ostentarem uma caracterização jurídica própria, sendo pessoas coletivas distintas, «mas também na medida em que levam a cabo, nos poderes em que ficam investidas, a prossecução de fins que são estabelecidos e interpretados livremente a partir dos correspondentes substractos»[110], compreende a Administração Regional, a Administração Local (autarquias locais[111]) e as Associações públicas[112].

No que respeita à administração autónoma, os poderes do Governo, limitam-se à tutela que, nos termos do estabelecido no artigo 242.º, n.º 1, da Constituição da República[113]/[114]. Trata-se, assim, de uma tutela da legalidade, cuja função é a de velar pela legalidade da administração local[115].

Tutela administrativa[116] que, de acordo com o artigo 2.º da Lei da Tutela Administrativa aprovada pela Lei n.º 27/96, de 1 de agosto[117], e em concordância com o artigo 242.º, n.º 1, da Lei Fundamental, consiste na verificação do cumprimento das leis e regulamentos por parte dos órgãos e dos serviços das autarquias locais e entidades equiparadas» e «é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei», através de um mero poder de fiscalização consubstanciado na realização de inspeções, inquéritos e sindicâncias (cf. artigos 242.º, n.º 1, da Lei Fundamental e 1.º, n.º 1, 2.º e 3.º, n.º 1, da Lei da Tutela Administrativa aprovada pela Lei n.º 27/96, de 1 de agosto)[118].

Dessarte, os poderes intervenção Governamental na Administração Autónoma cingem-se à finalidade de verificar o cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos, sendo, assim, meramente de controlo sobre a legalidade[119], pelo que, contrariamente ao que sucede na administração indireta, se encontram afastados quaisquer poderes de direção ou superintendência[120].

Consagrando-se, pois, uma tutela de mera legalidade especificamente prevista e definida, fica excluída, atenta a autonomia das autarquias locais em relação ao Estado, o controlo do mérito, qualquer que seja, da gestão administrativa daquelas entidades[121].

2.4 – Verifica-se, por conseguinte, que as entidades da Administração Direta do Estado estão hierarquicamente subordinadas ao Governo e, por isso, ao seu poder de direção, enquanto as entidades da Administração Indireta do Estado estão sujeitas à sua superintendência e tutela (e, por isso, aos poderes de orientação, fiscalização e controlo por parte do Governo) e as entidades da Administração Autónoma estão sujeitos aos poderes de fiscalização e controlo do Governo e, deste medo, apenas à tutela administrativa deste (cf. artigo 199.º, alínea d), da Constituição da República Portuguesa)[122].

3 - O Decreto-Lei n.º 32/2024, de 10 de maio, que veio aprovar o regime de organização e funcionamento do XXIV Governo Constitucional[123], estatui que o Governo é constituído pelo primeiro-ministro, pelos ministros (entre os quais o ministro de Estado e das Finanças e o ministro do Ambiente e da Energia) e pelos secretários de Estado, sendo órgãos colegiais do Governo o Conselho de Ministros e a Reunião de Secretários de Estado (artigos 1.º e 2.º).

Se o primeiro-ministro possui a competência própria que lhe é conferida pela Constituição e pela lei, bem como a competência delegada pelo Conselho de Ministros (artigos 6.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 32/2024 e 201.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa), os ministros possuem a competência própria que a lei lhes atribui e a competência que, nos termos da lei, lhes seja delegada pelo Conselho de Ministros ou pelo Primeiro-Ministro (artigos 7.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 32/2024 e 201.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa).

Os ministros, por sua vez, nos termos do artigo 8.º, n.º 3, do mesmo regime de organização e funcionamento podem delegar nos secretários-gerais dos respetivos ministérios as competências relativas à prática dos atos necessários à adoção dos instrumentos de mobilidade ou à celebração dos contratos previstos na lei, relativos ao exercício de funções de apoio técnico e administrativo nos respetivos gabinetes, bem como para autorizar a realização de despesas por conta do orçamento do respetivo gabinete, até ao limite previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 17.º do regime da realização de despesas públicas com locação e aquisição de bens e serviços, bem como da contratação pública relativa à locação e aquisição de bens móveis e de serviços (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de junho, na sua redação atual[124]).

Cada um dos Ministérios, que integra a orgânica do XXIV Governo Constitucional, é considerada, na sua lei orgânica, como departamento governamental (cf. artigos 11.º, n.º 1, 12.º, n.º 1, 17.º, n.º 1, 18.º, n.º 1, 19.º, nº 1, 20.º, n.º 1, 21.º, n.º 1, 23.º, n.º 1, 24.º, n.º 1, 25.º, n.º 1, 27.º, n.º 1, e 28.º, n.º 1, do Decreto-lei n.º 32/2024)[125].

3.1 – Assim, o Ministério das Finanças, de acordo com o artigo 12.º, n.º 1, do Decreto-Lei  n.º 32/2024, «é o departamento governamental que tem por missão formular, conduzir, executar e avaliar a política financeira do Estado, promovendo a gestão racional dos recursos públicos, o aumento da eficiência e a equidade na sua obtenção e gestão, bem como políticas para a Administração Pública e o emprego público» (cf. ainda o artigo 1.º da Lei Orgânica do Ministério das Finanças, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 117/2011, de 15 de dezembro[126]/[127]). Esta Lei orgânica (do Ministério das Finanças) indica no artigo 2.º quais as suas atribuições.

Cabe ao Ministro de Estado e das Finanças, entre outras funções, as de «[d]efinir e controlar a execução da política financeira do Estado, tendo especialmente em atenção a prossecução de objetivos de estabilização conjuntural e de desenvolvimento económico, no quadro da política económica definida pela Assembleia da República e pelo Governo e pelos órgãos competentes da União Europeia» [n.º 2, alínea a)] e de «[c]oordenar e controlar a actividade financeira dos diversos subsectores do sector público administrativo»[n.º2, alínea g)].

Incumbe-lhe também, ora, ao abrigo do artigo 12.º, n.º 2, alíneas a), d) e e), da Lei n.º 32/2024[128], o exercício do poder de direção sobre serviços deste setor, designadamente a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, a Direção-Geral do Orçamento e a Direção-Geral do Tesouro e Finanças[129], pois integram a administração direta do Estado [cf. artigo 4.º, alíneas a), d) e e), da Lei Orgânica do Ministério das Finanças].

Na verdade, de acordo com esta Lei Orgânica, são serviços centrais da administração direta do Estado a Secretaria-Geral [130], o Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais,  a Inspeção-Geral de Finanças,  a Direção-Geral do Orçamento, a Direção-Geral do Tesouro e Finanças, a Autoridade Tributária e Aduaneira, a Direção-Geral da Administração e do Emprego Público, os Serviços Sociais da Administração Pública  e a Direcção-Geral da Qualificação dos Trabalhadores em Funções Públicas (artigos 4.º,  9.º a 15.º, 17.º e 18.º).

No que concerne às atribuições da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças incumbe-lhe, designadamente a de «[p]rocessar, financiar e pagar as despesas resultantes de reconstituição de bens do Estado ou de indemnizações devidas a funcionários ou terceiros, nos termos definidos na lei» [artigo 9.º, n.º 2,  alínea g), da mesma Lei Orgânica, e 2.º, n.º 2, alínea h), do Decreto Regulamentar n.º 37/2012, de 10 de abril].

3.2 - Por sua vez, o departamento governamental do Ministério do Ambiente e Energia, atento o estabelecido no artigo 25.º do Decreto-Lei  n.º 32/2024[131], tem por missão formular, conduzir, executar e avaliar as políticas de ambiente, água, resíduos, clima, proteção do litoral, conservação da natureza, biodiversidade, energia e geologia, numa perspetiva de desenvolvimento sustentável e de coesão social e territorial, bem como do ordenamento em matérias da sua competência, incluindo da orla costeira e do espaço rústico (n.º1).

Incumbe ao Ministro do Ambiente e Energia exercer o poder de direção sobre designadamente a Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente [n.º 2, alínea a)] e exercer, mormente sobre o instituto público «Agência Portuguesa do Ambiente, I. P.», os poderes de superintendência e tutela [n.º 3, alínea a) do mesmo artigo, bem como artigo  1.º, n.º 2 do Decreto-lei n.º 56/2012, de 12 de março [132]].

Este Instituto foi instituído, em resultado de reestruturação do serviço «Agência Portuguesa do Ambiente», com efeitos a partir de 1 de abril de 2012[133], sucedendo nas atribuições relativas aos serviços e organismos extintos (indicados no artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 56/2012, entre os quais, a Agência Portuguesa do Ambiente e o Instituto da Água, I. P, com a missão de «propor, desenvolver e acompanhar a gestão integrada e participada das políticas de ambiente e de desenvolvimento sustentável, de forma articulada com outras políticas sectoriais e em colaboração com entidades públicas e privadas que concorram para o mesmo fim, tendo em vista um elevado nível de protecção e de valorização do ambiente e a prestação de serviços de elevada qualidade aos cidadãos» (artigo 3.º, n.º 1) e, para o efeito, com as atribuições que o n.º 2 do mesmo artigo 3.º contempla (cf., também, o artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 7/2012). Dispõe das receitas provenientes de dotações que lhe forem atribuídas no Orçamento do Estado (n.º 1 do artigo 10.º); e das receitas próprias que as alíneas do n.º 2 enumeram.

A «Agência Portuguesa do Ambiente» (APA), antes de ser instituto público (e, por isso, antes de integrar a administração indireta do Estado)[134], constituía, desde  2007 (1 de maio), um serviço central integrado na Administração direta do Estado no âmbito do Ministério do Ambiente,  e, assim, sujeita ao poder de direção do Ministro titular da pasta,  na sequência da sua instituição em resultado da fusão do Instituto do Ambiente e do Instituto dos Resíduos, sucedendo-lhes nas atribuições [135].

Era, em verdade, um serviço central da administração direta do Estado, dotado de autonomia administrativa, com receitas provenientes de dotações que lhe fossem atribuídas no Orçamento do Estado e com receitas próprias[136] (artigos 1.º e 6.º do Decreto Regulamentar n.º 53/2007), tendo por missão «propor, desenvolver e acompanhar a execução das políticas de ambiente e de desenvolvimento sustentável, nomeadamente no âmbito do combate às alterações climáticas e emissão de poluentes atmosféricos, da avaliação de impacte ambiental, dos resíduos, da prevenção de riscos graves, da prevenção e controlo integrado da poluição e da educação ambiental, assegurando a participação e informação do público e das organizações não governamentais de ambiente» (artigo 2.º, n.º 1), com as atribuições constantes do n.º 2 do mesmo preceito.

É, pois, através de serviços integrados na administração direta do Estado, de organismos integrados na administração indireta do Estado, de órgãos consultivos, de outras estruturas e de entidades integradas no sector empresarial do Estado que o Ministério do Ambiente e Energia prossegue as atribuições que lhe estão cometidas (cf. artigo 3.º da sua Lei Orgânica do Ministério do Ambiente, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 17/2014, de 4 de fevereiro, e alterado pelo Decreto-Lei n.º 102/2015, de 5 de junho) [137].

3.2.1 - De acordo com a antedita Lei Orgânica do Ministério do Ambiente e Energia aprovada em 2014, constituem serviços centrais da administração direta do Estado, neste setor, a Secretaria-Geral[138] [artigos 4.º, alínea a) e 9.º], a Inspeção-Geral dos Ministérios do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia e da Agricultura e do Mar [139] [artigos 4.º, alínea b), e 10.º], a Direção-Geral do Território[140] [artigos 4.º, alínea c), e 11.º] e a Direção-Geral de Energia e Geologia[141] [artigos 4.º, alínea d) e 12.º].

Integrando a Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente, no âmbito do Ministério do Ambiente e Energia, a administração direta do Estado, como serviço central [artigo, 4.º, alínea a), e 9.º][142], já o organismo «Agência Portuguesa do Ambiente, IP», faz parte, por sua vez,  da administração indireta do Estado, prosseguindo, também, atribuições deste Ministério, embora sob superintendência e tutela do respetivo ministro [artigo 5.º, alínea a)].

Atento o estabelecido na vigente orgânica da Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente, a Secretaria-Geral, enquanto serviço central da administração direta do Estado, com autonomia administrativa (artigo 1.º), tem por missão garantir o apoio à formulação de políticas, ao planeamento estratégico e operacional, à atuação ao atualmente denominado «Ministério do Ambiente e Energia» no âmbito internacional, à aplicação do direito europeu e à elaboração do orçamento, assegurar a gestão de programas de financiamento internacional e europeu a cargo do próprio Ministério, bem como garantir o apoio técnico e administrativo aos gabinetes dos membros do Governo integrados no Ministério[143] e aos demais órgãos e serviços nele integrados, nos domínios da gestão de recursos internos, do apoio técnico-jurídico e contencioso, da documentação e informação e da comunicação e relações públicas (n.º 1 do artigo 2.º), com as atribuições, atinentes aos referidos domínios, consignadas no n.º 2 do mesmo preceito.

Acresce que tem ainda por atribuição a prestação centralizada de serviços comuns, nos domínios da gestão dos recursos humanos, financeiros, patrimoniais e do apoio jurídico e de contencioso, aos serviços da administração direta integrados no «Ministério do Ambiente e Energia», sem prejuízo das competências próprias e delegadas dos respetivos dirigentes superiores (n.º 3).

A Secretaria-Geral dispõe, para o efeito, das receitas provenientes de dotações que lhe forem atribuídas no Orçamento do Estado (artigo 6.º, n.º 1) e de receitas próprias referidas nas várias alíneas do n.º 2 do mesmo artigo 6.º[144], não nos dizendo a lei, direta ou indiretamente, tratar-se de receitas consignadas (cf. Decreto-Lei n.º 17/2014).

Constituem, por outro lado, despesas da Secretaria-Geral as resultantes de encargos que decorrem da prossecução das atribuições que lhe estão cometidas (artigo 7.º).

Matérias que se encontravam reguladas em termos similares em anteriores orgânicas da Secretaria-Geral de anteriores Ministérios do Ambiente como os Decretos Regulamentares n.ºs 33/2012, de 20 de março (artigos 1.º, 6.º e 7.º) e 52/2007, de 27 de abril (artigos 1.º, 6.º e 7.º)[145].

IV

Do contencioso da jurisdição administrativa

1 – Antes do Código de Processo nos Tribunais Administrativo aprovado em 2002, e, assim, aquando do surgimento do Decreto-Lei n.º 74/70, a matéria do processo administrativo, encontrava-se regulada em vários diplomas legais: no Código Administrativo (que estabelecia na Parte IV, artigos 796.º a 862.º o contencioso administrativo), na Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 40768, de 8 de setembro de 1956[146], e no Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo (previsto no artigo 31.º do Decreto-Lei n.º 40768), aprovado pelo Decreto n.º 41234, de 20 de agosto de 1957[147] (que o publicou em anexo), bem como, sequentemente, também, no Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de junho[148], e na Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA), aprovada pelo Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de julho[149].

1.1 - Tratava-se de um modelo que ancorava «na ideia de recurso de anulação como contencioso-regra», só admitindo, além desse meio principal, os meios tipificados na lei (cf. mormente os artigos 796.º, 815.º, 817.º, 820.º, 851.º e 852.º do Código Administrativo); e «mesmo para o recurso de anulação estabelecia tramitações diferentes conforme a categoria do órgão autor do acto impugnado»[150] (por um lado, os recursos contenciosos previstos no artigo 820.º e  regulados pelos artigos 834.º a 847.º, todos, do Código Administrativo, atinentes às autarquias legais, e, por outro lado, os respeitantes à administração central, regulados pelos artigos 15.º, 18.º, 31.º e 32.º da Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo e 46.º a 85.º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo)[151].

No concernente ao «recurso de anulação», era conferida aos órgãos administrativos autores do ato impugnado legitimidade passiva nos processos impugnatórios (cf. artigos 839.º, § 2, e 840.º, corpo, do Código Administrativo e 48.º do indicado Regulamento[152]), cabendo, pois, neste contencioso impugnatório a defesa da legalidade do ato ao órgão que o praticou[153].

O regime de contencioso administrativo abrangia ainda os pedidos de indemnização feitos à Administração relativamente aos danos decorrentes de atos de gestão pública da Administração Pública [artigo 815.º, § 1.º, alínea b), na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de novembro,] [154]/[155].

Código Administrativo que, designadamente, no que concerne ao regime processual das ações da competência dos auditores (artigo 852.º) remetia para o processo civil comum, prevendo que, em tudo o que não estivesse especialmente previsto no presente título observar-se-á o disposto para o processo civil (artigo 862.º)

1.1.1- No artigo 835.º, § 3.º, do Código Administrativo estipulava que podiam cumular-se no mesmo recurso pedidos compatíveis e entre si conexos ou dependentes, e, em especial, o pedido de anulação de um acto administrativo com o de indemnização de perdas e danos ou de condenação em multa».

Todavia, não obstante o estabelecido no artigo 835.º, § 3.º, do Código Administrativo, era entendimento da doutrina e da jurisprudência, que não podia cumular-se o pedido de anulação ou de declaração de invalidade de um acto administrativo com o pedido de indemnização, por responsabilidade civil, por a esses pedidos corresponderem diferentes formas de processo: além recurso e aqui ação[156], pois:

              «A respeito do alcance desta disposição, desde há muito que a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo se pronuncia no sentido de a anulabilidade [cumulabilidade] aí permitida se referir ao caso previsto no § único do artigo 851.º do Código Administrativo, ou seja, o de recurso contencioso interposto de «decisões ou deliberações definitivas e executórias sobre a validade ou execução dos contratos administrativos» (v. os acórdãos comentados por Marcello Caetano nos n.ºs 73, p. 21, e 90, p. 237, de O Direito, e, mais recentemente, o Acórdão de 10 de Março de 1977 – Decreto [Recurso] n.º 10030). Esta disposição visava evitar, por razões de economia processual, a propositura da acção prevista no corpo do artigo.

               Não se vêm razões para alterar tal jurisprudência, que se apoia num princípio de direito processual o de não serem cumuláveis pedidos a que correspondam formas de processo diferentes (cf. artigo 470.º do Código de Processo Civil)»[157]/[158].

Ou seja, o pedido de declaração de nulidade do ato administrativo só podia cumular-se com o da indemnização de perdas e danos no caso previsto no paragrafo único do artigo 851.º do Código Administrativo.

Estava-se, perante um regime processual, em que, atenta a limitação da cumulação de pedidos, se impunha a utilização de «vários meios, em tempos sucessivos, com condições processuais diversas, por vezes em diferentes tribunais»[159].

1.2 - Regrando sobre a execução de sentenças, verifica-se que as sentenças proferidas pelos auditores administrativos (ou os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo) tinham força executiva, tornando-se executórias (artigos 831.º do Código Administrativo e 76.º do referido Regulamento, respetivamente).

Se o exequendo fosse um corpo administrativo ou uma pessoa coletiva de utilidade pública e não fosse dada execução à sentença no prazo de três meses contados da data do trânsito em julgado e o exequente participasse o incumprimento ao auditor administrativo, este remetê-lo-ia, respetivamente, à Direção Geral de Administração Política e Civil ou ao governador civil respetivo para que se ordenasse a execução pedida, sob pena de, no primeiro caso, dissolução do corpo administrativo; e nos casos em que a execução devesse correr contra algum órgão da administração pública, o auditor remeteria o processo à entidade que sobre o órgão exercesse poder hierárquico ou de mera inspeção (artigo 823.º, n.ºs 1 a 3, do Código Administrativo).

Já nos casos de condenação nos recursos contenciosos que corressem termos no Supremo Tribunal Administrativo (cf. artigo 15.º, 1.º, do Decreto-Lei n.º 40768, de 8 de setembro de 1946), havendo invocação junto do Supremo de «impossibilidade, grave prejuízo ou embaraço na sua execução» pela entidade (administrativa) a quem competisse dar execução (no caso de não ser o Governo), havia tentativa de acordo sobre a reparação devida e, se fosse infrutífera, o Supremo fixava-a (artigo 77.º, §§ 1 e 2, do mencionado Regulamento); se coubesse ao Governo a execução, este levá-la-ia a cabo «pela forma menos prejudicial ao interesse público sempre que a execução» envolvesse «uma prestação de facto por parte da Administração» (artigo 77.º, § 3); e tratando-se de execução por quantia certa esta seria levada a efeito quando o Governo em Conselho de Ministros julgasse conveniente a sua execução, presumindo-se a inexecução determinada por impossibilidade do Governo (artigo 77.º, §§ 4 e 5).

O direito à execução das sentenças proferidas nos tribunais administrativos estava, assim, remetido para o plano administrativo das relações jurídicas entre a Administração e os particulares[160], tendo sido o Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de junho, que, nos artigos 5.º a 12.º, veio também regular o processo executivo no âmbito da jurisdição administrativa.

Aliás, com o Decreto-Lei n.º 256-A/77, consagrou-se que o interessado tinha a faculdade de pedir, no processo executivo, quando existisse causa legítima de inexecução, a fixação de indemnização dos prejuízos resultantes do acto anulado pela sentença (cf. artigo 7.º); que o tribunal especificasse, no caso de a Administração não executar devidamente a sentença no prazo legal determinado, os atos e comportamentos de execução devidos (cf. artigo 9.º, n.º 2); e com a LPTA veio a ser previsto no artigo 74.º a instauração, no tribunal judicial, de execução, por quantia certa, de decisão condenatória de pessoa coletiva de direito público, que só podia ter lugar no caso de impossibilidade de cobrança através da requisição prevista no n.º 2 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, estabelecendo, assim, a execução forçada contra a administração. Todavia, manteve como jurisdicionalmente inexequíveis as obrigações de prestação de facto e de entrega de coisa certa impostas por sentença condenatória em virtude de o incumprimento apenas possibilitar o acesso a meios jurisdicionais de tutela indemnizatória.

1.2.1- O Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho[161], visando reforçar as garantias de legalidade administrativa e dos direitos individuais dos cidadãos perante a Administração Pública, consignava no referido artigo 12.º:

              «1. No orçamento das pessoas colectivas de direito público será inscrita obrigatoriamente dotação destinada ao pagamento dos encargos resultantes de sentenças de quaisquer tribunais.

               2. As dotações a que se refere o número anterior ficam à ordem do Conselho Superior da Magistratura que emitirá a favor dos respectivos credores as ordens de pagamento que lhe forem requisitadas pelos tribunais, observando, no caso de insuficiência de verba e enquanto não for devidamente reforçada, a ordem do trânsito em julgado das sentenças.»[162]/[163]

Não obstante o determinado no Decreto-Lei n.º 256-A/77 sobre a execução de sentenças, designadamente o referido no artigo 12.º[164], a lei processual administrativa não previa quaisquer mecanismos e providências processuais de execução para entrega de coisa certa, para prestação de facto ou para pagamento de quantia certa[165].

2 – Com o Código de Processo nos Tribunais Administrativos, veio-se prever uma forma de processo comum - ação administrativa comum, correspondente fundamentalmente ao contencioso da responsabilidade civil, extracontratual e contratual (artigos 37.º a 45.º do CPTA) - e alguns processos especiais, como a ação administrativa especial[166], respeitante aos processos impugnatórios, dirigidos à remoção de atos de autoridade praticados pela Administração (atos administrativos ou normas regulamentares) e aos processos dirigidos à condenação da Administração à emissão desses atos de autoridade (artigos 46.º a 77.º do CPTA). Sistema dualista a que a reforma de 2015, implantada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 17 de outubro, pôs cobro.

2.1 - Constitui regra fundamental que tem personalidade judiciária quem tenha personalidade jurídica (princípio da coincidência), e capacidade judiciária quem tenha capacidade de exercício de direitos, pois a personalidade e a capacidade judiciárias consistem, respetivamente, na suscetibilidade de ser parte e na de estar por si em juízo (cf. artigo 8.º-A, n.ºs 1 e 2, do CPTA, introduzido pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, e 11.º e 15.º do Código do Processo Civil[167]). O que acontece com as pessoas coletivas de direito público (Estado, Região Autónoma, município, instituto público).

É, no entanto, admissível na lei processual civil a extensão da personalidade judiciária a casos de falta de personalidade jurídica (cf. artigo 12.º do Código do Processo Civil), a que o Código de Processo nos Tribunais Administrativos expressamente aderiu, no n.º 3, primeira parte, do artigo 8.º-A.

Todavia, versando a jurisdição administrativa as relações jurídicas administrativas e assim, a apreciação de litígios ou questões atribuídas à ordem judicial dos tribunais administrativos [cf. artigos 1.º e 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) [168] e 212.º, n.º 3, da Constituição da República]   fruto da natureza de ações,  consigna-se  nos n.ºs  3 a 5 do artigo  8.º-A do CPTA, que:

              «3 - Para além dos demais casos de extensão da personalidade judiciária estabelecidos na lei processual civil, os ministérios e os órgãos da Administração Pública têm personalidade judiciária correspondente à legitimidade ativa e passiva que lhes é conferida pelo presente Código.

               4 - Nas ações indevidamente propostas contra ministérios, a respetiva falta de personalidade judiciária pode ser sanada pela intervenção do Estado e a ratificação ou repetição do processado.

               5 - A propositura indevida de ação contra um órgão administrativo não tem consequências processuais, nos termos do n.º 4 do artigo 10.º.»

Como não dispõem os Ministérios «de personalidade jurídica, que deve entender-se apenas atribuída ao Estado (de que o Governo é o órgão executivo) e às pessoas coletivas de direito público a que os órgãos pertencem»[169], o Código de Processo nos Tribunais Administrativos vai mais longe que o Código de Processo Civil na extensão da personalidade judiciárias a organizações não personalizadas previstas no Código de Processo Civil (artigos 12.º e 13.º), pois, igualmente estende, atento o preceituado nos artigos 8.º-A e 10.º do CPTA, a personalidade judiciária aos Ministérios, às Secretarias Regionais e a órgãos da Administração Pública para intervirem como sujeitos processuais, figurando como demandantes ou demandados (nas ações em que de acordo com a lei processual administrativa, o devam ser). O que acontece, no que respeita aos ministérios, nos processos relativos a ações ou omissões dos respetivos órgãos como dimana do artigo 10.°, n.° 2, do CPTA, quer na redação inicial quer na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015.

E inovou-se, quanto à cumulação de pedidos, pondo-se cobro às restrições do regime anterior no concernente a esta matéria processual[170], ao permitir-se a cumulação de pedidos com mais amplitude que a admitida no Código de Processo Civil (artigo 470.º do Código de Processo Civil[171]) e, como refere JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE[172] «com uma especial generosidade».

Com efeito, admitiu-se a cumulação mesmo em caso de aos pedidos corresponder diferentes formas de processo (com a reforma de 2015, diferentes tramitações processuais) ou tribunais de hierarquia distinta (cf. artigos 4.º, n.ºs 1 e 2, e 21.º do CPTA e 24.º, n.º 1, do ETAF). Inovação que veio a ser alargada com a alterações introduzidas pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, ao permitir a cumulação de pedidos, mesmo quando a algum dos pedidos cumulados corresponda uma das formas da ação administrativa urgente (n.º 3 do artigo 4.º)[173].

2.1.1 - Este Código de Processo optou por eleger, como sujeitos processuais, os ministérios, rompendo, assim, «com o princípio tradicional de atribuir personalidade e capacidade judiciária aos órgãos administrativos»[174]/[175], estabelecendo no n.º 2 do artigo 10.º:

               «2 - Quando a acção tenha por objecto a acção ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.

N.º 2, que, na reforma introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, passou a determinar:

               «2 - Nos processos intentados contra entidades públicas, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público, salvo nos processos contra o Estado ou as Regiões Autónomas que se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios ou secretarias regionais, em que parte demandada é o ministério ou ministérios, ou a secretaria ou secretarias regionais, a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos»[176]/[177].     

Trata-se, em suma, de situações em que, sendo atribuída legitimidade (ativa ou passiva) a tais entidades, por lhes ser reconhecida a suscetibilidade de ser parte no processo, têm, para o efeito, de dispor de personalidade judiciária.

Na verdade:

               «É esse o caso dos processos intentados contra o Estado que se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios, em que parte demandada é o ministério ou ministérios a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos (artigo 10.º, n.º 2). (…) Por outro lado, os órgãos administrativos têm legitimidade para impugnar um ato administrativo relativamente a atos praticados por outros órgãos da mesma pessoa coletiva, bem como pedir a condenação à prática de um ato administrativo relativamente a condutas de outros órgãos da Administração Pública, que alegadamente comprometam as condições do exercício de competências que lhes estão legalmente conferidas para a prossecução dos seus interesses (artigos 55.º, n.º1, alínea d), e 68.º, n.º 1, alínea d)).»[178]

Como refere, em sentido similar, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE:

               «[A]ctualmente, mesmo no âmbito das acções impugnatórias, são, em regra, sujeitos processuais as pessoas colectivas públicas a que pertencem os órgãos autores dos actos ou normas impugnados.

               No entanto, há (…) a considerar (…) a circunstância, específica do processo administrativo, de ser atribuída personalidade judiciária aos Ministérios e aos órgãos da Administração Pública, embora apenas na medida correspondente à legitimidade activa e passiva atribuída pelo Código (artigo 8.°-A, n.° 3) — isto é, no que respeita aos ministérios, nos processos relativos a acções ou omissões dos respectivos órgãos (artigo 10.°, n.° 2, do CPTA), e quanto aos órgãos administrativos, excepcionalmente, em caso de litígios entre órgãos administrativos da mesma pessoa colectiva, quando susceptíveis de decisão judicial (artigo 10.°, n.° 8)»[179].

Verifica-se, pois, como considera FREITAS DO AMARAL:

               «[P]or razões de comodidade dos particulares, a Lei n.º 15/2002 (…) confere personalidade judiciária aos ministérios dentro da pessoa colectiva Estado», não obstante os ministérios pertencerem aos mesmos sujeito de direito – Estado -, não serem «sujeitos de direito distintos: os ministérios e as direcções-gerais não têm personalidade jurídica. Cada órgão do Estado - cada Ministro, cada director- -geral, cada director de serviços - vincula o Estado no seu todo, e não apenas o seu ministério ou o seu serviço.»[180]

Realçando a vertente da legitimidade processual concedida aos Ministérios e considerando que o Estado, enquanto pessoa jurídica coletiva não perdeu personalidade judiciária, assinala o Supremo Tribunal Administrativo[181]:

              «Ora, este artigo 10.º n.º 2 ao atribuir personalidade judiciária implícita aos ministérios, pelo facto de determinar que são as entidades a demandar, não está a retirar qualquer personalidade judiciária ao Estado mas apenas a retirar-lhe a legitimidade para ser demandado.

               Não podemos esquecer que, sendo a personalidade judiciária um atributo dos sujeitos, a implícita alusão deste preceito à personalidade judiciária é o apenas na sua extensão aos ministérios, porque não podem ser partes legítimas sem previamente lhes ser atribuída personalidade judiciária, e não na diminuição de qualidades do sujeito como a amputação da sua personalidade judiciária. Isto é, não é pelo facto de o Estado ser considerado parte ilegítima por não ser a parte passiva na demanda para este tipo de ações, que o preceito lhe está a amputar a sua personalidade judiciária.

               O Estado, enquanto tal, tem personalidade jurídica, e por inerência personalidade judiciária, apenas carecendo de legitimidade enquanto réu no âmbito de litígios relativos a atos ou omissões praticados pelos respectivos órgãos dos seus ministérios, isto é, face à posição que ocupa na concreta relação processual.»

Ou seja, constituem casos em que o Estado, enquanto pessoa coletiva de direito público, não está em juízo como parte (demandante ou demandado) com essa expressa designação mas está através de um Departamento Ministerial ou de um órgão da pessoa coletiva pública Estado, não deixando, por isso, pelo menos, nesta perspetiva, de constituir processos intentados contra o Estado (cf., em especial, o disposto no n.º 2 do artigo 10.º na versão introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015).

Consubstancia, em suma, um rompimento com o regime anterior ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, em que nos recursos contenciosos quem era demandado era, como vimos, o órgão que praticou o ato.

Em todo o caso, não podemos deixar de atender ao disposto no n.º 1 do mesmo artigo, em qualquer da redações do artigo.º 10.º, na medida em que consagra a regra de cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.

 Assim, o Código de Processo nos Tribunais Administrativos dá corpo à regra de que os processos intentados contra entidades públicas, a parte demandada é a pessoa coletiva de direito público, o que acontece nas ações contra o Estado cujo objeto se circunscreve à efetivação da responsabilidade civil extracontratual ou nas ações de contratos, como já se entendia no âmbito do mesmo Código na versão original[182].

2.2 – A execução de sentenças (ou dos demais títulos executivos), no âmbito do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, constitui um dever legal da Administração, pois esta deve espontaneamente cumpri-lo nos prazos procedimentais legalmente fixados (artigos 162.º, n.º 1, e 170.º, n.º 1, do CPTA) e, assim, «providenciar no sentido de ou serem extraídas as consequências da dita sentença ou de a realidade material ser transformada em conformidade»[183]/[184].

É que as decisões dos tribunais são obrigatórias, de acordo com o princípio consignado no n.º 2 do artigo 205.º da Constituição da República Portuguesa de que “[a]s decisões dos tribunais são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer outras autoridades”, sem distinguir entre  sentenças jurisdicionais nos Tribunais administrativos ou nos Tribunais judiciais civis, acrescentando no n.º 3 que a lei regula os termos da execução das decisões dos tribunais relativamente a qualquer autoridade e determina as sanções a aplicar aos responsáveis pela sua inexecução.

O Código de Processo nos Tribunais Administrativos, em cumprimento específico do proclamado naquela Lei Fundamental, estabelece no artigo 158.º, sob a epígrafe «Obrigatoriedade das decisões judiciais», que «[a]s decisões dos tribunais administrativos são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer autoridades administrativas» (n.º 1)[185].

A lei processual administrativa ao reafirmar, no artigo 158.° do CPTA, a obrigatoriedade das decisões dos tribunais administrativos para todas as entidades públicas e privadas, retira também daí «a consequência lógica do dever de cumprimento espontâneo das sentenças pela Administração, dentro de um prazo, salvo ocorrência de causa legítima de inexecução»[186]/[187], pois «prevalecem sobre as de quaisquer autoridades administrativas»[188] (n.º 1, parte final).

Decorre igualmente do determinado no artigo 158.º do CPTA que o interessado não tem o ónus de requerer à Administração a execução da sentença, para a colocar em mora: no entanto, só findo o prazo legalmente estabelecido — 30 dias, para pagamento de quantia certa (cf. artigo 170.º, n.º 1, do CPTA; 90 dias, nos restantes casos (artigos 162.º, n.º 1, e 175.º, n.º 1, do CPTA) — o particular tem o direito (e o ónus) de iniciar o processo de execução.

As autoridades administrativas apenas podem deixar de cumprir integralmente a sentença se ocorrer uma causa legítima de inexecução, que, nos termos da lei, se cingem à impossibilidade absoluta ou ao excecional prejuízo para o interesse público na execução da sentença (cf. artigo 163.º, n.º 1, 175.º, n.º 1). Causa que não pode ser invocada quando se trate de pagamento de uma quantia certa, sem prejuízo de poder ser causa de exclusão da ilicitude da inexecução espontânea da sentença, para os efeitos do disposto no artigo 159.º (cf. artigos 162.°, n.º 1, e 163.°, bem como ainda os artigos 170.° e 171.°, n.º 5, e o artigo 175.°, n.°s 2 e 3 do CPTA), o que já ocorria antes da entrada em vigor do CPTA.

Todavia, nos casos de execução para prestação de factos (ou de coisas) ou de execução de sentenças de anulação de atos administrativos, extinto o órgão ao qual competiria dar execução (espontânea) à sentença (título) ou tendo-lhe sido retirada a competência na matéria, o dever recai sobre o órgão que lhe tenha sucedido ou sobre aquele ao qual tenha sido atribuída aquela competência (artigo 162.º, n.º 2, e 174.º, n.º 3, do CPTA). Torna-se, assim, necessário, em casos de alteração organizativa ou funcional, determinar qual o órgão competente dentro da pessoa coletiva ou do ministério para praticar os atos necessários à execução[189].

2.3 - No que concerne à legitimidade passiva em processo executivo não estabelece o Código de Processo nos Tribunais Administrativo no «TÍTULO VII», atinente à execução, qualquer regra própria ou específica, havendo, como vem entendendo a doutrina, que atender ao disciplinado no artigo 10.º do mesmo Código, pois quem tem legitimidade passiva nos processos administrativos é a própria pessoa coletiva ou o ministério no âmbito da Administração central e, portanto, o executado também é a pessoa coletiva ou o ministério por serem elas as entidades mencionadas no título, sem prejuízo de, para certos efeitos, ser necessário determinar qual o órgão competente dentro da pessoa coletiva ou do ministério para praticar os atos necessários à execução (cf. artigos 162.º, n.º 2 e 174.º do CPTA)[190] .

 E embora apenas se preveja expressamente a cumulação de pedidos no âmbito das execuções para determinadas situações (cf. artigo 164.º, n.ºs 3 e 4, do CPTA), a cumulação inicial de execuções de fins diferentes será admissível, desde que verificados os pressupostos que o artigo 4.º do CPTA contempla[191], uma vez que a lei permite a cumulação na ação declarativa de pedidos condenatórios com os pedidos impugnatórios de atos e de regulamentos[192].

IV

Da resposta à questão colocada

Do périplo efetuado resulta que, aquando da publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 74/70, o regime legal de contencioso administrativo, bem como o regime legal de organização da Administração Pública eram distintos dos vigentes na altura da ocorrência da factualidade subjacente ao pedido de consulta, tanto mais que, entrementes, o sistema constitucional também havia mudado.

1 - O referido Decreto-Lei, não obstante as alterações de que foi objeto, manteve, no entanto, a redação original na alínea c) do artigo 1.º na medida em que determina que, é anualmente inscrita no Orçamento do Ministério das Finanças[193] uma verba destinada ao pagamento das despesas «[c]om as que o Estado seja compelido a pagar, por sentença dos tribunais com trânsito em julgado»

A resposta à questão colocada, reconduz-se, essencialmente, dada a divergência de entendimento invocada entre a Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente e a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, à interpretação do artigo 1.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 74/70, constituindo, assim, um problema de interpretação da lei [194], o que nos conduz ao artigo 9.º do Código Civil[195].

1.1 - De acordo com este preceito, «[a] interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada» (n.º 1); «[n]ão pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso» (n.º 2); e «[n]a fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados devendo o intérprete presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados» (n.º 3).

Visando a atividade interpretativa da lei, a descoberta do sentido real e verdadeiro do normativo que se interprete, sobressai, desde logo, que:

               «Naturalmente, é de supor que o autor da lei, bom conhecedor que deve ser da língua portuguesa e da terminologia jurídica, terá procurado cuidadosamente as palavras mais adequadas para exprimir a norma de que se trata ou, em outros termos, terá sabido exprimir o seu pensamento em termos adequados” (Código Civil, art. 9.º, n.º 3).

               Por isso, o sentido da lei há-de buscar-se, antes de mais e principalmente, nas suas próprias palavras, as quais constituem o que habitualmente e designa por elemento textual ou elemento literal.[196]

O elemento gramatical (texto da lei) constitui, na verdade, o ponto de partida da interpretação da lei, não devendo, porém, cingir-se à letra da lei, tendo, assim uma função negativa (delimita e afasta os sentidos que não tenham na letra da lei qualquer apoio ou um mínimo de correspondência verbal ainda que imperfeitamente expressa) e uma função positiva (se o texto legal comportar apenas um sentido, é esse o sentido da norma; se comportar mais que um significado, deve optar-se pelo que melhor e mais imediatamente corresponde ao significado natural das expressões verbais utilizadas e, designadamente, ao seu significado técnico-jurídico, com a presunção do n.º 3 do artigo 9.º do Código Civil, de que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados).

Surge, assim e sempre, como necessária, «uma tarefa de interligação e valoração que acompanha o domínio literal» intervindo nessa tarefa «elementos lógicos, doutrinalmente considerados de ordem sistemática, histórica e racional ou teleológica»[197].

Aliás, perante uma inegável insuficiência desse elemento literal para uma correta interpretação do sentido da norma, há, pois, que convocar o elemento racional (elemento lógico e, assim, a sua ratio legis), através de outros fatores hermenêuticos, em especial o histórico, o sistemático[198] e o teleológico[199], reconstituindo, assim, a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada (occasio legis)[200] e as condições específicas do tempo em que a mesma é aplicada[201] (artigo 9.º, n.º 1, do Código Civil).

O intérprete, a fim de determinar o alcance de uma lei, não pode, assim, nestes casos, cingir-se apenas ao sentido imediato e aparente resultante da conexão verbal. Torna-se, pois, necessário:

              «[I]ndagar com profundeza o pensamento legislativo, descer da superfície verbal ao conceito íntimo que o texto encerra e desenvolvê-lo em todas as direcções possíveis (...).

               A missão do intérprete é justamente descobrir o conteúdo real da norma jurídica, determinar em toda a amplitude o seu valor, penetrar o mais que é possível (...) na alma do legislador, reconstruir o pensamento legislativo.

               Só assim a lei realiza toda a sua força de expansão e representa na vida social uma verdadeira força normativa»[202].

E o elemento histórico pode permitir a ratio essendi da opção por uma determinada redação da norma e, assim a opção por determinadas palavras em preterição de outras, bem como «identificar o problema prático que a norma pretendeu resolver e consequentemente a teleologia ou intenção prática»[203].

1.2 – Com o Decreto-Lei n.º 74/70, como se sinaliza no seu preâmbulo, foram adotadas providências no sentido de se constituir em operações de tesouraria uma reserva pecuniária que a todo o tempo pudesse ser utilizada para ocorrer a despesas imprevistas, nomeadamente com as atinentes a reconstituição de bens afetos ao património do Estado, perdidos ou destruídos por causas imprevistas ou acidentais (como incêndio, inundação ou outra semelhante), com as que o Estado fosse compelido a pagar por decisão passada em julgado ou ainda com indemnizações por danos causados a terceiros.

Instituiu-se, na verdade, através do referido diploma, um sistema com vista a propiciar o pagamento célere e simples das quantias em que a Administração tenha sido condenada.

Como se considera no parecer do Conselho Consultivo n.º 66/1995[204], o fim visado pelo legislador ao emitir o Decreto-Lei n.º 74/70 foi o de «centralizar na Secretaria-Geral do Ministério das Finanças o pagamento de determinadas verbas, nomeadamente as relativas às indemnizações por danos causados a terceiros», expendendo-se igualmente:

              «Além de um procedimento uniforme, evita-se a inscrição de diversas dotações que normalmente se mostrariam insuficientes para cumprir as responsabilidades nesta área dos diversos serviços, obrigando à alteração do plano económico».

Em similar sentido, o Supremo Tribunal Administrativo, ao considerar no acórdão de 31 de outubro de 2012[205]:

               «A ratio legis do DL n.º 74/70, que se deixa transparecer no seu preâmbulo, é a de obviar aos inconvenientes de se inscrever em orçamentos de diversos serviços verbas insuficientes para cobrir os riscos por prejuízos causados ao património do Estado provenientes de circunstâncias acidentais ou fortuitas, constituindo-se assim na Secretaria-Geral do Ministério das Finanças «uma reserva pecuniária que a todo o tempo possa ser utilizada para a ocorrer a essas despesas imprevistas».

1.3 - Resulta do teor literal da alínea c) do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 74/70 a exigência de que exista uma condenação judicial por sentença definitiva a determinado pagamento[206] e que a entidade jurídica compelida (forçada ou obrigada) a pagar seja o Estado.

No caso, houve sentença transitada em julgado, que condenou o Réu/Executado Ministério do Ambiente no pagamento de uma determinada quantia a título de indemnização por mora no cumprimento da prestação de facto determinada nos termos do artigo 164.º do CPTA[207].

1.3.1 – No âmbito do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ao se atribuir aos Ministérios legitimidade processual passiva em determinadas situações, estendeu-se a esses departamentos governamentais, pelo menos, essa legitimidade, retirando-a à pessoa coletiva pública Estado.

O que acontece, designadamente, nas ações impugnatórias de atos ou nos casos de cumulação de pedidos de relações contratuais ou de responsabilidade civil «pura» com a impugnação de ato jurídico de órgãos do Estado ou de sobre estes órgãos recair o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos [cf. artigos 4.º - em especial n.º 2, alíneas a) a f) -, e 10.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA, em qualquer das versões, e 10.º, n.º 7, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015].

Na versão anterior a 2015, refere-se que no caso do Estado, quando a ação tiver por objeto a ação ou omissão, parte demandada é o ministério, a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos. Já na versão resultante do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, o legislador é expressivo e categórico ao referir que «nos processos contra o Estado» quando a ação tiver por objeto a ação ou omissão, a parte demandada é o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos».

Ou seja, o próprio legislador passa a assumir que se trata de processos contra o Estado, mas em que a parte demandada, por razões consideradas relevantes e necessárias, é o Ministério, afastando as (apenas possíveis) dúvidas que poderiam resultar do mesmo preceito nas versões anteriores sobre se para o legislador se tratava de um processo contra o Estado, pois o que o Código de Processo nos Tribunais Administrativos logo consignou no preceito, de forma expressa, foi: «no caso do Estado» (isto é, no caso de processo contra o Estado).

E o referido n.º 7 do artigo 10.º, na versão conferida pelo decreto-lei n.º 214-G/2015, aponta no mesmo sentido ao determinar que quando o pedido principal deva ser deduzido contra um Ministério (isto é, nos casos acabados de aludir), este também tem legitimidade passiva em relação aos pedidos que com aquele sejam cumulados (por se inserirem também na atividade do Estado)[208]. Aliás, este normativo abrange, pois, «pedidos destinados a efetivar a responsabilidade civil do Estado ou a invalidade de um contrato celebrado pelo Estado – pedidos que, noutro contexto, deveriam ser intentados contra o Estado, e não contra o ministério», sendo que o sentido útil do estabelecido é «o de estender a legitimidade passiva do ministério a quaisquer outros pedidos deduzidos cumulativamente que respeitem [a] uma qualquer atividade que seja ainda imputável ao Estado enquanto pessoa coletiva pública»[209].

A propósito da cumulação, em casos como estes, embora ainda sobre o regime do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, antes da reforma de 2015, ESPERANÇA MEALHA considerava que «os pedidos cumulados visam uma única esfera jurídica – a da pessoa colectiva Estado», acrescentando que a diferença de identidades (entre ministérios e Estado) «é meramente aparente, pois a esfera jurídica onde vão ser imputados os efeitos da sentença que se pronuncie sobre qualquer um dos pedidos é sempre e apenas uma, a do Estado»[210].

1.3.2 - O Código de Processo nos Tribunais Administrativos ao ter considerado, como sujeitos processuais, os ministérios, rompendo «com o princípio tradicional de atribuir personalidade e capacidade judiciária aos órgãos administrativos»[211]/[212], assenta a alteração do critério de determinação do ente público a demandar quer na  promoção do acesso à justiça administrativa, quer na necessidade de adequação desse critério ao novo princípio da livre cumulação de pedidos (4.º CPTA) [213]e, assim, também em razões de eficiência e, deste modo, pragmáticas.

Decorre, desta adequação, que podemos ter idênticos casos de responsabilidade civil contratual ou extracontratual do Estado por ato omissivo ou ativo perpetrado por órgão seu em que, numas situações, quem tem legitimidade passiva é o Estado – situações de apenas estar em causa a responsabilidade civil do Estado - e noutras – cumulação de pedido impugnatório com pedido indemnizatório - em que quem tem legitimidade passiva é o respetivo Ministério.

Não foi necessariamente abarcável pelo legislador do Decreto-Lei n.º 74/70 tais situações legais inovadoras quer porque então a lei vigente, quer na jurisdição administrativa quer na jurisdição comum, consagrava que a pessoa jurídica Estado, enquanto pessoa coletiva, com personalidade judiciária era a entidade jurídica com legitimidade processual e jamais o Ministério.

Efetivamente, no recurso contencioso regulado no Código Administrativo (correspondente à ação administrativa especial de impugnação atualmente prevista no Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na redação originária e, atualmente, à ação administrativa de impugnação de atos administrativos ou de  impugnação de normas emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo) e nas ações para reconhecimento de direitos ou interesses, a autoridade recorrida era o órgão autor do ato ou o órgão a quem incumbisse o reconhecimento, enquanto nos demais processos como nas ações sobre contratos e em matéria de responsabilidade civil o réu era a pessoa coletiva de direito público (Estado o ou outra)[214]. E na jurisdição comum, atento o disposto no Código de Processo Civil (artigo 5.º, n.º 2), a personalidade judiciária do Estado não foi estendida, sendo o Estado, quem está em juízo como parte demandada, havendo, assim, plena coincidência entre a personalidade jurídica, personalidade judiciária e legitimidade passiva.

1.4 - Na ação executiva deduzida contra o Ministério, verificados os pressupostos legais de responsabilidade pela mora na prestação de facto judicialmente determinada, foi proferida, necessariamente a condenação em pagamento de indemnização moratória (em resultado de conduta omissiva sancionada legalmente).

Foram essencialmente razões de tutela jurisdicional efetiva que motivaram a previsão legal do pedido de indemnização moratória previsto no artigo 164.º do CPTA, e, por isso também obviar a que posteriormente fosse deduzida uma ação de responsabilidade civil extracontratual contra o Estado, ao abrigo do Regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas. Noutra vertente, uma justiça material célere; prontidão que também subjaz à teleologia do Decreto-Lei n.º 74/70.

E sendo, nas referidas previsões do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Ministério a parte demandada (ou executada), havendo procedência total ou parcial do pedido (da ação ou da execução) quem, na verdade, é o compelido a pagar é a pessoa coletiva «Estado» através da pessoa judiciária com legitimidade passiva Ministério, no âmbito de processo, legalmente indicado como contra o Estado.

Como consideram, assertivamente, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA[215]: nas ações em que «a parte demandada é o ministério ou ministérios a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos», que é o caso das ações que «se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios», estamos perante «processos intentados contra o Estado».

1.4.1 – Afigura-se-nos, assim, que as alterações processuais ocorridas, quanto à legitimidade passiva das ações visando o Estado, em que a parte demandada é, por força da lei, o Ministério não podem afetar o âmbito nem a teleologia (ratio legis) do Decreto-Lei n.º 74/70, na medida que pretende abranger as despesas com pagamentos (indemnizatórios ou de dívidas) que o Estado é obrigado a pagar por sentença transitada em julgado.

O artigo 1.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 47/70 necessariamente contempla, dentro dos limites do seu teor gramatical, as condenações em pagamento no âmbito de processos administrativos (ações e execuções) intentados contra o Estado em que a parte demandada (ou executada) é um Ministério, que, em suma, se insere na pessoa jurídica coletiva que é o Estado. Nestes casos, como a atuação de um órgão do Estado - Ministro, diretor- geral, ou diretor de serviços - vincula o Estado no seu todo, e não meramente o seu ministério ou o seu serviço também a condenação de um ministério produz efeitos na esfera jurídica do Estado, sendo, materialmente, o Estado que é compelido a pagar (necessariamente através dos respetivos departamentos ou serviços).

Mostra-se, aliás, haver plena conformidade com a razão de ser da norma (ratio legis), e, assim, com o fim visado pelo legislador ao emiti-la, com a solução ou soluções que a norma exprime ou tem em vista e que pretende realizar, atento o concreto regime processual introduzido pelo Código de Processo nos Tribunais Administrativos. A letra da lei, face ao estatuído no n.º 2 do artigo 10.º do CPTA, em especial, na redação vigente, efetivamente comporta a referida solução.

 Se se proceder a transposição para o condicionalismo atual do juízo de valor que presidiu à feitura da lei (Decreto-Lei n.º 74/70) e ajustando o próprio significado da norma à evolução entretanto sofrida (ante a introdução de novas normas) pelo ordenamento em cuja vida ela se integra, a solução proposta mostra-se também como sendo, ao que se nos afigura, a única capaz de ser conforme à vontade do legislador manifestada no Decreto-Lei n.º 74/70.

É que, a vertente atualista de interpretação da lei sempre abrangeria situações como a presente, pois é considerada em casos de «mudança do uso de linguagem, suscetível de atribuir novos sentidos à expressão verbal empregue pela norma» ou «quando se verifica uma mudança das circunstâncias de facto para as quais a norma foi criada» ou ainda «quando se opera um alteração dos critérios valorativos resultantes da alteração global do desenvolvimento axiológico-jurídico»[216].

Só, assim, pois, se assegura que a pretendida amplitude de despesas aí previstas e originariamente abrangidas, integradas tipicamente na função administrativa desenvolvida pela Administração Pública, seja garantido.  

Na verdade, se, dessarte, não se considerar, podemos estar, amiúde, perante um injustificado tratamento diferenciado para situações materialmente idênticas, dependente tão só dos meros meios processuais utilizados. E teríamos ao assim não conceber que um sistema previsto para propiciar o pagamento célere e simples das quantias em que a Administração tenha sido condenada simplesmente inoperaria por força de um sistema processual implementado para garantir «o direito de obter, em prazo razoável, e mediante um processo equitativo, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão» (artigo 2.º, n.º1 do CPTA).

2 – Determinada, por via interpretativa, a abrangência objetiva da alínea c) do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 74/70, há que apurar o campo de aplicação subjetiva, pelo que há que chamar à colação o estabelecido no artigo 4.º, n.º 1, do mesmo diploma.

A redação original deste preceito, como referimos, foi alterada através do artigo 132.º do Decreto-Lei n.º 67-A/2007 (Lei do Orçamento para 2008), passando a estabelecer que «[a]s disposições do presente decreto-lei não se aplicam aos serviços com autonomia administrativa e financeira, nem aos dotados de autonomia administrativa e receitas próprias não consignadas, independentemente do valor dessas receitas»

A redução do campo de exceção à aplicação subjetiva do Decreto-Lei que o normativo contempla, face à redação original, acarreta, em contrapartida, o aumento do âmbito de aplicação subjetiva, estando, assim, afastadas do campo de aplicação do diploma:

- os serviços com autonomia administrativa e financeira; e

- os serviços dotados de autonomia administrativa e receitas próprias não consignadas, independentemente do valor dessas receitas.

Alteração que ocorreu já quando os serviços públicos assumiam e assumem, em termos administrativo-financeiros, a forma, como regra, de serviços dotados de autonomia administrativa e, como exceção, a forma de autonomia administrativa e financeira, quando, na altura da publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 74/70, assumiam, em termos administrativo-financeiros, a forma de «serviços simples», altura em que eram regimes de exceção, quer a autonomia administrativa, quer a autonomia financeira, tendo estes que resultar da lei.

2.1 - Se as entidades administrativas que gozam de autonomia administrativa e financeira, de acordo com expressa e necessária previsão normativa, são agora, por inerência, detentoras de personalidade jurídica (cf. artigo 9.º da Lei n.º 8/90), pelo que têm, necessariamente, de ficar excluídas da aplicação do regime previsto no Decreto-Lei n.º 74/70[217], por constituírem «centros autónomos de relações jurídicas», sendo elas próprias, por isso mesmo, sujeitos das relações de onde emergem as despesas que hão de satisfazer. Devem, por isso, providenciar nos seus próprios orçamentos pelas adequadas provisões para solver tais responsabilidades[218].

Deste modo, no que concerne ao âmbito subjetivo de aplicação do Decreto-Lei n.º 74/70, tomando em consideração as caraterísticas das referidas modalidades de Administração Pública (administração direta, de administração indireta e de administração autónoma), não vemos razões para não deixar de seguir o entendimento vertido no parecer deste Conselho n.º 39/2010, na medida em que considerou que os serviços destinatários das disposições são os que integram a designada administração direta do Estado, ou seja, «o conjunto das entidades administrativas que, actuando concentrada ou desconcentradamente, constituem o Estado-Administração, obedecendo ao princípio da subordinação hierárquica, relativamente às quais, portanto, o Governo pode exercer os seus poderes de direcção».

E precisando o âmbito subjetivo acrescentou-se no mesmo parecer:

               «No entanto, cumpre referir que nem todos esses serviços estão abrangidos pelos dispositivos do Decreto-Lei n.º 74/70. Na 2.ª parte do n.º 1 do seu artigo 4.º excluem-se serviços que, embora integrados na administração central do Estado, possuem autonomia administrativa e são titulares de receitas próprias não consignadas, ou seja, de receitas não destinadas a fins específicos. Neste caso, as despesas elencadas no artigo 1.º do diploma serão satisfeitas por conta de verbas a sair do orçamento destas entidades».

Face às razões que justificaram a consagração do regime constante do Decreto-Lei n.º 74/70 e atendendo ao elemento lógico-sistemático do diploma
afigura-se-nos que as disposições que consagra se dirigem exclusivamente aos serviços e organismos da Administração Pública, relativamente aos quais o Governo, por intermédio do respetivo Ministro, detém poderes de direção, com exclusão, para além dos que têm autonomia administrativa e financeira, os que possuem autonomia administrativa e são titulares de receitas próprias não destinadas a fins específicos.

Encontra-se assim, abrangido pelo Decreto-Lei n.º 74/70 o conjunto de serviços e organismos da administração direta do Estado que, sob a direção do ministro do Ambiente, integrando ou constituindo, o respetivo Ministério, com exclusão daqueles serviços que têm autonomia administrativa e financeira e os que possuem autonomia administrativa e são titulares de receitas próprias não consignadas.

3 – A questão colocada a este Conselho Consultivo, no presente caso, é a de saber «se no caso em apreço caberá ou não à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças proceder ao pagamento da indemnização em causa, de acordo com o disposto no Decreto-Lei nº 74/70 de 2 de março».

Subjaz a esse pedido o «conflito» entre as Secretarias-Gerais do Ministério do Ambiente e Energia e do Ministério das Finanças relativamente ao facto de esta última considerar que a sentença condenatória  «não identifica como Réu o Estado Português, termos em que não se encontram reunidos os requisitos para a liquidação da importância a que a mesma se refere se opere por recurso ao regime da alínea c) do nº 1 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 74/70, de 2 de março, na versão vigente à presente data».

Ora, nos termos do artigo 3.º do mesmo diploma, organizados os processos atinentes às despesas nos serviços que derem causa ao encargo até à fase procedimental de ser ordenado o pagamento, momento em que passam a transitar na Secretaria-Geral do Ministério das Finanças para esse efeito.

A esta Secretaria-Geral incumbe processar, financiar e pagar as despesas resultantes designadamente de indemnizações a terceiros, depois de aprovadas pelo Ministro das Finanças [cf. artigos 9.º, n.º 2, alínea g), da mesma Lei Orgânica do Ministério das Finanças, 2.º, n.º 2, alínea h), do Decreto Regulamentar n.º 37/2012, de 10 de abril, e 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 74/70].

Assim, no caso, estando verificado o contexto previsto no artigo 1.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 74/70, cabe à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças proceder ao pagamento se apuradas as condições que afastam o n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 74/70 e desde que o Ministério do Ambiente não tenha uma verba inscrita no Orçamento do Estado para as despesas em causa.

Já, por outro lado, não caberá à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças proceder ao pagamento quer nas situações excecionadas no n.º 1 do referido artigo 4.º, quer mesmo se afastada a verificação das condições aí contempladas, se o Ministério do Ambiente tiver uma verba inscrita no Orçamento do Estado para tais despesas (cf. ainda artigo 44.º, n.º 2, alíneas b) e c), da Lei do Equilíbrio Orçamental).

Atentos os elementos carreados, afigura-se-nos que, apesar de o motivo da condenação em indemnização moratória ancorar, segundo nos é indicado, na aludida omissão da prestação devida, nada mais de relevante é trazido sobre qual o concreto serviço ou serviços que deram causa ao encargo ou despesa em causa, parecendo, em todo o caso, mostrar-se, do teor do expediente recebido, que a dúvida não se estendia ao artigo 4.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 74/70.

Conclusões

Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:

1.ª - A intenção do legislador com o Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março, foi, como decorre do preâmbulo e do próprio diploma, a de criar um esquema financeiro que permitisse fazer face a despesas imprevistas e de montante elevado, centralizando, na Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, o pagamento de determinadas verbas, nomeadamente as relativas às condenações do Estado por sentença dos tribunais em pagamento por danos causados a terceiros (cf. artigos 1.º, corpo e 3.º do Decreto-Lei n.º 74/70);

2.ª - Para o ressarcimento por força da verba inscrita no capítulo «Despesas comuns» do Orçamento do Ministério das Finanças, nos termos dos artigos 1.º, n.º 1, alínea c), e 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 74/70, na redação vigente, impõe-se que o Estado tenha sido condenado por sentença transitada em julgado ao pagamento por danos causados a terceiros, desde que o serviço do Estado em causa não constitua serviço com autonomia administrativa e financeira, nem seja dotado de autonomia administrativa e receitas próprias não consignadas;

3.ª - Receitas próprias que se caraterizam por ser as que decorrem de cobranças efetuadas pelos serviços ou organismos do Estado, resultantes da sua atividade específica, da administração e alienação do seu património e quaisquer outras que por lei ou contrato lhes devam pertencer e sobre as quais detêm poder discricionário no âmbito dos respetivos diplomas orgânicos (artigo 57.º, n.º 1, da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro);

4.ª – Consagrando a lei a regra ou princípio da não consignação de receitas, apenas excecionalmente são admitidas as receitas consignadas, que se caraterizam por ser aquelas que, por concreta determinação, se encontram afetas a despesas pré-determinadas, podendo em casos especialmente justificados ser consignadas receitas a serviços sem autonomia financeira, mediante portaria conjunta do ministro competente e do Ministro das Finanças (artigos 16.º da Lei de Enquadramento Orçamental e 5.º da Lei n.º 8/90); 

5.ª - Com a Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro, o regime financeiro dos serviços e organismos da Administração Central passou a ser, em regra, de autonomia administrativa nos atos de gestão corrente (artigos 2.º da referida Lei e do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, e 12.º da Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro) e excecionalmente de autonomia administrativa e financeira, atribuindo a lei a estes personalidade jurídica (artigos 6.º e 9.º da Lei n.º 8/90, e 44.º do Decreto-Lei n.º 155/92);

6.ª – Atenta a estruturação do Estado-Administração em Administração direta, indireta e autónoma, a Administração direta abrange o conjunto de serviços centrais e periféricos, estruturados em ministérios, dependentes do Governo, e sujeitos ao poder de direção dos seus membros (cf. artigos 2.º, n.ºs 1 e 2, 4.º e 11.º, n.ºs 5 e 6, e 12.º da Lei n.º 4/2004, bem como, designadamente, os artigos 11.º, n.º 2, 17.º, n.º 2, e 25.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 32/2024);

7.ª - Por sua vez, os ministérios são legalmente definidos, como departamentos sectoriais da Administração Pública, delimitados pelas respetivas atribuições, podendo cada ministro ter sob a sua direção vários ministérios, nos termos definidos pelo decreto-lei que aprova a orgânica do Governo ministro (artigo 4.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 4/2004);

8.ª – Aliás, desde momento anterior ao Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de março, que os ministérios são considerados departamentos governamentais ou ministeriais, sem personalidade jurídica, com competências determinadas, dirigidos pelos ministros respetivos, compreendendo, na sua estrutura, o conjunto de serviços da administração direta, que preparam e executam as decisões dos concernentes membros do Governo, tendo os serviços que integram esse conjunto, por regra, desde a Lei n.º 8/90, autonomia administrativa (cf. artigos 4.º, n.º 1, e 12.º da Lei n.º 4/2004, 2.º da Lei n.º 8/90 e do Decreto-Lei n.º 155/92, e, entre outros, os artigos 1.º, n.º 1, e 5.º do Decreto-Lei n.º 13/70, de 14 de janeiro, 11.º, n.º 1, 12.º, n.º 1, 17.º, n.º 1, 18.º, n.º 1, 19.º, n.º 1, 20.º, n.º 1, 21.º, n.º 1, 23.º, n.º 1, 24.º, n.º 1, 25.º, n.º 1, 27.º, n.º 1, e 28.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 32/2024);

9.ª - Destarte, o Ministério do Ambiente e Energia, como qualquer outro departamento governamental, com os respetivos órgãos e serviços centrais e periféricos que integram a administração direta do Estado, sujeitos ao poder de direção do respetivo membro do Governo (Ministro), tem a sua estrutura orgânica e atribuições definidas na concernente Lei orgânica, que igualmente distingue os serviços e organismos que pertencem à administração direta dos da administração indireta [cf. artigos 2.º, n.ºs 1 e 2, 4.º, 11.º, n.º 4, alínea b), da Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro, e 2.º a 5.º do Decreto-Lei n.º 17/2014, de 4 de fevereiro];

10.ª – Aquando da publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 74/70, o processo administrativo vigente assentava em os recursos contenciosos de impugnação de atos ou omissões de uma entidade pública serem deduzidos contra os autores do ato enquanto as ações designadamente, as de indemnização pela prática desses atos, tal-qualmente em processo civil, eram deduzidas contra a pessoa coletiva pública - Estado ou outra –, não sendo admissível a cumulação de pedidos a que correspondessem formas de processos diferentes (cf., em especial, artigos 815.º, § 1.º, alínea b), 835.º, § 3.º, 839.º, § 2.º, 840.º, corpo, e 851.º, § único, do Código Administrativo e 48.º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, aprovado pelo Decreto n.º 41234, de 20 de agosto de 1957);

11.ª - Com o Código de Processo nos Tribunais Administrativos rompe-se com o princípio tradicional de atribuir personalidade e capacidade judiciária aos órgãos administrativos, passando, em regra, a ser sujeitos processuais as pessoas coletivas públicas em que se inserem os órgãos administrativos, mas na circunstância específica de «processos contra o Estado» que se reportem à ação ou omissão de órgãos é atribuída personalidade judiciária aos Ministérios em que esses órgãos se integram (artigo 10.º, n.º 2);

12.ª - E também veio admitir a cumulação de pedidos mesmo no caso de a estes corresponderem formas de processos diferentes (ora, tramitações diferentes) ou tribunais de hierarquia distinta, bem como permitir, no novel processo executivo, quanto à execução de prestação de facto ou de coisas, que, na petição, o exequente requeira indemnização moratória (cf. artigos 4.º, 10.º, 21.º e 164.º, n.º 4, corpo, do CPTA);

13.ª - O Código de Processo nos Tribunais Administrativos veio estender aos Ministérios a personalidade Judiciária do Estado, atribuindo a estes departamentos governamentais legitimidade processual passiva em determinadas situações, o que acontece nas ações impugnatórias de atos ou nos casos de cumulação de pedidos de relações contratuais ou de responsabilidade civil «pura» com a impugnação de ato jurídico a órgãos do Estado ou de sobre estes órgãos recair o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos [cf. artigos 4.º - em especial n.º 2, alíneas a) a f) -, e 10.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA, em qualquer das versões, e 8.º-A, n.º 3, e 10.º, n.º 7, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015];

14.ª - Não foi necessariamente concebível pelo legislador do Decreto-Lei n.º 74/70 a admissibilidade de tais soluções inovadoras previstas na lei processual administrativa porque então, da lei vigente resultava que a pessoa jurídica Estado, enquanto pessoa coletiva pública, com personalidade judiciária era a entidade jurídica com legitimidade processual designadamente nos pedidos indemnizatórios por responsabilidade civil extracontratual contra a pessoa jurídica Estado e jamais o Ministério (cf. artigo 5.º do Código de Processo Civil, na redação vigente em 1970);

15.ª - Todavia, nos referidos processos em que a parte demandada ou executada é, por força da lei, o Ministério, não deixamos de estar perante «processo contra o Estado», como o legislador expressamente assume no n.º 2 do artigo 10.º do CPTA, por a sentença necessariamente se refletir na esfera jurídica da pessoa jurídica Estado, sendo esta quem, efetivamente, é compelida a cumprir, de modo necessário através do respetivo departamento ou serviço, tudo se passando como se fosse a pessoa jurídica Estado Português a quem coubesse legitimidade processual;

16.ª – Entendimento a que nos conduz o pensamento legislativo, a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada, bem como a sua função e finalidade ou escopo, comportadas pelo âmbito da letra da lei (artigo 9.º, n.ºs 1 e 2, do Código Civil);

17.ª – Por conseguinte, as despesas em causa - pagamento de indemnização resultante de responsabilidade por mora na prestação de facto atribuída por sentença em processo administrativo em que era demandado o Ministério do Ambiente - englobam-se nas referidas na alínea c) do n.º 1 do artigo 1.° do Decreto-Lei n.º 74/70;

18.ª – Quanto ao âmbito subjetivo de aplicação do Decreto-Lei n.º 74/70, previsto no seu artigo 4.º, n.º 1, tomando em consideração as caraterísticas das referidas modalidades de Administração Pública (administração direta, de administração indireta e de administração autónoma), os serviços destinatários das disposições são os que integram a designada administração direta do Estado, relativamente aos quais o Governo, por intermédio do respetivo Ministro, pode exercer os seus poderes de direção, contanto que não se esteja perante serviços com autonomia financeira ou com autonomia administrativa e receitas próprias não consignadas;

19.ª – Na situação versada, verifica-se a circunstância contemplada no artigo 1.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 74/70, ou seja, de o Estado ter sido compelido a pagar, por sentença dos tribunais com trânsito em julgado, sendo, assim, da sua responsabilidade o pagamento da indemnização, o que aponta, pois, no sentido de o ressarcimento ser por força da verba inscrita no capítulo «Despesas comuns» do Orçamento do Ministério das Finanças, desde que se manifeste existir o requisito contemplado na conclusão anterior;

20.ª - Assim, ocorrendo o contexto previsto no artigo 1.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 74/70, cabe à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, uma vez demonstrada a verificação das condições que afastam o n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 74/70, proceder ao pagamento, desde que o Ministério do Ambiente não tenha uma verba inscrita no Orçamento do Estado para as despesas em causa; e

21.ª - Já não cabe, no entanto, à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças proceder ao pagamento quer nas situações excecionadas no n.º 1 do referido artigo 4.º, quer mesmo se afastada a verificação das condições aí contempladas, se considerar, logo que demonstrado pelo Ministério da Finanças, que o Ministério do Ambiente tenha uma verba inscrita no Orçamento do Estado para tais despesas. 

 

[1] Estatuto aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, e alterado pela Lei n.º 2/2020, de 31 de março.

[2] Os sucessivos Ministérios atinentes ao Ambiente tiveram diferentes designações.

O Ministério do Ambiente foi criado na reestruturação da organização interna e alteração à Orgânica do XI Governo Constitucional a  partir de 20 de março de 1990, com a designação de Ministério do Ambiente e dos Recursos Naturais (artigo 2.º, alínea r), e 21.º-A n.º 1, do Decreto-Lei 329/87, de 23 de setembro, atentas as alterações conferidas pelo Decreto-Lei nº 94/90, de 20 de março), enumerando-se no n.º 3 do artigo 21.º-A os serviços e organismos que ficavam integrados ou dependentes do Ministério do Ambiente e dos Recursos Naturais.

A pasta do ambiente e dos recursos naturais constituía Secretaria de Estado no XI Governo constitucional integrada no Ministério do Planeamento e da Administração do Território  (cf. artigo 11.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 329/87, de 23 de setembro, redação originária).

[3] Informação que, diga-se, como resulta do seu teor, mereceu parecer concordante, proferido a 3 de maio de 2024 pelo Secretário-Geral Adjunto, e despacho de concordância do Secretário-Geral, com a mesma data, onde se expende:

«Remeto à superior consideração de Sua Excelência a Ministra do Ambiente e da Energia para, concordando, solicitar parecer ao Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República sobre se, no caso em apreço, caberá ou não à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças proceder ao pagamento da indemnização em apreço».

[4] De anotar que o Ministério do Ambiente e da Ação Climática recorreu da referida sentença condenatória (de 28 de junho de 2019) para o Tribunal Central Administrativo Norte que, por acórdão de 14 de fevereiro de 2020, negou «provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida» [acessível como os demais acórdãos abaixo indicados do Supremo Tribunal Administrativo (e dos Tribunais Centrais Administrativos) bem como do Supremo Tribunal de Justiça e das Relações no sítio «www.dgsi.pt» ou neste sumariados].

[5] O pedido foi veiculado através do Ofício n.º 26075/2024/SG/SAJ, de 21 de outubro de 2024; pedido que, na sequência de despacho proferido a 25 de outubro de 2024, por Sua Excelência o Conselheiro Procurador-Geral da República, foi distribuído ao Relator.

[6] Foi alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 793/76, de 5 de novembro, 275-A/93, de 9 de agosto, e 503/99, de 20 de novembro, e pelas Leis n.ºs 67-A/2007, de 31 de dezembro, e 80/2013, de 28 de novembro.

[7]O Decreto-Lei n.º 38523, que versava os acidentes em serviço dos servidores civis do Estado subscritores da Caixa Geral de Aposentações [e que veio a ser revogado pelo artigo 57.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, que aprovou o novo regime jurídico dos acidentes em serviço e das doenças profissionais no âmbito da Administração Pública], regrava no artigo 28.º que as despesas com a hospitalização de todos os servidores do Estado resultantes de assistência clínica, medicamentos, aquisição de aparelhos de prótese e ortopedia e de meios necessários ao seu tratamento e bem assim as de transporte e funeral seriam pagas de conta de verba para esse fim inscrita no orçamento do Ministério de que o servidor dependia, em capítulo especial e rubrica própria.

E o § único do artigo 28.º estabelecia:

      «Os serviços com autonomia administrativa e financeira e aqueles que, dispondo de receitas próprias, com elas paguem vencimento ou salários ao pessoal inscreverão nos orçamentos as verbas necessárias à satisfação dos encargos a que este artigo se refere.»

[8] Cf., neste sentido, o parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 39/2010 de 3 de fevereiro de 2011, publicado no Diário da República, II série, n.º 46, de 7 de março de 2011.

[9]  Decreto-Lei que entrou em vigor a 25 de fevereiro de 1970 (artigo 1.º, n.º1, e § único, do Decreto-Lei n.º  22.470, de 11 de abril de 1933.

[10] Cf. Pareceres deste Conselho Consultivo n.º 26/1996, de 14 de novembro de 1996, homologado mas não publicado, e 39/2010.

[11] Diploma que atualizava o regime legal das condições em que os serviços do Estado, incluindo os dotados de autonomia administrativa ou financeira, podiam efetuar despesas com obras ou com aquisição de material; e dispunha sobre a autorização de despesas e respetivos montantes, formação e celebração dos contratos de obras e fornecimentos.

[12] Diploma este que veio a ser expressamente revogado (na parte vigente) pelo artigo 57.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho (cf. igualmente artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 211/79, de 12 de julho). No entanto, os artigos 5.º, 6.º, 7.º, 10.º, 11.º, 22.º e 23.º, bem como os §§ 1.º a 4.º do artigo 4.º, todos, do Decreto-Lei n.º 41375 já haviam sido revogados pelo artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 48234, de 31 de janeiro de 1968. Aliás, este diploma, como se refere no seu proémio, embora não tenha procedido a alteração fundamental do regime do Decreto-Lei n.º 41375, atualizou as disposições em vigor relativas ao regime legal em que os serviços do Estado podiam realizar despesas com obras ou aquisições de material e alargou à matéria que regia, com as necessárias adaptações, o regime geral de delegações e subdelegações de poderes estabelecido no Decreto-Lei n.º 48059, de 23 de novembro de 1967, vindo a ser revogado pelo Decreto-Lei n.º 211/79.

[13] A nota de rodapé constante do original foi suprimida, o que acontece nas demais transcrições efetuadas.

[14] Igualmente MARCELLO CAETANO, Manuel de Direito Administrativo, vol. I, 10.ª edição (reimpressão),Coimbra, Almedina, 1980, página 222, considerava que a «pessoa colectiva de direito público que goza da capacidade de praticar actos definitivos e executórios ou com vocação para a executoriedade diz-se que tem autonomia administrativa», pelo que para este autor:

      «A autonomia administrativa consistirá, pois, no poder conferido aos órgãos de uma pessoa colectiva de direito público de praticar actos administrativos definitivos, que serão executórios desde que obedeçam a todos os requisitos para tal efeito exigidos na lei».

O mesmo Autor, na mesma página, entende que estaremos perante «autonomia financeira quando os rendimentos do património da pessoa colectiva e outros que a lei lhe permite cobrar sejam considerados receita própria, aplicável livremente, segundo o orçamento privativo, às despesas ordenadas por exclusiva autoridade dos seus órgãos».

E em nota, reconhecia que a legislação portuguesa sobre Contabilidade Pública tinha adotado conceitos diferentes de autonomia administrativa e financeira dos que resultavam das restantes leis administrativas (nota 2 da mesma página).

[15] De 20 de março de 1996, homologado mas não publicado.

[16] Alterações introduzidas pelos artigos:

- 1.º do Decreto-Lei n.º 793/76, de 5 de novembro ao determinar que era alterada a redação do n.º 1 do artigo 1.º, ao qual aditava uma alínea,  nos seguintes termos:

      «Artigo 1.º - 1. No Orçamento do Ministério das Finanças, no capítulo «Despesas comuns», é anualmente inscrita uma Verba destinada ao pagamento das despesas:

      ...

      f) Com indemnizações resultantes da responsabilidade em que o Estado Português possa vir a constituir-se, nos termos do direito internacional público.»

- 57.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 503/99, que procedeu a revogação das referidas alíneas b) e e) do n.º 1 do artigo 1.º; e

 - 36.º da Lei n.º 80/2013, que deu nova redação à alínea f) do n.º 1 (redação atualmente em vigor).

[17] De anotar que nos termos do artigo 33.º do Decreto-Lei n.º 80/2013, «[o]  pagamento da compensação por cessação do vínculo por mútuo acordo, prevista na presente lei, é assegurado pela Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, nos termos do Decreto-Lei n.º 74/70 (…), quando se trate de trabalhadores oriundos de serviços abrangidos pela alíneas a) e b) do artigo 3.º» (e, assim, quando se trate de trabalhadores oriundos das instituições de ensino superior públicas ou dos  serviços da administração autárquica, nos termos do Decreto-Lei n.º 209/2009, de 3 de setembro na redação então vigente).

[18] Alterações que foram introduzidas pelo artigo 57.º n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 503/99 (procedeu a revogação do indicado n.º 2) e pelo artigo 132.º da Lei n.º 67-A/2007 (procedeu a alteração da redação do n.º 1 e aditou os n.ºs 3 a 7).

[19] V. o referido parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 39/2010. Cf. ainda FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 3.ª edição (com a colaboração de LUÍS FÁBRICA, CARLA AMADO GOMES e JORGE PEREIRA DA SILVA), Coimbra, Almedina, 2006, páginas 33 e 34; e GUILHERME d’OLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR d’OLIVEIRA MARTINS e MARIA d’OLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Orçamental, Anotada e Comentada, Coimbra, Almedina, 2007 página 105.

[20] Lei que aprovou o Orçamento de Estado para o ano de 2008, entrando em vigor em 1 de janeiro de 2008 (cf. artigo 142.º). Foi corrigida pela Retificação n.º 2/2008, de 28 de janeiro, e alterada pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de janeiro.

[21] A correspondência é, como se refere no parecer deste Conselho Consultivo n.º 6/2012, «integral, apenas se notando uma pequena diferença na letra do proémio do n.º 1 do artigo 38.º do RCP», que, para efeitos, da presente consulta, também irreleva.

[22] Aprovado pelo artigo 18.° do Decreto-Lei n.º 34/08, de 26 de fevereiro, e publicado no Anexo III a este Diploma legal. Regulamento que foi corrigido pela Retificação n.º 22/2008, de 24 de abril, e alterado pela Lei n.º 43/2008, de 27 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 181/2008, de 28 de agosto, pelas Leis n.ºs 64-A/2008, e 31 de dezembro, e 3-B/2010, de 28 de abril, pelo Decreto-lei n.º 52/2011, de 13 de abril, pelas Leis n.ºs 7/2012, de 13 de fevereiro (com Retificação n.º 16/2012, de 26 de março), e 66-B/2012, de 31 de dezembro, pelo Decreto-Lei n.º 126/2013, de 30 de agosto, pelas Leis n.ºs 72/2014, de 2 de setembro, 7-A/2016, de 30 de março, 42/2016, de 28 de dezembro, e 49/2018, de 14 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 86/2018, de 29 de outubro, e pelas Leis n.ºs 27/2019, de 28 de março, 2/2010, de 31 de março, 7/2021, de 26 de fevereiro, 9/2022, de 11 de janeiro, e 35/2023, de 21 de julho.

[23]  O artigo 38.º do RCP, versando o pagamento de custas, multas e juros de mora relativos aos processos judiciais e tendo por epígrafe «Responsabilidade do Estado por custas», estabelece no n.º 5:

     «5 - A responsabilidade por custas processuais, multas e juros de mora deferida aos serviços dos ministérios e prevista nos números anteriores é independente da previsão legal, nas respectivas leis estatutárias, de receitas próprias.»

[24] De 25 de setembro de 2014, publicado in Diário da República, II Série, n.º 126, de 1 de julho de 2015.

[25] Código que foi aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro (corrigida pela Retificação n.º 17/2022, de 6 de abril) e alterado pelas Leis n.ºs 4-A/2003, de 19 de fevereiro, 59/2008, de 11 de setembro, e 63/2011, de 14 de dezembro, pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, e pelas Leis n.ºs 118/2019, de 17 de setembro, 30/2021, de 21 de maio, e 56/2021, de 16 de agosto.

[26] Alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 275-A/93, de 9 de agosto, 113/95, de 25 de maio, pela Lei n.º 10-B/96, de 23 de março, pelo Decreto-Lei n.º 190/96, de 9 de outubro, pela Lei n.º 55-B/2004, de 30 de dezembro, pelo Decreto-Lei n.º 29-A/2011, de 1 de março, pela Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, e pelos Decretos-Leis n.ºs 85/2016, de 21 de dezembro, 53/2022, de 12 de agosto, e 21/2023, de 24 de março.

[27] Na verdade, o artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 211/79, de 12 de julho, relativo a despesas com obras e aquisição de bens e serviços para organismos do Estado, reitera a distinção entre autonomia administrativa e autonomia financeira nos termos constantes do Decreto-Lei n.º 41375, com exclusão da parte final que suprimiu («e quer o respectivo movimento de fundos….»), ao estabelecer:

      «2 - Para efeitos da aplicação deste diploma são considerados:

       a) Serviços dotados de autonomia administrativa aqueles cujos órgãos sejam competentes para efectuar directamente o pagamento das suas despesas, mediante fundos requisitados mensalmente, em conta das dotações atribuídas no Orçamento Geral do Estado e de cuja aplicação têm de prestar contas depois de findo o ano económico;

      b) Serviços dotados de autonomia financeira, ou simplesmente serviços autónomos, os que, além de autonomia administrativa, possuam contabilidade e orçamento privativos, com afectação de receitas próprias às despesas da sua manutenção.»

[28] Cf. o referido parecer n.º 26/1996.

[29] Aliás, nas duas décadas anteriores, o legislador curou de disciplinar a gestão dos organismos autónomos, em particular dos dotados de autonomia financeira e também, em parte, dos titulares de autonomia administrativa, desde que obrigados a organizar orçamentos privativos para aplicação de receitas próprias, uniformizando-se o processamento das respetivas operações de receita e despesa e enquadrando-as no âmbito do Orçamento Geral do Estado, que aconteceu com a publicação, entre outros, dos Decretos-Leis nºs 742/74, de 2 de dezembro, e 459/82, de 26 de novembro. No entanto, foi mantido, durante esse período, no essencial, a caracterização legal dos serviços: simples, com autonomia administrativa ou com autonomia financeira (Cf. parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 26/1996).

[30] Cf. GUILHERME D´OLIVEIRA MARTINS et alii, obra citada, páginas 27 e 28. A propósito, consideram ainda a página 104:

      «A autonomia administrativa não corresponde a orçamento próprio ou privativo. Esta autonomia define-se no tocante aos créditos ou dotações de despesa. Os serviços e organismos dispõem de créditos inscritos no OE e os seus dirigentes têm poderes para, com carácter definitivo e executório, praticarem actos necessários à autorização de despesas e seu pagamento, no âmbito da gestão corrente. Aqui fala-se de actos definitivos e executórios em matéria financeira, os quais concretizam actos de natureza administrativa que têm de ser praticados por quem tenha competência.»

[31] Órgãos e serviços que, nos termos do artigo 3.°, n.º 2, da Lei n.º 8/90, dispõem de dotações globais inscritas no Orçamento do Estado, que poderão utilizar por duodécimos.

[32] Cf. JOAQUIM FREITAS DA ROCHA, Direito da Despesa Pública, Coimbra, Almedina, 2019, página 179.

[33] Ibidem, página 178. Cf., igualmente, GUILHERME D´OLIVEIRA MARTINS et alii, obra citada, página 28.

[34] Ibidem, página 181. 

[35] Aprovada pelo Decreto de Aprovação da Constituição de 10 de abril de 1976, e alterada pelas Leis constitucionais n.ºs 1/82, de 30 de setembro, 1/89, de 8 de julho, 1/92, de 25 de novembro, 1/97, de 20 de setembro, 1/2001, de 12 de dezembro, 1/2004, de 24 de julho, e 1/2005, de 12 de agosto.

[36] Cf. JOAQUIM FREITAS DA ROCHA, obra citada, páginas 185 a 187.

[37]   Cf. pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.ºs  80/2004, de 17 de março de 2005, a aguardar edição, e 54/2007, de 8 de novembro de 2007, Inédito.

[38] Cf. Parecer complementar n.º 93/1991, de 27 de janeiro de 1994, a aguardar edição; e SOUSA FRANCO, Finanças Públicas e Direito Financeiro, Coimbra, Almedina,1986, págs. 147 e 148.

[39] Efetuada pelos organismos competentes do Ministério das Finanças nos casos de autonomia administrativa e financeira (artigos 8.º, n.º 2, e 11.º, n.º 1).

[40] Alterada pelas Leis n.ºs 2/2018, de 29 de janeiro, 37/2018, de 7 de agosto, 41/2020, de 18 de agosto, e 10-B/2022, de 28 de abril.

[41] Corresponde ao artigo 5.º da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto,

[42]Cf. GUILHERME D´OLIVEIRA MARTINS et alii, obra citada, páginas 62 e 63 (anotações 1 a 3 ao artigo 5.º da Lei de Enquadramento Orçamental de 2001).

[43]Assim, por exemplo, a Lei do Orçamento para 2024 (Lei n.º 82/2023, de 29 de dezembro), os mapas contabilísticos constam, por força do artigo 40.º da Lei do Equilíbrio Orçamental, de anexos ao articulado da referida Lei, designadamente os mapas I (atinente às despesas por missão de base orgânica, desagregadas por programas dos subsetores da Administração Central e da Segurança Social), II (relativo à classificação funcional das despesas do subsetor da Administração Central), III (relativo à classificação económica das despesas do subsetor da Administração Central), IV (relativo à classificação orgânica das despesas do subsetor da Administração Central), V (relativo à classificação económica das receitas públicas do subsetor da Administração Central) e VI (relativo às despesas com vinculações externas e despesas obrigatórias), a páginas de 223 a 241 do respetivo Diário da República, evidenciando-se que:

a) A página 229, no MAPA 4, quanto ao Ministério das Finanças, no que concerne ao capítulo 60, «despesas excecionais», inscreveu-se o valor de 11 118 378 300€;

b) A página 240, no MAPA 6, inscreveu-se, no que respeita à Administração Central, quanto a despesas, «a dotação para decisões jurisdicionais» o valor de 11 250 502€;

c) No que concerne ao Ministério do Ambiente (e Ação Climática) não se encontra especificamente inscrita, quanto a dotações para decisões jurisdicionais e para despesas excecionais qualquer verba.

[44] Corresponde ao artigo 7.º da Lei de Enquadramento Orçamental aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, e revogada pela Lei n.º 151/2015.

[45] Cf. JOSÉ JOAQUIM TEIXEIRA RIBEIRO, Lições de Finanças Públicas, Coimbra, Coimbra Editora, 1977, página 49; e parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 66/1995.

[46] Cf. GUILHERME D´OLIVEIRA MARTINS et alii, obra citada, página 70 (anotação 1 ao artigo 7.º da Lei de Enquadramento Orçamental de 2001).

[47] O que dimana da imposição que o artigo 293.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa, ao dispor que as receitas obtidas com as reprivatizações serão utilizadas apenas para amortização da dívida pública e do sector empresarial do Estado, para o serviço da dívida resultante de nacionalizações ou para novas aplicações de capital no sector produtivo.

[48]  De acordo com o n.º 3 do mesmo preceito, no que concerne às receitas que sejam, por razão especial, afetas a determinadas despesas por expressa estatuição legal ou contratual, as normas (contratuais ou legais) que procedam a essa consignação têm de revestir caráter excecional e temporário.

[49] Lições de Finanças Públicas, 5.ª edição, Coimbra, 1995, página 70

[50] JOSÉ JOAQUIM TEIXEIRA RIBEIRO, obra citada,1977, página 52. Cf., igualmente, o parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 66/1995.

[51]Finanças Públicas e Direito Financeiro, volume I, 4.ª edição, Coimbra, Almedina, 1993, página 354.  

[52] Cf. glossário do Conselho de Finanças Públicas, acessível in :

«https://www.cfp.pt/pt/glossario/receita-propria»; e sínteses glossário da Direção-Geral do Orçamento, acessível in:

«https://www.dgo.gov.pt/execucaoorcamental/Documents/SEO_SinteseExecucaoOrcamentalMensal/GlossarioPT.pdf» (acedidos, pela última vez, a 15 de novembro de 2024).

[53] Enquanto receitas gerais são as resultantes essencialmente da cobrança de impostos e, em menor grau, do recurso ao endividamento, não incluindo, por isso, as receitas próprias E quer umas quer outras podem ser receitas consignadas ou não consignadas (cf. artigos 49.º, n.º 1, alínea a), 55.º, n.º 4, e 57.º, n.ºs 4 e 5, da Lei de Enquadramento Orçamental e o sítio «https://www.cfp.pt/pt/glossário» (acedido a 15 de novembro de 2024).

[54] Obra citada, página 188

[55] Para mais desenvolvimento, cf. MARCELLO CAETANO, obra citada, páginas 272 e seguintes.

[56] Aprovada pelo Plesbicito Nacional de 19 de março de 1933, entrando em vigor a 13 de outubro do mesmo ano. Foi alterada pelas Leis n.ºs 1885, de 23 de março de 1935, 1910, de 23 de maio de 1935, 1945, de 21 de dezembro de 1936, 1963, de 18 de dezembro de 1937, 1966, de 23 de abril de 1938, 2009, de 17 de setembro de 1945, 2048, de 11 de junho de 1951, 2100, de 29 de agosto de 1959 e 3/71, de 16 de agosto, tendo, após a alteração de 1938, sido republicada no Diário do Governo, 1.ª série, n.º 185 de 11 de agosto de 1938.

[57]Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 31095, de 31 de dezembro de 1940. Veio a ser alterado por vários diplomas, mormente pelos Decretos-Leis n.ºs 31 826, de 14 de julho de 1941, 42536, de 28 de setembro de 1959, 48051, de 21 de novembro, de 1967,  219/73, de 11 de maio, 258/75, de 26 de maio, 323/2001, de 17 de dezembro,  e pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro.

[58] Cf. MARCELLO CAETANO, idem, páginas 256 e 257.

[59] Tutela administrativa que MARCELLO CAETANO definia como «o poder conferido ao órgão de uma pessoa colectiva de intervir na gestão de outra pessoa colectiva autónoma- autorizando ou aprovando os seus actos, fiscalizando os seus serviços ou suprindo a omissão dos seus deveres legais, no intuito de coordenar os interesses próprios da tutela com os interesses mais amplos representados pelo órgão tutelar» (obra citada, página 230).  

[60] Cf. MARCELLO CAETANO, obra citada, página 280.

[61] Atentas as alíneas a) e b), § 1.º e 2.º do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 26115, de 23 de novembro de 1935, a secretaria-geral ocupa-se dos serviços comuns a todos os organismos do Ministério ou dos que não pertençam especificamente a nenhum deste, enquanto a «Direção geral ou a Inspeção geral abrange o conjunto de serviços especializados (…) e cuja acção se estende a organismos externos», sendo, segundo MARCELLO CAETANO «a unidade de especialização de serviços a que pode chamar-se departamento compreendendo subunidades na sede do Ministério e, por vezes, outras dispersas pelo território com competência, local» (obra citada, páginas 281 e 282).

Aliás, a matéria da estrutura dos ministérios era regulada essencialmente pelo Decreto-Lei n.º 26 115, de 23 de novembro de 1935, que havia procedido, pela primeira vez, ao estabelecimento de um esquema-tipo de estruturação interna dos Ministérios (civis), vindo em dezembro de 1972 a ser aprovada pelo Conselho de Ministros uma diretiva sobre a organização dos ministérios civis, que reformulou consideravelmente o esquema-tipo de 1935 (cf. MARCELLO CAETANO, obra citada, páginas 280 a 283).

[62] Cf. MARCELLO CAETANO, idem, página 280.  

[63] Obra citada, páginas 267 e 268. 

[64] Há ainda os denominados «Órgãos Independentes» - como é o caso do Provedor de Justiça ou da Comissão Nacional de Proteção de Dados (cf. artigos 23.º e 35.º da Constituição da República- Portuguesa - e «Entidades Administrativas Independente» - (cf. artigo 267.º, n.º 3, da Constituição da República) - como é o caso do Instituto de Seguros de Portugal e da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos -. Órgãos e entidades que se caraterizam por não estarem sujeitos a poderes de direção, superintendência ou tutela do Governo.

[65] Foi alterada pela Lei n.º 51/2005, de 30 de agosto, pelos Decretos-Leis n.ºs 200/2006, de 25 de outubro, e 105/2007, de 3 de abril, pelas Leis n.ºs 64-A/2008, de 31 de dezembro, e 57/2011, de 28 de novembro, pelo Decreto-Lei n.º 116/2011, de 5 de dezembro, pela Lei n.º 64/2022, de 22 de dezembro, e pelo Decreto-Lei n.º 43-A/2024, de 2 de julho.

[66] DIOGO FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2006, página 281.

[67]  Esta Lei de 2004, que procedeu no artigo 33.º a revogação do Decreto-Lei n.º 26115, de 23 de novembro de 1935, seguiu no artigo 11.º o «modelo tendencial» aprovado pela diretiva de Conselho de Ministros de dezembro de 1972 (para mais desenvolvimento, vd. DIOGO FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2006, páginas 281 a 283; vd. Igualmente nota supra n.º 61, 2.ª parte).

[68] Como, por exemplo, o Governo, os membros do Governo individualmente considerados, os diretores-gerais.

[69] Curso de Direito Administrativo, volume I, 2016, páginas 200 a 202.

[70] Trata-se de um órgão complexo, formado pelo Primeiro-Ministro, pelos Ministros e Secretários de Estado, que decide em formações diversas: Conselho de Ministros, Primeiro- Ministro ou cada um dos Ministros, isolada ou conjuntamente, nas matérias das respetivas atribuições e competência (cf. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, página 115, e FREITAS DO AMARAL, obra citada, página 230.

[71] Preceito que sob a epígrafe, princípio da legalidade, preceitua no n.º1:

     «1 - Os órgãos da Administração Pública devem atuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e em conformidade com os respetivos fins.»

[72] PAULO OTERO, Manual de Direito Administrativo, Volume I, Coimbra, Almedina, 2013, página 367. Cf. a propósito do princípio da legalidade/ juridicidade, designadamente JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume II, 4.ª Edição Revista, Coimbra,  Coimbra Editora, 2010, páginas 798 a 800 (anotações VIII e IX ao artigo 266.º); e MARIA DA GLÓRIA GARCIA e ANTÓNIO CORTÊS, in JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, Volume III, 2.ª edição, Lisboa, Universidade Católica Editora, 2020, páginas 496 a 499 (anotações V e VI ao artigo 266.º); JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Lições de Direito Administrativo, 5.ª edição, Coimbra, Coimbra Jurídica – Imprensa da Universidade de Coimbra, 2017, página 50 e seguintes, acessível in «https://ucdigitalis.uc.pt» (acedido, pela última vez, a 3 de novembro de 2024.

[73] N.ºs 5 e 6 que estabelecem:

      «5 - Os serviços da administração directa do Estado podem ser centrais ou periféricos, sendo que:

      a) São serviços centrais os que exercem competência extensiva a todo o território nacional, independentemente de possuírem, ou não, unidades orgânicas geograficamente desconcentradas;

      b) São serviços periféricos os que dispõem de competência limitada a uma área territorial restrita, funcionando sob a direcção do membro do Governo competente.

      6 - Os serviços periféricos externos exercem os seus poderes fora do território nacional, podendo a sua estrutura interna ser definida de acordo com as suas especificidades, sem prejuízo dos princípios gerais contidos na presente lei.»

[74]Para JOÃO CAUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, 8.ª edição, Lisboa, Âncora Editora, 2005, página 95 (nota 34), muito embora a Lei n.º 4/2004 se refira à administração direta do Estado, apenas respeita à administração direta subordinada.

[75] Cf. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, página 115.

[76] Cf. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume I, 4.ª edição (com a colaboração de LUÍS FÁBRICA, JORGE PEREIRA DA SILVA e TIAGO MACEIRINHA), Coimbra, Almedina, 2016, páginas 194 e 195.

[77]   V. Parecer n.º 17/2013, de 12 de setembro de 2013 (inédito); e cf. FREITAS DO AMARAL, 2016, página 195 e 196.

[78] FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2016, página 203. Cf. MARCELLO CAETANO, idem, página 185.

[79] FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2016, páginas 297 e 298.

[80] FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2016, página 653. Por sua vez, MARCELLO CAETANO considera «pessoas coletivas de direito público, além do Estado, aquelas que, sendo criadas por acto do Poder público, existem para a prossecução necessária de interesses públicos e exercem em nome próprio poderes de autoridade» (Obra citada, página 184).

[81] Preceito constitucional que, sob a epígrafe «Competência administrativa», estabelece:

      «Compete ao Governo, no exercício de funções administrativas:

      a) Elaborar os planos, com base nas leis das respetivas grandes opções, e fazê-los executar;

      b) Fazer executar o Orçamento do Estado;

      c) Fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis;

      d) Dirigir os serviços e a atividade da administração direta do Estado, civil e militar, superintender na administração indireta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma;

      e) Praticar todos os atos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado e de outras pessoas coletivas públicas;

      f) Defender a legalidade democrática;

      g) Praticar todos os atos e tomar todas as providências necessárias à promoção do desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades coletivas.»

[82] O Governo, para além das competências administrativas, detém ainda competências políticas (cf. artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa) e legislativas (cf. artigo 198.º da mesma lei Fundamental).

[83] FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2016, página 209; e «O Governo e os Ministérios (estudo de ciência da administração e de direito público», in Revista de Ciência Política, n.º 3, 1.º semestre de 1986, Lisboa, páginas 5 a 76, in páginas 5 e 6. Cf. ainda pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.ºs 48/2007, de 19 de Julho (inédito) e 60/2007, de 27 de setembro de 2007, homologado, publicado no Diário da República, II série, n.º 12 de 17 de janeiro de 2008, corrigido pela Retificação n.º 342/2008, publicada a 21 de fevereiro de 2008.

[84] Cf. a propósito, FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito …, 2016, página 222, e «O Governo e os Ministérios…», página 14.

[85] Cf. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito …, 2016, página 667.

[86] Na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 43-A/2024.

[87] Obra citada, 2016, página 239; e «“O Governo e os Ministérios…», página 57.

[88] Obra citada, página 656.

[89] Cf. FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2016, página 624.

[90] A indicada definição, segundo FREITAS DO AMARAL, idem, 2016 página 627, atende apenas à noção estrutural de órgão, e não à noção funcional, e só na primeira das aceções é que tem sentido fazer a distinção entre os órgãos e os seus titulares. Sustenta que «os órgãos devem ser concebidos como instituições para efeitos de teoria da organização administrativa, e como indivíduos para efeitos de teoria da atividade administrativa.

É que, «[a] respeito da natureza dos órgãos das pessoas colectivas, debatem--se duas grandes concepções:

      a) A primeira, que foi defendida no campo do Direito Administrativo por Marcello Caetano, considera que os órgãos são instituições, e não indivíduos;

      b) A segunda, que foi designadamente defendida entre nós por Afonso Queira e Marques Guedes, considera que os órgãos são os indivíduos, e não as instituições» (obra citada, 2016, página 624).

[91] Cf. FREITAS DO AMARAL, «“O Governo e os Ministérios…», página 64.

[92] Obra citada, páginas 654 e 655.

[93] Acerca da estrutura interna da administração estadual e dos ministérios, v. FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2006, páginas 281 a 284, e JOÃO CAUPERS, obra citada, 8.ª edição, 2005, páginas 94 a 98.

[94] No plano dos serviços executivos, como refere FREITAS DO AMARAL, os ministérios encontram-se organizados em direções-gerais, que, constituindo a «principal unidade de entre a categoria dos serviços executivos, a unidade tipo da organização dos ministérios», «são os departamentos administrativos encarregados de uma função específica e determinada, ou de um conjunto de funções específicas afins» («Os Ministérios e o Governo…”, 1996, páginas 73 e 74).

[95] Domínios que são: «a) Concretização das políticas públicas definidas pelo Governo; b) Estudos e conceção ou planeamento; c) Gestão de recursos organizacionais d) Relações com a União Europeia; e) Relações internacionais».

[96]   JORGE BACELAR GOUVEIA, obra citada, página 275. Cfr. também MARCELLO CAETANO, obra citada, páginas 187 e 188.

[97] Segundo FREITAS DO AMARAL, a tutela, «é o poder de controlar a regularidade ou a adequação do funcionamento de certa entidade» (obra citada, página 746), considerando ainda que a «tutela administrativa» «consiste no conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação» (obra citada, página 729).

[98]  Os institutos públicos vêm sendo definidos pela doutrina «como pessoas colectivas de direito público de substracto institucional ou fundacional, criadas por uma colectividade territorial (designadamente o Estado) para a prossecução de fins administrativos específicos, à qual ficam adstritas e a cuja tutela e superintendência ficam sujeitas» (vd. Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 54/2007, de 8 e novembro de 2007 (a aguardar edição), RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA e VITAL MOREIRA, “Os institutos públicos e a organização administrativa em Portugal”, Relatório e Proposta de Lei-Quadro sobre os Institutos Públicos, edição do Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública / Grupo de Trabalho para os Institutos Públicos, Lisboa, Setembro de 2001, página 20, VITAL MOREIRA, Administração Autónoma e Associações Públicas, Reimpressão, Coimbra Editora, 2003, página 327, PAULO OTERO, “Institutos Públicos”, Dicionário Jurídico da Administração Pública, página 251, e MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, I Volume, Lex, Lisboa, 1999, página 286.

[99] Alterada pela Lei n.º 51/2005, de 30 de agosto, pelos Decretos-Leis n.ºs 200/2006, de 25 de outubro, e 105/2007, de 3 de abril, pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, pelo Decreto-Lei n.º 40/2011, de 22 de março, pela Resolução da Assembleia da república n.º 86/2011, de 11 de abril, pela Lei n.º 57/2011, de 28 de novembro, pelos Decretos-Leis n.ºs 5/2012, de 17 de janeiro, e 123/2012, de 20 de junhos, pelas Leis n.ºs 24/2012, de 9 de julho, e 66-B/2012, de 31 de dezembro, e pelos Decretos-Leis n.ºs 102/2013, de 25 de julho, 40/2015, de 16 de março, 96/2015, de 29 de maio, e 61/2022, de 23 de setembro.

[100] Diploma que foi alterado pelas Leis n.ºs 75-A/2014, de 30 de setembro, e 42/2016, de 28 de dezembro.

[101]JORGE BACELAR GOUVEIA, obra citada, página 277. Cf., em similar sentido, mormente FREITAS DO AMARAL, obra citada, páginas 744 e seguintes, que a página 746 considera a superintendência como o «poder de definir a orientação da actividade a desenvolver pelas pessoas colectivas públicas que exerçam formas de administração indirecta».

[102]JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, ibidem. 

[103] Os Fundos personalizados caraterizam-se por ser pessoas coletivas de direito público, instituídas por ato do poder público, com natureza patrimonial; constitui um património de afetação à prossecução de determinados fins públicos especiais [cf. Direção-Geral da Administração e do Emprego Público (DGAEP), acerca da Estrutura da Administração Pública, acessível in:

«https://www.dgaep.gov.pt/index.cfm?OBJID=a5de6f93-bfb3-4bfc-87a2-4a7292719839&men=i», acedido a 1 de novembro de 2024].

[104]  As «Fundações públicas de direito público» são, assim, criadas exclusivamente por pessoas coletivas públicas nos termos da Lei-Quadro dos institutos públicos (cf. artigo 4.º, alínea b), da Lei-Quadro das Fundações aprovada pela Lei n.º 24/2012, de 9 de julho).

[105] Preceito que sob a epígrafe «Âmbito de aplicação» dispõe:

      «1 - Os institutos públicos integram a administração indirecta do Estado e das Regiões Autónomas.
2 - A presente lei é aplicável aos institutos públicos da Administração do Estado e será aplicável aos institutos públicos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, com as necessárias adaptações estabelecidas em decreto legislativo regional».

[106] E, no mesmo artigo 41.º, estabelece-se também que carecem de aprovação do membro do Governo da tutela determinados atos como o orçamento (n.º 2), ou de autorização prévia do mesmo membro do Governo da tutela no que concerne, por exemplo, à aceitação de doações, heranças ou legados (n.º 3), havendo ainda outros atos que dependem da aprovação ou da prévia autorização dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da tutela (n.º 4 e 5), sendo que a falta de autorização prévia ou de aprovação determina a ineficácia jurídica dos atos sujeitos a aprovação (n.º 7).

[107] Artigo que, sob a epígrafe «Superintendência», estabelece:

      «1 - O ministro da tutela pode dirigir orientações, emitir directivas ou solicitar informações aos órgãos dirigentes dos institutos públicos sobre os objectivos a atingir na gestão do instituto e sobre as prioridades a adoptar na respectiva prossecução.

      2 - Além da superintendência do ministro da tutela, os institutos públicos devem observar as orientações governamentais estabelecidas pelo Ministro das Finanças e pelo membro do Governo responsável pela Administração Pública, respectivamente em matéria de finanças e pessoal.

      3 - Compete ao ministro da tutela proceder ao controlo do desempenho dos institutos públicos, em especial quanto ao cumprimento dos fins e dos objectivos estabelecidos e quanto à utilização dos recursos pessoais e materiais postos à sua disposição.»

[108] Aliás, o incumprimento das orientações, recomendações ou diretivas ministeriais no âmbito do poder de superintendência pode acarretar a dissolução do conselho diretivo do Instituto mediante despacho fundamentado do membro do Governo da tutela, por motivo justificado [artigo 20, n.º 9, alínea a), da Lei n.º 3/2004].

[109] Aos quais são aplicáveis as normas financeiras dos serviços com autonomia administrativa, sem prejuízo das especificidades que a lei-quadro consagra.

[110] JORGE BACELAR GOUVEIA, obra citada, página 276.

[111] As autarquias locais são, segundo FREITAS DO AMARAL, «pessoas colectivas públicas de população e território, correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscrições do território nacional, e que asseguram a prossecução dos interesses comuns resultantes da vizinhança mediante órgãos próprios, representativos dos respectivos habitantes» (obra citada, 2016, página 408; cf. ainda mormente MARCELLO CAETANO, obra citada, página 193).

[112]  As associações públicas são pessoas coletivas de direito público, de natureza associativa, criadas como tal por ato do poder público, integradas na Administração Autónoma e, em princípio, sujeitas a tutela estadual, das quais o mais significativo exemplo são as consideradas associações públicas profissionais, cujo regime jurídico consta da Lei n.º 2/2013, de 10 de janeiro (vd. parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 117/2003, de 29 de janeiro de 2004, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 100, de 28 de abril de 2004, e JOAQUIM FREITAS DA ROCHA, obra citada, página 186; cf., entre outros, FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2016, páginas 363 e 364).

[113] Preceito que, tendo por epígrafe «Tutela administrativa» dispõe:

      «1. A tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei.

      2. As medidas tutelares restritivas da autonomia local são precedidas de parecer de um órgão autárquico, nos termos a definir por lei.

      3. A dissolução de órgãos autárquicos só pode ter por causa acções ou omissões ilegais graves.»

[114] O artigo 242.º, n.º 1, corresponde ao artigo 243.º, n.º 1, da Constituição da República, na versão conferida pela Lei Constitucional n.º 1/82 de 30 de setembro. Com a revisão constitucional de 1982 (e Decreto-Lei n.° 100/84, de 29 de março, que reviu a Lei n.º 79/77, de 25 de outubro que, omitindo o normativo correspondente à tutela administrativa, por ser estranha às atribuições das autarquias e às competências dos seus órgãos, considerou, no preâmbulo, dever constar de diploma autónomo) a tutela do Governo sobre as autarquias locais em Portugal deixou de poder ser, como até então, uma tutela de mérito e de legalidade, para passar a ser apenas uma tutela de legalidade.

[115] JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, obra citada, páginas 746 e 747 (anotações I e II ao artigo 242.º).

[116] Doutrinariamente, ANDRÉ FOLQUE define a tutela administrativa como «a relação jurídica administrativa entre duas pessoas coletivas que integram a Administração Pública, na realização de tarefas administrativas, em que uma, investida numa posição de supremacia, dispõe com respeito pela autonomia da segunda, do poder de controlar atos e omissões, em subordinação ao parâmetro que, de acordo com a lei, conforma essa mesma atividade, de modo a fazer prevalecer a continuidade na prossecução do interesse público» (A Tutela Administrativa nas Relações entre o Estado e os Municípios, Coimbra, Coimbra Editora, 2004, página 334).

E de acordo com o parecer deste Corpo Consultivo n.º 9/2014, de 22 de maio de 2014 (publicado in Diário da República, II série, de 6 de outubro de 2014) os «princípios fundamentais como o da unidade do Estado, consagrado no artigo 6.º da Constituição da República, os princípios “da prossecução do interesse público” e “da unidade e necessária eficácia e unidade de ação da Administração”, consagrados nos artigos 266.º e 267.º do mesmo diploma, “exigem uma intervenção supraordenada de uma organização central sobre as organizações autónomas” (…) o que constitui e se designa por tutela administrativa»; (cf. também PEDRO GONÇALVES, O Novo Regime Jurídico da Tutela Administrativa sobre as Autarquias Locais, Coimbra, CEFA, 1997, página 7.

[117] Lei que, sucedendo à Lei n.º 87/89, de 9 de setembro que, aliás, expressamente revogou (artigo 18.º, n.º 1), foi alterada pela Lei orgânica n.º 1/2011, de 30 de novembro, e pelo Decreto-Lei n.º DL n.º 214-G/2015, de 2 de outubro.

[118] Lei que, sucedendo à Lei n.º 87/89, de 9 de setembro, que, aliás, expressamente revogou (artigo 18.º, n.º 1), foi alterada pela Lei orgânica n.º 1/2011, de 30 de novembro, e pelo Decreto-Lei n.º n.º 214-G/2015, de 2 de outubro; tal.

[119] A tutela administrativa enquanto verificação do cumprimento das obrigações impostas por lei (ou por regulamento) já era contemplada em anteriores diplomas legais à Lei n.º 27/96 (cf. artigos 91.º, n.º 2, da Lei n.º 79/77, de 25 de outubro (embora referente apenas à tutela inspetiva), e 2.º da Lei n.º 87/89, de 9 de setembro).

[120] Aliás, por tal motivo, os órgãos investidos de incumbências tutelares não podem pronunciar-se acerca do mérito, da conveniência ou da oportunidade dentro dos vastos espaços de discricionariedade confiados pelo legislador aos órgãos próprios da administração local (cf. parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 11/2006, de 6 de novembro de 2008 (inédito), e MARIA DA GLÓRIA GARCIA e ANDRÉ FOLQUE, in obra citada páginas 436 e 437 (anotações I a III ao artigo 242.º).

[121] Cf. Pareceres do Conselho do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.ºs 11/2006, de 6 de novembro de 2008, a aguardar edição, 90/1990, de 25 de outubro de 1990, publicado no Diário da República, II.ª Série, de 7 de março de 1991, que «acompanha de perto» o parecer deste corpo consultivo n.º 90/1985, de 12 de janeiro de 1989, publicado no Diário da República, II Série, de 23 de março de 1990. No mesmo sentido, mormente o parecer do mesmo Conselho n.º 9/2014, de 22 maio de 2014, JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume II, 4.ª Edição revista, Coimbra, Coimbra Editora, 2010, página 747 (anotação II ao artigo 242.º); e PEDRO GONÇALVES, O Novo Regime Jurídico da Tutela Administrativa sobre as Autarquias Locais, Coimbra, CEFA, 1997, página 16.

[122] Cf. mormente CÉLIA FERNANDES, Breve caraterização da Administração Pública Central Portuguesa, coordenação de TERESA GANHÃO, Lisboa, edição da Direção-Geral da Administração e Emprego Público, outubro de 2021,página 11, acessível in:

«https://www.dgaep.gov.pt/upload/Estudos/2021/publicacao_PA_30_mar_2022_Formatada.pdf», (acedido a 3 de novembro de 2024).

[123] E procedeu a revogação das normas do Decreto-Lei n.º 32/2022, de 9 de maio, que regulam as mesmas matérias (diploma que aprovara a Lei orgânica do XXIII Governo Constitucional).

[124] Diploma que foi alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 245/2003, de 7 de outubro, 1/2005, de 4 e janeiro, 18/2008, de 29 de janeiro, 33/2018, de 5 de maio, e 10/2023, de 8 de fevereiro, e estabelece no n.º 1 do artigo 17.º a competência para autorizar despesas com locação e aquisição de bens e serviços.

[125] Aliás, na Lei Orgânica do I Governo Constitucional, aprovada pelo Decreto n.º 683-A/76, de 10 de setembro (e alterado pelo Decreto-lei n.º 178-A/77, de 3 de maio) se considerava que o Governo compreendia os departamentos ministeriais que enumera (artigo 2.º, n.º 2).

Na Lei Orgânica do II Governo Constitucional, aprovada pelo Decreto n.º 683-A/76, de 10 de setembro, alude-se a departamentos governativos (proémio e artigo 20.º, n.º 1).

A Lei Orgânica do VI Governo Constitucional aprovada pelo Decreto-Lei n.º 3/80, de 7 de fevereiro, expende, no exórdio, que o ministro é o «único responsável (…) pela gestão do seu departamento», enquanto no proémio da Lei Orgânica do XI Governo Constitucional aprovada pelo Decreto-Lei 329/87 de 23 de Setembro, se considerou que «[atendendo à necessidade de transparência e clareza da legislação, optou-se por uma enunciação rigorosa e linear da orgânica do Governo, o que se traduziu, designadamente, numa preocupação de tratamento sistematizado  de departamentos governamentais, e bem assim dos serviços e organismos deles dependentes».

Na Lei Orgânica do XIII Governo Constitucional, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 296-A/95, de 17 de novembro usou-se, de novo, o termo «departamentos ministeriais».

Por sua vez, na Lei Orgânica do XVIII Governo Constitucional, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 321/2009, de 11 de dezembro, expressamente se considera a Presidência do Conselho de Ministros como o departamento central do Governo, e os Ministérios como Departamentos Governamentais» (n.ºs 1 dos artigos 12.º a 25.º), o que aconteceu, de modo similar nos n.ºs 1 dos artigos 10.º a 20.º da Lei Orgânica do XIX Governo Constitucional, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 86-A/2011, de 12 de julho (corrigido pela declaração de Retificação n.º 29/2001, de 2 de setembro, e alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 246/2012, de 13 de novembro, 29/2013, de 21 de fevereiro, 60/2013, de 9 de maio, e 119/2013, de 21 de agosto), nos n.ºs 1 dos artigos 10.º a 21.º da Lei Orgânica do XX Governo Constitucional, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 249-A/2015, de 9 de novembro.

Igualmente a Lei Orgânica do XXI Governo Constitucional, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 251-A/2015, de 17 de dezembro considerou os Ministérios como «departamentos governamentais» (proémio e artigo 11.º, n. º 1), o que sucedeu com a Lei Orgânica do XXII Governo Constitucional, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 169-B/2019 de 3 de dezembro (preâmbulo, e n.ºs 1 dos artigos 13.º e 16.º)  e com a Lei Orgânica do XXIII Governo Constitucional, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 32/2022, de 9 de maio (exórdio e n.ºs 1 dos artigos 12.º e 13.º).

Aliás, os departamentos abrangem organismos ou serviços, como expressamente o referem, por exemplo, os artigos 31.º do Decreto-Lei n.º 451/91, de 4 de dezembro, Lei Orgânica do XII Governo Constitucional, e 18.º, n.º 2, da Lei Orgânica do XIII Governo Constitucional. 

[126] Diploma que, sucedendo ao Decreto-Lei n.º 205/2006, de 29 de outubro, foi alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 200/2012, de 27 de agosto, 1/2015, de 6 de janeiro, 5/2015, de 8 de janeiro, 28/2015, de 10 de fevereiro, e 152/2015, de 7 de agosto, pela Lei n.º 89/2017, de 21 de agosto, e pelos Decretos-Leis n.ºs 113/2017, de 7 de setembro, 19/2021, de 15 de março, e 60/2023, de 24 de julho.

[127] Artigo 1.º que dispõe:

      «O Ministério das Finanças, abreviadamente designado por MF, é o departamento governamental que tem por missão definir e conduzir a política financeira do Estado e as políticas da Administração Pública, promovendo a gestão racional dos recursos públicos, o aumento da eficiência e equidade na sua obtenção e gestão e a melhoria dos sistemas e processos da sua organização e gestão.»

[128] Preceito que, no que para ora releva, tem redação similar ou equivalente ao estabelecido em Leis Orgânicas de anteriores Governos Constitucionais {cf. Decretos-Leis n.ºs 32/2022 quanto ao XXIII Governo Constitucional [artigo 18.º, n.ºs 1 e 2, alíneas a), d) e e)], 169-B/2019, de 3 de dezembro, atinente ao regime da organização e funcionamento do XXII Governo Constitucional [artigo 17.º, n.ºs 1 e 2, alíneas a), d) e e)], 251-A/2015, de 17 de dezembro, relativa ao XXI Governo Constitucional [artigo 14.º, n.ºs 1 e 2, este último com referência ao artigo 4.º, alíneas a), d) e e), da Lei Orgânica do Ministério das Finanças aprovada pelo Decreto-Lei n.º 117/2011, de 15 de dezembro, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 152/2015, de 7 de agosto], 249-A/2015, de 9 de novembro, referente ao XX Governo Constitucional [artigo 11.º, n.ºs 1 e 2, este último com referência ao referido artigo 4.º, alíneas a), c) e d), da Lei Orgânica do Ministério das Finanças na versão dada pelo Decreto-Lei n.º 152/2015], 86-A/2011, de 12 de julho, atinente ao XIX Governo Constitucional [artigo 16.º, n.ºs 1 e 2; este último número com referência ao artigo 4.º, alíneas c) a e), da Lei Orgânica do Ministério das Finanças, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 205/2006, de 29 de outubro], Decreto-Lei n.º 321/2009, de 11 de dezembro, que aprovou a Lei Orgânica do XVIII Governo Constitucional [artigo 13.º, n.ºs 1 e 2, este último n.º com referência ao referido artigo 4.º, alíneas c) a e), da Lei Orgânica do Ministério das Finanças de 2006], e 79/2005, de 15 de abril, que aprovou a Lei Orgânica do XVII Governo Constitucional [artigo 13.º, n.º 1, na redação originária, com referência aos artigos 1.º, n.º 1, e 4.º, n.º 1, alíneas a) e c), da Orgânica do Ministério das Finanças, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 47/2005, de 24 de fevereiro; e artigo 13.º, n.ºs 1 e 2, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º  201/2006, de 27 de outubro, este último n.º com referência ao referido artigo do Decreto-Lei n.º 205/2006]}.

[129] Direção-Geral a quem cabe designadamente «[a]ssegurar a assunção de passivos e responsabilidades ou adquirir créditos sobre entidades ou organismos do setor público, bem como regularizar responsabilidades financeiras do Estado, nos termos previstos na lei» [artigo 13.º, n.º 2, alínea j), da Lei Orgânica do Ministério das Finanças].

[130] A orgânica da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças e, assim, a regulação da missão, atribuições e tipo de organização interna desta Secretaria-Geral tem sido sucessivamente estabelecida, desde 2007, pelos  Decretos Regulamentares 20/2007, de 29 de março, e 37/2012, de 10 de abril.

Em todos esses sucessivos diplomas legais atinentes à orgânica da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, é considerado que a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças e da Administração Pública constitui um serviço central da administração direta do Estado dotado de autonomia administrativa (artigo 1.º); que dispõe das receitas provenientes de dotações que lhe forem atribuídas no Orçamento do Estado e das receitas próprias que indica (artigo 6.º); e que são despesas da Secretaria-Geral as que resultem de encargos decorrentes da prossecução das atribuições que lhe estão cometidas (artigo 7.º).

Decreto Regulamentar n.º 37/2012 que foi revogado pelo artigo 17.º, n.º 1, alínea i), do Decreto-Lei n.º 43-B/2024, de 2 de julho, produzindo efeitos, a 1 de junho de 2025 por força do n.º 2 do antedito preceito com referência ao anexo IV do mesmo Diploma legal. 

[131] Artigo 25.º que tem redação semelhante ao determinado em Leis orgânicas atinentes a anteriores Governos Constitucionais, versando o mesmo setor, como dimana mormente dos artigos 26.º, n.ºs 1, 2, alínea a), e 3, alínea a), do Decreto-Lei n.º 32/2022; 28.º n.ºs 1, 2, alínea a), e 3, alínea a), do Decreto-Lei n.º 169-B/2019, 26.º, n.ºs 1, 2, alínea a), e 3, alínea a), do Decreto-Lei n.º 251-A/2015, 16.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 249-A/2015 [este último n.º com referência aos artigos 4.º, alínea a), e 5.º, alínea a), da Lei Orgânica do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 17/2014, de 4 de fevereiro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 102/2015, de 5 de junho]. E similar aconteceu, tendo em devida consideração que a «APA» ainda não era instituto nos artigos 17.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 86-A/2011 [este último n.º com referência ao artigo 4.º, n.º 1, alíneas c) e d), da Lei Orgânica do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional aprovada pelo Decreto-Lei n.º 207/2006, de 27 de outubro], artigo 20.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 321/2009 [este último n.º com referência ao referido artigo 4.º, n.º 1, alíneas c) e d), da Lei Orgânica do Ministério do Ambiente de 2006], e artigo 16.º, n.ºs 1 e 2, na redação originária, do Decreto-lei n.º 79/2005, este último n.º com referência aos artigos 1.º, n.º 1, e  4.º, n.º 1, alíneas a) e c), da Orgânica do Ministério das Finanças, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 47/2005, de 24 de fevereiro; e na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º  201/2006, artigo 16.º, n.ºs 1 e 2, este último n.º com referência ao referido artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 207/2006.

[132] Decreto-Lei que aprovou a Lei Orgânica da «Agência Portuguesa do Ambiente, IP» e foi alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 55/2016, de 16 de agosto, 108/18, de 3 de dezembro, e 1017-D/2020, de 7 de dezembro.

[133] Cf. artigos 34.º, n.º 4, alínea c),  37.º, n.º 1, e 38.º, n.º 2, da Lei Orgânica do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 7/2012, de 17 de janeiro, e 1.º, n.º 1, e 18.º da Lei Orgânica da «Agência Portuguesa do Ambiente, IP», aprovada pelo Decreto-Lei n.º 56/2012, de 12 de março (alterada pelos Decretos-Leis n.ºs 55/2016, de 16 de agosto, 108/18, de 3 de dezembro, e 1017-D/2020, de 7 de dezembro).

[134] Cf. artigos 5.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 7/2012, de 17 de Janeiro,  1.º, n.º 2,  do Decreto-Lei n.º 56/2012, de 12 de março 5.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 17/2014, de 4 de fevereiro, 26.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 251-A/2015,  28.º, n.º 4, alínea  a), do Decreto-Lei n.º 169-B/2019, 26.º, n.º 3, alínea a), do Decreto-Lei n.º 32/2022  e  25.º, n.º 3,  alínea a), do Decreto-Lei n.º 32/2024.

[135] Cf. artigos 4.º, n.º 1, alínea d), 13.º e 29.º, n.ºs 1, alínea b) e 2, alínea a), do Decreto-Lei n.º 207/2006, de 27 de outubro, 1.º, 9.º e  12.º do Decreto Regulamentar n.º  53/2007, de 27 de abril, 20.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 321/2009, e 17.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 86-A/2011.

Na verdade, de acordo com o artigo 4.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 207/2006, integram a administração direta do Estado, «no âmbito do MAOTDR, os seguintes serviços centrais:

      a) O Departamento de Prospectiva e Planeamento e Relações Internacionais;

      b) A Inspecção-Geral do Ambiente e do Ordenamento do Território;

      c) A Secretaria-Geral;

      d) A Agência Portuguesa do Ambiente;

      e) A Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano;

      f) O Instituto Geográfico Português.»

[136] Receitas próprias que, nos termos do n.º 3 do artigo 6.º do mesmo Decreto Regulamentar obedeciam ao regime de tesouraria do Estado e eram consignadas à realização de despesas da Agência Português do Ambiente durante a execução do orçamento do ano a que respeitavam, podendo os saldos não utilizados transitar para o ano seguinte.

[137] Artigo 3.º que tem redação idêntica ao artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 207/2006, de 27 de outubro (que aprovou, então, a Lei Orgânica do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, tendo sido alterado pelos Decretos-Leis n.º 150/2008, de 30 de julho) e do Decreto-Lei n.º 7/2012, de 17 de janeiro (que aprovou a Lei Orgânica do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território).

[138] Cuja orgânica foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 54/2014, de 9 de abril e alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 153/2015, de 7 de agosto, e 114/2021, de 15 de dezembro.

Acresce referir que embora o Decreto-Lei n.º 54/2014 tenha sido revogado pelo artigo 17.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 43-B/2024, de 2 de julho, a revogação apenas opera (produz efeitos) a 1 de janeiro de 2025 por força do n.º 2 do antedito preceito com referência ao anexo IV do mesmo Diploma legal. 

[139]  A sua orgânica foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 23/2012, de 1 de fevereiro (alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 153/2015, de 7 de agosto, 108/2018, de 3 de dezembro, e 87/2020, de 15 de outubro.

[140] Cuja orgânica foi aprovada pelo Decreto Regulamentar n.º 30/2012, de 30 de março (alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 153/2015, de 7 de agosto, e 36/2023, de 26 de maio.  Decreto Regulamentar que sucedeu ao Decreto Regulamentar n.º 54/2007, de 27 de abril.

[141] Cuja orgânica foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 130/2014, de 29 de agosto, que foi alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 33/2016, de 28 de junho, e 69/2018, de 27 de agosto.

[142] Cf. em sentido similar, anteriores Leis Orgânicas de anteriores Ministérios do Ambiente [como o Decreto-Lei n.º 207/2006 nos artigos  4.º, n.º 1, alínea c), e Decreto-Lei n.º 7/2012, artigo 4.º, n.º 1, alínea a)].

[143] Gabinetes que se caraterizam por serem estruturas de apoio direto à atividade política dos membros do Governo, que têm por função coadjuvá-los no exercício das suas funções (cf. artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 11/2012, de 20 de janeiro (diploma este que estabelece a natureza, a composição, a orgânica e o regime jurídico a que estão sujeitos os gabinetes dos membros do Governo).

 .

[144] Artigo 6.º, que, sob a epígrafe «Receitas», estabelece:

     «1 - A SG dispõe das receitas provenientes de dotações que lhe forem atribuídas no Orçamento do Estado.

      2 - A SG dispõe ainda das seguintes receitas próprias:

      a) As quantias cobradas pela prestação de serviços no âmbito das suas atribuições;

      b) O produto da emissão de certidões e da autenticação de documentos e do fornecimento de reproduções de documentos oficiais, em suporte analógico ou digital;

     c) O produto da venda de bens e serviços prestados;

     d) As que resultem da organização de ações de formação;

     e) O produto de venda de publicações e de trabalhos editados pela SG;

     f) Os subsídios, subvenções e comparticipações de entidades públicas e privadas;

     g) Quaisquer outras receitas que por lei, contrato ou outro título lhe sejam atribuídas.

     3 - As quantias cobradas pela SG são fixadas e periodicamente atualizadas por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e do ambiente, ordenamento do território e energia, tendo em atenção os meios humanos e materiais mobilizados em cada caso, podendo ainda ser tidos em conta os custos indiretos de funcionamento.»

[145] Cabe referir que, a 2 de julho de 2024, foi publicado o Decreto-Lei n.º 43-B/2024, que aprova a orgânica da Secretaria Geral do Governo, constante do Anexo I ao mesmo diploma, o modelo organizativo a adotar pelas entidades com responsabilidade em matéria de estudos e planeamento, no âmbito da reforma da administração central do Estado, procedendo «à criação da Secretaria-Geral do Governo» como serviço central integrado na administração direta do Estado, dotada de autonomia administrativa e dependente do Primeiro-Ministro, com faculdade de delegação e subdelegação (artigos 2.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 43-B/2024 e 1.º da Orgânica da Secretaria-Geral do Governo).

Procede-se igualmente a fusão de determinados serviços da administração direta do Estado, entre os quais a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças e a Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente na Secretaria-Geral do Governo, bem como a reestruturação de outros [cf. artigo 2.º, n.º 2, alíneas b) e i), e 3, do Decreto-Lei n.º 43-B/2024] sem prejuízo da possibilidade de transferência de atribuições específicas e setorialmente diferenciadas, ou relativas a tarefas verticais, para outras entidades do próprio ministério (artigo 3.º, n.º 4).

Os serviços indicados como integradores sucedem nos direitos e obrigações e nas posições contratuais dos serviços que as transferem, nos termos do mesmo decreto-lei, dos respetivos diplomas orgânicos e demais regimes legais aplicáveis (artigo 3.º, n.º 2), continuando, no entanto, até ao início dos processos de fusão (de acordo com a calendarização prevista no anexo iv a esse decreto-lei) as atribuições e competências dos serviços da administração direta do Estado elencados no n.º 2 do artigo 2.º a ser exercidas exclusivamente pelos mesmos serviços (artigo 3.º, n.º 5).

E de acordo com a Orgânica da Secretaria-Geral do Governo, aprovada no anexo i (artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 43-B/2024, a Secretaria-Geral tem as atribuições fixadas nos artigos 3.º e 4.º, sem prejuízo de outras que lhe sejam conferidas por lei (n.º 1, corpo, do artigo 3.º) regrando o artigo 17.º, acerca da receitas em termos similares às orgânicas atuais das secretarias-gerais.

[146] Alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 43964, de 17 de outubro de 1961, 48157, de 26 de dezembro de 1967, 609/74 , de 13 de novembro, vindo a ser revogado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro (artigo 6.º, alínea b).

[147] Alterado pelo Decreto-Lei n.º 227/77, de 31 de maio, e pelo Decreto Regulamentar n.º 79-A/77, de 30 de novembro.

[148] Diploma que procedeu a reforço das garantias de legalidade administrativa e dos direitos individuais perante a Administração Pública e veio a ser revogado pelo artigo 6.º, alínea d), da Lei n.º 15/2002. 

[149] Corrigido pela Declaração de Retificação n.º 200/85, de 31 de agosto, e alterado pelo Decreto-Lei n.º 4/86, de 6 de janeiro, pela Lei n.º 12/86, de 21 de maio, pelos Decretos-Leis n.ºs 326/89, de 26 de setembro, 229/96, de 29 de novembro,  pelo Acórdão do Tribunal Constitucional n.º  157/2001, publicado no Diário da República I Série, n.º 108/2001, de 10 de maio de 2001, pelo Decreto-Lei n.º 323/2001, de 27 de dezembro, e pelo acórdão do Tribunal Constitucional n.º  144/2002, publicado no Diário da República Série I-A, n.º 107/2002, de  9 de maio); veio a ser revogado pelo artigo 6.º, alínea h), da Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro.   

[150] JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 9.ª edição, Coimbra, Almedina, 2007, página 164 (nota 298).

[151] Pela Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, os recursos contenciosos de atos administrativos e de atos em matéria administrativa continuaram a ser regulados, uns pelo estabelecido no Código Administrativo (e em legislação complementar) e os demais pelo determinado na Lei Orgânica e no Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo e na respectiva legislação complementar (artigo 24.º).

[152] Artigo 48.º que igualmente previa a citação de pessoa prejudicada.

[153] Cf., entre outros, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, 2021, página 287, e ESPERANÇA MEALHA, Personalidade Judiciária e Legitimidade Passiva das Entidades Públicas, Coimbra, Cedipre, 2010, página 6, acessível in:

«https://www.cedipre.fd.uc.pt/wp-content/uploads/pdfs/co/public_2.pdf» (acedido, pela última vez, a 11 de novembro de 2024),

[154] Este diploma de 21 de novembro, versava a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas no domínio dos atos de gestão pública, em tudo que não estivesse previsto em leis especiais (artigos 1.º e 2.º, n.º1), e estabelecia no artigo 7.º:

      «O dever de indemnizar, por parte do Estado e demais pessoas colectivas públicas, dos titulares dos seus órgãos e dos seus agentes, não depende do exercício pelos lesados do seu direito de recorrer dos actos causadores do dano; mas o direito destes à reparação só subsistirá na medida em que tal dano se não possa imputar à falta de interposição de recurso ou a negligente conduta processual da sua parte no recurso interposto.»

A propósito deste preceito e suas repercussões processuais, vd. AFONSO QUEIRÓ, em anotação ao acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de fevereiro de 1986, na Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 120, n.º 3763, de 1 de fevereiro de 1988, páginas 307 a 310.

[155] Já as ações para efetivação da responsabilidade da Administração por danos causados no exercício de gestão privada pertenciam à competência dos tribunais judiciais [cf. artigos 815, § 1.º, alínea b), do Código Administrativo, e 33.º, n.º1, do Estatuto Judiciário (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 44278, de 14 de abril de 1962, e alterado mormente pelos Decretos-Leis n.ºs 45732, de 27 de maio de 1964, 46538, de 16 de setembro de 1965, 47139, de 6 de agosto de 1966, 47691, de 11 de maio de 1967, 487/70, de 21 de outubro e 281/71, de 24 de junho].

[156] Cf mormente JOSÉ DA SILVA PAIXÃO, J. A. ARAGÃO SEIA e C. A. FERNANDES CADILHA, Código administrativo: actualizado e anotado, 6.ª edição, Coimbra, Almedina, 1998, em anotação ao artigo 835.º, e os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de março de 1958, processo n.º 00498, de 10 de março de 1977, processo n.º 010030, de 15 de fevereiro de 2004, processo n.º 0992/04, e de 17 de fevereiro de 2004, processo n.º 039423.

[157] Código de Processo Civil que foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 44 129, de 28 de dezembro de 1961, e alterado mormente pelo Decreto-Lei n.º 47 690, de 11 de maio de 1967, pela Lei n.º 2140, de 14 de Março de 1969, e pelo Decreto-Lei n.º 323/70, de 11 de julho, vindo a ser revogado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de junho (artigo 4.º, alínea a)], cujo artigo 470.º, em 1970, sob a epígrafe «Cumulação de pedidos, estabelecia:

      «1. Pode o autor deduzir cumulativamente contra o mesmo réu, num só processo, vários pedidos que sejam compatíveis, se quanto à forma do processo e quanto à competência do tribunal não existirem os obstáculos fixados no artigo 31.º.

       2. A diversidade da forma de processo não obsta, porém, a que o autor possa cumular o pedido de despejo com o de rendas ou indemnização, nem a que cumule o pedido de manutenção ou de restituição de posse com o de indemnização. Nestes casos, observar-se-á, relativamente a todos os pedidos, a forma de processo estabelecida para o despejo ou para as acções possessórias.»    

[158] No acórdão de 10 de março de 1977, decidira-se que:

      «Com o recurso contencioso de anulação de acto punitivo de funcionário administrativo não e acumulável o pedido de condenação no pagamento dos vencimentos que deixaram de ser pagos e que teria de ser feito por via administrativa, em execução da sentença anulatória».

Cf. ainda os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 17 de fevereiro de 2004, recurso n.º. 39.423, e de 3 de maio de 1990, recurso n.ºs 26968 (publicado in Diário da República – Apêndice, de 31 de janeiro de 1995, págs. 3254 e seguintes).

[159] JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 19.ª edição, Coimbra, Almedina, 2021, página 171.

[160] Cf. CECÍLIA ANACORETA CORREIA, «O processo executivo no novo CPTA – Considerações gerais», in Revista da Faculdade de Direito da Universidade do Porto, a.4 (2007), Porto, página 11 a 45, acessível in:

«https://repositorio-aberto.up.pt/bitstream/10216/24361/2/49740.pdf», acedido, pela última vez, a 5 de novembro de 2024.

[161] Veio a ser revogado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro [artigo 6.º, alínea d)]; Lei que aprovou o Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), tendo entrado em vigor a 1 de janeiro de 2004 (artigo 7.º, atenta a redação conferida pela Lei n.º 4-A/2003, de 19 de fevereiro).

[162] Na vigência do Decreto-Lei n.º 256-A/77, a Procuradoria-Geral da República emitiu, ao abrigo do disposto no artigo 10.º, n.º 2, alínea b), da Lei n.º 47/86, de 15 de outubro, a Circular n.º 7/97, de 2 de setembro de 1997, entrementes revogada, tendo por assunto «Pagamentos em execução de sentença condenando o Estado ou pessoa colectiva de direito público». Indicava-se a adoção, por acordo entre a Secretaria Geral do Ministério das Finanças e a Secretaria Geral do Ministério da Justiça dos seguintes procedimentos articulados, estabelecendo critérios de uniformização:

      «a) Em caso de condenação do Estado, o processo de pagamento é instruído pelo competente Serviço do Estado (simples ou com autonomia administrativa), incluindo fotocópia da sentença, número fiscal do contribuinte e NIB dos “credores” e remetido à Secretaria-Geral do Ministério das Finanças que assegura o pagamento directamente (artigos 1.º, n.º 1, c), 3.º e 4.º do Decreto-Lei n.º 74/70, de 2 de Março, e Circular n.º 652-A, de 14.04.70, da DGCP);

      b) Quando a condenação recai sobre pessoa colectiva de direito público (com autonomia administrativa e financeira, distinta do Estado) o processo de execução da sentença corre nos termos do art. 12.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho, directamente com a Entidade condenada/devedora.»
Esta circular transcreve a Informação da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça, de 7 de julho de 1997 e, parcialmente, a Circular n.º 652-A, de 14 de Abril de 1970, da Direcção-Geral de Contabilidade Pública em que, com a aprovação do Secretário de Estado do Tesouro, mediante despacho de 3 de abril de 1970, são fixadas as normas de procedimento a adotar para o pagamento das despesas referidas no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 74/70.

[163] Mecanismo que, segundo refere JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, 2021, página 399, «não funcionou bem, por insuficiência sistemática da dotação em causa».

[164] Aliás, o instrumento que o artigo 12.° do Decreto-Lei n.º 256-A/77 prevê, veio a influenciar o Código de Processo nos Tribunais Administrativos ao consagrar no artigo 172.º um mecanismo de execução das obrigações de pagamento de quantias em dinheiro, de natureza similar, embora, com adaptações, e que consiste essencialmente em, decorrido o prazo de execução espontânea, o tribunal de execução, a requerimento do exequente, nos termos do artigo 170.°, n.º 2, alínea b), oficiar junto do CSTAF (Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais) para que este emita, no prazo de 30 dias, a correspondente ordem de pagamento, por conta de uma dotação que, para o efeito, deve estar anualmente inscrita à sua ordem no Orçamento do Estado, substituindo-se, assim, à entidade faltosa (n.ºs 3 e 4).

O recurso a este mecanismo de ressarcimento do exequente sendo subsequente ao decurso do prazo legal com a execução espontânea da sentença não se confunde com o sistema previsto no Decreto-Lei n.º 74/70 para os casos de condenação em pagamento por sentença transitada em julgado, pois, desde logo, este tem em vista a propiciar o pagamento célere e simples das quantias uma vez transitada em julgado a sentença condenatória.

[165] Cf., neste sentido, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, 2021, página 382.

[166] Ação administrativa comum que era definida no Código de Processo nos Tribunais Administrativos por exclusão, abrangendo todos os processos em que não fosse formulada nenhuma das pretensões para as quais aquele diploma estabelece um modelo especial de tramitação, de simples apreciação e constitutivas (artigo 37.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA). E a ação administrativa especial era definida no artigo 46.º n.º 1 do CPTA, abrangendo todos os processos cujo objeto fossem pretensões emergentes da prática ou omissão legal de atos administrativos. A propósito cf., ainda, entre outros, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 9.ª edição, Almedina, 2007, páginas 168 e seguintes; acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27 de novembro de 2013, processo n.º 01421/12.

[167] Aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de junho (corrigido pela Retificação n.º 36/2013, de 12 de agosto) e alterado pelas Leis n.ºs 122/2015, de 1 de setembro, 40-A/2016, de 22 de dezembro, 8/2017, de 3 de março, pelo Decreto-Lei n.º 68/2017, de 16 de junho, pelas Leis n.ºs 114/2017, de 29 de dezembro, 49/2018, de 14 de agosto, 27/2019, de 28 de março, pelo Decreto-Lei n.º 97/2019, de 26 de julho, e pelas Leis n.ºs 117/2019, de 13 de setembro, 55/2021, de 13 de agosto, 12/2022, de 27 de junho, e 3/2023, de 16 de janeiro.

[168] ETAF que foi aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro (corrigido pelas Retificações n.ºs 14/2002, de 20 de março, e 18/2022, de 12 de abril, e alterado pelas Leis n.ºs 4-A/2003, de 19 de fevereiro, 107-D/2003, de 31 de dezembro, 1/2008 e 2/2008, ambas de 14 de janeiro, 26/2008, de 27 de junho, 52/2008, de 28 de agosto, 59/2008, de 11 de setembro, pelo Decreto-Lei n.º 166/2009, de 31 de julho, pelas Leis n.ºs 55-A/2010, de 31 de dezembro, 20/2012, de 14 de maio, pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, pela Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro, e pelo Decreto-Lei n.º 74-B/2023, de 28 de agosto.

Antecedeu-lhe o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de abril (revogado pelo artigo 8.º, alínea c), da Lei n.º 13/2002).

[169] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª edição, Coimbra, Almedina, 2021, página 91 (anotação ao artigo 8.º-A, anotação 2.

[170] MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, no entanto, considera que a cumulação de pedidos prevista no artigo 4º e 47.º CPTA (redação originária/anterior ao Decreto-Lei n.º 214-G/2015) não constitui uma cumulação real, mas tão só aparente, pois para haver cumulação real de pedidos, é necessário identificar diferente utilidade económica para cada pedido cumulado e nos exemplos que os n.ºs 2 de tais artigos pois «em todas elas se prevê a cumulação de um pedido prejudicial com um pedido dependente» («Cumulação de Pedidos e Cumulação Aparente no Contencioso Administrativo», in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 34, Julho/Agosto, 2002, páginas 33 e seguintes (em especial, páginas 37 e 38). 

[171] Preceito que havia visto a sua redação originária ser alterada pelo Decreto-Lei n.º 180/96, de 25 de setembro que lhe, quanto ao n.º 1 lhe deu redação similar, tendo, no entanto, passado a dispor no n.º 2 que: «Nos processos de divórcio ou separação litigiosos é admissível a dedução de pedido tendente à fixação do direito a alimentos.»     

[172] Obra citada, 2021, página 279.

[173] O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, no artigo 44.º-A (introduzido pela Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro, e alterado pelo Decreto-Lei n.º 74-B/2023, de 28 de agosto), que tem por epígrafe «Competência dos juízos administrativos especializados», procedendo a enumeração dos litígios cujo conhecimento cabe a cada um dos juízos administrativos especializados, estabelece a regra para os casos de cumulação de pedidos, determinando que quando se cumulem pedidos entre os quais haja uma relação de dependência ou subsidiariedade, deve a ação ser proposta no juízo competente para a apreciação do pedido principal (n.º 2).

[174] Cf. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª edição revista, Coimbra, Almedina, 2010, página 110; e C. A. FERNANDES CADILHA, Dicionário de Contencioso Administrativo, Almedina, Coimbra, 2006, entrada «Legitimidade passiva», página 353 (2.ª coluna). ESPERANÇA MEALHA, obra citada, página 6, PEDRO GONÇALVES, «A acção administrativa comum», in A Reforma da Justiça Administrativa, Coimbra, Studia Iuridica 86, Colloquia – 15, Universidade de Coimbra, Coimbra Editora, 2005, página 161, o parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 60/2007, e o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 30 de novembro de 2004, processo n.º 0963/04.

[175]No entanto, manteve a possibilidade de os órgãos serem demandados pelos respetivos actos ou omissões, conferida pelo n.º 4 do artigo 10.º, traduzindo-se, na verdade, na sanação ex lege do erro cometido pelo autor ao demandar o próprio órgão, em vez de demandar a pessoa coletiva pública ou o ministério respetivo, constituindo uma exceção ou sendo excecional face ao n.º 2 do artigo 10.º [cf. ESPERANÇA MEALHA, obra citada, página 15, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, obra citada, 2010, página 92, e JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, 9.ª edição, página 291.

[176] E quanto aos órgãos administrativos, excecionalmente, nos casos de litígios entre órgãos administrativos da mesma pessoa coletiva, quando suscetíveis de decisão judicial (artigo 10.°, n.° 8).

[177] Acresce que, ainda segundo o artigo 10.º, havendo cumulação de pedidos, deduzidos contra diferentes pessoas coletivas ou Ministérios, devem ser demandados as pessoas coletivas ou os Ministérios contra quem sejam dirigidas as pretensões formuladas (n.º 6); e quando o pedido principal deva ser deduzido contra um Ministério, este também tem legitimidade passiva em relação aos pedidos que com aquele sejam cumulados (n.º7).

[178] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, obra citada, páginas 91 e 92.

[179] JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, idem, 2021, página 287.

[180] Obra citada, 2016, página 201 e 202 e nota 219 (nesta última página).

[181] De 19 de maio de 2016, processo n.º 01080/15.

[182] Cf. acórdão Tribunal Central Administrativo Sul, de 5 de maio de 2022, processo n.º 684/07.9BELSB.

[183] PEDRO MACHETE, «Processo Executivo», in Temas e Problemas de Processo Administrativo, 2.ª Edição, Revista e Atualizada (Intervenções do Curso de Pós-graduação sobre o Contencioso Administrativo), coordenação de VASCO PEREIRA DA SILVA, Lisboa, ICJP/FDUL,2011,setembro de 2011, página 178, acessível in:

«https://www.icjp.pt/sites/default/files/media/ebook_processoadministrativoii_isbn_actualizado_jan2012.pdf» (acedido pela última vez a 03.11.2024).

[184]Aliás, a inexecução das decisões proferidas pela Administração Tributária, salvo quando exista uma causa legítima de inexecução, é ainda suscetível de, atento o estabelecido no regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro (cf. artigos 1.º, n.º 1, 3.º e 7.º), desencadear a responsabilidade civil da entidade obrigada.

[185] E o n.º 2 estabelece que a prevalência das decisões dos tribunais administrativos sobre as das autoridades administrativas implica a nulidade de qualquer ato administrativo que desrespeite uma decisão judicial e faz incorrer os seus autores em responsabilidade civil, riminal e disciplinar, nos termos previstos no artigo 159.º, que versa a inexecução ilícita das decisões judiciais.

[186] Cf. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 19.ª edição, Coimbra, Almedina, 2021, página 388.

[187] As autoridades administrativas apenas podem deixar de cumprir integralmente a sentença se ocorrer uma causa legítima de inexecução, que, nos termos da lei, se cingem à impossibilidade absoluta ou o excecional prejuízo para o interesse público na execução da sentença (cf. artigo 163.º, n.º 1, 175.º, n.º 1). Causa que não pode ser invocada quando se trate de pagamento de uma quantia certa, sem prejuízo de poder ser causa de exclusão da ilicitude da inexecução espontânea da sentença, para os efeitos do disposto no artigo 159.º (cf. artigos 162.°, n.º 1, e 163.°, bem como ainda os artigos 170.° e 171.°, n.º 5, e o artigo 175.°, n.°s 2 e 3 do CPTA), o que já ocorria antes da entrada em vigor do CPTA.

[188] A prevalência das decisões dos tribunais administrativos sobre as das autoridades administrativas implica, de acordo com o n.º 2 do mesmo artigo 158.º, a nulidade de qualquer ato administrativo que desrespeite uma decisão judicial e faz incorrer os seus autores em responsabilidade civil, criminal e disciplinar nos termos previstos no artigo 159.º, que tem por epígrafe «Inexecução ilícita das decisões judiciais».

[189] Cf. RUI MACHETE, obra citada, página 180; e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, obra citada, 2021, páginas 1275 e 1276 (anotação 3 ao artigo 162.º).

[190] RUI MACHETE Obra citada, página 180; cf. igualmente JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, 19.ª edição, páginas 393 e 394, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA Obra citada, 2021, páginas 1275-1276 (anotação 3 a ao artigo 162.º), 1288 (anotação 2 ao artigo 164.º), 1305 (anotação 2 a artigo 167) e 1324 (anotação 3 ao artigo 170.º).

[191] Ver neste sentido CECÍLIA ANACORETA CORREIA, obra citada, página 23.

[192] Aliás, com a reforma introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015 a cumulação de pedidos, face à eliminação de dualidade de ações, permitiu, atento o disposto no artigo 4.º do CPTA (nova redação), a cumulação de pedidos independentemente das «tramitações distintas dos diversos pedidos» (cf. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, 2021, página 171).

[193] Para a questão em apreço mostra-se irrelevante a alteração ocorrida no corpo do n.º 1 consubstanciada na mudança da expressão «no capítulo consignado à Secretaria-Geral» por «no capítulo “Despesas comuns”».

[194] A matéria de interpretação da lei tem merecido, amiudadamente, ponderação deste corpo consultivo, o que aconteceu, entre outros, nos pareceres n.ºs. 16/2024, de 23 de maio de 2024 (a aguardar edição), 19/2023, de 10 de agosto de 2023 (com as conclusões publicadas in Diário da República, II Série, n.º 189/2023, de 28 de setembro de 2023), 19/2022, de 12 de abril de 2023 (com extrato publicado in Diário da República, II Série, n.º 110/2023, de 7 de junho de 2023), 29/2014, de 20 de novembro de 2014, publicado no Diário da República, II Série, n.º 250, de 29 de dezembro de 2014) 31/2005, de 30 de junho de 2005 (publicado no Diário da República, II Série, n.º 228, de 28 de novembro de 2005), 154/2004, de 3 de fevereiro de 2005 (publicado no Diário da República, II Série, n.º 89, de 9 de maio de 2005), 130/2004, de 3 de outubro de 2004 (a aguardar edição), 62/2003, de 26 de setembro de 2003, e 35/2003, de 15 de maio de 2003 (publicado no Diário da República, II Série, n.º 132, de 12 de julho de 2005).

E, a propósito da matéria de interpretação da lei, ver também, entre outros: JOÃO BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Coimbra, 2008, 17.ª reimpressão, páginas 175-192; CASTRO MENDES, Introdução ao Estudo do Direito (Edição revista pelo Prof. MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA), Lisboa, edição Pedro Ferreira, 1994, páginas 213 a 235; e J. DIAS MARQUES, Introdução ao Estudo do Direito, Lisboa, 1970, 3.ª edição, páginas 267 a 299.

[195]O Código Civil, que foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 47344/66, de 25 de novembro, e foi objeto de várias alterações, tendo a última sido conferida pelo Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro.

[196] J. DIAS MARQUES, obra citada, páginas 275 e 276.

[197] Cf. os pareceres  do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.ºs 130/2004, de 3 de outubro de 2004 (a aguardar edição),  e 5/1992, de 28 de maio de 1992 (publicado no Diário da República, II Série, n.º 278, de 10 de julho de 1992).

[198] O elemento sistemático «compreende a consideração de outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma interpretanda, isto é, que regulam a mesma matéria (contexto da lei), assim como a consideração de disposições legais que regulam problemas normativos paralelos ou institutos afins (lugares paralelos). Compreende ainda o lugar sistemático que compete à norma interpretanda no ordenamento global, assim como a sua consonância com o espírito ou unidade intrínseca de todo o ordenamento jurídico» (cf. JOÃO BAPTISTA MACHADO, obra citada, página 183). Ainda segundo este Autor, ibidem, «no postulado da unidade intrínseca do ordenamento», «é legítimo recorrer à norma mais clara e explícita para fixar a interpretação de outra norma (paralela) mais obscura ou ambígua».

[199] O elemento teleológico (também designado por racional) consiste «na razão de ser da norma (ratio legis), no fim visado pelo legislador ao editar a norma», na solução ou soluções que a norma exprime ou tem em vista e que pretende realizar (cf. JOÃO BAPTISTA MACHADO, obra citada, páginas 182-183 e referido parecer n.º 130/2004).

[200] Ou seja, «os factores conjunturais de ordem política, social e económica que determinaram ou motivaram a medida legislativa em causa» (cf. JOÃO BAPTISTA MACHADO, obra citada, página 190).

[201] Este elemento de interpretação traduz-se, por um lado, na transposição para o condicionalismo atual do juízo de valor que presidiu à feitura da lei e, por outro lado, em «ajustar o próprio significado da norma à evolução entretanto sofrida (pela introdução de novas normas ou decisões valorativas) pelo ordenamento em cuja vida ela se integra» (cf. JOÃO BAPTISTA MACHADO obra citada, página 199).

[202] FRANCESCO FERRARA, Interpretação e Aplicação das Leis (tradução de MANUEL A. DOMINGUES DE ANDRADE), Coimbra, Arménio Amado – Editor, Sucessor, 3.ª edição, 1978, página 128.

[203] Cf. ANTÓNIO CORTÊS, in Comentário ao Código Civil: Parte Geral, comissão editorial de JOSÉ BRANDÃO PROENÇA e outros, Universidade Católica Editora, 2023, 2.ª edição, página 60 (em anotação ao artigo 9.º).

[204] De 20 de março de 1996, homologado mas não publicado.

[205] Processo n.º 0597/12.

[206]  Tais condenações podem reportar-se a dívidas que não de indemnização (cf. parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 29/1996) e consubstanciar-se na homologação de uma transação (judicial).

[207] De anotar que o procedimento executivo iniciou-se após a entrada em vigor das alterações introduzidas no Código de Processo nos Tribunais Administrativos pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, pelo que atendendo ao estatuído no artigo 15.º, n.º 2, do mesmo Decreto-Lei, as novas disposições aplicam-se a processos administrativos (ações ou execuções) instaurados após a sua entrada em vigor (vd. neste sentido, mormente o acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, de 31de janeiro de 2020, processo n.º 02150/06.0BEPRT-A.

[208] Cf., neste sentido, a nível jurisprudencial, designadamente os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul, de 18 de junho de 2020, processo n.º 193/1.5BELSB-S1, e do Tribunal Central Administrativo Norte,  de 13 de novembro de 2020, processo n.º 01663/14.5BEBRG-S1.

[209] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, obra citada, página 116 (nota 8 ao artigo 10.º).

[210] Obra citada, página 35.

[211] Cf. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, obra citada, 2010, página 110.

[212]No entanto, manteve a possibilidade de os órgãos serem demandados pelos respetivos actos ou omissões, conferida pelo n.º 4 do artigo 10.º, traduzindo-se, na verdade, na sanação ex lege do erro cometido pelo autor ao demandar o próprio órgão, em vez de demandar a pessoa coletiva pública ou o ministério respetivo, constituindo uma exceção ou sendo excecional face ao n.º 2 do artigo 10.º (cf. ESPERANÇA MEALHA, obra citada, página 5, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e C. A. FERNANDES CADILHA, obra citada, 2010, página 92, e JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, obra citada, 9.ª edição, página 291).

[213] ESPERANÇA MEALHA, obra citada, página 6, DIOGO FREITAS DO AMARAL e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, Coimbra, Almedina,

2002, página 77.

[214] Cf. ESPERANÇA MEALHA, obra citada, página 10.

[215] Obra citada, página 91.

[216] Cf. ANTÓNIO PINTO MONTEIRO, obra citada, página 26, mesma nota 31.

[217] Assim, há serviços de gestão administrativa do Estado (serviço da administração central do Estado que, segundo FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2016, página 267, desempenham funções administrativas de gestão que interessam a todos os departamentos da administração central do Estado, ou a todo o sistema de autarquias locais do País) como o Sistema de Informações da República Portuguesa (SIRP), em que o Secretário-Geral, o Serviço de Informações Estratégicas de Defesa e o Serviço de Informações de Segurança são dotados de autonomia administrativa e financeira [cf. artigos 2.º, n.º 2, da Lei n.º 9/2007, de 19 de fevereiro (alterada pela Lei n.º 50/2014, de 13 de agosto, e pelo Decreto-Lei n.º 133/2023, de 28 de dezembro),16.º da Lei n.º 30/84, de 5 de setembro (alterada pelas Leis n.ºs 4/95, de 21 de fevereiro, 15/96, de 30 de abril, 75-A/97, de 22 de julho, e pelas Leis orgânicas n.ºs 4/2004, de 6 de novembro, e 4/2014, de 13 de agosto), bem como o artigo 2.º, n.º 1, 6.º e 9.º da Lei n.º 8/90].

[218] Cf, o referido parecer n.º 39/2010, que, a propósito acrescenta: «Poder-se-á afirmar, a este respeito, ser desnecessária ou redundante uma disposição, como a contida no seu artigo 4.º, n.º 1, 1.ª parte».

 

[215] Obra citada, página 91.

[216] Cf. ANTÓNIO PINTO MONTEIRO, obra citada, página 26, mesma nota 31.

[217] Assim, há serviços de gestão administrativa do Estado (serviço da administração central do Estado que, segundo FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2016, página 267, desempenham funções administrativas de gestão que interessam a todos os departamentos da administração central do Estado, ou a todo o sistema de autarquias locais do País) como o Sistema de Informações da República Portuguesa (SIRP), em que o Secretário-Geral, o Serviço de Informações Estratégicas de Defesa e o Serviço de Informações de Segurança são dotados de autonomia administrativa e financeira [cf. artigos 2.º, n.º 2, da Lei n.º 9/2007, de 19 de fevereiro (alterada pela Lei n.º 50/2014, de 13 de agosto, e pelo Decreto-Lei n.º 133/2023, de 28 de dezembro),16.º da Lei n.º 30/84, de 5 de setembro (alterada pelas Leis n.ºs 4/95, de 21 de fevereiro, 15/96, de 30 de abril, 75-A/97, de 22 de julho, e pelas Leis orgânicas n.ºs 4/2004, de 6 de novembro, e 4/2014, de 13 de agosto), bem como o artigo 2.º, n.º 1, 6.º e 9.º da Lei n.º 8/90].

[218] Cf, o referido parecer n.º 39/2010, que, a propósito acrescenta: «Poder-se-á afirmar, a este respeito, ser desnecessária ou redundante uma disposição, como a contida no seu artigo 4.º, n.º 1, 1.ª parte».

 

2002, página 77.

[214] Cf. ESPERANÇA MEALHA, obra citada, página 10.

[215] Obra citada, página 91.

[216] Cf. ANTÓNIO PINTO MONTEIRO, obra citada, página 26, mesma nota 31.

[217] Assim, há serviços de gestão administrativa do Estado (serviço da administração central do Estado que, segundo FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2016, página 267, desempenham funções administrativas de gestão que interessam a todos os departamentos da administração central do Estado, ou a todo o sistema de autarquias locais do País) como o Sistema de Informações da República Portuguesa (SIRP), em que o Secretário-Geral, o Serviço de Informações Estratégicas de Defesa e o Serviço de Informações de Segurança são dotados de autonomia administrativa e financeira [cf. artigos 2.º, n.º 2, da Lei n.º 9/2007, de 19 de fevereiro (alterada pela Lei n.º 50/2014, de 13 de agosto, e pelo Decreto-Lei n.º 133/2023, de 28 de dezembro),16.º da Lei n.º 30/84, de 5 de setembro (alterada pelas Leis n.ºs 4/95, de 21 de fevereiro, 15/96, de 30 de abril, 75-A/97, de 22 de julho, e pelas Leis orgânicas n.ºs 4/2004, de 6 de novembro, e 4/2014, de 13 de agosto), bem como o artigo 2.º, n.º 1, 6.º e 9.º da Lei n.º 8/90].

[218] Cf, o referido parecer n.º 39/2010, que, a propósito acrescenta: «Poder-se-á afirmar, a este respeito, ser desnecessária ou redundante uma disposição, como a contida no seu artigo 4.º, n.º 1, 1.ª parte».

 

2002, página 77.

[214] Cf. ESPERANÇA MEALHA, obra citada, página 10.

[215] Obra citada, página 91.

[216] Cf. ANTÓNIO PINTO MONTEIRO, obra citada, página 26, mesma nota 31.

[217] Assim, há serviços de gestão administrativa do Estado (serviço da administração central do Estado que, segundo FREITAS DO AMARAL, obra citada, 2016, página 267, desempenham funções administrativas de gestão que interessam a todos os departamentos da administração central do Estado, ou a todo o sistema de autarquias locais do País) como o Sistema de Informações da República Portuguesa (SIRP), em que o Secretário-Geral, o Serviço de Informações Estratégicas de Defesa e o Serviço de Informações de Segurança são dotados de autonomia administrativa e financeira [cf. artigos 2.º, n.º 2, da Lei n.º 9/2007, de 19 de fevereiro (alterada pela Lei n.º 50/2014, de 13 de agosto, e pelo Decreto-Lei n.º 133/2023, de 28 de dezembro),16.º da Lei n.º 30/84, de 5 de setembro (alterada pelas Leis n.ºs 4/95, de 21 de fevereiro, 15/96, de 30 de abril, 75-A/97, de 22 de julho, e pelas Leis orgânicas n.ºs 4/2004, de 6 de novembro, e 4/2014, de 13 de agosto), bem como o artigo 2.º, n.º 1, 6.º e 9.º da Lei n.º 8/90].

[218] Cf, o referido parecer n.º 39/2010, que, a propósito acrescenta: «Poder-se-á afirmar, a este respeito, ser desnecessária ou redundante uma disposição, como a contida no seu artigo 4.º, n.º 1, 1.ª parte».

DL 74/70 DE 1970-03-02; DL 329/87 DE 1987/09/23; CPTA2015 ART164, ART10; DL 214-G/2015 DE 2015/10/02; L 67-A/2007 DE 2007/12/31 ART132; L 8/90 DE 1990/02/20; CPCIV ART5; LEI 115/2015 DE 11-09; LEI 4/2004 DE 15-01, DL 32/2024 de 10-05

 

AC STA DE 2012-10-31; AC TCAS DE 2020-06-18; AC TCAS DE 2020-11-13;
 

DIR ADM. / DIR CIV / DIR OBG