10/2023, de 02.11.2023
José Joaquim Arrepia Ferreira
Votou em conformidade
Carlos Alberto Correia de Oliveira
Votou em conformidade
Ricardo Jorge Bragança de Matos
Votou em conformidade
Ricardo Lopes Dinis Pedro
Votou em conformidade
Eduardo André Folque da Costa Ferreira
Votou em conformidade
João Conde Correia dos Santos
Votou em conformidade
Carlos Adérito da Silva Teixeira
Votou em conformidade
REGIME ESPECIAL
OFICIAL DOS REGISTOS E DO NOTARIADO
CONSERVADORES
NOTÁRIOS
SISTEMA RETRIBUTIVO
REVALORIZAÇÃO INDICIÁRIA
EXECUÇÃO ORÇAMENTAL
RETRIBUIÇÃO DE CATEGORIA
RETRIBUIÇÃO DE EXERCÍCIO
RETRIBUIÇÃO BASE
PARTICIPAÇÃO EMOLUMENTAR
EMOLUMENTOS PESSOAIS
ESCALA INDICIÁRIA
SUPLEMENTOS REMUNERATÓRIOS
REVOGAÇÃO DA LEI
INTERPRETAÇÃO POR ANALOGIA
CASO OMISSO
1.ª - O conjunto normativo constituinte do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de outubro, que define os princípios gerais das remunerações da função pública, em desenvolvimento do novo sistema retributivo, implantado pelo Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de junho, prevalece sobre quaisquer normas gerais e especiais (artigo 44.º), sempre sem prejuízo da salvaguarda dos regimes especiais prevista no artigo 43.º do mesmo diploma;
2.ª - O sistema retributivo desenvolvido pelo Decreto-Lei n.º 353-A/89, manteve a dicotomia retribuição de categoria e retribuição de exercício, sendo respetivamente iguais a 5/6 e 1/6 da retribuição-base, em que as integrou, e estabeleceu que esta era determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que o funcionário ou agente estava posicionado, o que se efetivou pela substituição da tabela de letras por novas escalas indiciárias para as carreiras de regime geral e especial, para os cargos dirigentes e para os diferentes corpos especiais, indicando ainda as carreiras consideradas corpos especiais (artigos 16.º e 17.º do Decreto-Lei n.º 184/89, e 4.º e 5.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89);
3.ª - O índice 100 da escala salarial das carreiras de regime geral e de regime especial passou a constituir um referencial de cálculo da remuneração base mensal correspondente a cada categoria e escalão em que o funcionário ou agente estivesse posicionado, estando sujeito a atualização anual (artigos 4.º, n.ºs 1 a 4, do Decreto-Lei n.º 353-A/89, 17.º, nº 1, do Decreto-Lei n.º 184/89 e 25.º do Decreto-Lei n.º 110-A/81, de 14 de maio);
4.ª - O regime especial do pessoal dos registos e do notariado, e, assim, do pessoal equivalente aos atuais oficiais dos registos e do notariado, foi clara e expressamente excluído do âmbito do novo sistema retributivo aplicável aos funcionários e agentes da Administração Pública como regravam os artigos 41.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 184/89, e 43.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.ºs 353-A/89, o que o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 131/91, de 2 de abril, veio confirmar e os artigos 59.º do Decreto-Lei n.º 92/90, de 17 de março, e 44.º do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de dezembro, também evidenciavam;
5.ª - Regime especial que foi, assim, de forma clara e inequívoca, expressamente mantido, como regime próprio e autónomo, atenta a determinada aplicação das respetivas disposições estatutárias, como normas especiais vocacionadas especificamente para esse pessoal dos registos, situação que se verificava no período de 2000 a 2004 e se manteve até 2019;
6.ª - O regime estatutário especial do pessoal dos registos e do notariado, contemplado no Decreto-Lei n.º 519-F2/79, de 29 de dezembro, no concernente, em particular, ao seu sistema remuneratório, concretizado também no Decreto-Lei n.º 131/91, quanto ao vencimento de categoria, e nas portarias que estabeleciam o valor do vencimento de exercício, caraterizava-se por ser constituído por especificidades que o apartavam do âmbito de aplicação do regime geral, aplicável, sim, às «carreiras de regime geral» e a «carreiras de regime especial» a que, então, os artigos 21.º, 22.º 26.º e 29.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89 e 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de dezembro, se referiam, fruto igualmente dos particulares conteúdos funcionais das atividades desenvolvidas (dos registos e do notariado) e das exigências para o efeito necessárias;
7.ª - Aliás, o legislador claramente distinguiu a situação das «outras carreiras de regime especial» (artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89) das situações de «regimes especiais», em que incluiu o pessoal dos registos e do notariado (artigo 43.º, n.º 1 do mesmo Decreto-Lei), na caraterização efetuada – respetivamente «carreiras de regime especial» e «regime especial» - e no facto, já referido, de apenas os regimes especiais em que incluiu o pessoal dos registos, serem excluídos do regime geral que os Decretos-Leis n.º 184/89, 353-A/89, e 427/89 corporizavam;
8.ª - Na verdade, a retribuição-base dos oficiais dos registos e do notariado tinha também duas componentes: uma fixa, o vencimento de categoria (ordenado) e a outra variável, correspondente à participação emolumentar, considerada para todos os efeitos «vencimento de exercício», e que se traduz numa «percentagem da receita global líquida da totalidade dos serviços apurada em cada mês», em termos fixados por portaria (artigos 59.º, n.º 3, e 61.º do Decreto-Lei n.º 519-F2/79 e artigo 1.º e Mapa II do Decreto-Lei n.º 131/91);
9.ª - A partir de 1 de janeiro de 1990, para além de serem fixadas as percentagens emolumentares para cálculo da participação emolumentar (vencimento de exercício) e respetivos limites, passou a ser assegurado aos oficiais de registo, a título de participações emolumentares, no mínimo, a percentagem de 60% ou 65% do valor do vencimento de categoria, as quais eram atualizadas sempre que o fossem os vencimentos de categoria (Portaria n.º 699/90, de 4 de agosto);
10.ª – Com efeitos a partir de 1 de outubro de 1999 e, pelo menos, até 31 de dezembro de 2001, foram fixadas novas percentagens emolumentares para cálculo da participação emolumentar, estabelecendo-se limites, e foi assegurado um vencimento de exercício correspondente a 100% do vencimento de categoria - e aos oficiais das conservatórias dos Registos Centrais e do Arquivo Central ficava assegurada, também como mínimo, uma participação emolumentar igual ao respetivo vencimento de categoria acrescida de 70% - (cf. Portaria n.º 940/99 de 27 de outubro);
11.ª - Com a Portaria n.º 1448/2001, de 28 de dezembro, o vencimento de exercício, transitoriamente, tornou-se «tendencialmente fixo», o que foi mantido até o final de 2019, passando as participações emolumentares, com a Portaria n.º 1110/2003, de 29 de janeiro, a serem atualizadas de acordo com a taxa que viesse a ser fixada para o índice 100 da escala indiciária do regime geral (Portaria n.º 1448/2001, de 22 de dezembro, e artigo 14.º, alínea i), do Decreto-Lei n.º 145/2019, de 23 de setembro);
12.ª – Apenas o vencimento base (vencimento de categoria), com escalas indiciárias próprias, relativas a cada categoria profissional estabelecidas no Decreto-Lei n.º131/91, era referenciado ao índice 100 da escala indiciária do regime geral que acompanhavam a atualização deste índice (artigo 1.º, n.º 1, deste Decreto-Lei n.º 131/91);
13.ª - A aplicação da atualização do índice 100 às escalas indiciárias atinentes aos vencimentos base (vencimento de categoria) do pessoal dos registos e do notariado era feito por força do artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 131/91, ao determinar que as escalas salariais do pessoal dos registos e do notariado acompanhavam a atualização do índice 100 da escala indiciária do regime geral;
15.ª - O caráter autónomo e paralelo (face ao regime geral), do regime privativo do pessoal dos registos e do notariado, apesar de não se lhe aplicar diretamente o regime geral consignado essencialmente no Decreto-Lei n.º 353-A/89, não impedia, por um lado, que o próprio regime tivesse pontos de proximidade ou fosse, até, pelo mesmo influenciado nem, por outro lado, que o regime geral se lhe aplicasse nos casos em que o próprio regime especial expressamente o indicasse ou subsidiariamente (para os casos omissos) como é comum nas relações entre normas gerais ou regimes gerais e norma especial ou regime especial;
16.ª - Ao admitir-se no artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 131/91, a aplicação analógica do regime geral para os casos omissos, a lei está-nos a dizer que o regime que esse diploma institui, específico do pessoal dos registos e do notariado, não é um regime de natureza excecional perante o regime geral, antes constitui, sim, um regime que, pelas suas especificidades face ao regime geral, constitui um regime especial, como aliás a própria lei o apoda nos artigos 41.º do Decreto-Lei n.º 184/89, e 43.º do Decreto-Lei n.ºs 353-A/89;
17.ª – Nesta medida, o regime dos oficiais dos registos e do notariado é considerado na lei, no que concerne aos princípios gerais de salários, ao estatuto remuneratório e estrutura das remunerações base das carreiras e categorias, como um regime especial, expressamente excluído dos Decretos-Leis n.ºs 184/89 e 353-A/89, e , na verdade, um regime específico com peculiaridades que não contradizem ou se opõem ao regime geral, não constituindo todavia um regime excecional;
19.ª - A indicação efetuada nos artigos 41.º do Decreto-Lei n.º 70-A/2000, 49.º do Decreto-Lei n.º 77/2001, no artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 23/2002, no artigo 41.º, n.º1, e Mapa I do Decreto-Lei n.º 54/2003 e no artigo 43.º, n.º 1, e Mapa I do Decreto-Lei n.º 57/2004, a escalões da escala salarial das «carreiras de regime geral e de regime especial» evidencia concordância sintagmática com os termos que os Decretos-Leis n.ºs 184/89 e 353-A/89 e as subsequentes portarias de atualização salarial dos funcionários e agentes da administração central, local e regional utilizam;
20.ª - Não deixa de ser paradigmático que a única referência feita pelo legislador, em cada um dos Decretos-Leis n.ºs 353-A/89 e 184/89, a pessoal «das conservatórias» e dos «cartórios notariais» (e, assim, mormente ao pessoal das carreiras de oficiais dos registos e do notariado) fosse para o excluir da aplicação do regime geral que os constituem, considerando-os «regimes especiais»;
21.ª - A revogação por uma lei geral, como os mencionados decretos-Leis de execução orçamental, de lei especial pode ocorrer por declaração expressa (revogação expressa), por meio de incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes (revogação tácita), ou por a nova lei regular toda a matéria da lei anterior (revogação global), se esse for o sentido inequívoco da lei (artigo 7.º, n.ºs 2 e 3, do Código Civil);
22.ª - Os decretos-leis de execução orçamental para os anos de 2000 a 2004 não procederam à revogação global dos «regimes especiais» nem contêm qualquer disposição que, de forma expressa, procedesse à revogação parcial (derrogação) do regime especial atinente ao pessoal dos registos e do notariado constante do Decreto-Lei n.º 131/91;
23.ª - O legislador tinha perfeito conhecimento do regime do pessoal dos registos e do notariado e da sua exclusão do regime geral que os Decretos-Leis n.º 184/89 e 353-A/89 corporizam, bem como tinha cabal conhecimento do regime especial que o Decreto-Lei n.º131/91 instituía;
24.ª - A mera referência nesses dispositivos dos decretos-leis de execução orçamental às «carreiras do regime especial» mostra-se, pois, atento o disposto nos artigos 7.º , n.ºs 2 e 3, e 9.º do Código Civil, insuficiente para abranger a derrogação do estatuto remuneratório dos oficiais dos registos e do notariado, tanto mais que inexiste qualquer normativo a determinar a aplicação dessa derrogação às escalas indiciárias deste pessoal;
25.ª - Também seria insuficiente a referência a carreiras do regime geral, pois destas e no que concerne às escalas indiciárias do pessoal dos registos e do notariado apenas as atualizações do valor do índice 100 (das carreiras de regime geral) relevam, pelo que as revalorizações dos índices da escala do pessoal de regime geral não acarretam a dos índices da escala do pessoal dos registos e do notariado em virtude de a modificação do regime geral não afetar o regime especial por a lei especial tomar em consideração situações particulares que não são valoradas pela lei geral; e
26.ª - Nesta conformidade, as escalas indiciárias relativas aos ordenados (vencimentos de categoria) dos oficiais dos registos e do notariado (bem como dos conservadores e notários), fixadas pelo Decreto-Lei n.º 131/91, de 2 de abril (artigo 1.º e Mapas anexos), mantiveram-se em vigor, sem alteração, desde a sua instituição até este diploma ter sido revogado pelo artigo 14.º, alínea d), do Decreto-Lei n.º 145/2019.
N.º 10/2023
JA
Senhor Secretário de Estado da Justiça
Excelência:
Dignou-se Vossa Excelência solicitar à Procuradoria-Geral da República a emissão de parecer do Conselho Consultivo, ao abrigo do artigo 44.º, alínea a), do Estatuto do Ministério Público[1], «sobre a eventual aplicabilidade aos trabalhadores das antigas carreiras especiais de escriturário e de ajudante dos registos e notariado, correspondentes à atual carreira especial de oficial de registos, das denominadas revalorizações indiciárias previstas nos decretos de execução orçamental referentes aos anos de 2000 a 2004, designadamente, nos artigos 41.º do Decreto-Lei n.º 70-A/2000, de 5 de maio, no artigo 49.º do Decreto-Lei n.º 77/2001, de 5 de março, no artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 23/2002, de 1 de fevereiro, no artigo 41.º e no Mapa I do Decreto-Lei n.º 54/2003, de 28 de março, e no artigo 43.º e no Mapa I do Decreto-Lei n.º 57/2004, de 19 de março».
Pedido de parecer que ancora no tratamento distinto que esta questão tem merecido «em várias sedes, com divergências interpretativas respeitantes a matérias de estrita legalidade:
- Em conclusão de algumas ações que correram os seus termos quer em tribunais arbitrais, quer em tribunais judiciais, foi entendido que os referidos diplomas de execução orçamental constituem um regime geral com aplicação tanto a carreiras gerais como a carreiras especiais, pelo que se impõe, de igual modo, às carreiras que correspondem aos atuais oficiais de registos, com a consequente aplicabilidade das respetivas valorizações remuneratórias;
- No parecer do Instituto de Direito do Trabalho, da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, que se anexa, conclui-se pela não aplicabilidade a estas carreiras especiais das valorizações em causa»[2].
E radica ainda, para além da subsistente divergência interpretativa, no «impacto financeiro da questão em causa».
De acordo com o referido parecer do Instituto de Direito do Trabalho (IDT) , embora a atribuição aos atuais oficiais de registo do vencimento de exercício consubstancie um regime especial,«[o] recebimento de, no mínimo, igual valor ao vencimento de categoria, traduz um verdadeiro ius singulare: o legislador desligou esta componente remuneratória do valor dos emolumentos concretamente recebidos, para o relacionar antes com o montante auferido a título de vencimento de categoria, permitindo apenas a intervenção das receitas efetivamente percebidas caso o seu valor resultasse num valor superior ao do vencimento de categoria», pelo que, tratando-se, assim, de um regime excecional, «tem como consequência a sua não revogação pelos diplomas de execução orçamental, pois a regra geral não derroga a regra excecional».
Ainda segundo o mesmo parecer, «caso se entenda que o regime remuneratório constitui um quadro especial face ao regime geral de remuneração dos trabalhadores com contrato de trabalho em funções públicas, a revogação operada pelos diplomas de execução orçamental, nos anos de 2000 a 2004, teria de ser uma revogação parcial e tácita, nos termos do artigo 7.º, n.º 3, do CC, o que pressuporia, então, uma intenção inequívoca do legislador nesse sentido», concluindo que: «Não se encontra uma intenção inequívoca do legislador dos decretos de execução orçamental de 2000 a 2004 no sentido de prevalecer sobre o regime remuneratório dos atuais oficiais de registo, atendendo a que: (i) O intérprete deve ter em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada; (ii) Os diplomas de execução orçamental surgem no contexto mais alargado do regime jurídico remuneratório dos trabalhadores com contrato de trabalho em funções públicas; (iii) À data, existia, indiscutivelmente, um regime especialmente ressalvado da aplicação do regime geral» (artigos 41.º, n.º 3, do DL n. 184/89, 43.º, n.º 1, do DL n.º 353-A/89, 1.º do DL n.º 131/91 e, de certa forma, também do próprio artigo 59.ºdo DL n.º 92/90); (iv) O próprio legislador distinguia entre as duas situações (o artigo 29.º do DL n.º 353-A/89 referia-se às Outras carreiras de regime especial e o artigo 43.º à “Salvaguarda de regimes especiais, ou seja, diferenciava entre carreiras especiais e regimes especiais».
Em terceiro lugar, o parecer do IDT considerou que «[s]e se considerar que os diplomas de execução orçamental visavam regular a situação particular das valorizações remuneratórias dos oficiais de registo, ainda assim, por falhar a parte final do n.º 3 do artigo 7.º do CC (falta de intenção inequívoca), haveria uma lacuna de colisão, concluindo-se pela prevalência do regime especial.
Finalmente, concluiu ainda que a «ausência de atualização do índice 210 aplicável aos escriturários (escalão 6 previsto no DL n.º 131/91) prova a ilogicidade da tese segundo a qual os diplomas de execução orçamental teriam revogado o regime remuneratório dos atuais oficiais de registo, porquanto, a tal ter ocorrido, o resultado seria uma solução inconstitucional, por violação do Princípio da Igualdade (artigo 13.º da CRP)».
Por sua vez, segundo as decisões do CAAD compulsadas[3], o Legislador, com os referidos decretos-leis de execução orçamental referentes aos anos de 2000 a 2004, ao alterar os escalões dos índices retributivos através dos mencionados decretos-leis de execução orçamental, teve por finalidade aumentar (subir) os índices salariais mais baixos, incluindo os da «carreira especial dos atuais oficiais de registo», de molde a assegurar aumentos mínimos que, através da mera atualização do índice 100 não seriam atingidos, o que fez:
«igualmente, e necessariamente, plenamente consciente, seja da existência de “vencimentos de exercício” e de “emolumentos pessoais” auferidos por conservadores e notários e oficiais dos registos e do notariado, seja dos efeitos da repercussão direta (…) nos “vencimentos de categoria” desses incrementos dos índices retributivos.
(…)
O ponto essencial é que, quer as alterações dos escalões dos índices retributivos identificadas (…), quer as atualizações do índice 100 da escala indiciária do regime geral ocorridas (…), constituem realidades autónomas dos demais aumentos salariais legalmente determinados e, certamente, o legislador teve bem consciência destes ao determinar também aquelas.
Aliás, aquela norma expressa do artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 131/91, de 2 de abril – ao referenciar a escala indiciária particular dos ordenados dos conservadores e notários e dos oficiais dos registos e do notariado ao índice 100 da escala indiciária do regime geral e ao determinar o acompanhamento da atualização deste índice –, claramente fortalece o sentido hermenêutico da evolução paralela das duas escalas (a particular e a geral), em detrimento de uma qualquer outra hermenêutica jurídica.
E esta argumentação jurídica sai muito reforçada da própria expressão textual utilizada pelo legislador (…) referindo, como efetivamente refere (…), que as correspondências entre os anteriores e os novos escalões da escala indiciária salarial se aplicam, quer às carreiras de regime geral, quer às carreiras de regime especial.
(…)
O que, em termos de interpretação jurídica, nitidamente impõe que, in casu, se conceda prevalência ao cânone hermenêutico “onde o legislador não distingue não deve o intérprete distinguir” (ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus)»[4].
Assim, como a decisão proferida no processo n.º 4/2022-A[5] acentua, as «normas de cada um dos referidos Decretos-Leis de execução orçamental que procederam à revalorização dos índices não excluíram» o regime dos oficiais dos registos e do notariado.
Na verdade,
«o facto de haver um “regime especial dos oficiais de registo” (e não excecional), não impede que os diplomas de execução orçamental lhes seja aplicável, porquanto não excecionou qualquer “regime especial”, nem este os afasta. As normas supra transcritas são claras quando expressamente se referem a “escala salarial das carreiras de regime geral e de regime especial”.
O que o legislador não afasta, não pode o intérprete afastar, pressupondo-se, precisamente, que consagrou as soluções mais acertadas e que soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (artigo 9.º, n.º 3, do CC), ainda para mais quando o fez de forma consecutiva, todos os anos...
E nessa medida, as alterações dos índices nelas preconizado seriam devidas, por efeito direto da lei, sem necessidade de qualquer ato inovador e definidor da situação. (…)
No presente caso, a legislação em causa altera índices, sem fazer qualquer distinção ou limitação, antes pelo contrário, aplicando-os quer ao regime geral, quer ao regime especial, não afastando da sua aplicação a “carreira especial dos atuais oficiais de registo”»[6].
E é indicado «[n]o mesmo sentido a Circular Série A nº 1271 e as tabelas remuneratórias actualizadas ao longo dos anos de acordo com o entendimento da DGAEP»[7], embora, como se aduz na decisão proferida no processo n.º 1/2022-A, «a tabela da DGAEP» «não dispõe de qualquer força vinculativa» e «não reproduz qualquer normativo legal, traduzindo apenas a interpretação» da DGAEP[8].
A apreciação da questão que nos é colocada, acerca da eventual aplicabilidade aos trabalhadores das antigas carreiras especiais correspondentes à atual carreira especial de oficial de registos, das denominadas revalorizações indiciárias previstas nos decretos de execução orçamental dos de 2000 a 2004, impõe que se efetue, em traços gerais, mas com especial realce ao regime legal vigente no mencionado período, a apreciação dos sucessivos regimes legais das carreiras e do sistema remuneratório dos funcionários da administração pública e do referido pessoal dos registos, visando apurar se o regime deste pessoal vigente durante esse período de cinco anos constituía um regime especial (ou excecional) face ao regime comum (ou geral) dos demais funcionários da administração pública. E exige ainda que, seguidamente, face às caraterísticas desses regimes, se apure se o regime do pessoal dos registos se encontra ou não retirado do regime comum, o que se nos afigura determinante para se proferir resposta à questão colocada.
I
Sobre a evolução dos regimes remuneratórios da Administração Pública
1 - A questão da remuneração no âmbito do emprego público constituía, até 1935, «um sistema disperso e pouco sistematizado»[9]. Nesse ano, foi efetuada a primeira grande reforma da Administração Pública com a publicação do Decreto-Lei n.º 26115, de 23 de novembro de 1935[10], que procedeu à reforma dos vencimentos do funcionalismo público.
Este diploma, em cujo exórdio se considerou, quanto à situação da função pública, que seria difícil encontrar quem tivesse «a idea exacta dos prejuízos materiais e morais causados por algumas dezenas de anos de reformas desordenadas, de sobreposições legislativas nem sempre aconselháveis e filhas de critérios tam diversos que terem elas vivido em paz é grande maravilha», criou um sistema de letras visando «uniformizar e racionalizar o regime dos vencimentos da função pública»[11], quaisquer que fossem os serviços a que pertencessem os funcionários civis do Estado, distribuindo-o, para efeito de vencimentos, por grupos, «designados pelas letras A a Z, correspondendo a cada uma delas» o vencimento aí especificado (artigo 12.º). E segundo o § 1.º do mesmo artigo o vencimento de categoria seria igual a 5/6 do vencimento total, e o de exercício a 1/6.
Aliás, o Decreto n.º 19478, de 18 de março de 1931[12] (que estabelecia as condições reguladoras da comparência dos funcionários e das suas faltas ao serviço) dispunha no artigo 16.º :
«Os vencimentos dos funcionários dividem-se, para os efeitos deste decreto com força de lei, em categoria e exercício, sendo 5/6 de categoria e 1/6 de exercício.
§ único - O vencimento de exercício só será abonado quando os funcionários estejam na efectividade de serviço ou na situação de licença graciosa prevista no artigo 12.º e § 4.º, considerando-se como efectividade de serviço a ausência por motivo de desempenho de quaisquer funções públicas, não remuneradas, para que aqueles sejam chamados e a que não possam legalmente eximir-se. Exceptuam-se desta disposição os casos em que êste decreto estatui o contrário»[13].
E o Código Administrativo, aprovado pela Lei n.º 27424, de 31 de dezembro de 1936, e alterado pelo Decreto-Lei n.º 31095, de 31 de dezembro de 1940, de acordo com a redação deste último diploma, estabelecia no artigo 528.º que o vencimento correspondia ao efetivo exercício do cargo em que o funcionário estivesse provido, salvo nos casos expressamente excetuados por lei, e dispunha no artigo 529.º que:
«Os vencimentos dos funcionários administrativos dividem-se em vencimento de categoria e vencimentos de exercício.
§ 1.º Considera-se vencimento de categoria o do ordenado atribuído ao cargo.
§ 2.º Consideram-se vencimentos de exercício o sexto restante do ordenado e todos os demais proventos certos e incertos atribuídos para remuneração das funções.»
De acordo com a classificação administrativa que tais diplomas consagravam, o vencimento era composto (ou podia ser composto) quer pelo vencimento de categoria quer pelo vencimento de exercício.
Com efeito, como referia MARCELLO CAETANO[14] «O vencimento principal é a remuneração certa ou remuneração-base do cargo público, fixada por lei independentemente das circunstâncias relativas à pessoa que nele será provida, e ao lugar e ao modo do respectivo exercício» e «pode consistir em ordenado (ou soldo, para os militares), ou emolumentos, e nele se compreendem os suplementos, subvenções ou melhorias que sejam concedidas genericamente a todos os funcionários, bem como o direito a habitação ou o abono para fardamento inerente a um cargo».
Ainda segundo o mesmo Autor[15], «são vencimentos de exercício todos os que, em princípio, só devem ser abonados quando o funcionário se encontre no efectivo desempenho das funções do cargo e por efeito desse desempenho»[16].
O Código Administrativo previa ainda no artigo 533.º[17] a existência de «emolumentos pessoais» em oposição a «emolumentos gerais», proibindo estes e concebendo aqueles
«como forma de retribuição dos funcionários por aqueles que se utilizam dos serviços, consistem na faculdade de perceber, pelos actos funcionais praticados, determinadas taxas fixadas na lei e pagas pelos utentes (…), o que corporiza uma feição individualística na medida em que, como estímulo ao trabalho, o emolumento é mantido em benefício directo do funcionário pelo serviço prestado directamente»[18].
As remunerações vieram a ser atualizadas, de harmonia com as respetivas categorias pelo Decreto-Lei n.º 42046, de 23 de dezembro de 1958 (que promulgou o reajustamento das condições de remuneração dos servidores do Estado) e, posteriormente, pelo Decreto-Lei n.º 49410, de 24 de novembro de 1969 (que procedeu «a revisão de vencimentos, a reclassificação de algumas categorias e da uniformização de retribuição de funções idênticas»), foram determinadas «outras providências com interesse para a situação económico-social do funcionalismo, tais como a atribuição de prémios por sugestões e a criação de serviços sociais».
Este sistema de letras, não obstante a redução do número de letras verificado (cf. artigos 1.º dos Decretos-Leis n.º 42046, de 23 de dezembro de 1958, 506/75, de 18 de setembro, e 106/78, de 24 de maio), manteve-se «estruturalmente inalterado»[19] até 1989[20], altura em que foi introduzido o denominado «Novo Sistema Retributivo» (NSR), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de junho (e desenvolvido mormente pelo Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de outubro)[21].
2 - O Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de junho[22], veio estabelecer os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública (artigo 1.º), circunscrevendo-se o seu objeto «nuclearmente à reforma do sistema retributivo, no sentido de lhe devolver coerência e de o dotar de equidade, quer no plano interno, quer no âmbito do mercado de emprego em geral», com o objetivo de, atento o seu preâmbulo, não só corrigir os manifestos desajustamentos que o sistema comportava, e, assim, proceder a «concertação e harmonia retributivas entre os diversos grupos profissionais da Administração Pública», como também de o atualizar «ao novo quadro de exigências de conhecimentos requeridos ao funcionário público, especialmente em resultado da adesão de Portugal às Comunidades Europeias».
Também de acordo com o mesmo exórdio, nesse objetivo teve-se «ainda em atenção a situação de paridade tributária criada pela reforma fiscal entre os funcionários e os restantes titulares de rendimentos por conta de outrem», materializando, assim, o início da reforma de carácter estrutural, de que há muito carecia a matéria salarial da função pública, de molde a pôr cobro à vasta teia de subsistemas retributivos e de remunerações acessórias praticadas, com o propósito enformador, essencial à flexibilização da gestão futura do sistema retributivo da função pública, de «reconhecimento de realidades funcionais específicas, ligadas essencialmente quer à administração prestadora, quer às necessidades de investigação, defesa e segurança, traduzido na criação de soluções retributivas autónomas para os corpos especiais da saúde, ensino e investigação, defesa e representação externa do Estado».
Este diploma, que procedeu a uma verdadeira reforma do sistema retributivo da função pública[23], veio, como dimana dos artigos 13.º a 21.º, consagrar princípios sobre o estatuto remuneratório da Administração Pública e sobre a estrutura das remunerações base das carreiras e das categorias, referenciando por índices a remuneração base mensal correspondente a cada categoria e escalão e estruturando o sistema retributivo, atento o disposto no artigo 14.º [24], com base em princípios de equidade interna e externa[25].
Assim, atento o objetivo de dotar o sistema retributivo da indispensável flexibilidade que o habilitasse a dar resposta satisfatória à multiplicidade e diversidade de situações existentes e previsíveis no âmbito da Administração Pública[26], o Decreto-Lei n.º 184/89, desde logo, no n.º 1 do artigo 16.º, estabeleceu a existência de escalas salariais diversificadas para as carreiras de regime geral e especial, para os cargos dirigentes e para os diferentes corpos especiais, indicando ainda, nos n.ºs 2 e 3, as carreiras consideradas corpos especiais.
O artigo 16.º, sob a epígrafe «Estrutura da remuneração base», dispunha:
«1 - A estrutura das remunerações base da função pública integra:
a) Escala indiciária para as carreiras de regime geral e para as carreiras de regime especial;
b) Escala indiciária para os cargos dirigentes da função pública;
c) Escalas indiciárias para os corpos especiais.
2 - Consideram-se integradas em corpos especiais:
b) Militares dos três ramos das forças armadas;
c) Forças e serviços de segurança;
d) Carreiras docentes;
e) Carreiras de investigação científica;
f) Carreiras médicas;
g) Carreiras de enfermagem;
h) Carreiras de técnicos de diagnóstico e terapêutica;
i) Bombeiros.
3 - Será criado um corpo especial para a inspecção de alto nível, cujo âmbito de actuação abranja as entidades do sector público administrativo e empresarial e do sector privado.
4 - Em decreto-lei identificar-se-ão os grupos de pessoal que, exclusivamente para efeitos deste diploma, se consideram abrangidos na alínea c) do n.º 2».
Resulta deste preceito que as escalas salariais serão diversificadas: para as «carreiras de regime geral e especial», para os cargos dirigentes e para cada um dos diferentes corpos especiais.
O legislador, no artigo 41.º, n.º 4, do mesmo Decreto-Lei, claramente, ressalva o pessoal dos registos e notariado, determinando que se lhe aplicam as respetivas disposições estatutárias e, assim, autonomizando-o da «lei geral» em que esse diploma legal se inseria.
Com efeito, o artigo 41.º, sob a epígrafe «Salvaguarda de regimes especiais», veio estabelecer:
2 - O disposto neste diploma em matéria de ingresso na função pública não prejudica os direitos reconhecidos no âmbito dos incentivos à expansão da rede escolar e ao aperfeiçoamento dos recursos educativos.
3 - As disposições do presente diploma sobre relação jurídica de emprego não prejudicam regimes especiais que prevejam a eleição como forma de provimento.
4 - Ao pessoal dos institutos públicos que revistam a forma de serviços personalizados ou de fundos públicos e dos serviços públicos abrangidos pelo regime aplicável às empresas públicas ou de contrato individual de trabalho, bem como das conservatórias, cartórios notariais e às situações identificadas em lei como regime de direito público privativo, aplicam-se as respectivas disposições estatutárias.
5 - Ao pessoal dos consulados e missões diplomáticas aplica-se a legislação em vigor.
6 - O pessoal que exerce funções em órgãos de soberania e os membros dos respectivos gabinetes, bem como o pessoal dos grupos parlamentares, não podem auferir remunerações mensais ilíquidas, a título de vencimento, remunerações suplementares, despesas de representação, subsídios, suplementos, horas extraordinárias ou a qualquer outro título, superiores à remuneração base do Primeiro-Ministro.
7 - O disposto no número anterior é aplicável às entidades e organismos que funcionam junto dos órgãos de soberania e prevalece sobre quaisquer disposições legislativas e regulamentares, gerais ou especiais, em vigor»[27].
Deste preceito resulta a existência de «regimes especiais», que ficam salvaguardados da aplicação direta do «regime geral», na globalidade (como é o caso do pessoal de registos e do notariado com carreiras específicas de conservadores e notário e de oficiais de registo e do notariado), aplicando-se-lhe as respetivas disposições estatutárias; ou apenas em parte (como é o caso do pessoal dirigente, em que as disposições do «NSR» se cingem à matéria retributiva).
2.1 - O sistema retributivo da função pública, que o Decreto-Lei n.º 184/89, consagrou, carateriza-se por ser apenas composto, de acordo com o n.º 1 do artigo 15.º, por remuneração base (a), prestações sociais e subsídio de refeição (b) e suplementos (c), não sendo permitida a atribuição de qualquer tipo de abono que não fosse enquadrável em tais componentes e, por isso se determinou, no n.º 2 do mesmo preceito, a extinção das diuturnidades e das remunerações não previstas ou não enquadráveis em tais componentes (cf. também artigos 37.º e 38.º).
Sobre a determinação da remuneração-base, o artigo 17.º, sob a epígrafe «Fixação da remuneração base», estabelecia, na sua redação original:
«1 - A remuneração base é determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que o funcionário ou agente está posicionado.
2 - Escalão é cada uma das posições remuneratórias criadas no âmbito das carreiras horizontais ou de cada categoria integrada em carreira.
3 - A remuneração base anual é abonada em treze mensalidades, uma das quais corresponde ao subsídio de Natal, havendo ainda direito a subsídio de férias nos termos da lei.
4 - Regimes diferenciados de prestação de trabalho podem determinar, no âmbito dos corpos especiais, variações na atribuição de posições indiciárias».
A remuneração base passou, assim. a ser determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que o funcionário ou agente está posicionado, considerando que o escalão constitui cada uma das posições remuneratórias criadas no âmbito das carreiras horizontais ou de cada categoria integrada em carreira e admitindo que regimes de prestação de trabalho podem determinar, no âmbito dos corpos especiais, variações na atribuição de posições indiciárias.
Reconhece-se, por esta forma, a especificidade e autonomia funcional de vários grupos face ao conjunto de funções públicas mais estritamente ligadas à formulação e execução e controlo das políticas públicas inseridas numa estrutura retributiva geral e comum.
2.2 - Em desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 184/89 e, portanto, dos princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública, foram publicados os Decretos-Leis n.ºs 353-A/89, de 16 de outubro[28], e 427/89, de 7 de dezembro de 2009[29].
Este último diploma, em regulamentação dos princípios a que obedecia a relação jurídica de emprego na Administração Pública, veio definir o regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego na Administração Pública, enquanto o Decreto-Lei n.º 353-A/89[30] estabelecia as regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura das remunerações base das carreiras e categorias nele contempladas, procedendo, dessarte, ao desenvolvimento e regulamentação dos princípios gerais, designadamente em matéria salarial, quanto ao pessoal da função pública contidos no Decreto-Lei n.º 184/89, e, assim, à fixação das «escalas salariais das carreiras de regime geral e de algumas carreiras de regime especial»[31].
Com efeito, dos princípios enformadores do Decreto-Lei n.º 353-A/89 destaca-se, atento o respetivo prefácio, e em desenvolvimento do estabelecido no artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 184/89, a reconversão do sistema que vigorava «há mais de 50 anos, substituindo a tabela de letras por novas escalas indiciárias, sem se visar um aumento generalizado da função pública, mas antes proceder a uma reforma estrutural susceptível de comportar continuadas melhorias qualitativas e quantitativas».
Essa reconversão[32], caraterizada, como vimos, por a remuneração base ter passado a ser determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que, num dado momento, o funcionário ou agente está posicionado, efetivou-se pela substituição da tabela de letras por novas escalas indiciárias, de acordo com o artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 353-A/89 (e 17.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 184/89).
Segundo o antedito artigo 4.º :
1 - A remuneração base mensal correspondente a cada categoria e escalão referencia-se por índices, cujo limite máximo é o índice 900 para a escala salarial de regime geral.
2 - A remuneração base mensal correspondente ao índice 100 consta de portaria conjunta do Primeiro-Ministro e do Ministro das Finanças.
3 - No quadro da negociação colectiva, a actualização anual do valor dos índices opera-se, na proporção da alteração do valor do índice 100 das escalas, mediante portaria do Ministro das Finanças.
4 - A actualização salarial anual prevista no número anterior aplica-se, simultaneamente e em igual percentagem, a todos os índices 100 de todas as escalas indiciárias.
5 - À actualização salarial anual dos cargos dirigentes que detenham o efectivo exercício de competências de chefia aplica-se o disposto no Decreto-Lei n.º 383-A/87, de 23 de Dezembro»[33].
Mostra-se, assim, que o índice 100 da escala salarial das carreiras do regime geral e especial da Função Pública constitui um referencial de cálculo da remuneração base mensal correspondente a cada categoria[34] e escalão em que o funcionário ou agente esteja posicionado, estando sujeito a atualização anual, mediante portaria do Ministro das Finanças que fixa a percentagem do aumento daquele índice e o respetivo valor, operando-se, na proporção da alteração verificada em tal valor, a atualização anual do valor dos restantes índices[35] (conforme resulta dos artigos 4.º, n.º 1 a 4, do Decreto-Lei n.º 353-A/89, 17.º, nº 1, do Decreto-Lei n.º 184/89 e ainda do artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 110-A/81, de 14 de maio (que consagra o princípio da anualidade) ao dispor:
«Os aumentos dos vencimentos dos funcionários e agentes serão determinados em conformidade com o princípio da anualidade, reportando-se os seus efeitos, a partir do próximo ano, ao início de cada ano civil. »[36].
E acerca da retribuição base [37], o Decreto-Lei n.º 353-A/89 veio dispor no artigo 5.º que:
«1 - A remuneração base integra a remuneração de categoria e remuneração de exercício.
2 - A remuneração de categoria é igual a cinco sextos da remuneração base, acrescida dos suplementos que se fundamentem em incentivos à fixação em zonas de periferia e em transferência para localidade diversa que confira direito a subsídio de residência ou outro.
3 - A remuneração de exercício é igual a um sexto da remuneração base, acrescida dos suplementos não referidos no número anterior a que eventualmente haja lugar.
4 - As situações e as condições em que se perde o direito à remuneração de exercício constam da lei».
O disposto deste preceito, acerca de remuneração de categoria e remuneração de exercício[38], enquanto componentes da retribuição-base, apresenta grande similitude com o que se havia estabelecido nos artigos 16.º do Decreto n.º 19478, 12.º, § 1.º, do Decreto-Lei n.º 2115 e 529.º do Código Administrativo acerca de vencimento de categoria e vencimento de exercício como componentes do vencimento. E deflui do n.º 4 do artigo 5.º, bem como do n.º 4 do artigo 3.º, que a remuneração base só pode ser suspensa ou perdida nas situações e condições taxativamente enunciadas na lei[39].
Com efeito, como se refere no Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, n.º 28/2017, de 9 de maio de 2019, o legislador, no âmbito de aplicação do Decreto-Lei n.º 353-A/89, «acolheu os conceitos de «remuneração de categoria» e «remuneração de exercício», «integrando-os no conceito mais amplo de “retribuição-base”». Só que, nos termos dos n.ºs 2 e 3 do mesmo artigo 5.º, integram ainda os conceitos de «remuneração de categoria» e «remuneração de exercício»[40] os suplementos retributivos[41], pelo que nos casos de não reconhecimento pela lei do direito à remuneração de exercício, o trabalhador não seria abonado dos suplementos remuneratórios não integrados na remuneração de categoria[42] (cf. artigo 3.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 353-A/89)[43].
E atento o disposto nos n.ºs 2 e 3 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, o legislador, ao contrário do que acontece quanto aos suplementos que acompanham a remuneração de categoria, não menciona de forma expressa o tipo de suplementos que acrescem ao vencimento de exercício, estabelecendo apenas que serão aqueles a que «eventualmente haja lugar» com exceção daqueles que acompanham a remuneração de categoria[44].
Se a remuneração de categoria abrange cinco sextos da remuneração-base e se destina, essencialmente, a remunerar o lugar ocupado no seio da hierarquia, já a remuneração de exercício é igual a um sexto da remuneração base e pretende, principalmente, retribuir o exercício efetivo das funções próprias de uma dada categoria[45], estando, assim, ligada à efetividade de serviço[46].
Durante a vigência destes diplomas foi aprovado pela Lei n.º 23/2004, de 22 de junho[47], o regime jurídico do contrato de trabalho nas pessoas coletivas públicas (artigo 1.º, n.º 1), que foi revogada, a partir de 1 de janeiro de 2009, com exceção dos artigos 16º a 18°, pela Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro, que aprovou o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas[48].
2.3 – O Decreto-Lei n.º 353-A/89 procedeu à fixação das escalas salariais das carreiras e categorias de regime geral e de algumas carreiras de regime especial (cf. artigos 21.º a 26.º), tendo considerado aplicável a escala salarial indicada no artigo 21.º, n.º 1, «a todas as carreiras de regime especial que, independentemente das designações, tenham uma estrutura de letras de vencimento igual à carreira de regime geral» (n.º 2 do mesmo artigo 21.º)[49].
Aliás, o artigo 21.º , que se refere essencialmente à Administração Central ou alude a carreiras ou situações que existem quer na Administração Central quer na Administração Local, tem por objeto as escalas salariais das carreiras e categorias de regime geral (constantes dos Decretos-Leis n.ºs 248/85, de 15 de julho, e 265/88, de 28 de julho), com a exceção prevista no n.º 2, mas que, afinal, igualmente remete para o Anexo n.º 1 - escalas salariais do regime geral da Administração Central[50].
E no artigo 26.º, que versa as «carreiras de regime especial» abrangidas pelos n.°s 4 e 5 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.° 265/88, de 28 de julho e, assim, as «carreiras de regime especial», que se caraterizam por deter uma estrutura equivalente à das carreiras de «pessoal técnico superior» e de «pessoal técnico» das «carreiras de regime geral» e por apresentar também, «em termos de estrutura de carreira, no seu desenvolvimento em categorias», «diferenças relativamente às carreiras de regime geral»)[51], remete para o anexo n.º 7, que contém as escalas de tais carreiras de regime especial.
Todavia, a par do regime geral que desenvolvia, quanto às carreiras e categorias do regime geral (artigo 21.º) e a carreiras de regime especial (artigos 21.º, n.º 2, e 26.º), já o não fez, quanto a outras carreiras de regime especial (designadamente, as carreiras de informática, de técnico e técnico superior de aviação civil, dos oficiais de justiça, da administração tributária, do Tesouro, da contabilidade pública e do crédito público), dispondo que as estruturas remuneratórias próprias destas carreiras de regime especial seriam objeto de diploma autónomo (cf. n.º 1 do artigo 29.º), especificando, todavia, no n.º 2 deste artigo que as regras que o Decreto-Lei n.º 353-A/89 definia seriam aplicáveis às carreiras da Direcção-Geral das Alfândegas, com as adaptações que lhes viessem a ser introduzidas por decreto-lei[52].
Na verdade, se de acordo com o artigo 21.º, n.º 2, a escala do regime geral (Anexo I) era a aplicável às carreiras de regime especial com uma estrutura de letras de vencimento igual à carreira de regime geral (artigo 21.º, n.º 2), já, segundo o artigo 26.º, o anexo n.º 7 ao Decreto-Lei n.º 353-A/89 contém a escala salarial das carreiras de regime especial que têm uma estrutura equivalente à das carreiras de técnico superior e técnica das carreiras de regime geral enquanto o artigo 29.º respeita, em suma, às carreiras de regime especial não incluídas no referido anexo n.º 7 e que seriam objeto de diploma autónomo[53].
Deste modo, na sequência do Decreto-Lei n.º 184/89, o Decreto-Lei n.º 353-A/89 veio estabelecer regras sobre o novo estatuto remuneratório da função pública e fixar o desenvolvimento indiciário de um número significativo de carreiras e categorias, acrescentando-se ainda que, no que concerne «às situações aí não contempladas e ressalvados os casos expressamente previstos, é determinado no artigo 27.º do antedito Decreto-Lei n.º 353-A/89 que o seu progressivo enquadramento no novo sistema retributivo se faça mediante decreto regulamentar»[54], o que veio a acontecer designadamente com o Decreto Regulamentar n.º 12/91, de 11 de abril que fixou o enquadramento indiciário das situações específicas que subsistiam nos serviços e organismos dependentes do Ministério da Administração Interna[55].
E para além dessas indicadas diferentes tipologias de carreiras (gerais e especiais), o legislador ressalvou os regimes que denomina de especiais, no seguimento do artigo 41.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 184/89, ao assinalar no artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, também com a epígrafe «Salvaguarda de regimes especiais», na medida em que dispunha:
1 - Ao pessoal dos institutos públicos que revistam a forma de serviços personalizados ou de fundos públicos e dos serviços públicos abrangidos pelo regime aplicável às empresas públicas ou de contrato individual de trabalho, bem como das conservatórias, cartórios notariais, e às situações identificadas em lei como regime de direito público privativo aplicam-se as respectivas disposições estatutárias.
2 - Até à revisão das condições de exercício das funções notariais e de juiz auxiliar nas autarquias locais as remunerações acessórias referidas no artigo 58.º do Decreto-Lei n.º 247/87 mantêm os limites máximos nele estabelecidos com referência aos montantes anuais dos vencimentos base auferidos imediatamente antes da data da produção de efeitos do presente diploma, sujeitos a actualização, nos termos da actualização salarial anual».
Destes preceitos (n.º 4 do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 184/89 e n.º1 do artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89) resulta que ficavam fora do âmbito do regime geral dos referidos dois decretos-leis, ressalvando-se, assim, a manutenção dos regimes especiais das respetivas disposições estatutárias:
- O pessoal dos institutos públicos que revistam a forma de serviços personalizados ou de fundos públicos[56];
- O pessoal dos serviços públicos abrangidos pelo regime aplicável às empresas públicas ou de contrato individual de trabalho;
- O pessoal das conservatórias, cartórios notariais; e
- As situações identificadas em lei como regime de direito público privativo[57].
Reconhecia-se, pois, haver casos, como o regime do pessoal das conservatórias e dos cartórios notariais, relativamente aos quais, então, se mantinha a aplicação das específicas regras estatutárias previstas em normas especialmente criadas para o efeito, encontrando-se, assim, previsto em tais normativos, relativamente aos organismos que mencionam, a manutenção dos regimes próprios do pessoal que aí exerce funções, o que é compreensível, em virtude de os seus destinatários se integrarem em sistemas diferentes do que constituía objeto desses Decretos-Leis [58].
É, em harmonia com o artigo 41.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 184/89, que o artigo 43.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 353-A/89 «exclui a aplicação deste diploma legal ao pessoal das Conservatórias, dispondo que a este pessoal se apliquem as respectivas disposições estatutárias»[59], mantendo, assim, o regime estatutário atinente a esse pessoal (corporizado, então, no Decreto-Lei n.º 519-F2/79, de 29 de dezembro).
Como claramente referem ISABEL VASSALO SANTOS e TERESA ALVES CARDOSO[60], a propósito do n.º 1 do artigo 43.º:
« A norma contida no n.º 1 prevê a manutenção dos regimes próprios do pessoal que exerce funções nos organismos aqui mencionados.
Tal determinação compreende-se atendendo a que os seus destinatários se Integram num sistema diferente do que é objecto do presente diploma».
Em suma, o conjunto das normas legais integrantes do Decreto-Lei n.º 353-A/89 «define os princípios gerais das remunerações da função pública»[61], prevalecendo o estabelecido no mesmo diploma sobre quaisquer normas gerais e especiais (artigo 44.º [62]), sempre sem prejuízo da salvaguarda dos regimes especiais prevista no artigo 43.º do mesmo diploma.
Também o Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de dezembro, que veio definir o regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego na Administração Pública (artigo 1.º), no artigo 44.º, com igual epígrafe ao artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89 e ao artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 184/89, estabelecia, em termos similares, no n.º 1, que:
«Ao pessoal dos institutos públicos que revistam a forma de serviços personalizados ou de fundos públicos abrangidos pelo regime aplicável às empresas públicas ou pelo contrato individual de trabalho e, bem assim, ao pessoal abrangido por regimes identificados em lei como regimes de direito público privativo aplicam-se as respectivas disposições estatutárias».
Ou seja, ao pessoal abrangido por regimes considerados legalmente como «regimes de direito público privativos» aplicavam-se as normas das suas disposições estatutárias, subtraindo-os, dadas as suas especificidades, ao regime geral.
2.4 – No artigo 30.º do Decreto-lei n.º 353-A/89, em desenvolvimento do artigo 39.º do Decreto-Lei n.º 184/89, estabeleciam-se as regras da integração na nova estrutura salarial (n.º 1), determinando-se que a remuneração a considerar para efeitos dessa transição referida resultava do valor correspondente à remuneração base decorrente do Decreto-Lei n.º 98/89, de 29 de março, atualizada a 12/prct., acrescida do montante da remuneração acessória a que eventualmente haja direito, com exceção das que fossem consideradas suplementos, nos termos do «NSR»; e sendo as remunerações acessórias de montante variável seriam fixadas no valor médio das remunerações acessórias percebidas nos 12 meses imediatamente anteriores à data da produção de efeitos do mesmo diploma (n.º 3).
O Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República pronunciou-se acerca da inserção, ou não, do vencimento de exercício (no caso, participações emolumentares e de custas) na retribuição-base, tendo concluído:
«1 - A expressão remuneração base decorrente do Decreto-Lei n.º 98/89, de 29 de Março, que integra a estatuição do n.º 2 do artigo 30.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, inclui a componente vencimento de exercício a determinar segundo os regimes remuneratórios aplicáveis ao pessoal que, por se situar no âmbito de aplicação deste diploma e do Decreto-Lei n.º 184/89, deve transitar para as novas estruturas salariais de acordo com as normas transitórias dos n.ºs 1 e 2 do referido artigo 30.º;
2 - Consequentemente, na aplicação que ao pessoal do Ministério da Justiça deva fazer-se do n.º 2 do artigo 30.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, por transitar para as novas estruturas salariais de acordo com o âmbito de aplicação definido por esse diploma e pelo Decreto-Lei n.º 184/89, devem incluir-se na remuneração base mencionada nessa disposição, para o efeito de incidência do acréscimo percentual que ai se prescreve, a participação emolumentar ou em custas que, segundo os regimes remuneratórios actuais, constituam parte dos seus vencimentos como vencimento de exercício» (Parecer Complementar n.º 56/1988, de 10 de maio de 1990).
Não se podia deixar de considerar essas parcelas do vencimento principal, pois, como no mesmo parecer se expendeu:
«[D]esprezar essas parcelas do vencimento principal é rebaixar a posição que os funcionários já detinham em matéria de relação jurídica de emprego e cumulativamente tratá-los ao nível de transição como se não tivessem essa vantagem que a lei lhes reconhecia, equiparando-os a outro pessoal a quem tal vantagem não era legalmente reconhecida.
E, por outro lado, na medida em que isso se reflecte no montante remuneratório a atribuir por novas tabelas, enquanto tais parcelas forem alheias à base de cálculo, tal se traduz, em termos relativos, em degradação de situação para alguns e melhoria para outros destruindo a posição relativa que tinham e que a lei nova não pretendeu alterar».
2.5 - Com a publicação do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de dezembro[63], que veio estabelecer as regras sobre o ingresso, acesso e progressão nas carreiras e categorias de regime geral, bem como as respetivas escalas salariais, publicadas em anexo, procedeu-se a alteração de determinados normativos do Decreto-Lei n.º 353-A/89 [cf. artigos 27.º e 35.º alínea e), do Decreto-Lei n.º 404-A/98][64] substituindo-se, assim, as escalas salarias do regime geral que constituía o Anexo I do Decreto-Lei n.º 353-A/89.
Na verdade, procedeu a revisão do regime de carreiras, «visando introduzir mais justiça relativa no regime de carreiras da Administração Pública» efetivando essa revisão mediante, designadamente, a extinção e ou fusão de carreiras, a sua estruturação e enquadramento indiciário (cf. preâmbulo do Decreto-Lei n.º 412-A/89, de 30 de dezembro)[65] e, com a alteração das escalas salariais das carreiras do regime geral, que constituía o anexo I do Decreto-Lei n.º 353-A/89, efetivou a revalorização de carreiras e categorias. E esta revalorização, bem como as regras de transição e de produção de efeitos, mediante decreto regulamentar, de acordo com o artigo 17.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 404-A/98[66], seria aplicada às carreiras e categorias com designações específicas que apresentassem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral.
O referido diploma de 18 de dezembro de 1998, que, segundo o respetivo sumário, se aplicava «a todos os serviços e organismos da administração central e regional autónoma, incluindo os institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos, bem como à administração local» (cf. artigo 2.º), no seu proémio, expende que os princípios e soluções que o diploma define, «incluindo a produção de efeitos, serão tornados extensivos às carreiras de regime especial ou com designações específicas, cujo desenvolvimento indiciário se aproxime de forma significativa às carreiras de regime geral», o que veio a acontecer respetivamente, por exemplo, quanto às carreiras de inspeção superior e de inspeção do grupo de pessoal técnico de inspeção do quadro do Instituto de Desenvolvimento e Inspeção das Condições de Trabalho (Decreto Regulamentar n.º 3/2000, de 21 de março) e no concernente às escalas das carreiras e categorias da Direcção-Geral dos Impostos, com designações específicas - escalas salariais das carreiras de técnicos economistas e de técnicos juristas da Direcção-Geral dos Impostos (Decreto Regulamentar n.º 2/2000, de 10 de março).
3 - A 27 de fevereiro de 2008, é publicada a Lei n.º 12-A/2008[67], que define e regula os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas (doravante, LVCR).
Esta Lei[68], que veio substituir o regime instituído pelo Decreto-Lei n.º 184/89 e desenvolvido essencialmente pelos Decretos-Leis n.º 353-A/89 e 427/89, reduziu o número de carreiras[69], dando origem a carreiras com designações e conteúdos funcionais mais abrangentes, fixou os critérios para a criação de «carreiras especiais» (cf. artigo 41.º, n.º 3, da LVCR)[70], prevendo que a gestão dos recursos humanos devia ser feita em cada órgão ou serviço, condicionada pelas capacidades orçamentais existentes e conjugada com o sistema de avaliação do desempenho[71].
Com efeito, este preceito, com a epígrafe «Carreiras gerais e especiais» dispõe:
«1 - São gerais as carreiras cujos conteúdos funcionais caracterizam postos de trabalho de que a generalidade dos órgãos ou serviços carece para o desenvolvimento das respectivas actividades.
2 - São especiais as carreiras cujos conteúdos funcionais caracterizam postos de trabalho de que apenas um ou alguns órgãos ou serviços carecem para o desenvolvimento das respectivas actividades.
3 - Apenas podem ser criadas carreiras especiais quando, cumulativamente:
a) Os respectivos conteúdos funcionais não possam ser absorvidos pelos conteúdos funcionais das carreiras gerais;
b) Os respectivos trabalhadores se devam encontrar sujeitos a deveres funcionais mais exigentes que os previstos para os das carreiras gerais;
c) Para integração em tais carreiras, e em qualquer das categorias em que se desdobrem, seja exigida, em regra, a aprovação em curso de formação específico de duração não inferior a seis meses ou a aquisição de certo grau académico ou de certo título profissional.
4 - A aprovação e a aquisição referidas na alínea c) do número anterior podem ter lugar durante o período experimental com que se inicia a nomeação ou o contrato».
O legislador, neste normativo, afasta a caraterização do regime revogado quanto às carreiras da função pública (carreiras de regime geral, carreiras de regime especial, corpos especiais e regimes especiais).
Prevê, deste modo, atento o disposto no artigo 41.º, «a existência de regulamentações especiais em função de carreiras e categorias especiais aplicáveis à mesma realidade», enunciando no n.º 3 os requisitos das «carreiras especiais» e, assim, segundo PEDRO MADEIRA DE BRITO, «o caráter excecional das carreiras especiais»[72].
Ainda a propósito do artigo 41.º, PAULO VEIGA E MOURA e CÁTIA ARRIMAR[73] consideram que a regra normal é a da maioria das carreiras serem gerais por todos os serviços precisarem daquele tipo de funções para prosseguirem e desenvolverem a sua atividade, podendo, excecionalmente, ser criadas carreiras especiais desde que estejam cumulativamente preenchidos os requisitos mencionados nas alíneas a) a e) do n.° 3 do referido artigo 41.º, referindo, em conclusão, que «as carreiras especiais corresponderão grosso modo aos até aqui designados corpos especiais».
Do n.º 1, resulta uma definição de «carreiras gerais», que, considerando o artigo 49.º - que procede a enumeração e caraterização destas carreiras -[74], nos indica terem as «carreiras gerais» previstas na LVCR uma abrangência transversal muito superior às denominadas «carreiras de regime geral» contempladas no Decreto-Lei n.º 353-A/89 (com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 404-A/98).
E que assim se deve considerar é-no-lo dito pelo artigo 101.º [75] ao prever a revisão (no prazo de 180 dias) das carreiras «de regime especial» e os «corpos especiais» a fim de, em conformidade com o disposto na Lei n.º 12-A/2008, serem convertidos em «carreiras especiais» ou absorvidos nas carreiras gerais[76].
No que concerne especificamente à remuneração, se, por um lado, «esta integra as componentes de remuneração base, incluindo o subsídio de férias e de Natal, suplementos e compensações pelo desempenho»[77] (artigo 67.º), por outro lado, estabelece-se uma tabela remuneratória única que contém a totalidade dos níveis remuneratórios suscetíveis de serem utilizados na fixação da remuneração base[78] dos trabalhadores que exerçam funções ao abrigo de relações jurídicas de emprego público (artigo 68.º, n.º 1), estando toda esta matéria, em cumprimento do disposto nos artigos 69.º, n.º 1, e 68.º, n.º 2, da LVCR, regulamentada pelo Decreto Regulamentar n.° 14/2008, de 31 de julho[79] e pela Portaria n.º 1553-C/2008, de 31 de dezembro[80]. Em terceiro lugar, continua ainda a prever que a remuneração base integra a remuneração de categoria e a remuneração de exercício, correspondendo, respetivamente, a cinco sextos e a um sexto da remuneração base (artigo 85.º, n.º 1).
Entrementes, através da Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro[81], foi aprovado o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, procedendo à configuração das relações jurídicas de emprego público na modalidade de contrato, matéria que a Lei n.º 12-A/2008 não regulava[82].
4 - A 20 de junho de 2014, com a publicação da Lei n.º 35/2014[83] é aprovada a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (doravante, LTFP).
De acordo com o artigo 84.º da LTFP, os trabalhadores nomeados definitivamente e contratados por tempo indeterminado exercem as suas funções integrados em carreiras (gerais ou especiais), as quais constituem a forma de organização dos trabalhadores na Administração Pública, visando o seu posicionamento funcional e, consequentemente, remuneratório (conforme artigos 86.º e 87.º da LTFP), podendo qualquer dessas carreiras incluir, atento o artigo 85.º da mesma Lei Geral, várias categorias (carreiras pluricategoriais ou verticais), ou apenas uma categoria[84].
E são gerais as carreiras cujos conteúdos funcionais caraterizam postos de trabalho de que a generalidade dos órgãos ou serviços carece para o desenvolvimento das respetivas atividades (n.º 2 do artigo 84.º da LTFP), sendo, por sua vez, especiais as carreiras cujos conteúdos funcionais caracterizam postos de trabalho de que apenas um ou alguns órgãos ou serviços carecem para o desenvolvimento das respetivas atividades (artigo 84.º, n.º 3, da LTFP).
Na Administração Pública, a regra é existirem carreiras gerais, que se centram na necessidade comum a todos os seus órgãos e serviços, apenas podendo ser criadas carreiras especiais quando, cumulativamente:
- os respetivos conteúdos funcionais não possam ser absorvidos pelos conteúdos funcionais das carreiras gerais;
- os respetivos deveres funcionais dos trabalhadores integrados nas carreiras especiais sejam mais exigentes que os deveres funcionais dos trabalhadores integrados nas carreiras gerais; e
- desde que para a integração em tais carreiras, e em qualquer das suas categorias, seja exigida em regra a aprovação em curso de formação específico de duração não inferior a seis meses ou a aquisição de certo grau académico ou de certo título profissional (cf. artigo 84.º, n.º 4, da LTFP).
Mostra-se, pois, que o artigo 84.º da LTFP tem redação similar ao artigo 41.º da LVCR, mantendo a definição de «carreiras gerais» e de «carreiras especiais» . Outrossim, o artigo 88.º, n.ºs 1 e 2, da LTFP relativamente ao artigo 49.º, n.ºs 1 e 2 da LVCR.
A LTFP manteve, assim, o regime de fixação dos critérios para a criação de carreiras especiais (ver artigo 84.º, n.ºs 2 e 3, da LTFP e 41.º, n.º 3, da LVCR).
Aliás, as carreiras especiais, existentes à data da entrada em vigor da LVCR mantiveram-se com a entrada em vigor da LTFP (cf. artigo 41.º da Lei n.º 35/2014).
Este preceito, sob a epígrafe «Revisão das carreiras, dos corpos especiais e dos níveis remuneratórios das comissões de serviço», estipula no corpo do n.º 1, que:
«Sem prejuízo da revisão que deva ter lugar nos termos legalmente previstos, mantêm-se as carreiras que ainda não tenham sido objeto de extinção, de revisão ou de decisão de subsistência, designadamente as de regime especial e as de corpos especiais, bem como a integração dos respetivos trabalhadores».
Constituem carreiras especiais a carreira Docente Universitária[85], a do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico[86], a carreira de enfermagem[87], a carreira de inspeção[88], a dos Militares (dos três Ramos das Forças Armadas[89] e da Guarda Nacional Republicana[90]), a carreira da Polícia de Segurança Pública[91] e a médica[92].
No que concerne ao sistema retributivo, este, conforme dimana do disposto nos 13.º, 147.º, 148.º e 149.º da LTFP[93], no âmbito da Administração Pública, é estabelecido na lei, continuando a prever a existência de uma tabela remuneratória única[94]. Esta estabelece e contém a totalidade dos níveis remuneratórios suscetíveis de serem utilizados na fixação da remuneração base dos trabalhadores que exerçam funções ao abrigo de vínculo de emprego público e o montante pecuniário correspondente a cada um desses níveis (artigo 147.º, n.º 1, da LTFP).
Nos termos do número 2 do artigo 147.º da LTFP, a tabela remuneratória única (com a indicação do número de níveis remuneratórios e do montante pecuniário correspondente a cada um) é fixada por portaria conjunta do Primeiro-Ministro e do membro do Governo responsável pela área das finanças, não podendo prever, nos termos do artigo 148.º da LTFP, níveis remuneratórios de montante inferior ao da retribuição mínima mensal garantida.
E igualmente considera que a remuneração dos trabalhadores com vínculo de emprego público é composta por «Remuneração base», «Suplementos remuneratórios» e «Prémios de desempenho» (artigo 146.º da LTFP) [95].
Tendo em consideração o disposto nos artigos 144.º , n.º 1, e 149.º da LTFP, no âmbito da relação jurídica de emprego público, «a remuneração base é prevista e fixada em ato normativo ou regulamentar, os suplementos remuneratórios devem ser criados por ato normativo, mas podem ser regulados por instrumento de regulamentação coletiva de trabalho (artigo 159.º, n.º 6) e os prémios de desempenho podem ser regulados por ato normativo ou instrumento de regulamentação coletiva de trabalho como decorre do artigo 355°,n.° 1)»[96], não se podendo, assim, «estabelecer diferentes formas de atribuições patrimoniais das previstas na lei», já que:
«[O] princípio da legalidade das atribuições patrimoniais impõe que exista uma previsão em ato normativo das diferentes componentes da remuneração ou, no caso dos sistemas de desempenho, uma previsão em instrumento de regulamentação coletiva de trabalho. Contudo, não se pode afastar que determinados aspetos da regulamentação possam ser estabelecidos em regulamento administrativo de execução»[97].
II
Do Pessoal do Registos e Notariado
1 - O Decreto-Lei n.º 37666, de 19 de dezembro de 1949, que estabeleceu a organização dos serviços do registo (civil, predial, comercial e da propriedade automóvel) e do notariado, contém vários preceitos que respeitam ao pessoal de tais serviços – essencialmente, conservadores, notários e pessoal auxiliar (ajudantes, escriturários e copistas), seu recrutamento, direitos, deveres e funções (artigos 42.º a 80.º, quanto a conservadores e notários, e 81.º a 105.º quanto ao pessoal auxiliar) e à remuneração[98] (artigos 142.º , 145.º ,147.º a 153.º e 155.º a 158.º).
Atento o disposto no artigo 142.º, da receita emolumentar apurada em cada mês era deduzida a importância necessária para pagar os vencimentos e outros abonos ao pessoal do quadro auxiliar. Se, em determinado mês, essa quantia fosse insuficiente para efetuar o pagamento dos vencimentos, o § único deste artigo determinava que tal pagamento seria adiantado pelo Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça.
Feita tal dedução, a quantia sobrante constituía a receita líquida da conservatória ou cartório, da qual saía a participação emolumentar a que tinham direito os conservadores e notários (artigos 143.º e 150.º); participação emolumentar que constituía o vencimento de exercício (artigo 150.º, § 4.º). Este vencimento de exercício constituía parte da remuneração, pois os notários e conservadores tinham ainda direito a uma parte fixa (ou ordenado), que constituía o vencimento de categoria (artigos 147.º e 148.º).
A esse Decreto-Lei de 1949 sucedeu o regime similar da Lei n.º 2049, de 6 de agosto de 1951, que promulgou a organização (orgânica) dos Serviços de Registo e do Notariado.
Também neste diploma se previa uma distribuição dos emolumentos por conservadores, notários e funcionários (cf. artigo 150.º, em especial, § 3.º)
Seguiu-se-lhe a Lei orgânica dos serviços de registo e do notariado, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 44063, de 28 de novembro de 1961, que no artigo 30.º previa que o pessoal auxiliar dos serviços do registo e do notariado compreendia as categorias de funcionários: Primeiros, segundos e terceiros-ajudantes; Escriturários de 1.ª e 2.ª classes; e contínuos.
E, quanto à remuneração, a dos conservadores e notários era constituída por uma parte fixa ou ordenado (vencimento de categoria) expressamente indicado (artigos 36.º e 37.º, n.º 4) e pela participação no rendimento emolumentar líquido da respetiva repartição, que equivalia ao vencimento de exercício (artigos 38.º, 40.º, n.º 1, e 45.º, n.º 1) . Já ao pessoal do quadro auxiliar dos serviços de registo e do notariado correspondiam os vencimentos fixos indicados no artigo 44.º, e dos emolumentos (especiais ou pessoais) devidos cabia ao ajudante parte dos mesmos nos casos indicados nos artigos 45.º, n.º 1, alíneas b) e c), e 46.º.
Com o Decreto-Lei n.º 15/70, de 14 de janeiro, foram alteradas várias disposições do referido Decreto-Lei n.º 44063, visando-se atualizar, em consonância com os princípios consagrados no Decreto-Lei n.º 49410, de 24 de novembro de 1969, «as remunerações dos conservadores, notários e funcionalismo auxiliar dos registos e do notariado e, bem assim, as remunerações dos funcionários da justiça» (cf. respetivo preâmbulo).
Assim, enquanto os ordenados dos conservadores e notários, quando serviam em lugares de classe igual à sua classe pessoal, eram, de acordo com a nova redação dada ao n.º 1 do artigo 37.º do Decreto-Lei n.º 44063, os correspondentes às letras do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 49410, de 24 de novembro de 1969[99], indicadas nesse preceito, já os vencimentos das diferentes categorias de pessoal do quadro auxiliar dos serviços de registo e do notariado eram, na nova redação do artigo 44.º, n.º 1, os correspondentes às letras aí consignadas das constantes do mesmo artigo 2.º.
O Decreto-Lei n.º 44063 foi ainda alterado pelo Decreto-Lei n.º 530/72, de 20 de dezembro, mormente, no que respeita ao artigo 38.º, aditando os números 6 e 7, em que se procedia a atribuição aos funcionários dos quadros do pessoal auxiliar a partir da categoria de terceiro-ajudante, a título de participação emolumentar, de uma percentagem, não superior a 5 por cento, da receita global líquida da totalidade dos serviços apurada, em cada mês, a favor do Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça ( n.º 6), sendo fixadas em portaria do Ministro da Justiça a proporção da distribuição dessa percentagem pelo pessoal dos quadros das diversas repartições e as normas a que deve obedecer a respetiva liquidação (n.º 7)[100]. E o Decreto-Lei n.º 258/76, de 8 de abril, deu nova redação ao n.º 6 do artigo 38.º do Decreto-Lei n.º 44063, alargando a concessão da participação emolumentar aos escriturários-dactilógrafos dos serviços externos da Direcção-Geral dos Registos e do Notariado.
2 - O Decreto-Lei n.º 519-F2/79, de 29 de dezembro, que aprovou a Lei Orgânica dos Serviços do Registo e Notariado[101], procedeu, como se expende no respetivo preâmbulo, a significativas alterações no sector do pessoal e no capítulo da retribuição, elevando as letras correspondentes ao vencimento de categoria (dos notários e conservadores) e reviu-se a participação emolumentar, tendo-se adotado quanto «aos oficiais de registos e notariado» um sistema remuneratório «paralelo ao dos conservadores e notários, com subida significativa das letras e actualização da participação emolumentar»[102].
De acordo com o artigo 21.º, n.º 1, o pessoal das conservatórias e cartórios notariais divide-se em:
«a) Pessoal dirigente, que compreende as categorias de conservador e notário;
b) Oficiais de registo e de notariado, que compreendem as categorias de primeiro, segundo e terceiro-ajudantes e as de escriturário superior de 1.ª e 2.ª classes:
c) Pessoal auxiliar, que compreende as categorias de telefonista e contínuo.
(…)»
Operou-se, na verdade, alteração relevante «no regime do anteriormente denominado pessoal auxiliar», que passou «a designar-se genericamente por oficiais dos registos e do notariado», tendo-se autonomizado em carreiras distintas os ajudantes e escriturários, bem como se previu para esta última um sistema de promoção automática em função da antiguidade e da classificação de serviço (cf. artigos 40.º a 42.º e 43.º).
E o artigo 46.º estipulava que os oficiais dos registos e do notariado gozam de todos os direitos e estão sujeitos a todos os deveres dos funcionários dos quadros permanentes dos serviços do Estado, acrescentando no artigo 48.º, quanto a incompatibilidades e inibições que:
«Os oficiais dos registos e do notariado estão sujeitos às incompatibilidades e inibições estabelecidas na lei geral para os funcionários públicos e não podem exercer a profissão de solicitador, advogado, comerciante ou industrial, salvo, quanto às duas últimas, quando autorizados pelo Ministro da Justiça, ouvida a Direcção-Geral dos Registos e do Notariado».
Para as carreiras dos oficiais dos registos e do notariado, no que se refere à remuneração, adotou-se um sistema paralelo ao dos conservadores e notários, com subida significativa das letras e atualização da participação emolumentar (cf. preâmbulo do mesmo Decreto-Lei).
Os ordenados dos oficiais dos registos e do notariado passaram a ser os correspondentes às letras indicadas nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 59.º, equivalendo, para todos os efeitos, ao vencimento de categoria (parte fixa), sendo abonado sempre que, segundo a lei geral, se mantivesse o direito a esse vencimento (n.º 3 do mesmo artigo)[103].
E atento o disposto no artigo 61.º, n.ºs 1, 3 e 4[104], era-lhes também abonada (bem como ao chefe de secção da Conservatória dos Registos Centrais), a título de participação emolumentar[105] - considerada, para todos os efeitos, como «vencimento de exercício»-, uma percentagem da receita global líquida da totalidade dos serviços apurada em cada mês a favor do Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça[106], cuja percentagem, proporção da sua distribuição pelo pessoal e as normas a que devia obedecer a respetiva atribuição e liquidação eram fixadas, por força do n.º 2 do mesmo preceito, em portaria do Ministro da Justiça (atento o rendimento produzido pela respetiva repartição).
O n.º 2 do artigo 61.º veio a ser alterado pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 71/80, que aditou «e periodicamente revistas»[107], passando a estabelecer:
«A percentagem a que se refere o número anterior, a proporção da sua distribuição pelo pessoal que a ela tenha direito e as normas a que devem obedecer a respectiva atribuição e liquidação são fixadas por portaria do Ministro da Justiça e periodicamente revistas».
Por força desta modificação introduzida no Decreto-Lei n.º 519-F2/79 , passou a ser permitida a alteração de valor das participações emolumentares mediante portaria[108].
Destarte, atento o disposto neste preceito, a remuneração dos oficiais dos registos e do notariado:
«[É] efetivada em função de duas parcelas componentes, uma fixa e uma variável: a primeira, o “vencimento de categoria”, relativo à sua categoria profissional e, daí, independentemente do seu concreto desempenho, e a segunda, correspondente ao “vencimento de exercício”, este último associado e dependente da quantidade e da qualidade do trabalho efetivamente desenvolvido, nos serviços em que o trabalhador presta funções.
Trata-se, pois, de uma atribuição patrimonial de montante variável, resultante de uma determinada percentagem, que é calculada em função da receita global líquida da totalidade dos serviços, mas que, de todo o modo, assume uma natureza certa e permanente.
Em adição, a sua atribuição não está condicionada a qualquer particular circunstância espácio-temporal, e/ou relacionada com as exigências adicionais do serviço efetivamente prestado ou as condições de trabalho adversas, advenientes dos riscos a ele associados, a sua penosidade, insalubridade, etc.»[109].
Os «vencimentos de exercício» assentavam, assim, numa percentagem pré-determinada da receita dos serviços em causa e na distribuição do montante apurado pelos funcionários de acordo também com determinada proporção, atenta a sua categoria funcional. E, diga-se, algo de similar acontecia com a componente retributiva que o artigo 63.º, n.º 1, do mesmo diploma[110] previa - os «emolumentos pessoais»[111] - que eram distribuídos pelos funcionários da repartição na proporção dos respetivos «vencimentos de categoria» (ordenados).
O Decreto-Lei n.º 519-F2/79, continuou, assim, a consagrar a tradicional «orientação distributiva dos emolumentos por conservadores, notários e funcionários», que vinha imperando no domínio dos Registos e do Notariado, e fazendo, destarte, da participação emolumentar parte integrante do vencimento de exercício do pessoal dos Registos e Notariado[112].
Efetivamente, os funcionários da repartição, atento o disposto no artigo 63.º do mesmo diploma, tinham também direito a emolumentos pessoais, que igualmente se caraterizam por revestirem cariz variável[113]. Estes emolumentos constituem verbas definidas nas tabelas do notariado e dos registos civil, predial, comercial, de automóveis e de navios, anexas à Portaria n.º 996/98, de 25 de novembro, que visam remunerar os trabalhadores pelo «estudo e preparação em função do grau de complexidade, bem como a realização dos atos fora das instalações do serviço ou fora das horas regulamentares» (artigo 9.º, n.º 1, do Regulamento Emolumentar dos Registos e do Notariado, aprovado pelo Decreto-Lei n° 322-A/2001, de 14 de dezembro[114]).
Verifica-se, pois, que os «emolumentos pessoais» e a «participação emolumentar», constituindo ambos componente remuneratória, se distinguem, pois, enquanto aqueles são filiáveis no conceito de suplementos remuneratórios[115], a segunda integra, como vimos, o vencimento de exercício[116].
E de acordo com o artigo 66.º, n.º 1, alíneas d) e j), do Decreto-Lei n.º 519-F2/79, os vencimentos dos oficiais de registo e do notariado e o pagamento da participação emolumentar que lhes viesse a ser atribuída ficavam a cargo do Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça[117].
3 – A Participação emolumentar, para além de ser considerada, para todos os efeitos, vencimento de exercício (n.º 4 do artigo 61.º) integrava ainda a remuneração principal, fazendo, assim, parte da retribuição-base[118].
Na verdade, a retribuição principal dos oficiais dos registos e do notariado tinha, conforme vimos, duas componentes: vencimento de categoria (parte fixa), vencimento de exercício (participação emolumentar), destinando-se esta parte variável, fundamentalmente, a retribuir o exercício efetivo das funções próprias de uma dada categoria[119], pois são «vencimentos de exercício» todos os que, em princípio, só devem ser abonados quando o funcionário se encontre no efetivo desempenho das funções do cargo e por efeito desse desempenho[120].
O vencimento (principal) de exercício dos funcionários nos serviços dos registos e do notariado, configura-se «como remuneração base fixada por lei sem qualquer conexão, para este efeito, com a pessoa, lugar e modo de exercício da função», cujos «pressupostos do cálculo e distribuição da participação emolumentar são de determinação vinculada pelo legislador e pela Administração no exercício da actividade regulamentar, por força dos princípios da proibição do retrocesso social e da protecção da confiança que tutelam o direito à retribuição»[121], como resulta do artigo 61.º, n.ºs 2 e 4, do Decreto-Lei n.º 519-F2/79 e Portarias do Ministro da Justiça que fixavam a percentagem da receita global líquida da totalidade dos serviços apurada em cada mês (a favor do Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça), a proporção da sua distribuição pelo pessoal que a ela tinha direito e as normas a que deviam obedecer a respetiva atribuição e liquidação (designadamente, as Portarias n.ºs 669/90, de 14 de agosto, 940/99, de 27 de outubro e 1448/2001,de 22 de dezembro).
3.1 - O regime de carreiras dos oficiais dos registos e do notariado, como o que vinha acontecendo com a dos conservadores e notários, desenvolvia-se, assim, como especial, com caraterísticas próprias motivadoras de regulação específica dessas carreiras, que claramente o distinguiam ou diferenciavam do regime geral contemplado nos Decretos-Leis n.ºs 184/89 e 353-A/89 , explicitamente nos artigos 21.º, 26.º e 29.º deste último diploma Legal e 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98).
E o Decreto-Lei n.º 92/90, de 17 de março[122], que visou regulamentar a carreira de conservador de notário e a carreira de escriturário dos registos e do notariado (e, assim, do pessoal dos registos e do notariado), veio expressamente determinar no artigo 59.º, com a epígrafe «Estatuto», que:
«O estatuto do pessoal dos serviços dos registos e do notariado é considerado, para todos os efeitos legais, como regime de direito público privativo».
Deste modo, o «regime público privativo» atinente ao pessoal dos registos e notariado, que o Decreto-Lei n.º 519-F2/79 consagrava e foi mantido (salvaguardado), como vimos, pelos Decretos-Leis n.ºs 184/89 (artigo 41.º, n.º 4), 353-A/89 (artigo 17.º, n.º 1) e 427/89 (artigo 44.º, n.º 1), foi «atualizado» pelo Decreto-Lei n.º 92/90 que expressamente reiterou a natureza do estatuto do pessoal dos serviços dos registos e do notariado como regime de direito público privativo, mantendo-o, assim, como regime próprio e autónomo face ao contemplado em tais três diplomas de 1989, no seguimento do que já anteriormente vinha acontecendo.
3.2 - Também o Decreto-Lei n.º 131/91, de 2 de abril[123], que, no seguimento do Decreto-Lei n.º 353-A/89, aprovou o respetivo regime estatutário especial, estabelecendo as escalas indiciárias relativas aos vencimentos (de categoria) dos conservadores, dos notários e dos oficiais dos registos e do notariado (em substituição do sistema de letras que ainda vigorava quanto ao vencimento-base), manteve o entendimento da lei de se tratar de regime específico, que é incarnado pelo seu quadro legal, como, aliás, o seu exórdio expressamente o diz ao consignar:
«Para o pessoal das conservatórias e cartórios notariais, o n.º 4 do art. 41.º do DL n.º 184/89, de 02/06 e posteriormente o n.º 1 do art. 43.º do DL n.º 353-A/89, de 16/10, vieram determinar que se lhes aplicassem as respetivas disposições estatutárias, pelo que ficaram excluídos do âmbito de incidência do novo sistema retributivo».
No mesmo preâmbulo, a seguir, referindo-se, em especial ao estatuto remuneratório e às componentes da retribuição do pessoal dos registos e notariado, expende-se:
«As disposições estatutárias dos conservadores, notários e oficiais dos registos, no atinente ao seu estatuto remuneratório, têm a particularidade de integrar duas componentes - o vencimento base, reportado ao antigo sistema de letras da função pública, que, em articulação com os novos princípios salariais, se passará a partir de agora a referir a uma escala indiciária, e a componente variável - participação emolumentar, que é fixada de acordo com o rendimento produzido pela respectiva repartição.
Durante o ano de 1990 foi alterado o estatuto remuneratório deste pessoal no tocante a esta segunda componente, impondo-se, numa perspectiva de coerência interna, alterar a outra componente - a que ora se referencia às escalas indiciárias -, respeitando a data em que aquela outra iniciou a sua produção de efeitos, por forma a haver um tratamento unitário no que tange à fixação do seu vencimento».
Mostra-se que a criação do novo sistema retributivo (Decreto-Lei n-º 148/89), não só não conduziu à abolição das participações emolumentares dos pessoal dos registos e notariado, como até se entendeu ajustado, perante nova perspetiva geral do sistema remuneratório do funcionalismo, consagrada no referido diploma e no Decreto-Lei n.º 353-A/89, modificar em alguns aspetos importantes o regime das participações em questão, que as Portarias n.ºs 670/90 (quanto aos conservadores e notários) e 669/90 (quanto aos oficiais dos registos e notariado) viriam introduzir[124].
Já quanto ao vencimento de categoria dos notários, conservadores e oficiais dos registos e notariado, o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 131/91, sob a epígrafe «Escalas salariais», veio estabelecer no seu n.º 1, com reporte dos efeitos a 1 de janeiro de 1990 (artigo 14.º, n.º 1), que seria determinado pelo escalão e índice constante dos mapas anexos[125], ao dispor:
«1 - As escalas indiciárias relativas aos ordenados dos conservadores e notários e dos oficiais dos registos e do notariado constam, respectivamente, dos mapas I e II anexos ao presente diploma, do qual fazem parte integrante».
Ou seja, o vencimento base (vencimento de categoria), que, antes desse diploma legal, reportava ao antigo sistema de letras da função pública, passou, «em articulação com os novos princípios salariais», (nas palavras do legislador, vertidas no preâmbulo), a referir-se a uma escala indiciária (enquanto a componente variável do estatuto remuneratório era, então, fixada de acordo com o rendimento produzido pela respetiva repartição) como o artigo 61.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 519-F/79 estipulava e a Portaria n.º 669/90, no seguimento do Decreto-Lei n.º 92/90 (cf. artigo 59.º) veio concretizar.
O Decreto-Lei n.º 131/91, que , deste modo, veio estruturar as carreiras do pessoal dos registos e do notariado, procedendo à substituição do regime de letras de remuneração base por escalões e índices (artigo 1.º, n.º1), estipulou ainda, no n.º 2 do mesmo artigo 1.º que:
«2 - As escalas salariais que constam do número anterior referenciam-se ao índice 100 da escala indiciária do regime geral e acompanham a actualização deste índice».
Outrossim, dimana que as escalas indiciárias dos ordenados (vencimentos de categoria) dos conservadores, notários e oficiais dos registos e notariado têm por referência o índice 100 do regime geral e, no que concerne a atualização, seguem a respeitante a este índice.
Nesta medida, acompanham a atualização dos valores correspondentes aos respetivos índices da escala indiciária decorrente da atualização do índice 100.
Por outras palavras, o montante do vencimento de categoria correspondente a cada um dos índices que integram as escalas salariais da carreira dos oficiais dos registos e do notariado acompanha a atualização do índice 100 da escala indiciária do regime geral por este ser a referência dos valores correspondentes aos índices dessa especial escala indiciária.
Os índices da escala indiciária dos oficiais dos registos terminavam em «0» ou «5» tal-qualmente os da escala indiciária do regime geral da administração central (cf. anexo n.º 1 ao Decreto-Lei n.º 353-A/89 – e anexo ao Decreto-Lei n.º 404-A/98, que substituiu o antedito anexo n.º1 - e Mapa II anexo ao Decreto-Lei n.º 131/91, sendo o seu índice mínimo – 150 (escalão 1 da categoria de «Escriturário») - e o seu índice máximo- 350 (escalão 5 da categoria «Chefe secção dos registos centrais»). E, assim, respetivamente superior ao índice mínimo e inferior ao índice máximo das escalas salariais das carreiras desse «regime geral».
No regime instituído pelo Decreto-Lei n.º 131/91, foram adotados os conceitos de progressão na escala salarial e promoção, cujos regimes especifica e desenvolve atentas as carreiras e escalões previstos (artigos 2.º a 6.º)[126].
Dessarte, apesar das especificidades próprias do sistema retributivo dos oficiais dos registos e do notariado, foi em harmonia com os princípios do «NSR» que o Decreto-Lei n.º 131/91 procedeu à passagem do sistema de letras para o de escalas indiciárias[127].
Por isso, mostra-se compreensível a existência de correspondência entre os índices dos escalões indiciários salariais previstos no Decreto-Lei n.º 131/91, de 2 de abril, e os do regime geral (quer na versão originária quer na versão introduzida pelo Decreto-Lei n.º 404-A/98), tanto mais que os mesmos tinham como número das unidades: «0» ou «5». Aliás, os concretos índices constantes das tabelas anexas do Decreto-Lei n.º 131/91 encontram-se compreendidos nas escalas indiciárias atinente a carreiras e categorias do regime geral.
4 - Igualmente o regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego atinentes aos conservadores e notários e aos oficiais dos registos e do notariado se encontra excluído do consignado no Decreto-Lei n.º 427/89, como o indicam os artigos 44.º, n.º 1, deste Decreto-Lei e 41.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 184/89, em conjugação com o artigo 59.º do Decreto-Lei n.º 92/90.
Aliás, no âmbito do recrutamento e seleção de pessoal (cf. Decreto-Lei n.º 204/98, de 11 de julho[128], que veio regular o concurso como forma de recrutamento e seleção de pessoal para os quadros da Administração Pública, bem como os princípios e garantias gerais a que o mesmo deve obedecer), no artigo 3.º, n.º 3, mantinha os regimes de recrutamento e seleção de pessoal aplicáveis aos corpos especiais e às carreiras de regime especial que deles dispusessem.
Com efeito, este preceito, sob a epígrafe «Excepções», estabelecia:
«1 - O recrutamento e selecção dos directores de serviços e chefes de divisão consta de diploma próprio.
2 - Os regimes de recrutamento e selecção de pessoal dos corpos especiais e das carreiras de regime especial podem obedecer a processo de concurso próprio com respeito pelos princípios e garantias consagrados no artigo 5.º.
3 - Mantêm-se os regimes de recrutamento e selecção de pessoal aplicáveis aos corpos especiais e às carreiras de regime especial que deles disponham».
Daí que, configurando o pessoal dos Registos e Notariado «um corpo funcional especializado distinto das demais unidades orgânicas do Ministério da Justiça – vd. art.º 1.º DL 40/94, de 11.02», o regime aplicável em sede de relação jurídica de emprego público ao pessoal dos Registos e do Notariado no que concerne ao recrutamento e seleção do pessoal dos quadros funcionais, previsto nos Decretos-Leis n.ºs 519-F2/79 (em especial, artigos 21.º a 48.º) e 92/90, nas redações então vigentes, é, por disposição expressa de lei, um regime legal específico instituído (cf. artigos 3.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 204/98, de 11 de julho, e 59.º do Decreto-Lei n.º 92/90 de 20 de março[129]).
Segundo este último preceito, como vimos, o estatuto do pessoal dos serviços dos registos e do notariado era considerado, para todos os efeitos legais, como regime de direito público privativo, aliás, em consonância com o disposto no artigo 44.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 427/89, e porque o pessoal dos Registos e Notariado configura «um corpo funcional especializado», dadas as atribuições fixadas por lei à Direção-Geral dos Registos e Notariado em matéria registal e notarial, distinto, assim, das demais unidades orgânicas que reportam ao Ministério da Justiça[130] (nos termos do artigo 1.º da Lei Orgânica da Direção-Geral dos Registos e do Notariado, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 40/94, de 11 de fevereiro, e da Lei Orgânica que lhe seguiu aprovada pelo decreto-lei n.º 87/2001 de 17 de março )[131].
5 – Com a publicação do Decreto-Lei n.º 115/2018, de 21 de dezembro, que veio estabelecer «o regime das carreiras especiais de conservador de registos e de oficial de registos», procedendo à revisão das atuais carreiras de conservador, de notário, de ajudante e de escriturário dos registos e notariado, são revogados vários normativos do Decreto-Lei n.º 519-F2/79 e do Decreto Regulamentar n.º 55/80, de 8 de outubro, na sua redação então vigente, bem como os Decretos-Leis n.º 92/90 e 206/97 (artigo 48.º).
Previu-se uma norma transitória (artigo 43.º[132]) para permitir, até à entrada em vigor do novo estatuto remuneratório (em diploma especial próprio, o Decreto-Lei n.º 145/2019), a manutenção da então existente situação remuneratória dos trabalhadores que transitavam para as novas carreiras especiais de conservador de registos e de oficial de registos (cf. Preâmbulo), pois estabelecia-se no artigo 6.º, aplicável por força do artigo 19.º aos oficiais de registo, que a determinação do número de posições remuneratórias e a identificação dos respetivos níveis remuneratórios se faria por diploma próprio, a aprovar no prazo de 180 dias.
Considerou as carreiras do pessoal dos registos como «de regime especial», pois conforme se expende no Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 115/2018:
«[M]antém-se a qualificação destas carreiras como de regime especial, uma vez que os respetivos conteúdos funcionais são de tal modo específicos para o desenvolvimento das atividades dos registos e do notariado que não podem ser absorvidos pelos conteúdos funcionais das carreiras gerais. Mais: atenta a natureza das matérias tratadas neste setor de atividade e as especiais exigências de serviço público que se impõem, designadamente de salvaguarda da segurança do comércio jurídico, os trabalhadores destas carreiras devem estar sujeitos a deveres funcionais significativamente mais exigentes que os trabalhadores das carreiras gerais, bem como lhes deve ser exigido no ingresso um específico grau académico, a submissão a aprovação em curso de formação base concreto de duração alargada, e a frequência de formação contínua - o que não tem paralelo nas carreiras gerais».
Mas, não obstante as especificidades que inerem a estas carreiras que conduziram e conduzem à sua qualificação como carreiras especiais, neste novo regime, também, como se aduz no exórdio do diploma legal respetivo, não deixou de se atender ao regime geral, na medida em que designadamente se procede à consolidação do vínculo de emprego público, através da modalidade de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, que passa a constituir o modo de prestação de trabalho nestas carreiras; se sujeitam os conservadores e os oficiais de registos às regras da mobilidade previstas na Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, bem como no regime jurídico do Sistema Integrado de Gestão e Avaliação do Desempenho na Administração Pública, ainda que com as necessárias especificidades e adaptações, atenta a natureza destas carreiras e o respetivo conteúdo funcional.
Assim, no que concerne, aos oficiais dos registos, manda a lei atualmente vigente, no âmbito de determinadas matérias (como, por exemplo, dos deveres, da organização e tempo do trabalho, condições de admissibilidade nas carreiras, impedimentos e incompatibilidades, mobilidade e alterações do posicionamento remuneratório) que necessariamente se atenda ao regime geral dos trabalhadores em funções públicas, com as especificidades resultantes mormente das exigências próprias que este tipo de funções necessariamente impõe, como designadamente o evidencia o preceituado nos artigos 23.º[133], 25.º[134], 26.º, n.º 1[135], 31.º, n.º 1[136], 33.º, n.º 1[137], e 34.º[138].
6 - Em 23 de setembro de 2019, foi publicado o Decreto-Lei n.º 145/2019, que estabelece «o regime remuneratório das carreiras especiais de conservador de registos e de oficial de registos», procedendo-se à revogação dos diplomas e normativos respeitantes ao regime remuneratório vigente aquando da sua entrada em vigor (normativos do Decreto-Lei n.º 519-F2/79 – designadamente o artigo 61.º - o Decreto-Lei n.º 131/91 e as Portarias n.º 940/99, 942/99 e 1448/2001).
Também atende, no âmbito de determinadas matérias, em especial relativamente aos oficiais dos registos, ao regime geral, que constitui igualmente regime subsidiário, como se evidencia do estabelecido nos artigos 5.º[139] 9.º, n.ºs 2 e 7[140], e 13.º[141].
Alem do mais, no que concerne às alterações introduzidas, destacam-se como o preâmbulo do diploma, expressamente o plasma:
«[A] concentração, num único diploma, deste regime remuneratório; a atualização do conceito de remuneração base nestas carreiras, eliminando-se a divisão entre vencimento da categoria e vencimento de exercício, que são agora integrados; a determinação do número de posições remuneratórias e a identificação dos correspondentes níveis remuneratórios; a transição dos trabalhadores para a nova tabela retributiva garantindo o princípio do não retrocesso salarial; e a previsão da remuneração mensal a abonar ao candidato à carreira de conservador de registos que frequente o curso de formação inicial específica correspondente».
Neste novo regime é, assim, identificado o número de posições remuneratórias e os respetivos níveis da tabela remuneratória[142] e definem-se, ainda, as regras de transição remuneratória dos trabalhadores integrados nas anteriores carreiras de conservador, de notário, de ajudante e de escriturário dos registos e do notariado, que transitaram, nos termos dos artigos 39.º a 41.º do Decreto-Lei n.º 115/2018, de 21 de dezembro, para as carreiras especiais de conservador de registos e de oficial de registos (artigo 1.º).
De acordo com o artigo 2.º, a remuneração do conservador de registos e do oficial de registos é composta por remuneração base, suplementos remuneratórios e prémios de desempenho e/ou de produtividade, incluindo-se nos suplementos remuneratórios os abonos de emolumentos pessoais (cf. artigo 6.º, n.º 1), deixando, todavia, de figurar no novo regime remuneratório, como o proémio da lei o realça, a divisão entre vencimento de exercício e vencimento de categoria.
Quanto à alteração da posição remuneratória em cada uma das carreiras e categorias («carreira especial de conservador de registos» e «carreira especial de oficial de registos»), estipula, em consonância com o artigo 34.º do Decreto-Lei n.º 115/2018, que se efetua, nos termos previstos pela Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, no entanto, como expressamente se consigna no n.º 7 do referido artigo 9.º, «com as especificidades previstas na portaria a que se refere o artigo 38.º do Decreto-Lei n.º 115/2018».
E no reposicionamento remuneratório, por força da transição para as novas tabelas do pessoal de registos, dada a eliminação da divisão entre vencimento da categoria e vencimento de exercício, o Decreto-Lei n.º 145/2019, no artigo 10.º, n.º 4, determina que a remuneração base a atender para o efeito é a que resulta da soma do vencimento de categoria e do vencimento de exercício a que os trabalhadores tenham direito, de acordo com o posto de trabalho de que são titulares na data da entrada em vigor do próprio diploma, acolhendo-se, assim, o entendimento sustentado por este Conselho Consultivo de que a retribuição-base do pessoal dos registos e do notariado tinha duas componentes: o ordenado ou vencimento de categoria e o vencimento de exercício (participação emolumentar)[143].
Este novo estatuto remuneratório possui, assim, e como se aduz no parecer n.º 28/2017 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, caraterísticas que o aproximam do regime geral do trabalho em funções públicas, aplicável aos demais trabalhadores da administração pública.
Ou seja, não obstante estas caraterísticas de aproximação ao regime geral do trabalho em funções públicas, o estatuto remuneratório do pessoal dos registos constitui, como, sem essas alterações, já constituía, um estatuto especial.
III
Da fixação e das atualizações da retribuição
1 - Os vencimentos dos funcionários ou outras remunerações dos servidores do Estado foram ao longo dos anos objeto de atualização e de aumento.
Corporizam esses aumentos os Decretos-Leis n.ºs 42046, de 23 de dezembro de 1958 , 49410, de 24 de novembro de 1969, 76/73, de 1 de março (no que concerne aos servidores do Estado, civis e militares, na efetividade de serviço), 372/74, de 20 de agosto (relativamente aos servidores civis do Estado), n.º 506/75, de 18 de setembro (quanto aos trabalhadores civis do Estado), 923/76, de 31 de dezembro (no que respeita aos trabalhadores da função pública), 106/78, de 24 de maio (acerca do funcionalismo público[144]), 204-A/79, de 3 de julho, 200-A/80, de 24 de junho, 110-A/81, de 14 de maio, 15-B/82, de 20 de janeiro, 106-A/83, de 18 de fevereiro, 57-A/84, de 20 de fevereiro (quanto aos funcionários e agentes da Administração Pública Central, Regional e Local e dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou fundos públicos), 40-A/85, de 11 de fevereiro (relativamente aos trabalhadores da Administração Pública) e 20-A/86, de 13 de fevereiro (quanto aos funcionários e agentes da Administração Pública Central, Regional e Local e dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou fundos públicos), Portaria n.º 780/86, de 31 de dezembro (quanto aos trabalhadores da Administração Pública) e Decretos-Leis n.ºs 26/88, de 30 de janeiro (quanto aos funcionários e agentes da Administração Pública Central, Regional e Local e dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou fundos públicos)[145] e 98/89, de 29 de março, quanto aos trabalhadores da Administração Pública.
Todavia, no que respeita aos vencimentos do pessoal das conservatórias e dos cartórios notariais, na generalidade dos casos, até 1989, tais atualizações não se efetivavam automaticamente por força direta e imediata desses diplomas, carecendo de diploma (Decreto, Portaria ou Despacho) que as estendesse a tal pessoal.
Com efeito, no artigo 6.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 76/73, dispunha-se que o Governo, pelo Ministro das Finanças e pelos Ministros das respetivas pastas, determinaria o regime e oportunidade das alterações a introduzir nas remunerações do pessoal da metrópole em serviço nos organismos de coordenação económica, na administração local, nos Cofres Geral dos Tribunais e dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça e nos organismos considerados pessoas coletivas de utilidade pública administrativa dependentes do Ministério da Saúde e Assistência[146].
E foi através da Portaria n.º 224/73, de 30 de março, que foi considerado aplicável o disposto no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 76/73, de 1 de março, relativamente aos vencimentos dos conservadores, notários, funcionários de justiça e pessoal auxiliar dos registos e do notariado e aos salários do restante pessoal satisfeitos pelos Cofres Gerais dos Tribunais e dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça (artigo 2.º)[147].
Algo de similar aconteceu com o Decreto-Lei n.º 372/74, de 20 de agosto, na medida em que dispunha no artigo 18.º:
«1. O Governo, pelo Ministro das Finanças e pelos Ministros das respectivas pastas, determinará o regime de concessão de melhorias previstas neste decreto-lei relativamente ao pessoal da metrópole em serviço nos organismos de coordenação económica, na administração local, nos Cofres Gerais dos Tribunais e dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça e nos organismos considerados pessoas colectivas de utilidade pública administrativa com fins de saúde e assistência
2. Dependerá da publicação de diploma especial a atribuição de melhorias ao pessoal civil dos territórios ultramarinos».
Já o Decreto-Lei n.º 923/76, no n.º 1 do artigo 5.º[148], veio estabelecer a extensão do regime de atualização salarial, que este diploma legal previa. ao pessoal em serviço, designadamente nos Cofres Gerais dos Tribunais e dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça, seria determinado pelos Ministros da Administração Interna e das Finanças e pelo Ministro da respetiva pasta (Ministro da Justiça), o que veio a suceder através da Portaria n.º 65/77, de 8 de fevereiro, em que se estabeleceu no item 1.º que, a partir de 1 de Janeiro de 1977, seria aplicado a todo o pessoal abonado pelos Cofres dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça, incluindo os aposentados, «o regime de concessão de melhorias estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 923/76, de 31 de dezembro»[149], estipulando no item 2.º que:
«Para cálculo da melhoria de vencimentos atender-se-á à parte fixa das remunerações desse pessoal».
Já com o Decreto-Lei n.º 106/78, regrou-se no n.º 3 do artigo 1.º que a atualização prevista no n.º 1 seria aplicável, «na medida das disponibilidades financeiras ao pessoal dos Cofres Gerais dos Tribunais e dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça, bem como ao das pessoas colectivas de direito privado e utilidade pública administrativa com fins de saúde e assistência, mediante despacho conjunto dos Ministros das Finanças e do Plano e da Reforma Administrativa e dos demais Ministros competentes».
Em sentido similar vieram a determinar, relativamente ao pessoal cujas remunerações eram asseguradas pelos Cofres Gerais dos Tribunais e dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça, o n.º 2 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 204-A/79, de 3 de julho, a alínea a), do n.º 3 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 200-A/80, de 24 de junho, o n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 110-/81, de 14 de maio.
E através dos indicados diplomas legais [Decretos-Leis n.ºs 15-B/82, de 20 de janeiro (artigo 1.º, n.º 2), 106-A/83, de 18 de fevereiro (artigo 1.º, n.º 2) , 57-C/84, de 20 de fevereiro (artigo 1.º, n.º 2), 40-A/85, de 11 de fevereiro (artigo 1.º, n.º 2), 20-A/86, de 13 de fevereiro (artigo 1.º, nº 2), da Portaria n.º 780/86, de 31 de dezembro, emitida ao abrigo do artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 110-A/81, de 14 de maio (item 1.º, n.º 2), dos Decretos-Leis n.º 26/88, de 30 de janeiro (artigo 1.º, n.º 3), e 98/89 de 29 de março (artigo 1.º, n.º 3)], foi considerado que a tabela de vencimentos atualizada (dos funcionários e agentes da administração pública central e local e dos organismos de coordenação económica e demais institutos públicos que revestissem a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos) era aplicável ao pessoal cujas remunerações fossem asseguradas pelo Cofre Geral dos Tribunais e dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça, mediante despacho do Ministro da Justiça.
1.1 – Fixada, em cumprimento do n.º 2 do artigo 4.° do Decreto-Lei n.º 353-A/89, pela Portaria conjunta n.º 904-A/89, de 16 de outubro, do Primeiro-Ministro e do Ministro das Finanças[150], a remuneração base mensal correspondente ao índice 100 das carreiras de regime geral e (para algumas carreiras de regime) especial, dos cargos dirigentes e das carreiras diplomática e de inspeção de alto nível, procedeu-se, através da Portaria n.º 904-B/89, também, de 16 de outubro, à atualização da tabela de remunerações-base dos funcionários e agentes da Administração Pública a partir de 1 de Janeiro de 1990, com efeitos antecipados a 1 de Outubro de 1989 [dos funcionários que não estavam abrangidos no novo sistema retributivo da função pública por força do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de outubro (item 1.º); dos corpos especiais que até 31 de Dezembro de 1989 não estivessem integrados no novo sistema retributivo (itens 2.º e 3.º ), o que era aplicável ao pessoal cujas remunerações fossem asseguradas pelos cofres gerais dos tribunais e dos conservadores, notários e funcionários de justiça mediante despacho do Ministro da Justiça (item 4.º)].
Como se assinala no Parecer n.º 36/2009, de 1 de fevereiro de 2010, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, o mecanismo de atualização geral das remunerações, baseado no princípio da anualidade consagrado pelo Decreto-Lei n.º 110-A/81, de 14 de maio, insere-se num sistema de revisão baseado no aumento dos vencimentos do funcionalismo público,
«cujo artigo 25.º constituiu até ao ano 2008 inclusive, uma das normas habilitantes das sucessivas portarias de actualização» - e que compreende, geralmente, a actualização do índice 100 das escalas salariais, do valor de outras remunerações base, das “gratificações que constituem a única forma de remuneração”, previstas no artigo 6.º, alíneas b) e c), do Decreto-Lei n.º 110/81, do adicional à remuneração devido a funcionários e agentes dos corpos especiais, bem como do valor dos subsídios de refeição, das ajudas de custo, dos subsídios de transporte ou viagem e das pensões a cargo da Caixa Geral de Aposentações»[151].
Assim, ao abrigo do artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 110-A/81, de 14 de maio, e dos n.ºs 3 e 4 do artigo 4.º e do n.º 6 do artigo 45.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de outubro, procedeu-se, anualmente, a partir de 1990 e até 2008, à emissão de Portaria visando a atualização salarial e, por regra, a atualização do índice 100 das escalas salariais das carreiras dos funcionários e agentes da Administração Central, Local e Regional («índice 100 da escala salarial das carreiras de regime geral e de regime especial» e «índices 100 das escalas salariais dos cargos dirigentes e dos corpos especiais»), bem como a atualização das remunerações-base do pessoal abrangido pelas portaria de atualização que não coincidam com qualquer índice das escalas salariais.
A atualização do índice 100 «da escala salarial das carreiras de regime geral e de regime especial» e mormente também para os índices 100 das escalas salariais dos corpos especiais, aconteceu através das Portarias n.ºs 53/91, de 19 de janeiro (para o ano de 1991)[152], 77-A/92, de 5 de fevereiro (para o ano de 1992)[153], 1164-A/92, de 18 de dezembro (para o ano de 1993)[154], 79-A/94, de 4 de fevereiro (para o ano de 1994)[155], 1093-A/94, de 7 de dezembro (com efeitos a partir de 1 de outubro de 1994 e para o ano de 1995)[156], 101-A/96, de 4 abril (para o ano de 1996)[157], 60/97, de 25 de janeiro (para o ano de 1997)[158], 29-A/98, de 16 de janeiro (para o ano de 1998)[159], 147/99, de 27 de fevereiro (para o ano de 1999)[160], 239/2000, de 29 de abril (para o ano de 2000), 80/2001, de 08 de fevereiro (para o ano de 2001) e 88/2002, de 28 de janeiro (para o ano de 2002)[161].
Atualização que, para os anos de 2000, 2001 e 2002, de acordo com as indicadas Portarias aplicáveis, se efetivou, respetivamente, nos seguintes termos:
a) «1.º O índice 100 da escala salarial das carreiras de regime geral e de regime especial é actualizado em 2,5/prct., sendo fixado em 58.383$00.
2.º Os índices 100 das escalas salariais dos cargos dirigentes e dos corpos especiais são actualizados em 2,5/prct..
3.º São ainda actualizadas, nos termos previstos no n.º 2.º:
a) As remunerações base do pessoal abrangido pelo presente diploma que não coincidam com qualquer índice das escalas salariais; (…)» (Portaria n.º 239/2000);
b) «1.º O índice 100 da escala salarial das carreiras de regime geral e de regime especial é actualizado em 3,71/prct., sendo fixado em 60.549$00.
2.º Os índices 100 das escalas salariais dos cargos dirigentes e dos corpos especiais são actualizados em 3,71/prct..
3.º São ainda actualizadas, nos termos previstos no n.º 2.º:
a) As remunerações base do pessoal abrangido pelo presente diploma que não coincidam com qualquer índice das escalas salariais;(…)» (Portaria n.º 80/2001); e
c) «1.º O índice 100 da escala salarial das carreiras de regime geral e de regime especial é actualizado em 2,75/prct., sendo fixado em (euro) 310,33.
2.º Os índices 100 das escalas salariais dos cargos dirigentes e dos corpos especiais são actualizados em 2,75/prct..
3.º São ainda actualizadas, nos termos previstos no n.º 2.º:
a) As remunerações base do pessoal abrangido pelo presente diploma que não coincidam com qualquer índice das escalas salariais; (Portaria n.º 88/2002).
E no concernente aos anos de 2003 (Portaria n.ºs 303/2003, de 14 de abril) e 2004 (Portaria n.º 205/2004, de 3 de março), foi mantido em 310,33€ o valor «do índice 100 da escala salarial das carreiras de regime geral» (itens 1.º), dos «índices 100 das escalas salariais dos cargos dirigentes e dos corpos especiais» (itens 2.º) e o valor da remuneração base a menos que tivesse valor igual ou inferior a 1.008,27€ (em 2003) e, em 2004, a 1024,09€ (itens 3.º); e apenas as tabelas de ajudas de custo, os subsídios de refeição e de transporte, bem como as gratificações, pensões (a cargo da Caixa Geral de Aposentações) e retribuição base até tais valores foram atualizados com a aplicação, em geral do índice de atualização de 1,5/prct. em 2003, e de 2/prct. em 2004 (itens 4 a 7)[162].
2 - Acerca do pessoal dos registos e notariado e, assim, dos oficiais dos registos (e do notariado), há que distinguir, como vimos, entre vencimento de categoria (vencimento base ou ordenado) e vencimento de exercício.
No que concerne ao vencimento de categoria, a sua atualização, a partir de 1991, por força do disposto no artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 131/91, decorria da atualização do índice 100 da escala indiciária do regime geral, por as escalas salariais (relativas aos ordenados dos conservadores e notários e dos oficiais dos registos e do notariado) se referenciarem a esse índice 100 e acompanharem a sua atualização.
A atualização, assim, não dimana diretamente da norma que procede a atualização do índice 100 da escala salarial do regime geral da administração central, mas por intermédio do diploma que estabelece as escalas indiciárias relativas aos vencimentos dos conservadores, dos notários e dos oficiais dos registos e do notariado.
Aliás, no seguimento do que anteriormente ao Decreto-Lei n.º 131/91, por regra, vinha acontecendo: a atualização do vencimento do pessoal dos registos do notariado não decorria diretamente do diploma que procedia à atualização anual dos vencimentos dos funcionários da administração central e local, mas dependia de diploma legal, (por regra) de despacho, inicialmente ,conjunto e, posteriormente, apenas do Ministro da Justiça (por exemplo, Portaria n.º 224/73, de 30 de março, e os Decretos-Leis n.ºs 106/78, de 24 de maio, e 98/89, de 29 de março).
O artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 131/91, parte final, surge como necessário para a aplicação ao pessoal dos registos e do notariado da revisão anual das remunerações dos funcionários e agentes da administração central, local e regional por o mesmo se encontrar apartado das carreiras do regime geral e do regime especial contempladas nos Decretos-Leis n.ºs 184/89 e 353-A/89, por não constituir um corpo especial, por não se incluir nas carreiras dos cargos dirigentes nem se incluir nas demais classes de pessoal abrangidas pelas portarias de atualização salarial.
Deste modo, no que concerne ao vencimento de categoria, como o referido índice 100, nos anos de 2000 a 2004, inclusive, foi atualizado em 2000, 2001 e 2002 (cf. Portarias n.ºs 239/2000, 80/2001, 88/2002, 303/2003 e 205/2004), em decorrência da atualização do valor do índice 100 para as carreiras do regime geral e por força do artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 131/91.
2.1 – Enquanto o Decreto-Lei n.º 131/91, de 2 de abril, apenas versa o regime respeitante ao vencimento base (vencimento de categoria), já a regulação do vencimento de exercício e a fixação da percentagem da participação emolumentar, da proporção da sua distribuição pelo pessoal que a ela tenha direito e as normas a que deve obedecer a respetiva atribuição e liquidação, no que respeita aos oficiais dos registos (e do notariado), em cumprimento do artigo 61.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 519-F2/79, mostra-se concretizada para o período de 2000 a 2004, pelas Portarias n.º 940/99, de 27 de outubro, 1448/2001, de 22 de dezembro, 110/2003, de 29 de janeiro, 110/2004, de 29 de janeiro e 768-A/2004, de 31 de junho.
2.1.1 - A Portaria n.º 940/99, de 27 de outubro, emitida ao abrigo do disposto nos n.ºs 2 e 6, respetivamente, dos artigos 61.º e 54.º do Decreto-Lei n.º 519-F2/79, e atento o estabelecido no artigo 59.º do Decreto-Lei n.º 92/90, de 17 de março, fixou a participação emolumentar atribuída aos oficiais dos registos e do notariado[163] com produção de efeitos a partir de 1 de outubro de 1999 (item 10.º), procedendo, no item 9.º à revogação das portarias n.ºs 669/90, de 14 de agosto[164], 754/91, de 5 de agosto[165], 1218/92, de 29 de dezembro[166], 1113/93, de 3 de novembro[167], 474/98, de 4 de agosto,1010/98, de 4 de dezembro[168] e Portaria e 29/99 (2.ª série), de 15 de janeiro[169].
Estabelecia no item 4.º que a participação emolumentar atribuída aos oficiais dos registos e do notariado, a que se reporta o n.º 1 do artigo 61.º do Decreto-Lei n.º 519-F2/79, tinha por limite a «percentagem de 15/prct. da receita global líquida da totalidade dos serviços apurada em cada mês a favor do Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça»[170] e, dentro dessa verba resultava da aplicação de determinadas percentagens sobre valores escalonados, sendo a participação deste modo apurada «repartida por todos os oficiais na proporção dos respectivos vencimentos de categoria».
Esta Portaria aplicou, assim, limites ao cálculo da participação emolumentar, determinando a sua distribuição por todos os oficiais dos registos (e do notariado), na proporção dos respetivos vencimentos de categoria, assegurando-lhes, de qualquer modo, como mínimo, uma participação emolumentar correspondente a 100/prct. do seu vencimento de categoria (itens 2.º a 4.º).
Ou seja, estes trabalhadores receberiam, a título de retribuição-base, sempre, pelo menos, o dobro do vencimento de categoria, podendo auferir um valor superior se a receita global líquida da totalidade dos serviços o permitisse.
Já anteriormente, como vimos, fora assegurado aos oficiais dos registos e do notariado (e aos oficiais de Conservatória dos Registos Centrais), a título de vencimento de exercício (participações emolumentares), no mínimo, uma determinada percentagem do vencimento de categoria [cf. Portarias n.º 669/90, de 14 de agosto, e 29/99 (2.ª série), de 15 de janeiro][171] ou as importâncias resultantes da aplicação sobre os vencimentos de categoria que correspondessem às diferentes situações funcionais de determinadas percentagens conforme a categoria (cf. item 2.º da Portaria n.º 502/85, de 24 de julho).
Ainda de acordo com a mesma Portaria de 1999 (itens 5.º e 6.º), aos oficiais das Conservatórias dos Registos Centrais e do Arquivo Central ficava assegurada, como mínimo, uma participação emolumentar igual ao respetivo vencimento de categoria, acrescida de 70/prct., o mesmo acontecendo relativamente aos oficiais dos cartórios privativos do protesto de letras, a quem era assegurado esse rendimento ou, como mínimo, uma participação emolumentar calculada sobre uma receita mensal líquida de 20000000$00.
Todavia, de acordo com o item 8.º da Portaria, em caso algum o quantitativo a perceber pelos oficiais dos registos e do notariado poderia exceder determinadas percentagens da participação emolumentar do conservador ou notário, variando conforme a categoria do oficial.
Assim, segundo a Portaria n.º 940/99, a participação emolumentar a que os oficiais dos registos e do notariado tinham direito era, até dezembro de 2001, calculada mensalmente, com base em percentagens que incidiam sobre a receita do respetivo cartório ou conservatória, e que variavam em função da base de incidência, com observância de valores mínimos[172].
Não obstante o travão que o item n.º 8 constitui, verifica-se que estamos longe do regime geral em que se determinava, no artigo 5.º, n.ºs 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 353-A/89, que o vencimento de categoria correspondia a 5/6 da remuneração base auferida pelo trabalhador, enquanto o vencimento de exercício correspondia a 1/6.
2.1.2 - A Portaria n.º 1448/2001, de 22 de dezembro (emitida ao abrigo do disposto nos n.ºs 2 e 6, respetivamente, dos artigos 61.º e 54.º do Decreto-Lei n.º 519-F2/79, de 29 de Dezembro, e tendo presente o estabelecido no artigo 59.º do Decreto-Lei n.º 92/90, de 17 de Março), que procedeu à definição das regras respeitantes ao cálculo da participação emolumentar do ano de 2002, fixou, transitoriamente para o antedito ano o vencimento de exercício de cada conservador, notário e oficial dos serviços dos registos e do notariado, nos moldes seguintes:
«1.º Transitoriamente, para o ano de 2002, o vencimento de exercício de cada conservador, notário e oficial dos registos e do notariado é constituído pela média aritmética da participação emolumentar apurada de Janeiro a Outubro de 2001, não sendo, para o efeito, consideradas as variações decorrentes de situações especiais, designadamente:
a) De faltas ou licenças;
b) De destacamentos ou requisições;
c) De substituições ou acumulação de funções;
d) De penas disciplinares que impliquem perda de remuneração.
2.º As situações especiais referidas no número anterior que ocorram no ano de 2002 podem, porém, determinar a subsequente variação do vencimento de exercício, nos termos das disposições legais aplicáveis.
3.º Tendo-se verificado, até Outubro de 2001, ingresso ou progressão na carreira de conservador, notário e oficial dos registos e do notariado, início de funções noutra conservatória ou cartório notarial ou alteração da classe do serviço, o vencimento de exercício, para efeitos do n.º 1, é calculado apenas com base na participação emolumentar efetivamente apurada em virtude da nova situação funcional.
4.º Sempre que as situações referidas na primeira parte do número anterior ocorram a partir de Novembro de 2001, o vencimento de exercício, para efeitos do n.º 1, passa a ser calculado com base na média aritmética da participação emolumentar a que o funcionário teria direito se estivesse investido na nova situação funcional de Janeiro a Outubro de 2001.
5.º Enquanto se mantiverem, as situações de requisição ou de comissão de serviço iniciadas antes de Novembro de 2001 seguem o regime previsto no número anterior.
6.º Aos conservadores, notários e oficiais dos registos e do notariado de serviço que entrem em funcionamento após a data prevista no n.º 4 é assegurado um vencimento de exercício calculado sobre uma receita mensal líquida de 2500000$00, 15000000$00 e 20000000$00, conforme se trate, respetivamente, de serviço de 3.ª, 2.ª e 1.ª classes.
7.º A presente portaria produz efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2002».
Assim, a Portaria n.º 1448/2001 veio fixar para o ano de 2002, com o desiderato de valer com carácter transitório, que a parte emolumentar (vencimento de exercício) passava a ser constituída pela média aritmética da participação emolumentar apurada, relativamente a cada um dos funcionários, na concreta repartição ou serviço onde cada um deles se encontrava a prestar serviço de janeiro a outubro de 2001 (ou que, nesse período, tivesse sido apurado em relação à correspondente categoria, no serviço ou repartição onde viesse a ser colocado para prestar serviço, após novembro de 2001), não sendo consideradas as faltas, licenças, destacamentos, requisições, substituições ou acumulações de funções, nem penas disciplinares que implicassem perda de remuneração.
Isto é, o valor fixo resultante da média aritmética da participação emolumentar apurada em cada serviço ou repartição, com respeito a cada categoria, no período compreendido entre janeiro e outubro de 2001, passou, por força da Portaria n.º 1448/2001, a constituir, transitoriamente e para o ano de 2002, o respetivo vencimento de exercício.
Sendo o vencimento de exercício (ou participação emolumentar) calculado em função do rendimento de cada serviço, carateriza-se pela variabilidade por depender do rendimento produzido nesse serviço, admitindo-se, no entanto, que, como se refere no Parecer do «IDT – Instituto de Direito do Trabalho» junto, na Portaria n.º 1448/2001, tal «componente assumiu uma natureza tendencialmente fixa».
Em 2003, a Portaria n.º 110/2003, de 29 de janeiro, pelo item 1.º, manteve em vigor as regras sobre a determinação do vencimento da parte emolumentar dos oficiais de registo fixadas na Portaria n.º 1448/2001. Acrescentou que ao pessoal dos registos e notariado que ingressara entre 1 de janeiro e 31 de outubro de 2001 seria assegurado que esta parte do vencimento era calculada sobre uma receita mensal líquida de 2.500.000$00, 15.000.000$00 e 20.000.000$00, consoante se tratasse respetivamente de serviço de 3.ª, 2.ª ou 1.ª classe; exceto se a receita mensal ilíquida gerada nesse período fosse superior à que lhes estaria garantida por efeito da aplicação do n.º 6 da Portaria n.º 1448/2001, de 22 de dezembro (item 2.º). E determinou-se ainda no item 4.º da mesma Portaria que:
«4.º As participações emolumentares, calculadas de acordo com as regras previstas nos números anteriores, serão actualizadas de acordo com a taxa que vier a ser fixada para o índice 100 da escala indiciária do regime geral».
As regras fixadas na Portaria n.º 1448/2001 foram transitória e sequentemente mantidas em vigor pelas Portarias n.º 110/2004, de 29 de janeiro (para o primeiro semestre de 2004)[173], 768-A/2004, de 30 de junho, item 1.º (para o segundo semestre de 2004)[174], 52/2005, de 20 de janeiro, item 1.º (para o primeiro semestre de 2005), 496/2005, de 31 de maio, item 1.º (para o segundo semestre de 2005), que aliás igualmente previam, com exceção da Portaria n.º 768-A/2004, a atualização das participações emolumentares de acordo com a taxa fixada (ou que viesse a ser fixada) para o índice 100 da escala indiciária do regime geral. E regrando em termos similares, seguiram-se as Portarias n.ºs 40/2006, de 12 de janeiro (para o ano de 2006), 206/2007, de 15 de fevereiro (para o ano de 2007) e 18/2008, de 11 de fevereiro, 92/2009, de 28 de janeiro (para o ano de 2009), 1459/2009, de 31 de dezembro (para o ano de 2010) e 29/2011, de 11 de janeiro (para o ano de 2011).
Na verdade, o regime transitório da componente «participação emolumentar» que a Portaria n.º 1448/2001 instituiu, foi sucessivamente mantido, continuando, nos anos subsequentes, a vigorar, até à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 145/2019, como o atestam os artigos 52.º, n.º 2, da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento de 2015)[175], 24.º da Lei n.º7-A/2016, de 30 de março (Lei do Orçamento de 2016)[176], 27.º da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro (Lei do Orçamento de 2017)[177], 32.º, n.ºs 1 a 3 .º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro (Lei do Orçamento de 2018)[178], 33.º, n.º1, da Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento de 2019)[179] e 14.º do Decreto-Lei n.º 145/2019, de 23 de setembro[180].
Assim, as participações emolumentares, a partir de 1 de janeiro de 2002 (e até 2019), dadas as sucessivas prorrogações, deixaram de resultar da receita efetivamente arrecadada em cada mês pela respetiva repartição para passarem a ser calculadas por referência a valores fixos estabelecidos ou a médias aritméticas verificadas em determinado período temporal, expressamente indicado, ficando sujeitas a atualização de acordo com a taxa fixada para o índice 100 da escala indiciária do regime geral..
Passaram, pois, as participações emolumentares a «resultar de determinadas médias reportadas a um período de tempo convencionado, ou de valores fixos igualmente convencionados, sendo devidas a todo o pessoal e estando sujeitas a actualizações», embora isso não reflita a filosofia que subjaz à participação emolumentar e atinja a natureza variável dessa prestação remuneratória «dependente e associada à efectiva produção de receita e à colaboração dos funcionários nessa produção», pois continuaram, atendendo à invocada transitoriedade, válidos os considerandos donde decorre a caraterização da participação emolumentar como vencimento de exercício[181].
Deste modo, como se expende no parecer n.º 28/2017 deste Conselho Consultivo:
«[M]ercê da opção expressa do legislador, até à revisão do sistema remuneratório das carreiras dos conservadores, notários e oficiais dos registos e do notariado, permaneceu inalterada a componente variável da remuneração desses trabalhadores em funções públicas, o denominado vencimento de exercício ou participação emolumentar e, bem assim, o modo da sua determinação».
Daí que, por opção expressa do legislador, não obstante as várias alterações à Lei Orgânica dos Registos e do Notariado, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 519-F/79, desde a Portaria n.º 1448/2001 até à revisão do sistema remuneratório das carreiras do pessoal de registo, foram mantidas em vigor as fórmulas de cálculo do vencimento de exercício desses trabalhadores, permanecendo inalterada a componente variável da retribuição e o modo da sua determinação.
IV
Da qualificação do regime do sistema remuneratório dos oficiais de registo e do notariado
1 - A lei geral - Decretos-Leis n.ºs 184/89, 353-A/89 e 427/89 - claramente exclui do seu âmbito a carreira do pessoal dos registos e do notariado, no que concerne aos princípios gerais de salários e gestão de pessoal (artigos 1.º a 3.º e 41.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de junho), às regras sobre o estatuto remuneratório e a estrutura das remunerações base das carreiras e categorias (artigos 1.º, 2.º e 43.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de outubro), bem como ainda sobre o regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego (cf. artigos 1.º, 2.º e 44.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de dezembro, e 59.º do Decreto-Lei n.º 92/90, de 17 de março).
Esses dois preceitos dos Decretos-Leis n.ºs 184/89 e 353-A/89 indicam, de forma «clara e inequívoca», o afastamento da aplicação do regime geral do «novo sistema retributivo» ao pessoal dos registos e do notariado, «dada a existência de normas especiais que estão vocacionadas especificamente para estes funcionários», não sendo, no entanto, apenas determinado que a aplicação do referido regime legal especial afasta as normas do regime geral - o que, aliás, «a legalidade e a justiça impõem»[182], como prescreve a prevalência do estabelecido no mesmo diploma sobre quaisquer normas gerais e especiais (artigo 44.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89[183]), sempre sem prejuízo da salvaguarda dos regimes especiais prevista no artigo 43.º do mesmo diploma.
Se o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 131/91 reitera esse entendimento, também o artigo 1.º, n.º 1, deste diploma parece apontar nesse sentido ao determinar que as escalas indiciárias relativas aos ordenados dos conservadores e notários e dos oficiais dos registos e do notariado constam, respetivamente, dos mapas I e II anexos ao mesmo diploma, do qual fazem parte integrante.
Ainda o revela o artigo 59.º do Decreto-Lei n.º 92/90 ao determinar que o estatuto do pessoal dos serviços dos registos e do notariado é considerado, para todos os efeitos legais, como regime de direito público privativo.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo igualmente exprime esse entendimento, ao ter consignado no acórdão de 28 de outubro de 2003, processo n.º 03463:
«O pessoal dos registos e do notariado tem desde há muito entre nós um estatuto privativo de direito público, especialmente no que diz respeito aos respectivos vencimentos, como desde logo resulta, para não ir mais longe, do já referido DL n.º 519-F2/79 (Estatuto privativo de direito público depois ressalvado pelos DLs. n.ºs. 184/89, de 2/6 (art.º 41.º, n.º 4), 353-A/89, de 16/10 (artº. 43º., nº. 1) e mantido pelo DL n.º 131/91, de 2/4.)».
1.1 - Costuma diferenciar-se regra (norma) especial de regra excecional relativamente à regra geral por aquela estabelecer «uma solução que não contraria substancialmente a prescrita na regra geral», prescrevendo, sim, «um regime distinto, que muitas vezes corrobora a solução geral com especificidades concretizadoras» enquanto a regra excecional «comporta uma solução antagónica»[184].
E, por isso, a norma especial permite a integração de casos omissos por via da analogia[185], o que está vedado à regra excecional (cf. artigo 11.º do Código Civil) por esta se caraterizar por prescrever uma solução diversa, contrária ao estabelecido na regra geral, contrariando, assim, a solução geral[186].
E o que acontece na relação entre norma geral e norma especial também se verifica na relação entre normas de direito geral e normas de direito especial, sucedendo, assim, que, «como regra geral, o direto comum é aplicável subsidiariamente nos casos não regulados pelo direito especial»[187].
É procedendo a comparação entre as normas que se afere se a relação entre a regra geral e outra regra é de especialidade e, assim, de específico complemento, ou de excecionalidade, caraterizando-se a regra especial por não afrontar a regra geral, antes a adaptando a um caso concreto específico, «como um seu complemento, uma sua especificação. O Direito especial visa desenvolver o Direito geral em certo ou certos sentidos»[188], pelo que «[u]ma regra é especial em relação a outra quando, sem contrariar substancialmente o princípio nela contido, a adaptar a circunstâncias particulares»[189].
O conceito de que se parte para a distinção das normas em gerais e especiais respeita ao seu domínio de aplicação, pelo que devem considerar-se «especiais aquelas cujo domínio de aplicação se traduz por um conceito que é espécie em relação ao conceito mais extenso que define o campo de aplicação da norma geral e que figura como seu género»[190].
Já as leis excecionais, «que são todas aquellas que regulam por modo contrario ou diverso do estabelecido na lei geral ou especial certos factos ou casos»[191], constituem, assim, «um regime oposto ao regime-regra e directamente determinado por razões indissoluvelmente ligadas ao tipo de coisas que a norma excepcional contempla»[192].
2 - Os diplomas que regulam o regime especial do pessoal dos registos e do notariado disciplinam as carreiras deste pessoal e o seu regime remuneratório, que o regime geral, vigente, designadamente entre 2000 e 2004, de forma expressa, excecionou ou excluiu da sua aplicação ao determinar que os «regimes especiais» indicados nessa lei geral, mormente o do pessoal dos registos e notariado, são ressalvados da aplicação do regime geral que aquele novo sistema retributivo constitui.
Assim, não relevam além do seu estrito alcance o artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 131/91, ao determinar que as escalas salariais que constam do número anterior referenciam-se ao índice 100 da escala indiciária do regime geral e acompanham a atualização deste índice nem o artigo 13.º do mesmo Decreto-Lei ao estabelecer sob a epígrafe «Normas subsidiárias»:
«Aos conservadores e notários e aos oficiais dos registos e do notariado aplica-se, subsidiariamente, o disposto na lei geral».
Verifica-se, pois, que o próprio regime remuneratório do pessoal de registos e do notariado estatui que para os casos omissos se atenda, subsidiariamente, ao disposto na lei geral, ou seja, no Decreto-Lei n.º 353-A/89, que evidencia estar-se perante um regime especial.
Aliás, a salvaguarda constante dos artigos 43.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 353-A/89, e 41.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 184/89, não quer dizer, como o parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 35/1994, de 12 de janeiro de 1995, acentua, que «as regras e princípios gerais consagrados no denominado» «NSR» (Decreto-Lei n.º 184/89, 353-A/89 e 427/89) «não relevem, de modo algum, para a definição do regime jurídico profissional e remuneratório aplicável aos conservadores e notários» e, assim, ao pessoal dos registos e do notariado; apenas não seriam aplicáveis, na medida em que existissem normas específicas próprias do estatuto desses funcionários que se lhes sobrepusessem, pois, de acordo com o mesmo parecer:
«[A]s leis especiais, enquanto tais, não estão numa relação de contradição com as leis gerais - antes nelas se inspiram, constituindo como que particularização ou especialização delas.
Por isso é legítimo, pois, recorrer às normas gerais, não só para integrar as lacunas das normas especiais, como, até, para as interpretar no seu mais profundo sentido».
Também a jurisprudência considerou que, atentas as caraterísticas desse «corpo funcional especializado», dadas as atribuições fixadas por lei à (então) Direção-Geral dos Registos e Notariado em matéria registal e notarial:
«Apenas se deve recorrer ao regime geral da Função Pública estatuído, cfr. DL 204/98 de 11.07, em caso de lacunas susceptíveis de integração pelo processo intra-sistemático de recurso aos princípios do regime geral mediante analogia - artº 10º C. Civil - assim se procedendo de semelhante a semelhante, na busca da solução adequada ao caso concreto»[193].
Aliás, havendo regras específicas estatutárias previstas em normas especialmente criadas para o efeito, nunca se poderia recorrer, por ser contra legem, a uma interpretação extensiva e o mesmo se verifica no concernente à aplicação analógica, em virtude de se exigir que haja lacuna da lei, «sendo a lei clara e inequívoca a afastar o regime geral do novo sistema retributivo dada a existência de normas especiais vocacionadas especificamente para esse pessoal [194].
A admissão expressa pela lei especial de que se aplica aos casos omissos o disposto na lei geral, afasta o entendimento de que o regime específico atinente ao pessoal dos registos e do notariado constitua um regime exceção.
Com efeito, a proibição de aplicação analógica impera no que concerne às normas excecionais (cf. artigo 11.º do Código Civil)[195], pois:
«[A] natureza da relação existente entre a norma excepção e a norma-regra, não é compatível com a existência de lacunas ou casos omissos. Uma vez que a norma excepção se traduz, (…), em uma subtracção ao campo virtual de aplicação da norma-regra, daí resulta que esta possui vocação para alcançar todos os casos não abrangidos por aquela. Entre o espaço ocupado pela norma-excepção e o ocupado pela norma-regra não há lugar a qualquer brecha ou lacuna que necessite de colmatagem, pois a elasticidade própria da regra faz que o seu campo de aplicação vá exactamente até onde não chega a excepção. Ora, sendo assim, isto é, se o que não cabe na excepção há-de por força caber na regra, um caso omisso é, em tais circunstâncias, inconcebível»[196] .
Ou seja, o regime das carreiras do pessoal dos registos é, dessarte, considerado na lei, como um regime especial de carreiras[197], expressamente excluído do regime geral, não constituindo, o regime remuneratório dos oficiais de registo um regime excecional, tanto mais que o vencimento de categoria e o vencimento de exercício constituem o seu vencimento principal, o que demonstra bastante similitude com o regime geral em que a retribuição de exercício e a retribuição de categoria integram a retribuição-base.
Estamos, na verdade, perante um regime específico com peculiaridades que o diferenciam e autonomizam do regime geral, mas não o contradizem nem se lhe opõem.
Assim, para além das especificidades próprias do sistema retributivo dos oficiais dos registos e do notariado (bem como dos conservadores e notários), que as duas componentes tradicionais do sistema retributivo evidenciam e justificam uma regulamentação autónoma, o estatuto dos oficiais do registo tem uma parte «que corresponde perfeitamente ao espírito do NSR com semelhanças notáveis, suscetível de integração no regime do funcionalismo público»: é a parte atinente à componente do vencimento base que integra o estatuto remuneratório do pessoal dos registos e do notariado e que tendo sido alterada pelo Decreto-Lei n.º 131/91, o foi «em harmonia com os novos princípios salariais (e que são o NSR) que passam de letras para escalas indiciárias»[198].
3 – Cada uma das cinco revalorizações dos índices ocorreu mediante decreto-lei de execução orçamental, diplomas estes que, visando a execução orçamental do ano a que respeitam, concretizam as regras para o efeito de acordo com a lei do orçamento do Estado.
Na verdade, é mediante decreto-lei que, em cada ano, o Governo estabelece as disposições necessárias à execução da Lei do Orçamento do Estado respeitante ao ano em causa, sem prejuízo da aplicação imediata das normas desta lei que sejam exequíveis por si mesmas; e, para o efeito, deve o Governo aprovar num único decreto-lei as normas de execução do Orçamento do Estado, incluindo as relativas ao orçamento dos serviços integrados, aos orçamentos dos serviços e fundos autónomos e ao orçamento da segurança social (cf. artigo 40.º, n.ºs 2 e 3, da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, redação originária, vigente à data dessas revalorizações) .
O decreto-lei de execução orçamental deve conter as soluções normativas concretizadoras e densificadoras das normas da lei do orçamento do Estado que por si mesmas não sejam exequíveis, criando as condições normativas para que o orçamento seja executado, pois todo o orçamento tem como seu elemento essencial a execução, impondo-se, por isso, a definição das condições normativas necessárias para a assegurar[199].
No exercício da sua competência para a execução orçamental, o Governo pode também aprovar legislação relativa à execução do Orçamento de cada ano, sem prejuízo de a própria Lei do Orçamento do Estado poder conter, e geralmente contém, regras relativas à sua execução, necessariamente sujeitas ao princípio da anualidade, por vigorarem apenas para o próprio orçamento que integram[200].
Aliás, a Lei do Orçamento do Estado, que é uma lei de valor reforçado (cf. artigo 112.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa) e constitui lei material, pode, em princípio, alterar ou revogar leis materiais, ou conter normas revogatórias; e essa revogação pode ser expressa ou tácita; se tácita, tem de se inferir a partir de uma conduta concludente do legislador, determinada por via interpretativa[201].
O decreto-lei de execução orçamental constitui, como qualquer decreto-lei, um ato legislativo aprovado pelo Governo, que se carateriza, no entanto, por ter natureza transitória, em virtude de ter um prazo determinado (o ano do orçamento que tem por objeto regulamentar).
Tendo o decreto-lei o mesmo valor que a lei (artigo 112.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa) e não obstante o decreto-lei de execução ser um ato legislativo de natureza transitória, pode efetivamente proceder a revogação de atos legislativos anteriores, verificados os requisitos legais da revogação de leis.
Por outro lado, os diplomas de execução orçamental podem conter normas atinentes às relações jurídicas de emprego público, e, assim, designadamente versar revalorizações remuneratórias, como aconteceu com os cinco decretos-leis que procederam à execução orçamental nos anos de 2000 a 2004, regulando, assim, matéria respeitante à generalidade dos trabalhadores da então denominada função pública (trabalhadores em funções públicas), conduzindo-nos, por isso, à sua caraterização como lei geral.
V
Da resposta à questão colocada
A questão colocada radica na verificação da aplicabilidade aos trabalhadores das antigas carreiras de escriturário e ajudantes do registo e do notariado (correspondentes aos atuais oficiais de registo) das alterações (também consideradas «revalorizações indiciárias») que os diplomas de execução orçamental do Estado, atinente aos anos de 2000 (Orçamento aprovado pela Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril), de 2001 (Orçamento aprovado pela Lei n.º 30-C/2000, de 29 de dezembro), de 2002 (Orçamento aprovado pela Lei n.º 109-B/2001, de 27 de dezembro), de 2003 (Orçamento aprovado pela Lei n.º32-B/2002, de 30 de dezembro) e de 2004 (aprovado pela Lei n.º 107-B/2003, de 31 de dezembro), contemplavam respetivamente no Decreto-Lei n.º 70-A/2000, de 5 de maio (artigo 41.º), Decreto-Lei n.º 77/2001, de 5 de março (artigo 49.º), Decreto-Lei n.º 23/2002, de 1 de fevereiro (artigo 41.º), Decreto-Lei n.º 54/2003, de 28 de março (artigo 41.º e Mapa I), e Decreto-Lei n.º 57/2004, de 19 de março (artigo 43.º e Mapa I).
Com efeito, o Decreto-Lei n.º 70-A/2000, no artigo 41.º, sob a epígrafe «Estruturas indiciárias», veio estabelecer que:
«1 — Aos escalões da escala salarial das carreiras de regime geral e de regime especial a que correspondem os índices constantes da coluna 1 passam, a partir de 1 de janeiro de 2000, a corresponder os índices constantes da coluna 2»[202].
«2 - O disposto no número anterior não se aplica às situações previstas no n.º 7 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de dezembro, ou a outras situações de pré-carreira»[203].
Quanto ao ano de 2001, o Decreto-Lei n.º 77/2001, no artigo 49.º, sob a epígrafe «Estruturas indiciárias», veio estabelecer que:
«Aos escalões da escala salarial das carreiras de regime geral e de regime especial a que correspondem os índices constantes da coluna 1 passam, a partir de 1 de janeiro de 2001, a corresponder os índices constantes da coluna 2»[204].
No artigo 51.º, sob a epígrafe «Aprendizes e ajudantes», procede a alteração da redação (n.ºs 6 e 7) do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, atualizando os índices pelos quais eram remunerados os aprendizes (n.º6) - passando dos índices 75, 85 e 95 correspondentes aos 1.º, 2.º e 3.º anos de aprendizagem respetivamente para os índices 79, 89 e 98 - e dos ajudantes das carreiras de operário qualificado e semiqualificado (n.º 7), respetivamente dos índices 120 e 115 para 122 e 118)[205].
Atentos os índices da coluna 1 e considerando o valor do índice 100 (60.549$00), constata-se terem sido objeto de revalorização em 2001 os índices cujo valor correspondente abarcava o dos índices 113 (68.420$37) a 205 (124.125$45).
Outrossim, se contemplou no Decreto-Lei n.º 77/2001 que aos funcionários que, à data de entrada em vigor do mesmo diploma, se encontrassem providos em carreiras horizontais do regime geral e com designações específicas e que possuíssem, pelo menos, oito anos no último escalão da respetiva carreira, seria atribuído, a título excecional, com efeitos reportados a 1 de Janeiro de 2001, um acréscimo remuneratório de 15 pontos indiciários, considerado, para todos os efeitos legais, parte integrante do seu vencimento (artigo 50.º).
Por sua vez, o Decreto-Lei n.º 23/2002, com produção de efeitos a 1 de janeiro de 2002 (artigo 63.º), no artigo 41.º, sob a epígrafe «Estruturas indiciárias», veio estipular que:
«Aos escalões da escala salarial das carreiras de regime geral e de regime especial a que correspondem os índices constantes da coluna 1 passam, a partir de 1 de Janeiro de 2002, a corresponder os índices constantes da coluna 2», seguindo-se-lhe estas colunas[206]..
Considerando os índices da coluna 1 e o valor do índice 100 (310,33€), constata-se terem sido objeto de revalorização em 2002 os índices cujo valor correspondente abarcava o dos índices 116 (359,98€) a 210 (651,69€).
E no artigo 42.º, sob a epígrafe «Aprendizes e ajudantes», procedeu-se a alteração da redação (n.ºs 6 e 7) do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, atualizando os índices pelos quais eram remunerados os aprendizes (n.º6) - passando os índices correspondentes aos 1.º, 2.º e 3.º anos de aprendizagem respetivamente para os índices 89, 93 e 102 - e dos ajudantes das carreiras de operário qualificado e semiqualificado (n.º 7), respetivamente para 125 e 121.
O Decreto-Lei n.º 54/2003, com produção de efeitos a 1 de janeiro de 2003 (artigo 62.º), no artigo 41.º, sob a epígrafe «Estruturas indiciárias», veio estabelecer que:
«1 - Aos escalões da escala salarial das carreiras de regime geral e de regime especial a que correspondem os índices constantes da coluna 1 do mapa I anexo ao presente diploma passam, a partir de 1 de janeiro de 2003, a corresponder os índices constantes da coluna 2 do mesmo mapa.
2 - Aos escalões das escalas salariais das carreiras inseridas em corpos especiais a que correspondem os índices constantes da coluna 1 do mapa II, anexo ao presente diploma passam, a partir de 1 de janeiro de 2003, a corresponder os índices constantes da coluna 2 do mesmo mapa»[207].
No artigo 42.º, sob a epígrafe «Aprendizes e ajudantes, procedeu-se também a alteração da redação (n.ºs 6 e 7) do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, atualizando os índices pelos quais eram remunerados os aprendizes (n.º6) - passando os índices correspondentes aos 1.º, 2.º e 3.º anos de aprendizagem respetivamente para os índices 84, 94 e 104 - e dos ajudantes das carreiras de operário qualificado e semiqualificado (n.º 7), respetivamente para os índices. 127 e 123.
Finalmente, o Decreto-Lei n.º 57/2004, de 19 de março, com produção de efeitos a 1 de janeiro de 2004 (artigo 62.º), no artigo 43.º, sob a epígrafe «Estruturas indiciárias», veio estabelecer que:
«1 - Aos escalões da escala salarial das carreiras de regime geral e de regime especial a que correspondem os índices constantes da coluna 1 do mapa I anexo ao presente diploma passam, a partir de 1 de janeiro de 2004, a corresponder os índices constantes da coluna 2 do mesmo mapa.
2 - Aos escalões das escalas salariais das carreiras inseridas em corpos especiais a que correspondem os índices constantes da coluna 1 do mapa II anexo ao presente diploma passam, a partir de 1 de janeiro de 2004, a corresponder os índices constantes da coluna 2 do mesmo mapa»[208].
Atentos os índices constantes da coluna 1 e dado o valor do índice 100 (310,33€), foram objeto de revalorização, em 2003, os índices cujo valor correspondente abarcava o dos índices 121 (375,50€) a 330 (1.024,09€).
No artigo 44.º, procedeu-se a alteração da redação (n.ºs 6 e 7) do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, atualizando os índices pelos quais eram remunerados os aprendizes (n.º6) - passando dos índices correspondentes aos 1.º, 2.º e 3.º anos de aprendizagem respetivamente para os índices 86, 96 e 106- e dos ajudantes das carreiras de operário qualificado e semiqualificado (n.º 7), respetivamente para os índices 130 e 126.
1 - Do disposto nos transcritos dispositivos dos referidos diplomas de execução orçamental dimana que, no período de 2000 a 2004, ocorreu a revalorização das escalas indiciárias das carreiras de regime geral e de regime especial, no que concerne aos índices mais baixos (pois no ano de 2000 a revalorização cingiu-se do índice 110 até ao índice 200; no ano seguinte até ao índice 205, em 2002 até ao índice 210, no ano de 2003 até ao índice 325 e em 2004 até ao índice 330), vertida nesses diplomas legais atinentes aos mesmos anos.
Ressuma das Portarias n.ºs 239/2000, de 29 de abril, 80/2001, de 8 de fevereiro, 88/2002, de 28 de janeiro, a atualização do índice 100 (da escala salarial das carreiras de regime geral e de regime especial), operada, nos anos de 2000 a 2002, enquanto, nos anos 2003 e 2004, foi mantido o índice 100 da escala salarial das carreiras de regime geral e procedeu-se à atualização da retribuição-base, de valor igual ou inferior a 1.008,27€ (em 2003) e a 1024,09€ (em 2004), respetivamente em 1,5/prct. e 2/prct. (cf. Portarias n.º 303/2003, de 14 de abril, e 205/2004, de 3 de março).
Aliás, os índices mais altos contemplados pela valorização em 2003 e 2004 (índices 325 e 330) correspondem numerariamente ao valor limite da remuneração passível de atualização constante das mencionadas Portarias n.ºs 303/2003, de 14 de abril, e 205/2004, de 03 de março [respetivamente, 1008,57€ e 1024,09€].
No período de revalorização dos índices visado pelos Decretos-Leis n.º 70-A/2000 e 77/2001, aos oficiais dos registos e do notariado era assegurado, a título de vencimento de exercício (participações emolumentares), pelo menos, o valor do vencimento de categoria, pelo que, a título de retribuição-base, aufeririam sempre, pelo menos, o dobro do vencimento de categoria e, assim, do vencimento-base, para efeito de escala salarial (cf. referida Portaria n.º 940/99). Já nos três anos seguintes (2002, 2003 e 2004), no que respeita ao vencimento de exercício, as regras de cálculo assentavam no determinado pela Portaria n.º 1448/2001)[209].
Relativamente aos aprendizes[210] e aos ajudantes das carreiras de operário qualificado e semiqualificado, a revalorização respeitou aos anos de 2001 a 2004, tendo no ano de 2000 sido expressamente excluídos dessa revalorização os ajudantes das carreiras de operário qualificado e semiqualificado e quaisquer outras situações de pré-carreira[211].
Só em 2001 e apenas a título excecional, foi concedido aos funcionários providos em carreiras horizontais do regime geral e com designações específicas um acréscimo remuneratório, desde que possuíssem, pelo menos, oito anos no último escalão da respetiva carreira.
Nesse período de quatro anos, apenas os diplomas de execução orçamental para os anos 2003 e 2004 procederam, quanto a carreiras de alguns corpos especiais (bombeiros-sapadores, bombeiros municipais, diagnóstico e terapêutica, enfermagem, docentes do ensino pré-escolar, básico e secundário, Guarda Nacional Republicana, guardas prisionais, medicina legal, militares das Forças Armadas, Polícia da Segurança Pública, Polícia Judiciária, «SEF» e «SIS» e «SIEDM») a revalorização dos respetivos índices, em geral, mais baixos em harmonia com o determinado (atento o índice cem e respetivo valor, que depende de corpo especial para corpo especial), como resulta dos mapas II anexos aos Decretos-Leis n.º 54/2003 e 57/2004 (cf. ainda respetivamente artigos 41.º, n.º 2, e 43.º, n.º 2, do mesmo diploma).
Ou seja, nas revalorizações ocorridas em cada um dos referidos quatro anos nem todas as carreiras foram contempladas e nas carreiras consideradas nem todas as categorias nem todos índices da mesma categoria foram objeto de merecimento dessa revalorização, abrangendo apenas, e por regra, tão-só os índices mais baixos indicados atinentes às carreiras contempladas, constituindo um efetivo adicional ao regime comum de atualização salarial anual.
De acordo com tais normativos, a revalorização respeita aos escalões da escala salarial das carreiras de «regime geral» e de «regime especial» a que correspondem os índices aí referidos, não especificando quais as concretas carreiras de regime especial abrangidas, muito embora a indicação de carreiras de regime geral e de regime especial aponte, prima facie, a todas as carreiras de regime geral e de regime especial cujos índices, total ou parcialmente, constem dos índices especificados em tais diplomas e tenham por base o índice 100 comum a tais carreiras.
1.1 - Resulta do regime contemplado nos Decretos-Leis n.ºs 184/89 e 353-A/89 (bem como no Decreto-Lei n.º 404-A/89) que, para além das «carreiras de regime geral», havia «as carreiras de regime especial», os «corpos especiais» e os «regimes especiais».
Estando os corpos especiais elencados no artigo 16.º, n.ºs 2 a 4, do Decreto-Lei n.º 184/89[212], as carreiras do pessoal dos registos e do notariado aí não se inserem, pois não constam do elenco, e atento o disposto no artigo 43.º, n.º1, do Decreto-Lei n.º 353-A/89, também não se mostram incluídas no âmbito das carreiras de regimes especiais, contempladas nos artigos 21.º, 26.º e 29.º do mesmo diploma e, posteriormente, no artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98 e referidos artigos 26.º e 29.º. E se dúvidas houvesse, igualmente o referido artigo 43.º, n.º 1, afasta as carreiras do pessoal dos registos e do notariado do âmbito dos «corpos especiais» (artigo 28.º), bem como ainda do âmbito do artigo 27.º respeitante a «outras carreiras».
Afigura-se-nos ser claro, atentas as suas especificidades, estarmos perante carreiras especiais como, alguns anos depois da cessação de vigência do Decreto-Lei n.º 353-A/89, viria a ser expressamente considerado pela lei (cf. Decreto-Lei n.º 115/2018), inexistindo, porém, qualquer normativo que, no período de vigência do Decreto-Lei n.º 353-A/89 assim expressamente as considerasse ou denominasse.
Mas mesmo que se considerasse ser a carreira dos oficiais dos registos e do notariado «carreira de regime especial», como é feito no proémio do Decreto-Lei n.º 115/2018, não há dúvida de que, embora noutro contexto legal, lhe dá o sentido claro de «carreira especial», como passou legalmente a ser caraterizada pela lei.
Impõe-se, assim, saber se o regime especial atinente ao pessoal dos registos e do notariado em que se inclui o do pessoal equivalente aos atuais oficiais dos registos e do notariado, no que concerne a estes últimos, é considerado para efeitos de aplicação das referidas revalorizações dos índices categoriais como «carreiras do regime especial»; e, deste modo, se a escala da carreira dos oficiais dos registos e do notariado, que integra o Decreto-Lei n.º 131/91, foi alterada ou revogada (parcialmente) quanto aos respetivos índices pelos referidos decretos-leis de execução orçamental.
2 – A lei, como dispõe o artigo 7.º do Código Civil[213] só deixa de vigorar se for revogada, podendo essa revogação resultar da incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes ou da circunstância de a lei regular toda a matéria da anterior lei (n.º2), considerando, deste modo, o legislador a existência de três modalidades de revogação, que a doutrina tem designado de expressa, tácita e global.
Se a revogação expressa se verifica quando o legislador indica quais os normativos ou mesmo diplomas que a nova lei revoga e a revogação global quando uma nova lei, por substituição, regula toda uma matéria, área ou ramo do direito (sem ser necessário demonstrar a incompatibilidade específica de cada um dos preceitos da lei anterior com o preceituado na nova lei), a revogação tácita constitui a que resulta da incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes, tendo, assim, na génese a existência de uma antinomia ou conflito normativo[214], pelo que a sua «finalidade se esgota na resolução de antinomias, contrariamente às revogações expressa e global» e, por isso, «não dispensa uma atividade hermenêutica centrada no confronto entre o objeto imediato de uma lei nova e de uma lei velha»[215].
Na verdade, a «revogação será tácita quando deriva de um conflito directo e substancial entre os preceitos das duas leis ou a circunstância de uma lei estabelecer um novo regime completo das relações em causa, regulando toda a matéria já disciplinada pela anterior, pois daqui se deduz a vontade do legislador de liquidar o passado estabelecendo um novo sistema de princípios completo e autónomo»[216].
E o diferente âmbito material de diplomas legais não impede que os mesmos contenham normas com o mesmo objeto, incompatíveis entre si, o que «limita substancialmente a margem de liberdade do intérprete para fundar essa incompatibilidade em considerações de ordem global, ou sistémica, dado que, sendo distintas as finalidades prosseguidas pelos dois regimes, dificilmente se poderá assacar à lei nova a intenção de afastar completamente o regime estabelecido pela lei antiga, ou mesmo o regime estabelecido por uma sua norma específica»[217].
Há, por isso que ver, em concreto se se verifica a antinomia ou conflito suscetível de conduzir à revogação tácita parcial da lei antiga pela lei nova e, assim, se a lei geral (e sua alteração) revoga a lei especial, tanto mais que expressamente se alude aos escalões da escala salarial das carreiras de regime geral e de regime especial.
Ora, nos termos do n.º 3 do artigo 7.º do Código Civil, a lei geral não revoga a lei especial, exceto se outra for a intenção inequívoca do legislador, donde que a intenção inequívoca do legislador «tem de ir buscar-se à interpretação da lei nova»[218], pois «o problema é, pura e simplesmente, de interpretação da lei posterior, resumindo-se em apreciar se esta quer ou não revogar a lei especial anterior»[219], impondo-se ao intérprete uma especial certeza na sua conclusão acerca do sentido da lei, «porque não basta que, por interpretação, se chegue à conclusão de que houve intenção de revogar; é necessário que essa intenção se manifeste inequívoca»[220], pelo que «[s]e não houver uma interpretação segura no sentido da revogação, ou se uma conclusão neste sentido não for isenta de dúvidas, intervém a presunção do art.º 7º, 3, e a lei especial não é revogada»[221]. A «lei que altera um regime geral não se presume que altere normas especiais que, para casos particulares, dispõem de modo diferente»[222]. Ou seja, na «fórmula do artigo 7.º, n.º 3, significaria que, na dúvida, a lei geral não revoga a especial»[223].
Como os normativos dos referidos decretos-leis de execução orçamental dos anos de 2000 a 2004 não contemplam qualquer preceito que de forma expressa derrogue o regime que o Decreto-Lei n.º 131/91, de 2 de abril, consagra, há também que atender às regras da interpretação jurídica das normas (cf. artigo 9.º do Código Civil).
3 – Ora, o Decreto-Lei n.º 353-A/89 considera a existência de «carreiras do regime geral» (cf. epígrafe do artigo 21.º), de «carreiras de regime especial que, independentemente da designação, tenham uma estrutura de letras de vencimento igual à carreira de regime geral» (cf. n.º 2 do artigo 21.º) , «de carreiras de regime especial» que se caraterizam por deter uma estrutura equivalente à das carreiras de «pessoal técnico superior» e de «pessoal técnico» (artigo 26.º) [224], de «outras carreiras de regime especial» cujas estruturas remuneratórias não estão previstas neste diploma sendo objeto de diploma autónomo (artigo 29.º)[225] – , de «corpos especiais» (artigo 28.º) [226] e de «regimes especiais» (artigo 43.º, n.º 1 )[227].
Todavia, no período de 2000 a 2004, já não vigorava o referido artigo 21.º, n.º 2, por ter sido revogado pelo Decreto-Lei n.º 404-A/98 [artigo 35.º, alínea d)]. Este diploma, no artigo 17.º, n.º 3, veio instituir que, nos casos em que se justificasse a adaptação dos regimes e escalas salariais de «carreiras de regime especial» ao disposto nesse diploma, as alterações seriam feitas mediante decreto regulamentar.
Também o Decreto-Lei n.º 184/89, no artigo 16.º, n.º 1, alínea a), estabelece que a «[e]scala indiciária para as carreiras de regime geral e para as carreiras de regime especial» integra a estrutura das remunerações base da função pública.
Designadamente de tais preceitos desses três diplomas, atento o versado em cada um deles, apenas o artigo 43.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 353-A/89, em harmonia com o artigo 41.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 184/89, respeita ao «regime especial» do pessoal dos registos e do notariado, enquanto os demais preceitos aludem a carreiras que, ao que se nos afigura, não compreendem as do pessoal dos registos e do notariado.
Não deixa de ser paradigmático que a única referência feita pelo legislador, em cada um desses diplomas legais, a pessoal «das conservatórias» e dos «cartórios notariais» (e, assim, mormente aos equivalentes aos atuais oficiais dos registos e do notariado) seja para o excluir da aplicação do regime geral que os Decretos-Leis n.º 353-A89 e 184/89 constituem, remetendo a sua regulação para o regime próprio, particular ou específico, que é constituído pelas respetivas disposições estatutárias (Decreto-Lei n.º 519-F2/79, mormente, quanto ao regime remuneratório - artigos 59.º e 61.º), bem como os diplomas legais que desenvolvem, concretizam e atualizam o aí estipulado, de que são exemplo o Decreto-Lei n.º 131/91 e as sucessivas referidas Portarias de fixação e atualização do vencimento de exercício. E também para o distinguir ou afastar na sua regulação das demais carreiras referidas – como as «outras carreiras de regime especial», os «corpos especiais» e as «outras carreiras» - e dos regimes que a estas carreiras respeitam, dadas as particularidades que caraterizam o regime remuneratório do pessoal dos registos e do notariado.
É, aliás, devido às apontadas peculiaridades do regime do pessoal das conservatórias e dos cartórios notariais e do específico sistema remuneratório (privativo), que vinha acontecendo a aplicação das respetivas disposições estatutárias, que o «NSR» manteve, retirando-o, assim, do regime comum aplicável às carreiras gerais e às demais «carreiras especiais».
Também na Portaria n.º 904-A/89, de 16 de outubro, a referência a «carreiras de regime geral» e a «carreiras de regime especial» igualmente não abrange a carreira do pessoal dos registos e do notariado, atento o âmbito de aplicação.
Outrossim, nas Portarias que procederam a atualização salarial da função pública e, assim, por regra, do índice 100 da escala salarial das «carreiras de regime geral» e de «regime especial» (bem como de «corpos especiais» ou de «cargos dirigentes») a referência feita a «carreiras de regime especial» e «de regime geral» tem (ou melhor, só deve ter), segundo se nos afigura, o sentido e alcance que a referência feita nos Decretos-Leis n.ºs 184/89 e 353-A/89 merece.
3.1 - A aplicação da atualização do índice 100 às escalas indiciárias atinentes aos vencimentos do pessoal dos registos e do notariado é feita por força do respetivo regime que estabelece as escalas indiciárias relativas aos vencimentos do pessoal dos registos e do notariado - artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 131/91 -, ao determinar que estas escalas salariais acompanham a atualização do índice 100 da escala indiciária do regime geral (índice este a que as escalas de tal pessoal se referenciam).
E fê-lo, como referimos, para poder ser abrangido pelas comummente denominadas portarias de atualização salarial.
Referenciação essa que, ao que se nos afigura, se cinge ao referido índice, pois a mudança dos índices da escala do pessoal de regime geral não acarreta a mudança dos índices da escala do pessoal dos registos e do notariado; é que a modificação do regime geral não afeta o regime especial em virtude de a lei especial tomar em consideração situações particulares que não são valoradas pela lei geral (a menos, claro, que o legislador pretendesse afastar toda a legislação existente[228]), acrescendo que o critério de fixação da retribuição-base contemplado no artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 184/89 não é diretamente aplicável ao pessoal dos registos e do notariado (como claramente decorre do artigo 41.º, n.º 4).
Aliás, é elucidativo deste entendimento o ocorrido no que concerne ao estatuto remuneratório dos oficiais de justiça, pois o Decreto-Lei n.º 270/90, de 3 de setembro,[229] igualmente dispunha, no artigo 2.º, n.º 3, referenciarem-se «as escalas salariais ao índice 100 da escala indiciária do regime geral», mas já nada expendia sobre atualização do índice 100, em virtude de não se mostrar necessário por se tratar de uma carreira de regime especial abrangida pelo Decreto-Lei n.º 353-A/89 (por força do artigo 29.º) [230] [231]. Ou seja, não se encontrava subtraída da aplicação da lei geral, contrariamente ao que acontece com os regimes especiais como o dos oficiais dos registos e do notariado.
Na verdade, resulta, por um lado, a separação do pessoal das conservatórias e dos cartórios notarias, contemplado no artigo 43.º, n.º 1 relativamente ao pessoal que integra as «carreiras de regime especial» - quer as plenamente integradas na lei geral (artigo 21.º e 26.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89 e 17.º do Decreto-Lei n.º404-A/89) quer as referidas no artigo 29.º, porque , apesar de «não previstas neste diploma» e objeto de diploma autónomo, continuam a caber no seio dessa lei geral, pois dela não foram excluídos –, revelando a natureza especial ou particular do regime do pessoal dos registos e do notariado face ao das denominadas «carreiras de regime especial», designadamente as contempladas no artigo 29.º. E, por outro lado, embora concomitantemente, evidencia a especialidade ou particularidade dos regimes indicados no artigo 43.º, n.º 1, também relativamente à referida lei geral.
3.2 - Nos artigos 41.º do Decreto-Lei n.º 70-A/2000, 49.º do Decreto-Lei n.º 77/2001, no artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 23/2002, no artigo 41.º, n.º1, do Decreto-Lei n.º 54/2003 e no artigo 43.º, n.º1, do Decreto-Lei n.º 57/2004, também a referência é feita a «escalões da escala salarial das carreiras de regime geral e de regime especial», o que evidencia concordância plena com os termos que o regime geral («lei geral», na expressão vertida no artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 131/91) utiliza.
Ora, atendendo ao disposto no artigo 9.º do Código Civil, o elemento gramatical (texto da lei) constitui o ponto de partida da interpretação da lei, não devendo, porém, cingir-se à letra da lei, tendo, assim uma função negativa (delimita e afasta os sentidos que não tenham na letra da lei qualquer apoio ou um mínimo de correspondência verbal ainda que imperfeitamente expressa) e uma função positiva (se o texto legal comportar apenas um sentido, é esse o sentido da norma; se comportar mais que um significado, deve optar-se pelo que melhor e mais imediatamente corresponde ao significado natural das expressões verbais utilizadas e, designadamente, ao seu significado técnico-jurídico, com a presunção do n.º 3 do artigo 9.º do Código Civil, de que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados).
Apenas se estivermos perante uma inegável insuficiência deste elemento de interpretação (elemento literal) para uma correta interpretação do sentido da norma, haverá então que convocar o elemento racional, através de outros fatores hermenêuticos, em especial o histórico, o sistemático e o teleológico, reconstituindo, assim, a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que a mesma é aplicada.
O elemento gramatical utilizado apresenta-se idêntico ao utilizado nos diplomas legais que constituem o regime jurídico que estabelece as regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública, devendo o intérprete ter em conta a harmonia e a unidade do sistema jurídico.
Aliás, o legislador tinha perfeito conhecimento do regime do pessoal dos registos e do notariado e, assim, da sua exclusão do regime geral (comum) que os Decretos-Leis n.º 184/89 e 353-A/89 corporizavam [232].
Se o legislador pretendia que o regime dos oficiais dos registos e do notariado fosse abrangido pelas revalorizações remuneratórias que os mencionados decretos-leis consagram, e, assim, proceder a uma alteração parcial do Decreto-Lei n.º 131/91 na parte atinente ao Mapa II anexo que integra esse diploma, não se podia cingir à mera indicação de «Carreiras do regime geral e do regime especial»,
Tinha o legislador, nos decretos-Lei de execução orçamental de ser concludente (ou inequívoco) na manifestação dessa sua intenção relativamente aos regimes especiais contemplados no artigo 43.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 353-A/89 e, assim, o regime especial atinente ao pessoal dos registos e do notariado. Tinha, pois, a revogação tácita de se inferir de uma conduta concludente do legislador, determinada por via interpretativa.
Em nenhum dos decretos-leis de execução orçamental para os anos de 2000 a 2004 consta qualquer disposição expressa no sentido de revogar parcialmente (derrogar) o regime especial atinente ao pessoal dos registos e do notariado constante do Decreto-Lei n.º 131/91, não se vislumbrando qualquer elemento que afaste o entendimento versado entre outros, no Decreto-Lei n.º 353-A/89, quanto ao âmbito das «carreiras de regime especial».
E atentas as regras de interpretação jurídica, visando descobrir o sentido por detrás da expressão utilizada, como também eleger, dentro das várias significações cobertas pela expressão, a verdadeira e decisiva[233], afigura-se-nos, atento o aduzido, não se apurar a exigida concludência no sentido de a revogação tácita abranger índices da escala salarial atinente a oficiais dos registos e do notariado.
Aliás, como ensina JOSÉ DE OLIVEIRA ASCENSÃO[234], se não houver uma interpretação segura no sentido da revogação, ou se uma conclusão neste sentido não for isenta de dúvidas, intervém a presunção do artigo 7.º, n.º 3, do Código Civil e a lei especial não é revogada (total ou parcialmente). É que, na dúvida, a lei geral não revoga a lei especial.
Ademais, o princípio da especialidade, que o artigo 7.º, n.º 3, do Código civil consagra, compreende dois enunciados: (1) a lei especial sucessiva prevalece sobre a lei antecedente; (2) e a lei geral sucessiva não prevalece sobre lei especial anterior, a não ser que, inequivocamente, o legislador tenha manifestado intenção diferente[235].
A existência de intenção inequívoca do legislador deve assentar em referência expressa na própria lei ou, pelo menos, num conjunto de vetores incisivos que àquela equivalham, pelo que, quando se pretenda, através duma lei geral, revogar (abrogar ou derrogar) leis especiais, designadamente quando se vise firmar um regime genérico e homogéneo, há que dizê-lo, recorrendo à revogação expressa ou, no mínimo, a uma menção revogatória clara, do género, são revogadas todas as leis em contrário, mesmo as especiais[236].
VI
CONCLUSÕES
Atento o aduzido, este Conselho Consultivo formula as seguintes conclusões:
1.ª - O conjunto normativo constituinte do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de outubro, que define os princípios gerais das remunerações da função pública, em desenvolvimento do novo sistema retributivo, implantado pelo Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de junho, prevalece sobre quaisquer normas gerais e especiais (artigo 44.º), sempre sem prejuízo da salvaguarda dos regimes especiais prevista no artigo 43.º do mesmo diploma;
2.ª - O sistema retributivo desenvolvido pelo Decreto-Lei n.º 353-A/89, manteve a dicotomia retribuição de categoria e retribuição de exercício, sendo respetivamente iguais a 5/6 e 1/6 da retribuição-base, em que as integrou, e estabeleceu que esta era determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que o funcionário ou agente estava posicionado, o que se efetivou pela substituição da tabela de letras por novas escalas indiciárias para as carreiras de regime geral e especial, para os cargos dirigentes e para os diferentes corpos especiais, indicando ainda as carreiras consideradas corpos especiais (artigos 16.º e 17.º do Decreto-Lei n.º 184/89, e 4.º e 5.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89);
3.ª - O índice 100 da escala salarial das carreiras de regime geral e de regime especial passou a constituir um referencial de cálculo da remuneração base mensal correspondente a cada categoria e escalão em que o funcionário ou agente estivesse posicionado, estando sujeito a atualização anual (artigos 4.º, n.ºs 1 a 4, do Decreto-Lei n.º 353-A/89, 17.º, nº 1, do Decreto-Lei n.º 184/89 e 25.º do Decreto-Lei n.º 110-A/81, de 14 de maio);
4.ª - O regime especial do pessoal dos registos e do notariado, e, assim, do pessoal equivalente aos atuais oficiais dos registos e do notariado, foi clara e expressamente excluído do âmbito do novo sistema retributivo aplicável aos funcionários e agentes da Administração Pública como regravam os artigos 41.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 184/89, e 43.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.ºs 353-A/89, o que o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 131/91, de 2 de abril, veio confirmar e os artigos 59.º do Decreto-Lei n.º 92/90, de 17 de março, e 44.º do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de dezembro, também evidenciavam;
5.ª - Regime especial que foi, assim, de forma clara e inequívoca, expressamente mantido, como regime próprio e autónomo, atenta a determinada aplicação das respetivas disposições estatutárias, como normas especiais vocacionadas especificamente para esse pessoal dos registos, situação que se verificava no período de 2000 a 2004 e se manteve até 2019;
6.ª - O regime estatutário especial do pessoal dos registos e do notariado, contemplado no Decreto-Lei n.º 519-F2/79, de 29 de dezembro, no concernente, em particular, ao seu sistema remuneratório, concretizado também no Decreto-Lei n.º 131/91, quanto ao vencimento de categoria, e nas portarias que estabeleciam o valor do vencimento de exercício, caraterizava-se por ser constituído por especificidades que o apartavam do âmbito de aplicação do regime geral, aplicável, sim, às «carreiras de regime geral» e a «carreiras de regime especial» a que, então, os artigos 21.º, 22.º 26.º e 29.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89 e 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de dezembro, se referiam, fruto igualmente dos particulares conteúdos funcionais das atividades desenvolvidas (dos registos e do notariado) e das exigências para o efeito necessárias;
7.ª - Aliás, o legislador claramente distinguiu a situação das «outras carreiras de regime especial» (artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89) das situações de «regimes especiais», em que incluiu o pessoal dos registos e do notariado (artigo 43.º, n.º 1 do mesmo Decreto-Lei), na caraterização efetuada – respetivamente «carreiras de regime especial» e «regime especial» - e no facto, já referido, de apenas os regimes especiais em que incluiu o pessoal dos registos, serem excluídos do regime geral que os Decretos-Leis n.º 184/89, 353-A/89, e 427/89 corporizavam;
8.ª - Na verdade, a retribuição-base dos oficiais dos registos e do notariado tinha também duas componentes: uma fixa, o vencimento de categoria (ordenado) e a outra variável, correspondente à participação emolumentar, considerada para todos os efeitos «vencimento de exercício», e que se traduz numa «percentagem da receita global líquida da totalidade dos serviços apurada em cada mês», em termos fixados por portaria (artigos 59.º, n.º 3, e 61.º do Decreto-Lei n.º 519-F2/79 e artigo 1.º e Mapa II do Decreto-Lei n.º 131/91);
9.ª - A partir de 1 de janeiro de 1990, para além de serem fixadas as percentagens emolumentares para cálculo da participação emolumentar (vencimento de exercício) e respetivos limites, passou a ser assegurado aos oficiais de registo, a título de participações emolumentares, no mínimo, a percentagem de 60/prct. ou 65/prct. do valor do vencimento de categoria, as quais eram atualizadas sempre que o fossem os vencimentos de categoria (Portaria n.º 699/90, de 4 de agosto);
10.ª – Com efeitos a partir de 1 de outubro de 1999 e, pelo menos, até 31 de dezembro de 2001, foram fixadas novas percentagens emolumentares para cálculo da participação emolumentar, estabelecendo-se limites, e foi assegurado um vencimento de exercício correspondente a 100/prct. do vencimento de categoria - e aos oficiais das conservatórias dos Registos Centrais e do Arquivo Central ficava assegurada, também como mínimo, uma participação emolumentar igual ao respetivo vencimento de categoria acrescida de 70/prct. - (cf. Portaria n.º 940/99 de 27 de outubro);
11.ª - Com a Portaria n.º 1448/2001, de 28 de dezembro, o vencimento de exercício, transitoriamente, tornou-se «tendencialmente fixo», o que foi mantido até o final de 2019, passando as participações emolumentares, com a Portaria n.º 1110/2003, de 29 de janeiro, a serem atualizadas de acordo com a taxa que viesse a ser fixada para o índice 100 da escala indiciária do regime geral (Portaria n.º 1448/2001, de 22 de dezembro, e artigo 14.º, alínea i), do Decreto-Lei n.º 145/2019, de 23 de setembro);
12.ª – Apenas o vencimento base (vencimento de categoria), com escalas indiciárias próprias, relativas a cada categoria profissional estabelecidas no Decreto-Lei n.º131/91, era referenciado ao índice 100 da escala indiciária do regime geral que acompanhavam a atualização deste índice (artigo 1.º, n.º 1, deste Decreto-Lei n.º 131/91);
13.ª - A aplicação da atualização do índice 100 às escalas indiciárias atinentes aos vencimentos base (vencimento de categoria) do pessoal dos registos e do notariado era feito por força do artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 131/91, ao determinar que as escalas salariais do pessoal dos registos e do notariado acompanhavam a atualização do índice 100 da escala indiciária do regime geral;
15.ª - O caráter autónomo e paralelo (face ao regime geral), do regime privativo do pessoal dos registos e do notariado, apesar de não se lhe aplicar diretamente o regime geral consignado essencialmente no Decreto-Lei n.º 353-A/89, não impedia, por um lado, que o próprio regime tivesse pontos de proximidade ou fosse, até, pelo mesmo influenciado nem, por outro lado, que o regime geral se lhe aplicasse nos casos em que o próprio regime especial expressamente o indicasse ou subsidiariamente (para os casos omissos) como é comum nas relações entre normas gerais ou regimes gerais e norma especial ou regime especial;
16.ª - Ao admitir-se no artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 131/91, a aplicação analógica do regime geral para os casos omissos, a lei está-nos a dizer que o regime que esse diploma institui, específico do pessoal dos registos e do notariado, não é um regime de natureza excecional perante o regime geral, antes constitui, sim, um regime que, pelas suas especificidades face ao regime geral, constitui um regime especial, como aliás a própria lei o apoda nos artigos 41.º do Decreto-Lei n.º 184/89, e 43.º do Decreto-Lei n.ºs 353-A/89;
17.ª – Nesta medida, o regime dos oficiais dos registos e do notariado é considerado na lei, no que concerne aos princípios gerais de salários, ao estatuto remuneratório e estrutura das remunerações base das carreiras e categorias, como um regime especial, expressamente excluído dos Decretos-Leis n.ºs 184/89 e 353-A/89, e , na verdade, um regime específico com peculiaridades que não contradizem ou se opõem ao regime geral, não constituindo todavia um regime excecional;
19.ª - A indicação efetuada nos artigos 41.º do Decreto-Lei n.º 70-A/2000, 49.º do Decreto-Lei n.º 77/2001, no artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 23/2002, no artigo 41.º, n.º1, e Mapa I do Decreto-Lei n.º 54/2003 e no artigo 43.º, n.º 1, e Mapa I do Decreto-Lei n.º 57/2004, a escalões da escala salarial das «carreiras de regime geral e de regime especial» evidencia concordância sintagmática com os termos que os Decretos-Leis n.ºs 184/89 e 353-A/89 e as subsequentes portarias de atualização salarial dos funcionários e agentes da administração central, local e regional utilizam;
20.ª - Não deixa de ser paradigmático que a única referência feita pelo legislador, em cada um dos Decretos-Leis n.ºs 353-A/89 e 184/89, a pessoal «das conservatórias» e dos «cartórios notariais» (e, assim, mormente ao pessoal das carreiras de oficiais dos registos e do notariado) fosse para o excluir da aplicação do regime geral que os constituem, considerando-os «regimes especiais»;
21.ª - A revogação por uma lei geral, como os mencionados decretos-Leis de execução orçamental, de lei especial pode ocorrer por declaração expressa (revogação expressa), por meio de incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes (revogação tácita), ou por a nova lei regular toda a matéria da lei anterior (revogação global), se esse for o sentido inequívoco da lei (artigo 7.º, n.ºs 2 e 3, do Código Civil);
22.ª - Os decretos-leis de execução orçamental para os anos de 2000 a 2004 não procederam à revogação global dos «regimes especiais» nem contêm qualquer disposição que, de forma expressa, procedesse à revogação parcial (derrogação) do regime especial atinente ao pessoal dos registos e do notariado constante do Decreto-Lei n.º 131/91;
23.ª - O legislador tinha perfeito conhecimento do regime do pessoal dos registos e do notariado e da sua exclusão do regime geral que os Decretos-Leis n.º 184/89 e 353-A/89 corporizam, bem como tinha cabal conhecimento do regime especial que o Decreto-Lei n.º131/91 instituía;
24.ª - A mera referência nesses dispositivos dos decretos-leis de execução orçamental às «carreiras do regime especial» mostra-se, pois, atento o disposto nos artigos 7.º , n.ºs 2 e 3, e 9.º do Código Civil, insuficiente para abranger a derrogação do estatuto remuneratório dos oficiais dos registos e do notariado, tanto mais que inexiste qualquer normativo a determinar a aplicação dessa derrogação às escalas indiciárias deste pessoal;
25.ª - Também seria insuficiente a referência a carreiras do regime geral, pois destas e no que concerne às escalas indiciárias do pessoal dos registos e do notariado apenas as atualizações do valor do índice 100 (das carreiras de regime geral) relevam, pelo que as revalorizações dos índices da escala do pessoal de regime geral não acarretam a dos índices da escala do pessoal dos registos e do notariado em virtude de a modificação do regime geral não afetar o regime especial por a lei especial tomar em consideração situações particulares que não são valoradas pela lei geral; e
26.ª - Nesta conformidade, as escalas indiciárias relativas aos ordenados (vencimentos de categoria) dos oficiais dos registos e do notariado (bem como dos conservadores e notários), fixadas pelo Decreto-Lei n.º 131/91, de 2 de abril (artigo 1.º e Mapas anexos), mantiveram-se em vigor, sem alteração, desde a sua instituição até este diploma ter sido revogado pelo artigo 14.º, alínea d), do Decreto-Lei n.º 145/2019.
[1] Aprovado pela Lei 68/2019, de 27 de agosto, e alterado pela Lei n.º 2/2020, de 31 de março.
[2]Cf. designadamente as seguintes decisões arbitrais do Centro de Arbitragem Administrativa (CAAD), proferidas a 21 de outubro de 2021 (processo n.º 15/2021-A), a 8 de novembro de 2021 (processo n.º 82/2021-A), a 5 de abril de 2022 (processo n.º 22/2021-A), a 12 de abril de 2022 (processo n.º 127/2021-A), a 10 de setembro de 2022 (processo n.º 3/2022-A), a 21 de outubro de 2022 (processo n.º 6/2022-A), a 26 de outubro de 2022 (processo n.º 136/2021-A), a 10 de novembro de 2022 (processo n.º 1/2022-A), a 21 de novembro de 2022 (processo n.º 4/2022-A, a 26 de novembro de 2022 (processo n.º 7/2022-A), a 28 de janeiro de 2023 (processo n.º 117/2022-A) e a 26 de março de 2023 (processo nº 162/2022-A), todas acessíveis in:
«https://caad.org.pt/administrativo/decisoes/».
[3] No referido sítio da internet onde as mesmas são disponibilizadas.
[4] Cf. a decisão do CAAD de 10 de novembro de 2022, proferida no processo n.º 1/2022-A. No mesmo sentido, ver designadamente, as seguintes decisões do CAAD: de 26 de novembro de 2022, proferida no processo n.º 7/2022-A; de 28 de janeiro de 2023 proferida no processo n.º 117/2022-A.
[5] Proferida a 21 de novembro de 2022. No mesmo sentido, a referida decisão proferida no processo n.º 7/2022-A.
[6] Cf. decisão do CAAD de 26 de março de 2023 proferida no processo n.º 162/2022-A.
[7] Cf. a referida decisão proferida no processo n.º 4/2022-A.
[8] Cf. a decisão arbitral de 10 de novembro de 2022, proferida no processo n.º 1/2022-A.
[9]Cf. PEDRO MADEIRA DE BRITO, Contrato de Trabalho da Administração Pública e sistema de fontes, AAFDL Editora, 2019, página 376.
[10] Cf. MARISA GAMEIRO NEVES DUARTE, «Prémio de Desempenho», in Direito das Relações Laborais na Administração Pública, 2018, CEJ, acessível in «https://cej.justica.gov.pt», página 619.
[11] Cf. PEDRO MADEIRA DE BRITO, ibidem.
[12] De anotar que o Decreto n.º 19478 veio a ser revogado pelo artigo 108.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 497/88, de 30 de dezembro.
[13] Ainda de acordo com o mesmo diploma (Decreto-Lei n.º 26115), exórdio, in capítulo IV – Emolumentos», página 1762:
«A reforma não é nem deveria ser radical nesta questão.
Nós temos actualmente o emolumento pessoal, única remuneração de serviços prestados directamente ao público por determinado funcionário. Ficou dito acima que não se referia a estes a reforma e por isso também não se toca nos emolumentos que percebem. Temos, além disso, o emolumento que se acumula ou conjunta com o vencimento orçamental e o cofre de emolumentos que funciona como distribuidor equitativo de suplemento de ordenados ou das remunerações por serviços especiais prestados.
(…)
O problema de saber até que ponto poderiam ser mantidos emolumentos em benefício directo do funcionário sem prejuízo de princípios fundamentais da reforma, foi resolvido com a conservação do emolumento pessoal pelo serviço prestado directamente ao público e pela fixação do limite do total das remunerações percebidas, que não pode ultrapassar certa percentagem dos vencimentos fixos da categoria superior na respectiva escala».
[14] Manuel de Direito Administrativo, Almedina, Coimbra, 1980, 9.ª edição (reimpressão), página 767.
[15] Obra citada, página 766.
[16] O Mesmo Autor, ibidem, acrescenta referindo-se aos vencimentos de exercício:
«Sòmente em casos especiais a lei admite que o funcionário receba esses vencimentos sem se encontrar no desempenho do seu cargo: tais são os casos de licença para férias, ou de afastamento por motivo do exercício de outas funções públicas que não tenham remuneração própria e de que sejam incumbidos, sem que legalmente possam eximir-se (Cód. Adm., art.º 538.º, e Dec. n.º 19478, arts. 12.º, § 1.º, e 16.º, § ún.).
Em regra, as situações em que o funcionário tem direito a vencimento sem exercer o cargo apenas apenas dão lugar ao abono da parte correspondente à categoria».
[17] Ao dispor:
«Não haverá emolumentos gerais destinados a ser distribuídos uniformemente pelos funcionários, revertendo para o Estado ou corpos administrativos, conforme os casos, a receita emolumentar estabelecida na lei.
§ Os funcionários têm direito aos emolumentos pessoais devidos pelos particulares em virtude do exercício de funções notariais e de julgamento ou de colaboração nestas e a quaisquer outros permitidos por lei.»
[18] Cf. parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República nº 123/83, de 7 de dezembro de 1983, publicado no Diário da República, II Série, de 31 de maio de 1984. Cf. ainda parecer n.º 21/94, de 9 de fevereiro de 1995, publicado no Diário da República, II Série, de 22 de novembro de 1995, e 19/2005, de 2 de novembro de 2006.
[19] Cf. PEDRO MADEIRA DE BRITO, obra citada, página 377.
[20] Não obstante os pontuais reajustamentos em termos remuneratórios efetuados e as alterações de carreiras (cf., a propósito, os Decretos-Leis n.º 191-C/79, de 25 de junho, n.º 248/85, de 15 de julho, que procederam, sucessivamente, à reestruturação das carreiras da função pública, tendo este último Decreto-Lei sido revogado pelo artigo 116.º, alínea o), da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro.
[21] Este novo sistema retributivo foi perspetivado no artigo 15.º,alínea a), da Lei n.º 114/88, de 30 de dezembro (Lei do orçamento de 1989), em que acerca do Regime Jurídico da Função Pública se dispunha:
«Prosseguindo na via do aperfeiçoamento e modernização do regime jurídico da função pública, fica o Governo autorizado a legislar, durante o período de vigência da presente lei, no sentido de:
a)Definir os princípios fundamentais de um novo sistema retributivo da função pública, por forma a contribuir para a produtividade dos serviços e eficácia na realização das despesas públicas, para a responsabilização e dignificação dos funcionários, conferindo ao sistema coerência, equidade e clareza no plano interno e competitividade no plano externo, reconhecendo a existência de corpos especiais no âmbito da função pública, definindo os critérios e componentes do sistema retributivo, assente em estruturas salariais indiciárias, complementos de carácter social e suplementos, em função das especiais condições de prestação de trabalho ou compensação por despesas feitas;
(…)».
[22] Alterado pelas Leis n.ºs 30-C/92, de 28 de dezembro, 25/98, de 26 de maio, 10/2004, de 22 de março, e 23/2004, de 22 de junho; e revogado pelo artigo 116.º, alínea s), da Lei 12-A/2008.
[23] Cf. Pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, n.º 123/2001, de 17 de janeiro de 2002, e 97/2002, de 5 de dezembro de 2002, publicado in Diário da República n.º 57/2003, Série II de 2003-03-08, páginas 3767 – 3776.
[24] Preceito que, sob a epígrafe «Princípios do sistema retributivo», dispunha:
«1 - O sistema retributivo estrutura-se com base em princípios de equidade interna e externa.
2 - A equidade interna visa salvaguardar a relação de proporcionalidade entre as responsabilidades de cada cargo e as correspondentes remunerações e, bem assim, garantir a harmonia remuneratória entre cargos no âmbito da Administração.
3 - A equidade externa visa alcançar o equilíbrio relativo em termos de retribuição de cada função no contexto do mercado de trabalho.»
[25] Pela equidade interna pretendeu-se asseverar a proporcionalidade entre as responsabilidades e a remuneração de cada cargo e, em geral, existência de harmonia entre a remuneração de todos os cargos, enquanto que pela equidade externa se visou que a retribuição do cargo público não se afastasse do contexto do mercado de trabalho (cf. PAULO VEIGA E MOURA, Função Pública: regime jurídico, direitos e deveres dos funcionários e agentes, 2.ª edição, 2001, Coimbra Editora, página 266, nota 613).
[26] Cf. Preâmbulo da Portaria n.º 904-A/89, de 16 de outubro.
[27] Os n.ºs 6 e 7 do transcrito artigo 41.º foram aditados pelo artigo 9.º da Lei n.º 30-C/92, de 28 de dezembro.
[28] Alterado pelas Declarações de Retificação n.º DD3389, de 30 de dezembro de 1989 (designadamente, quanto aos Anexos n.º 1 e 7) e n.º DD3373, de 28 de fevereiro de 1990 (quanto ao Anexo n.º 1), e pelos Decretos-Leis n.ºs 393/90 , de 11 de dezembro, 204/91, de 7 de junho, 109/96, de 1 de agosto, 420/91, de 29 de outubro, 404-A/98, de 18 de dezembro, 412-A/98, de 30 de dezembro, 498/99, de 19 de novembro, e 70-A/2000, de 5 de maio, e pelo Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 323/2005, publicado in Diário da República n.º 198/2005, Série I-A ,de 14 de outubro de 2005 (em que foi declarada a inconstitucionalidade com força obrigatória geral, da norma constante do nº 3 do artigo 17.º do DL 353-A/89); e viria a ser revogado pelo artigo 116.º, alínea u) da Lei n.º 12-A/2008.
[29] Alterado pelo Decreto-Lei n.º 407/91, de 17 de outubro, pela Lei nº 19/92, de 12 de agosto, pelos Decretos-Leis n.º 175/95, de 21 de julho, 102/96, de 31 de julho e 218/98, de 17 de julho, e pelas Leis n.º 23/2004, de 22 de junho, 60-A/2005, de 30 de dezembro , e 53/2006 de 7 de dezembro, e revogado pelo artigo 116.º, alínea x), da Lei n.º 12-A/2008.
[30] De acordo com o artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, este diploma aplica-se a todos os serviços e organismos da administração central, local e regional autónoma, incluindo os institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos (n.º1), bem como aos serviços e organismos que estejam na dependência orgânica e funcional da Presidência da República e da Assembleia da República e aos serviços de apoio das instituições judiciárias (n.º 2). E a sua aplicação à administração regional autónoma faz-se sem prejuízo da possibilidade de os competentes órgãos introduzirem as adaptações necessárias (n.º3). Em similar sentido, cf. artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 184/89.
[31] Cf. Preâmbulo da Portaria n.º 904-A/89, de 16 de outubro.
[32] Sistema, segundo o qual, eram atribuídas letras às diversas categorias das carreiras da Administração Pública a que se fazia corresponder determinado vencimento (cf. designadamente os Decretos-Leis n.º º 26115, de 23 de novembro de 1935, e 98/89, de 29 de março).
[33] Em cumprimento do n.º 2 do artigo 4.° do Decreto-Lei n.º 353-A/89, pela Portaria conjunta n.º 904-A/89, de 16 de outubro, o Primeiro-Ministro e o Ministro das Finanças fixaram a remuneração base mensal correspondente ao índice 100 «para as carreiras de regime geral e para as carreiras de regime especial» (item 1.º), «dos cargos dirigentes», «das carreiras diplomáticas» e «de inspeção de alto nível» (item 2.º). Já relativamente ao índice 100 das demais carreiras integradas em corpos especiais (para além da carreira diplomática e da inspeção de alto nível): carreira dos militares dos três ramos das forças armadas, do pessoal com funções policiais da PSP, das carreiras docentes, das carreiras de investigação científica, das carreiras médicas, de enfermagem, de técnicos de diagnóstico e terapêutica e dos bombeiros foi fixado, respetivamente, pelas Portarias n.ºs 7/90, de 14 de fevereiro, 115/90, de 14 de fevereiro, 1002-A e B/89, de 18 de novembro, 171/90, de 6 de março. 56/90, de 24 de janeiro. 471/90, de 26 de junho, 654/94, de 19 de julho, e 679/94, de 21 de julho.
[34]De acordo com o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 248/85, as «categorias» são as posições que os funcionários ocupam no âmbito do uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação da função ou funções, referidas à escala salarial da função pública (n.º 2 ), enquanto as «carreiras» são os conjuntos hierarquizados de categorias ás quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional ( n.º 1).
[35] Cf. acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 29 de junho de 2000, processo n.º 034621, acessível in «www.dgsi.pt». Também os demais acórdãos abaixo indicados do Supremo Tribunal Administrativo (e dos Tribunais Centrais Administrativos), do Supremo Tribunal de Justiça e dos Tribunais das Relações, estão acessíveis in «www.dgsi.pt» ou com sumário acessível no referido sítio.
[36] Este preceito viria a ser revogado pelo artigo 116.º, alínea h), da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro.
[37] À remuneração base do funcionário, como refere FRANCISCO MARIA DIAS, Estatuto Remuneratório da Função Pública Comentado e anotado, Livraria Arnado, 1991, página 69 (em anotação ao artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, «chama-se «vencimento” sendo este a remuneração correspondente ao exercício de uma função pública, quaisquer que sejam as formas de cálculo ou pagamento ou a origem dos fundos».
[38] A distinção entre vencimento de categoria e vencimento de exercício, de acordo com o Parecer deste Conselho Consultivo n.º 79/2003, de 1 de abril de 2004, publicado no Diário da República, II Série, n.º 113/2004, de 14 de maio «corresponde a uma classificação clássica do conceito de vencimento em sentido estrito, acolhida na doutrina e amplamente consagrada, de há longo tempo, na legislação nacional relativa ao estatuto remuneratório dos cargos públicos».
Ainda de acordo com o mesmo parecer:
«Existirá, pois, um princípio geral do nosso sistema normativo, que aflora no artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89 e que impõe a distinção, ao nível das remunerações de cargos públicos, entre vencimento de categoria e vencimento de exercício, em função do exercício efetivo ou não do cargo, e em proporções que a lei concretamente defina».
Segundo JOÃO ALFAIA, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, Almedina, Coimbra, 1988, volume II, página 792, enquanto o «vencimento de categoria» tem por base, em princípio, uma ligação à titularidade plena do lugar (que corresponde à sua ocupação ou preenchimento e não ao exercício do cargo respetivo, já na base do «vencimento de exercício» estaria a ligação não só à titularidade plena de um lugar mas também ao exercício do cargo respetivo, limitando-o, em princípio, «à situação de serviço efectivo em sentido estrito e, naturalmente, às situações de ausência por motivo de interesse público, e, bem assim, à situação de licença para férias».
[39] O direito ao vencimento de categoria suspender-se-ia em todas as situações de ausência não autorizada ao serviço [falta injustificada ou falta de assiduidade, conforme artigos 68.º e 71.º do Decreto-Lei n.º 497/88, de 30 de dezembro e 26.º, n.º 2, alínea h) , e 71.º, n.º 1, ,do Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de janeiro (Estatuto Disciplinar)] e em algumas ausências autorizadas, tais como as motivadas por greve (ver artigos 67.° n.ºs 2 e 4, do Decreto-Lei n.° 497/88, de 30 de dezembro, e 12.º da Lei n.° 65/77, de 26 de agosto), concessão de licenças sem vencimento em qualquer modalidade (artigos 75.º, 77.º, 80.º, 84.° e 90.° do Decreto-Lei n.º 497/88 de 30 de dezembro), cumprimento de pena de prisão ou de pena disciplinar de suspensão e inatividade (ver artigos 68.º do Código Penal e 13.º , n.ºs 2 e 5, do Estatuto Disciplinar), enquanto que o direito à retribuição de exercício se perderia em todas as situações de prestação de assistência inadiável a familiares doentes e de faltas por doença a partir do trigésimo dia (ver artigos 27.º, 52.°, n.º 2, 53.°, n.º 2, e 63.° n.º 1, do Decreto-Lei n.º 497/88, de 30 de dezembro, 10.° e 15.° do Decreto-Lei n.º 135/85, de 3 de maio).
No Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 56/1997, de 28 de setembro de 2000 (publicado in Diário da República, II Série, nº 4, de 5 de janeiro de 2002, páginas 228 e seguintes), indicam-se várias situações de ausência que não determinam perda do vencimento de exercício. Como é o caso de, por exemplo, as faltas por casamento (artigo 22..º, nº 3), as faltas por nascimento (artigo 24º, n.º 4), por falecimento de familiar (artigo 28.º, n.º 3), as faltas por isolamento profilático (artigo 57º), as faltas para doação de sangue (artigo 61.º, n.º 3) e as faltas por socorrismo (artigo 62.º, n.º 3), todos preceitos constantes do Decreto-Lei n.º 100/99, de 31 de março, bem como as faltas ao serviço resultantes de incapacidade temporária absoluta (artigo 19.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro) – cf. parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 123/2001, de 17 de janeiro de 2002 (nota 24).
Assim, a perda do vencimento/remuneração de categoria implica automaticamente a perda do vencimento de exercício, em virtude de este revestir a natureza de complemento do vencimento de categoria, havendo, por isso, lugar à perda do vencimento de exercício nos dias de perdimento pelo funcionário do vencimento de categoria ou nos casos de suspensão parcial do vencimento. Desta realidade resulta ser o perdimento pelo pessoal da remuneração de exercício em maior número de situações que o vencimento de categoria.
[40] Algo de similar viria a acontecer na Lei que estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas (LVCR), aprovada pelo Decreto-Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro (artigo 85.º, n.º1) ao acolher os conceitos de “remuneração de categoria” e de “remuneração de exercício”. Todavia, a LVCR excluiu do seu âmbito quaisquer suplementos remuneratórios.
[41] Os suplementos retributivos constituem os acréscimos remuneratórios atribuídos em função de particularidades específicas da prestação de trabalho, cujos fundamentos obedecem ao estabelecido nos n.ºs 1 e 2 do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de junho, que dispunham:
«Suplementos
1 - Os suplementos são atribuídos em função de particularidades específicas da prestação de trabalho e só podem ser considerados os que se fundamentem em:
a) Trabalho extraordinário, nocturno, em dias de descanso semanal ou feriados, em disponibilidade permanente ou outros regimes especiais de prestação de trabalho;
b) Trabalho prestado em condições de risco, penosidade ou insalubridade;
c) Incentivos à fixação em zonas de periferia;
d) Trabalho em regime de turnos;
e) Falhas;
f) Participação em reuniões, comissões ou grupos de trabalho, não acumuláveis com a alínea a).
2 - Podem ser atribuídos suplementos por compensação de despesas feitas por motivos de serviço que se fundamentem, designadamente, em:
a) Trabalho efectuado fora do local normal de trabalho, que dê direito à atribuição de ajudas de custo, ou outros abonos devidos a deslocações em serviço;
b) Situações de representação;
c) Transferência para localidade diversa que confira direito a subsídio de residência ou outro.
(…)».
O artigo 11.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 353-A/89 considerava extintos todos os que não se enquadrassem no referido artigo 19.º, n.ºs 1 e 2, estipulando o artigo 12.º deste Decreto-Lei, em consonância com o artigo 19.º, n.º 3 , do Decreto-Lei n.º 184/89 que «[o] regime e as condições de atribuição de cada suplemento são fixados mediante decreto-lei» (cf. ainda artigo 37.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 353-A/89), pois de acordo com o Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 80/2003, de 15 de janeiro de 2004, «”destinam-se a remunerar específicas condições em que o trabalho é prestado ou as particularidades que envolvem a sua execução», expressando «a concretização legislativa do direito fundamental à retribuição segundo “a quantidade, natureza e qualidade” do trabalho» (publicado in Diário da República, II Série, n.º 74, de 27 de março de 2004. cf. ainda mormente o Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 19/2010, de 17 de fevereiro de 2011, bem como PAULO VEIGA E MOURA, Função Pública – Regime Jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, 1.º volume, 2.ª edição, Coimbra Editora, 2001, página 315.
Daí que, como se expendeu no Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 5/2011, de 3 de março de 2011 (a aguardar edição), que:
«Do quadro normativo constante dos Decretos-Leis n.º 184/89 e n.º 353-A/89, resulta, antes de mais, que os suplementos obedecem a um numerus clausus (…), de tal modo que os serviços e organismos administrativos somente podem proceder ao seu pagamento se ocorrer alguma das circunstâncias tipificadas no artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 184/89».
[42] Cf. Pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 92/2005, de 15 de fevereiro de 2007.
[43] Que dispunha:
«4 - As situações e as condições em que se suspende o direito à remuneração, total ou parcialmente, constam da lei».
[44] Cf. Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 97/2002, de 5 de dezembro de 2002, publicado in Diário da República n.º 57/2003, Série II, de 8 de março de 2003, páginas 3767 - 3776
[45] Cf. PAULO VEIGA E MOURA, Função Pública, …. Página 267; e acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 5 de dezembro de 2002, processo n.º 1030/98.
[46] Cf. ISABEL VASSALO SANTOS e TERESA ALVES CARDOSO, O Novo Sistema Retributivo da Função Pública : Anotado, Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo/Direção Regional da Administração Autárquica, 1991, página 23 (em anotação ao artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89).
[47] Alterada pelo Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro, e pela Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro.
[48] A Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, que aprovou a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, procedeu no artigo 42.º, n.º 1, alínea b), a revogação desses três normativos subsistentes.
[49] Os n.ºs 1 a 5, 7 a 10, 13 e 14 do artigo 21.º vieram a ser revogados pelo artigo 35.º, alínea e), do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de dezembro.
[50] Enquanto as escalas salariais de cada uma das carreiras e categorias da administração local constam, de acordo com o artigo 22.º, nos anexos 2 e 3 – respetivamente carreiras e categorias do «regime geral» e «carreiras e categorias específicas».
[51] Cf. ISABEL VASSALO SANTOS e TERESA ALVES CARDOSO, obra citada, páginas 81 e 82 (anotação I e II ao artigo 26.º).
[52] O regime remuneratório dos funcionários das carreiras constantes do quadro de pessoal da Direção-Geral das Alfândegas viria a ser estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 274/90, de 7 de setembro.
[53] Cf. ISABEL VASSALO SANTOS e TERESA ALVES CARDOSO, obra citada, páginas 81 (anotação 1 ao artigo 26.º), 88 (anotação 1 ao artigo 29.º).
[54] É que, como expendem ISABEL VASSALO SANTOS e TERESA ALVES CARDOSO, O Novo Sistema Retributivo da Função Pública : Anotado, Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo, 1991, página 83 ( em anotação ao artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89):
«Ao pessoal não abrangido por este diploma também não se pode aplicar a regra da progressão na categoria tal como é agora prevista no art° 19.º deste Decreto-Lei, por esta ter por base a referência aos índices remuneratórios e escalões em que os funcionários foram posicionados».
[55] Cf. designadamente os decretos regulamentares n.º 13/91, 14/91, 15/91, 16/91, 17/91 e 18/91, todos, de 11 de abril [que estabelecem a estrutura das remunerações base das carreiras e categorias existentes no âmbito, respetivamente, do Ministério da Justiça, do Ministério da Indústria e Energia, do Ministério da Educação (e no Quadro Complementar do Instituto Nacional de Investigação Científica), do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, do Ministério do Emprego e Segurança Social e do Ministério do Comércio e Turismo).
[56] De anotar que, atento o artigo 2.º, n.º 1, do mesmo Decreto-Lei, este diploma é aplicável aos institutos públicos na modalidade de fundos públicos e de serviços personalizados do Estado, desde que o respetivo pessoal não tenha estatuto especial (cf. ISABEL VASSALO SANTOS e TERESA ALVES CARDOSO, obra citada, página 147 (nota 1 ao artigo 43.º).
[57] Diferentemente do respeitante ao pessoal dirigente pois o n.º 1 do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 184/89 estabelecia a aplicação do respetivo estatuto mas determinava a aplicação das disposições do mesmo diploma sobre matéria retributiva; e, do atinente ao pessoal dos consulados e missões diplomáticas em que, atento o n.º 5 do mesmo artigo 41.º, se preceituava a aplicação da legislação (então) em vigor (designadamente o Decreto-Lei n.º 47331, de 23 de novembro de 1966, do Decreto-Lei n.º 47478, de 31 de dezembro de 1966, e o Decreto n.º 255/85, de 15 de Julho).
[58] Cf. ISABEL VASSALO SANTOS e TERESA ALVES CARDOSO, obra citada, página 146 (em anotação ao artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89).
[59]Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte de 6 de março de 2015, processo n.º 01871/10.8BEBRG.
[60] Obra citada, página 148 (em anotação I ao artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89).
[61]FRANCISCO MARIA DIAS, Estatuto Remuneratório da Função Pública Comentado e anotado, Livraria Arnado, 1991, página 69 ( em anotação ao artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 252-A/89).
[62] Preceito que, sob a epígrafe «Prevalência» estabelecia:
«O disposto no presente diploma prevalece sobre quaisquer normas gerais ou especiais».
[63] Diploma que veio a ser alterado pela Lei n.º 44/99, de 11 de junho, e revogado pelo artigo 116.º, alínea aq), da Lei n.º 12-A/2008.
[64] Com efeito, enquanto no artigo 35.º, alínea e), do Decreto-Lei n.º 404-A/98, procedeu a revogação dos n.ºs 1 a 5, 7 a 10, 13 e 14 do artigo 21.º (e n.ºs 1 a 7 do artigo 42.º), já o artigo 27.º procedeu a alterações aos artigos 17.º e 18º (respetivamente atinentes a progressão na carreira e a mobilidade).
[65]Este diploma legal procedeu a adaptação à administração local do Decreto-Lei n.º 404-A/98 e veio a ser alterado pela Lei n.º 44/99, de 11 de junho, e revogado pelo artigo 116.º, alínea ar), da Lei n.º 12-A/2008.
[66] Preceito que, sob a epígrafe «Escalas salariais» veio dispor :
«1 - As escalas salariais das carreiras de regime geral da administração central constam do anexo ao presente diploma, do qual faz parte integrante.
2 - Às carreiras e categorias com designações específicas que apresentem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral será aplicada a revalorização prevista no presente diploma bem como as regras de transição e de produção de efeitos, mediante decreto regulamentar.
3 - Nos casos em que se justifique a adaptação dos regimes e escalas salariais de carreiras de regime especial ao disposto no presente diploma, as alterações são feitas mediante decreto regulamentar».
[67] Retificada pela Declaração de Retificação n.º 22-A/2008, de 24 de abril, alterada por: Leis n.ºs 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 34/2010, de 02 de setembro, 55-A/2010, de 31 de dezembro, 64-B/2011, de 30 de dezembro, 66/2012, de 31 de dezembro, 66-B/2012, de 31 de dezembro, e pelo Decreto-Lei n.º 47/2013, de 05 de abril, e parcialmente revogada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho [artigo 42.º, n.º 1, alínea c)], com exceção das normas transitórias abrangidas pelos artigos 88.º a 115.º, bem como foi ainda alterada pela Lei n.º 80/2017, de 18 de agosto.
[68] Esta Lei procedeu a revogação designadamente dos Decretos-Leis n.º 248/85, de 15 de julho, 247/87, de 17 de junho, 265/88, de 28 de julho, 184/89, de 2 de junho, 353-A/89, de 16 de outubro, 427/89, de 7 de dezembro, 404-A/98, de 18 de dezembro [artigo 35.º, alíneas o), q), r), s), u), x) e aq)].
[69] Redução de carreiras que «é acompanhada pela consagração de mecanismos que permitem maior flexibilidade para os trabalhadores na mudança entre carreiras» , conforme Parecer sobre a Proposta de Lei n. 184/XII (2.) (60V), da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública da Assembleia da República, acessível in:
«https://app.parlamento.pt/webutils/docs/doc.pdf?».
[70] A fim de evitar a pulverização de regimes (Cf. PEDRO MADEIRA DE BRITO, Contrato de Trabalho da Administração Pública e sistema de fontes, AAFDL editora, 2019, página 245).
[71] De anotar que este diploma, como realça o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 474/2013 (processo n.º 754/2013), de 29 de agosto de 2013, abandona na sua terminologia as noções de funcionário e de agente administrativo (que não mais são utilizadas e permanecem hoje como definições conceptuais) e afasta a nomeação como regime-regra da constituição da relação de emprego público, colocando nesse lugar o contrato de trabalho» (acessível, como os demais acórdãos do Tribunal Constitucional in «https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/».
[72]Contrato de Trabalho da Administração Pública e sistema de fontes, AAFDL editora, 2019, página 245.
[73] Os Novos Regimes de Vinculação, de Carreiras e de Remunerações dos Trabalhadores da Administração Pública – Comentário à Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, Coimbra, Coimbra Editora,2.ª edição, 2010, página 119 (nota 3 ao artigo 41.º).
[74] Preceito que, sob a epígrafe «Enumeração e caracterização» prescrevia nos n.ºs 1 e 2:
«1 - São gerais as carreiras de:
a) Técnico superior;
b) Assistente técnico;
c) Assistente operacional.
2 - A caracterização das carreiras gerais em função do número e designação das categorias em que se desdobram, dos conteúdos funcionais, dos graus de complexidade funcional e do número de posições remuneratórias de cada categoria consta do anexo à presente lei, de que é parte integrante».
[75] Preceito que, sob a epígrafe «Revisão das carreiras e corpos especiais», dispunha:
1 - As carreiras de regime especial e os corpos especiais são revistos no prazo de 180 dias por forma que:
a) Sejam convertidos, com respeito pelo disposto na presente lei, em carreiras especiais; ou
b) Sejam absorvidos por carreiras gerais.
2 - Sendo convertidos em carreiras especiais, à sua caracterização é aplicável o disposto no n.º 2 do artigo 49.º.
3 - Em qualquer caso, os diplomas de revisão definem as regras de transição dos trabalhadores».
[76] Aliás, a Direção-Geral da Administração e do Emprego Público (DGAEP), elencou, em 2009, as que denomina «carreiras de regime especial» como ainda não revistas (cujo índice 100 era então de 343,28€, talqualmente para as carreiras do regime geral), indicando designadamente as carreiras do pessoal dos registos e do notariado (oficiais de registo e do notariado, notários e conservadores), do pessoal de informática, da inspeção da aviação civil (as carreiras da inspeção superior da aviação civil e técnica superior da aviação civil), dos funcionários de justiça (oficiais de justiça e carreira judicial/do Ministério Público) ou do pessoal da Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (como as carreiras de técnico superior aduaneiro, técnico verificador aduaneiro, secretário aduaneiro, verificador auxiliar aduaneiro, técnico superior aduaneiro de laboratório, analista aduaneiro de laboratório e analista aduaneiro auxiliar de laboratório). Cf. documento acessível sítio a seguir indicado:
«https://www.dgaep.gov.pt/upload/SRetributivo2009/Carreiras_Categorias_Nao_Revistas_de_Regime_Especial_Remuneracoes_2009.pdf»(consultei-o em 20 de outubro de 2023).
[77] Cf. indicado Parecer da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública da Assembleia da República.
[78] A remuneração base, de acordo com o artigo 85.º da LVCR continuou a abranger a remuneração de categoria e a remuneração de exercício, iguais, respetivamente, a cinco sextos e a um sexto da remuneração base, prevendo a lei as situações e condições em que se perde o direito à remuneração de exercício.
[79] Com efeito, em cumprimento do artigo 69.º, n.º 1 , da LVCR, o referido decreto regulamentar veio dar concretização aos níveis remuneratórios da tabela remuneratória única correspondentes às posições remuneratórias das categorias das carreiras gerais de técnico superior (carreira unicategorial), de assistente técnico e de assistente operacional (carreiras pluricategoriais), estabelecendo-os.
[80] Portaria que veio aprovar a tabela remuneratória única dos trabalhadores que exercem funções públicas, contendo o número de níveis remuneratórios e o montante pecuniário correspondente a cada um, procedendo, igualmente, a atualização dos índices 100 «de todas as escalas salariais».
[81] Diploma que veio a ser alterado pela Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril, pelo Decreto-Lei n.º 124/2010, de 17 de novembro, e pelas Leis n.ºs 64-B/2011, de 30 de dezembro, 66/2012, de 31 de dezembro, e 68/2013, de 29 de agosto, e foi revogado pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho.
[82] Substituindo o regime jurídico do contrato individual de trabalho da Administração Pública (aprovado pela Lei n.º 23/2004, de 22 de junho, e alterado pelo decreto-lei n.º 200/2006, de 25 de outubro, e pela Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro). Foi revogado parcialmente pela Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro, e nos normativos restantes (6.º a 18.º) pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho.
[83] Retificada pela Declaração de Retificação n.º 37-A/2014, de 19 de agosto, e alterada pelas Leis n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, 84/2015, de 7 de agosto, 18/2016, de 20 de junho, 42/2016, de 28 de dezembro, 25/2017, de 30 de maio, 70/2017, de 14 de agosto, 73/2017, de 16 de agosto, 49/2018, de 14 de agosto, 71/2018, de 31 de dezembro, pelo Decreto-Lei n.º 6/2019, de 14 de janeiro, pelas Leis n.º 79/2019, de 2 de setembro, 82/2019, de 2 de setembro, 2/2020, de 31 de março, e pelos Decretos-Leis n.º 51/2022, de 26 de julho e 84-F/2022, de 16 de dezembro.
[84] As carreiras verticais distinguem-se das carreiras horizontais em virtude de o escalonamento em categorias ser naquelas em função da maior exigência profissional, a que se ascende através de promoções (cf. mormente acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 4 de julho de 2007, processo n.º 00249/05.0BECBR, de 24 de maio de 2007, processo n.º 0221/04.7BECBR, e de 3 de outubro de 2006, processo n.º 0033/05.0BEVIS), embora a propósito do regime contemplado no Decretos-Leis n.º 248/85 e 247/87, de 17 de Junho (este último diploma estabeleceu o regime jurídico de carreiras e categorias do pessoal das câmaras municipais).
Aliás, de acordo com o artigo 5.º do Decreto-lei n.º 248/85, havia três espécies de carreiras (horizontais, verticais e mistas).
[85] Cf. Decreto-Lei n.º 205/2009, de 31 de agosto, alterado pela Lei n.º 8/2010, de 13 de maio, que procede à alteração do Estatuto da Carreira Docente Universitária, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 448/79, de 13 de novembro.
[86] Cf. Decreto-Lei n.º 207/2009, de 31 de agosto, alterado pela Lei n.º 7/2010, de 13 de maio, que procede à alteração do Estatuto do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 185/81, de 1 de julho.
[87]Cf. Decreto-Lei n.º248/2009, de 22 de setembro (alterado pelos Decretos-Leis n.º 122/2010, de 11 de novembro, e 71/2019, de 27 de maio) que estabelece o regime da carreira especial de enfermagem, bem como os respetivos requisitos de habilitação profissional, tendo o referido Decreto-Lei de 2010 determinando ainda o número de posições remuneratórias das categorias da carreira especial de enfermagem e a identificação os respetivos níveis da tabela remuneratória única .
[88] Cf. Decretos-Leis n.º 170/2009, de 3 de agosto (que regula a carreira especial de inspeção dos serviços que exercem funções de inspeção geral) e 141/2019, de 19 de setembro ( que estabelece o regime de carreiras especiais das inspeções setoriais).
[89] Cf. Decreto-Lei n.º 296/2009, de 14 de outubro, que aprova o regime remuneratório aplicável aos militares dos quadros permanentes e em regime de contrato e de voluntariado dos três ramos das Forças Armadas, aplicando-se ainda aos aspirantes a oficial, aspirantes a oficial tirocinantes, cadetes dos estabelecimentos de ensino superior público militar, alunos dos cursos de formação destinados aos quadros permanentes e militares em instrução básica (artigo 1,º). Ver ainda Lei n.º 11/89, de 1 de junho, que estabelece as Bases Gerais do Estatuto da condição militar.
[90] Cf. Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de outubro (alterado pelos Decretos-Leis n.º 46/2014, de 24 de março, 113/18, de 18 de dezembro, 7/2021 de 18 de janeiro, 77-C/2021, de 14 de setembro, e 84-F/2022, de 16 de dezembro), que aprova o sistema remuneratório dos militares da Guarda Nacional Republicana e dos militares das Forças Armadas que nela prestam serviço e optem por este regime remuneratório, aplicando-se ainda aos guardas provisórios e estagiários durante o curso de formação de guardas e em período probatório, respetivamente (artigo 1.º) e Lei n.º 63/2007, de 6 de novembro (retificada pela Declaração de Retificação n.º 1-A/2008, de 04 de janeiro, e alterada pela Lei n.º 73/2021, de 12 de novembro) , que aprova a orgânica da Guarda Nacional Republicana.
[91] Cf. Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de outubro, que estabelece o Estatuto do Pessoal Policial da Polícia de Segurança Pública, procedendo à conversão do corpo especial de pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública em carreira especial (e pluricategorial), definindo e regulamentando a respetiva estrutura e regime, aplicando-se ao pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública), independentemente da sua situação funcional (artigos 1.º e 2.º do mesmo decreto-lei e ainda a Lei n.º 53/2007, de 31 de agosto( alterada pela Lei n.º 73/2021, de 12 de novembro), que aprova a orgânica da Polícia de Segurança Pública).
[92] Cf. Decreto-Lei n.º 177/2009, de 4 de agosto (alterado pelo Decreto-Lei n.º 266-D/2012, de 31 de dezembro, que estabelece o regime da carreira especial médica, bem como os respetivos requisitos de habilitação profissional, aplicando-se aos médicos integrados na carreira especial médica cuja relação jurídica de emprego público seja constituída por contrato de trabalho em funções públicas (artigos 1.º e 2.º) .
[93] Cf. ANA CATARINA SÁ GOMES DE MELO MATOS SALGADO, O Contrato de Trabalho em Funções Públicas, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2015, página 207, acessível no sítio da internet «https://repositorio.ul.pt/bitstream/10451/25141/1/ulsd729635_td_Ana_Salgado.pdf» .
[94] Tabela que fora aprovada pela Portaria 1553-C/2008, de 31 de dezembro, e foi mantida em vigor pela Lei n.º 35/2014 [artigo 42.º, n.º 2, alínea b)].
[95] Através do Decreto-Lei n.° 25/2015, de 6 de fevereiro, foram estabelecidos os fundamentos de atribuição dos suplementos remuneratórios e igualmente a existência de uma tabela única de suplementos (artigo 3.º).
[96] Cf. PEDRO MADEIRA DE BRITO, Contrato de Trabalho da Administração Pública e Sistema de Fontes, AAFDL Editora, Lisboa, 2019, página 383.
[97] Cf. PEDRO MADEIRA DE BRITO, Contrato de Trabalho da Administração Pública e Sistema de Fontes, AAFDL Editora, Lisboa, 2019, página 384.
[98] MARCELLO CAETANO, obra citada, página 764, referindo-se à remuneração do funcionário, expende:
«[C]hama-se vencimento e pode consistir no recebimento periódico e regular de quantia certa, paga pelo cofre da pessoa colectiva servida (ordenado) ou na faculdade de perceber pelos actos funcionais praticados, determinadas taxas fixadas na lei e pagas pelos utentes (emolumentos)»
Na verdade, os emolumentos «são as taxas fixadas na lei e pagas pelos utentes dos serviços, recebidos em percentagem pelos funcionários pelos actos funcionais praticados» (cf. acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul, de 20 de maio de 2004, processo n.º
10031/00).
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[99]O Decreto-Lei n.º 49.410, que, como vimos, veio dispor essencialmente sobre vencimentos do pessoal civil inscrito para esse efeito, no Orçamento Geral do Estado» distribuído por categorias conforme mapas anexos (ver prefácio e artigo 1.º), atualizando-os, dispunha no artigo 2.º:
«1. Ao pessoal compreendido nos mapas a que se refere o artigo anterior são atribuídos os seguintes ordenados mensais, de harmonia com as respectivas categorias:
A - 16000$00 B - 14500$00 C - 13000$00 D - 11600$00 E - 10200$00 F - 9400$00 G - 8600$00 H - 7800$00 I - 7100$00 J - 6500$00 K - 5800$00 L - 5200$00 M - 4600$00 N - 4200$00 O - 3800$00 P - 3500$00 Q - 3200$00 R - 2900$00 S - 2600$00 T - 2400$00 U - 2200$00 V - 2100$00 X - 2000$00 Y - 1900$00
2. Os honorários e vencimentos que, em 1958, estavam fixados em quantia superior à então estabelecida para a categoria A serão acrescidos de 45 por cento da importância respectiva».
[100] Cf. Portarias n.º 59/73, de 31 de janeiro (que fixou o limite da participação emolumentar a abonar durante esse ano ao pessoal auxiliar dos serviços de registo e do notariado (2,5/prct.), abonando aos funcionários em exercício das categorias de primeiro, segundo e terceiro-ajudante e aos de categoria superior à de ajudante as importâncias correspondentes, respetivamente, a 15 e 10 por cento do seu vencimento), 42/74, de 22 de Janeiro, e 66/75, de 4 de fevereiro (que determinaram manter, para os respetivos anos, os limites e os termos fixados pela Portaria 59/73), 68/76, de 6 de fevereiro (que fixou como limite à participação emolumentar atribuída ao pessoal auxiliar dos serviços de registo e do notariado, a percentagem de 2,5/prct. da receita global líquida arrecadada em todas as conservatórias, cartórios e secretarias notariais para o Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça, abonando mensalmente aos funcionários em exercício das categorias de primeiro-ajudante, segundo-ajudante e terceiro-ajudante e aos da categoria de chefe de secção as importâncias correspondentes, respetivamente, a 15/prct. e 8/prct. do seu vencimento) e 298/76, de 14 de maio, que fixou o abono mensal, a título de participação emolumentar, aos funcionários em exercício da categoria de chefe de secção e aos das categorias de primeiro-ajudante, segundo-ajudante e terceiro-ajudante, e de escriturário-dactilógrafo, das importâncias correspondentes, respetivamente, a 8/prct., 15/prct., 19/prct. (segundo-ajudante e terceiro-ajudante) e 22/prct. do seu vencimento).
[101] Alterada pelos Decretos-Leis n.º 71/80, de 15 de abril, 449/80, de 7 de outubro, 397/83, de 2 de novembro, 145/85, de 8 de maio, 297/87, de 31 de julho, 66/88, de 1 de março, 52/89, de 22 de fevereiro, pela Declaração n.º 99/1989, de 29 de abril, pelos Decretos-Leis n.º 92/90, de 17 de março, 312/90 de 2 de outubro, 131/91, de 2 de abril, 300/93, de 31 de agosto, 131/95, de 6 de junho, 256/95, de 30 de setembro, 254/96, de 26 de dezembro, 76-A/2006, de 29 de março, 53-A/2006, de 29 de dezembro, 324/2007, de 28 de setembro, 116/2008, de 4 de julho, 209/2012, de 19 de setembro, 201/2015, de 17 de setembro, 115/2018, de 21 de dezembro, 111/2019, de 16 de agosto, e 145/2019, de 23 de setembro.
[102] Este Decreto-Lei, cujas medidas decretadas careciam de ser complementadas por regulamento (cf. preâmbulo e artigo 96.º, n.º 1), veio a ser regulamentado através do Decreto Regulamentar n.º 55/80, de 8 de outubro, designadamente no que concerne ao pessoal dos serviços do registo e notariado [artigos 24.º a 87.º (quanto a conservadores e notários) e 88.º a 119.º (quanto a ajudantes e escriturários, mormente quanto ao quadro, exercício de funções, provimento de lugares e regras de acesso às carreiras de ajudantes e escriturários)].
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[103] N.º 3 ainda atualmente vigente. De anotar ainda que a alínea a), do nº 1 foi alterada pelo artigo 1.º do Decreto Lei n.º 449/80, tendo os nºs 1 e 2 do mesmo artigo 59.º sido expressamente revogados pelo artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 131/91.
[104] Preceito que dispunha:
«1 - Aos oficiais de registo e do notariado é abonada, a título de participação emolumentar, uma percentagem da receita global líquida da totalidade dos serviços apurada em cada mês a favor do Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça.
2 - A percentagem a que se refere o número anterior, a proporção da sua distribuição pelo pessoal que a ela tenha direito e as normas a que deve obedecer a respectiva atribuição e liquidação são fixadas em portaria do Ministro da Justiça.
3 - Também é abonada percentagem emolumentar, fixada nos números antecedentes, ao chefe de secção da Conservatória dos Registos Centrais.
4 - A participação emolumentar é considerada, para todos os efeitos, vencimento de exercício».
De anotar que o referido artigo 61.º viria a ser revogado pelo artigo 14.º, alínea b), do Decreto-Lei n.º 145/2019, de 23 de setembro, sucedendo-lhe para todos os efeitos.
[105] Então, eram muitos os regimes remuneratórios na função pública que incluíam retribuições denominadas «participações emolumentares» como acontecia, designadamente no âmbito do Ministério da Justiça (para além do pessoal dos registos e do notariado, os magistrados judiciais, magistrados do Ministério Público, determinadas categorias de inspetores da Polícia Judiciária, determinado pessoal da Polícia Judiciária e funcionários judiciais), no Ministério das Finanças( designadamente quanto ao pessoal técnico da Inspeção Geral de Finanças), na Direção-Geral do Tribunal de Contas e no âmbito das autarquias locais (quanto ao exercício das funções notariais). Para maior desenvolvimento cf. Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 56/1988, de 7 de outubro de 1988.
[106] O Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça, o Cofre dos Tribunais e o Fundo da Garantia Financeira da Justiça foram extintos pelo artigo 133.º, n.º 1, da Lei n.º 53-A/2006, de 29 de dezembro, retificada pela Declaração de Retificação n.º 13/2007, de 15 de fevereiro (Lei do Orçamento de 2007), tendo sucedido, para todos os efeitos, aos dois primeiros organismos, o Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial da Justiça. Sequentemente, por força do determinado no n.º 2 do artigo 17.° do Decreto-Lei n.º 129/2007, de 27 de abril, foi determinado que até à implementação do plano de contas, a liquidação e o processamento das remunerações do pessoal dos serviços de registo ficam a cargo desses serviços e o seu pagamento fica a cargo dos serviços centrais do Instituto dos Registos e do Notariado, I. P. (IRN, I.P.).
O Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial da Justiça era, nos termos do artigo 17.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 146/2000, de 18 de julho, o organismo responsável pela gestão financeira e patrimonial, respetivamente, dos recursos financeiros provenientes do Cofre Geral dos Tribunais e do Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça e dos bens afetos ao Ministério da Justiça. Este instituto, que passou sequentemente a designar-se «Instituto de Gestão Financeira e das Infra-Estruturas da Justiça, I. P.» (cf. artigos 27.º, n.º 4, alínea a), e 29.º, n.º 1, da Lei Orgânica do Ministério da Justiça, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 206/2006, de 27 de outubro, e Decreto-Lei n.º 128/2007, de 27 de abril, que aprovou a orgânica do Instituto de Gestão Financeira e Infra-Estruturas da Justiça, I. P. (IGFIJ, I.P.) definindo as respetivas atribuições, órgãos e competências), veio a ser extinto, passando as suas atribuições a caber ao «Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, I. P.» (cf. artigo 24.º, n.ºs 2, alínea b), e 3, alínea c), da Lei Orgânica do Ministério da Justiça, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 123/2011, de 29 de dezembro.
[107] Este Decreto-Lei n.º 71/80, também alterou, e de forma similar, o artigo 54.º da Lei Orgânica dos Serviços do Registo e Notariado, respeitante à participação emolumentar dos conservadores e notários aditando o n.º 6 com o seguinte teor:
«As participações emolumentares previstas no n.º 1 do presente artigo serão actualizadas periodicamente por portaria do Ministro da Justiça».
[108] Tal matéria veio a ser sucessivamente regulada, por Portaria, até 2011 (cf. em especial, até 2010, no que concerne aos oficiais de registos e do notariado, as Portarias n.º 609/80, de 15 de setembro (com efeitos a partir de 1 de abril de 1980),722/82, de 23 de julho (com efeitos a partir de 1 de agosto de 1982), 117/85, de 22 de fevereiro, 502/85, de 24 de julho (com efeitos a partir de 1 de agosto de 1985, 669/90, de 14 de agosto (ano de 1990), 754/91, de 5 de agosto (ano de 1991), 1218/92, de 29 de dezembro (ano de 1992), 1113/93, de 3 de novembro (ano de 1993), 474/98, de 4 de agosto (cartórios privativos), 1010/98, de 4 de dezembro (a partir de 1 de setembro de 1998), 29/99 (2.ª série), de 15 de janeiro, e 940/99, de 27 de outubro (que produziu efeitos a partir de 1 de outubro de 1999). Esta última Portaria procedeu, no item 9.º, à revogação das Portarias n.º 669/90, 754/91, 1218/92, 1113/93, 474/98, 1010/98 e 29/99.
De anotar que nos termos do n.º 7 da Portaria n.º 669/90, as participações emolumentares (dos oficiais de registo) eram atualizadas sempre que o fossem os vencimentos de categoria (cujos montantes viessem a ser previstos no Decreto-Lei n.º 131/91, de 2 de abril); n.º 7 que foi revogado pelo n.º 3 da Portaria n.º 1113/93, tendo, a propósito, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 23 de abril de 1996, processo n.º 034630, considerado que o n.º 2 da Portaria n.º 1113/93, de 3 de novembro, ao revogar o n.º 7 da Portaria n.º 670/90 (que estatuía, de forma similar, quanto aos conservadores e notários) apenas se limitou a repor a legalidade estabelecida na lei base, porquanto a regra da anualidade contemplada no referido n.º 7 era contrária ou extravasava a regra da periodicidade (que quer o artigo 54.º, n.º 6, quer o artigo 61.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 519-F2/79 de 29 de dezembro, contemplavam, atentas as alterações introduzidas nestes preceitos pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 71/80 de 15 de abri).
[109] Cf. o referido Parecer n.º 28/2017.
[110] Que no n.º 1 dispunha:
«Os emolumentos especiais cobrados pela realização de actos de registo civil e do notariado fora das repartições e os cobrados pela elaboração e feitura de requerimentos a que se refere o n.º 1 do artigo 68.º do presente diploma revertem, como emolumentos de natureza pessoal sujeito aos descontos legais, em proveito dos funcionários da repartição, na proporção dos respectivos ordenados».
[111]Cf., por exemplo, o Despacho Normativo n.º 153/82, de 23 de julho , do Secretário de Estado do Ministério da Justiça que fixou os montantes máximos de emolumentos pessoais referidos no n.º 1 do artigo 63.º do Decreto-Lei n.º 519-F2/79, de 29 de dezembro, nos seguintes termos
«a) Para os conservadores, um terço do vencimento da categoria;
b) Para os oficiais dos registos, um terço do vencimento da categoria ou a média mensal dos emolumentos pessoais recebidos em 1980 e 1981, caso seja superior;
c) Para os notários e oficiais do notariado, 10/prct. do vencimento da categoria;
d) Para os funcionários dos serviços anexados em que haja notariado, 20/prct. do vencimento da categoria».
[112] Cf. Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 19/2005, de 2 de novembro de 2006.
[113] Cf. ainda o artigo 137.° do Regulamento dos Serviços dos Registos e Notariado aprovado pelo Decreto Regulamentar n° 55/80, de 8 de outubro, que no seu n.º 1, dispunha:
«Os emolumentos especiais cobrados pela realização de actos de registo civil e de notariado fora das repartições e pela elaboração de requerimentos para actos de registo predial nos termos da lei revertem para os funcionários da repartição na proporção dos respectivos ordenados, desde que directa ou indirectamente neles colaborem».
[114] Regulamento que foi, até ora, objeto de várias alterações, tendo a última (a 39.ª) sido introduzida pelo Decreto-Lei n.º 109-D/2021, de 09 de dezembro.
[115] Cf. pareceres deste Conselho Consultivo n.º 128/1983, de 7 de dezembro de 1983 e os respetivos pareceres complementares A (de 22 de novembro de 1984) e B (de 9 de outubro de 1986), 66/1986, de 23 de outubro de 1986 (publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 363.º, página 87), 64/1994, de 12 de janeiro de 1995, 19/2005, 33/2010, de 23 de novembro de 2011 (a aguardar edição) e 28/2017].
[116] E os «emolumentos pessoais», contrariamente à «participação emolumentar», «não são objecto de distribuição genérica mas de repartição, nos termos da lei, entre os funcionários que intervêm no acto», pelo que se compreende que «semelhantes emolumentos não sejam repartidos distributiva e genericamente nos termos da Lei Orgânica mas sim por aqueles que executam o acto ou diligência (neles colaborem desde que directa ou indirectamente, diz-nos o n.º 1 do artigo 137.º do Regulamento, em termos não muito unívocos, aliás.» (cf. pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 123/83, de 7 de dezembro de 1983, publicado no Diário da República, II Série, de 31 de maio de 1984 e 19/2005, bem como, designadamente, ARNALDO AUGUSTO ALVES, Serviços do Registo e do Notariado, Coimbra Editora, Coimbra, 1981, página 47).
Na verdade, enquanto os emolumentos pessoais se subjetivam e consolidam na esfera jurídica do respectivo titular à medida que vão sendo praticados os actos que os geram e pagos pelos interessados em retribuição do serviço prestado», já o «direito a perceber o vencimento e a participação emolumentar subjectiva-se diariamente na esfera jurídica do respectivo pessoal» (cf. parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 21/1994, de 9 de fevereiro de 1995, publicado in Diário da República, II série, de 22 de novembro de 1995.
[117] Regime que vigorava no período de 2000 a 2004.
[118] Cf. pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.ºs 28/2017, 33/2010, de 23 de novembro de 2011, 19/2005, de 2 de novembro de 2006, e 56/1988 de 7 de outubro de 1988,
[119] Cf. designadamente acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul de 8 de junho de 2006, processo n.º 04892/02, de 5 de dezembro de 2002, processo n.º 1030/98, e de 30 de novembro de 2000, processo n.º 256/97, e do Supremo Tribunal Administrativo de 15 de janeiro de 2004, processo n.º 01107/03, e de 3 de maio de 2005, processo n.º 01236/04.
[120] Cf. FRANCISCO MARIA DIAS, Estatuto Remuneratório da Função Pública Comentado e anotado, Livraria Arnado, 1991, página 74 (anotação ao artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89).
[121] Cf. acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul, de 20 de maio de 2004, processo n.º
10031/00, e de 8 de junho de 2006, processo n.º 04892/02.
[122] Diploma que foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 238/93, de 3 de julho e veio a ser revogado pelo artigo 48.º, alínea b), do Decreto-Lei n.º 115/2018, de 21 de dezembro.
[123] Este diploma só veio a ser expressamente revogado pelo Decreto-Lei n.º 145/2019, de 23 de setembro [artigo 14.º, alínea d)].
.
[124] Cf. Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 35/1994.
[125] No MAPA II, que respeita aos «oficiais dos registos e do notariado» consta:
|
Designação |
Escalões |
|||||
|
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
|
|
Chefe secção dos registos centrais Ajudante principal Primeiro ajudante de 1.ª classe Segundo ajudante 2.ª classe Escriturário superior Escriturário |
305 305 255 210 190 150 |
315 315 265 225 200 165 |
325 325 280 235 215 175 |
335 335 290 245 225 185 |
350 350 305 255 235 195 |
- _ _ _ _ 210 |
[126] Enquanto a “promoção” consiste no acesso à categoria superior da mesma carreira., “progressão” constitui a mudança de escalão remuneratório na mesma categoria (cf. artigos 16.º, n.º 1, e 19.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 353-A/89, e artigos 2.º e 3.º do Decreto-Lei n.º 131/91.
[127] Cf. Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 28/2017 e acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 28 de abril de 2016, processo n.º 0794/15.
[128] Que revogou os Decretos-Leis n.º 498/88, de 30 de dezembro, e 215/95, de 22 de agosto (artigo 152.º) e veio a ser revogado pelo artigo 116.º , alínea ap), da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro.
O Decreto-Lei n.º 498/88 no artigo 3.º, sob a epígrafe «Exceções» dispunha que:
«1 - O regime previsto no presente decreto-lei não se aplica ao recrutamento de pessoal dirigente.
2 - Os regimes de recrutamento e selecção de pessoal das carreiras diplomática, docente, de investigação, médica, de enfermagem, de técnicos de diagnóstico e terapêutica, dos administradores hospitalares e das forças de segurança obedecem a processo de concurso próprio».
[129] Cf. acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 2 de junho de 2005, processo n.º 10494/01.
[130] Cf. referido Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 2 de junho de 2005.
[131] Lei Orgânica que foi alterada pelos Decretos-Leis n.º 40/94, 225/96, de 27 de novembro, e 148/97, de 12 de junho, e revogado pelo artigo 59.º, alínea a), do decreto-Lei n.º 87/2001 de 17 de março.
[132] Normativo que, tendo por epígrafe «Situações remuneratórias», dispõe:
«1 – Até à entrada em vigor do diploma previsto nos artigos 6.º e 19.º, mantém-se a situação remuneratória dos trabalhadores que transitam para as carreiras especiais de conservador de registos e de oficial de registos.
2 – Até à entrada em vigor do diploma referido no número anterior, os atuais adjuntos de conservador que, nos termos do artigo 41.º, transitem para lugar de conservador de registos, e que não se encontrem em regime de substituição, têm direito a auferir o vencimento da categoria correspondente ao 1.º escalão remuneratório da carreira de conservador de 3.ª classe e o vencimento de exercício de igual montante».
[133] Em que sob a epígrafe «Deveres especiais», determina:
«O oficial de registos está sujeito aos deveres gerais dos trabalhadores que exercem funções públicas e aos deveres especiais previstos para o conservador de registos, com as necessárias adaptações».
[134] Em que sob a epígrafe «Organização e tempo de trabalho», estipula:
«Em matéria de organização e tempo de trabalho, são aplicáveis ao oficial de registos o regime da LTFP, os instrumentos de regulamentação coletiva e o regulamento interno que verse sobre a matéria»
[135] O artigo 26.º, sob a epígrafe « Condições de ingresso na carreira», dispõe no n.º 1:
« 1 - Para além dos requisitos legais exigidos para a constituição de vínculo de emprego público, o ingresso na carreira de oficial de registos depende da verificação da titularidade, pelo candidato, do nível habilitacional correspondente ao grau académico de licenciado em Direito».
[136] Preceito que sob a epígrafe «Incompatibilidade e impedimentos», preceitua no n.º 1:
«1 - Sem prejuízo do regime geral de incompatibilidades e impedimentos aplicável aos trabalhadores que exercem funções públicas, o conservador de registos e o oficial de registos não podem realizar atos em que intervenham como partes, como seus procuradores ou representantes, ou como beneficiários diretos ou indiretos:
a) Eles próprios, os seus cônjuges não separados de pessoas e bens, quem com eles viva nas condições do artigo 2020.º do Código Civil, e os seus parentes ou afins na linha reta ou até ao 2.º grau da linha colateral;
b) Sociedade em cujo capital detenham, direta ou indiretamente, por si mesmos ou conjuntamente com as pessoas referidas na alínea anterior, uma participação social».
[137] Preceito que, sob a epígrafe «Mobilidade», prescreve no n. 1:
«1 - Os conservadores e os oficiais de registos estão sujeitos às regras de mobilidade previstas na LTFP, com as especificidades previstas no presente artigo».
[138] Preceito que sob a epígrafe «Alteração do posicionamento remuneratório», ordena:
«A alteração do posicionamento remuneratório nas carreiras especiais de conservador de registos e de oficial de registos faz-se nos termos previstos na LTFP».
[139] Preceito que acerca das condições gerais de atribuição dos suplementos remuneratórios dispões no n.º 1 que:
«1- Sem prejuízo do disposto no Decreto-Lei n.º 25/2015, de 6 de fevereiro, o conservador de registos e o oficial de registos beneficiam dos suplementos previstos no presente decreto-lei e demais legislação especial que lhes seja aplicável»
O Decreto-Lei 25/2015 explicita as obrigações ou condições específicas que podem fundamentar a atribuição de suplementos remuneratórios aos trabalhadores abrangidos pela Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, bem como a forma da sua integração na Tabela Única de Suplementos.
[140] O artigo 9.º, soba epígrafe «Posições remuneratórias», dispõe nos nºs 1, 2 e 7:
« 1 - O número de posições remuneratórias da carreira especial de conservador de registos, bem como a identificação dos correspondentes níveis remuneratórios, de acordo com a tabela remuneratória única, constam do anexo I ao presente decreto-lei, do qual faz parte integrante.
2 - O número de posições remuneratórias da carreira especial de oficial de registos, bem como a identificação dos correspondentes níveis remuneratórios, de acordo com a tabela remuneratória única, constam do anexo II ao presente decreto-lei, do qual faz parte integrante.
(…)
7 - A alteração da posição remuneratória em cada uma das carreiras e categorias referidas nos n.ºs 1 e 2 efetua-se nos termos previstos na Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, com as especificidades previstas na portaria a que se refere o artigo 38.º do Decreto-Lei n.º 115/2018, de 21 de dezembro».
[141] Preceito que, sob a epígrafe «Regime subsidiário», estabelece:
«Em tudo o que não se encontre especificamente regulado no presente decreto-lei, são aplicáveis, com as necessárias adaptações, os regimes constantes da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, na sua redação atual, da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, na sua redação atual, do Decreto-Lei n.º 25/2015, de 6 de fevereiro, e do Decreto-Lei n.º 106/98, de 24 de abril, na sua redação atual».
[142] O número de posições remuneratórias da carreira especial de oficial de registos, bem como a identificação dos correspondentes níveis remuneratórios, de acordo com a tabela remuneratória única, constam do anexo II ao mesmo diploma, sendo criadas as posições remuneratórias complementares a que correspondem os níveis remuneratórios constantes do anexo III ao mesmo diploma legal, do qual faz parte integrante (cf. artigo 9.º, n.ºs 2 e 4, do Decreto-Lei n.º 145/2019).
[143] Cf. pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 56/1988 (complementar), de 10 de maio de 1990, e 28/2017, de 9 de maio de 2019.
[144] Ou seja, «dos funcionários e agentes da Administração Pública Central e das administrações regional e local e dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos» (artigo 1.º, n.º 1).
[145] Com o Decreto-Lei 487/88, de 30 de dezembro, procedeu-se ao ajustamento das remunerações base dos trabalhadores da Administração Pública, em virtude da respectiva tributação em imposto sobre rendimento das pessoas singulares (IRS), com vista à salvaguarda dos seus rendimentos líquidos relativos a 1988.
[146] Aliás, em 1972, através do Decreto-lei n.º 457/72, de 15 de novembro, havia sido concedido em dezembro desse ano aos servidores do Estado, civis e militares, na efetividade de serviço, na reserva, aos aposentados ou reformados, aos pensionistas a cargo do Ministério das Finanças ou do Montepio dos Servidores do Estado, um suplemento eventual de ordenado ou pensão. E, no artigo 8.º, preceituava-se que, mediante diplomas referendados pelos Ministros do Interior, da Justiça, das Finanças e da Saúde e Assistência, como em cada caso couber, poderiam aplicar-se as disposições deste decreto-lei aos servidores das autarquias locais, aos conservadores, notários e funcionários de justiça e aos servidores dos organismos considerados pessoas coletivas de utilidade pública administrativa, dentro das possibilidades financeiras dos respetivos cofres ou entidades.
Disposições que se tornaram aplicáveis a todo o pessoal pago por verbas inscritas nos orçamentos privativos dos Cofres Geral dos Tribunais e dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça através do Decreto n.º 494/72, de 7 de dezembro (artigo único).
[147] De anotar ainda que através do artigo 1.º da mesma Portaria foram tornadas extensivas aos conservadores, notários, funcionários de justiça e pessoal auxiliar dos registos e do notariado as normas estabelecidas no artigo 59.º do Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro, que promulgou o Estatuto da Aposentação que dispunha:
«A actualização das pensões, em consequência da elevação geral dos vencimentos do funcionalismo ou da criação de suplemento ou subsídio geral sobre os mesmos, dependerá de resolução do Conselho de Ministros, sob proposta do Ministro das Finanças».
Preceito este que viria a ser alterado pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 191-A/79, de 25 de junho de 1979, passando a dispor que: «A actualização das pensões será efectuada, em consequência da elevação geral dos vencimentos do funcionalismo ou da criação de suplemento ou subsídio geral sobre os mesmos, mediante diploma do Conselho de Ministros, sob proposta do Ministro das Finanças e do membro do Governo que tiver a seu cargo a função pública».
[148] Preceito que dispunha:
«1. O Governo, pelos Ministros da Administração Interna e das Finanças e pelos Ministros das respectivas pastas, determinará a extensão do regime previsto no presente diploma ao pessoal em serviço nos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados, designadamente os organismos de coordenação económica ou de fundos públicos, bem como
2. A extensão prevista no número anterior produzirá efeitos desde 1 de Janeiro de 1977».
[149] O Decreto-Lei n.º 923/76 veio a ser considerado expressamente revogado pelo artigo 4.º, alínea ccccc), do Decreto-Lei n.º 32/2018, de 8 de maio. Este diploma, no artigo 1.º, considerou revogados diversos decretos-leis, publicados entre os anos de 1975 e 1980, determinando expressamente que «os mesmos não se encontram em vigor, em razão de caducidade, revogação tácita anterior ou revogação efetuada» por esse mesmo decreto-lei.
[150] Que determinou para o período de 1 de outubro de 1989 a 31 de dezembro de 1990:
«1.º O índice 100 da escala indiciária para as carreiras de regime geral e para as carreiras de regime especial é fixado em 35392$00.
2.º Os índices 100 das escalas salariais dos dirigentes, da carreira diplomática e da inspecção de alto nível são fixados nos seguintes montantes:
a) Dirigentes - índice 100 = 290000$00;
b) Carreira diplomática - índice 100 = 134500$00;
c) Inspecção de alto nível - índice 100 = 185000$00».
[151] As notas de rodapé constantes do original foram suprimidas.
[152] Que dispunha nos itens 1.º e 2.º:
«1.º O índice 100 da escala indiciária das carreiras de regime geral é actualizado para 40200$00.
2.º Os índices 100 das escalas salariais dos cargos dirigentes, dos corpos especiais e das carreiras do regime especial são actualizados em 13,5/prct.».
[153] Que regrava nos itens 1.º e 2.º:
«1.º O índice 100 da escala indiciária das carreiras de regime geral e de regime especial é actualizado para 43416$00.
2.º Os índices 100 das escalas salariais dos cargos dirigentes e dos corpos especiais são actualizados em 8/prct.».
[154] Que no item 1.º estabelecia:
«1.º O índice 100 da escala indiciária das carreiras de regime geral e de regime especial é actualizado para 45587$00».
[155] Que no item 1.º prescrevia:
«1.º O índice 100 da escala salarial das carreiras de regime geral e de regime especial é actualizado em 2,5/prct., após integração do montante correspondente à valorização de 0,5/prct., criada pelo n.º 8.º da Portaria 1164-A/92, de 18 de Dezembro, sendo fixado em 46 950$».
[156] Que no item 1.º estabelecia:
«1.º O índice 100 da escala salarial das carreiras de regime geral e de regime especial é actualizado nos seguintes termos:
a) Em 1/prct., com efeitos desde 1 de Outubro de 1994, sendo fixado em 47420$00;
b) Em 4/prct., a partir de 1 de Janeiro de 1995, sendo fixado em 49317$00».
[157] Que no item 1.º estipulava:
«1.º O índice 100 da escala salarial das carreiras de regime geral e de regime especial é actualizado em 4,25/prct. após integração do montante correspondente ao adicional de 2/prct. criado pelo artigo 5.º do Decreto-Lei 61/92, de 15 de Abril, sendo fixado em 52 252$».
[158] Que no item 1.º rezava:
«1.º O índice 100 da escala salarial das carreiras de regime geral e de regime especial é actualizado em 3/prct., sendo fixado em 53 820$».
[159] «1.º O índice 100 da escala salarial das carreiras de regime geral e de regime especial é actualizado em 2,75/prct., sendo fixado em 55300$00».
[160] Que nos itens 1.º, 2.º e 3.º, alínea a), prescrevia:
«1.º O índice 100 da escala salarial das carreiras de regime geral e de regime especial é actualizado em 3/prct., sendo fixado em 56959$00.
2.º Os índices 100 das escalas salariais dos cargos dirigentes e dos corpos especiais são actualizados em 3/prct..
3.º São ainda actualizadas nos termos previstos no n.º 2:
a) As remunerações base do pessoal abrangido pelo presente diploma que não coincidam com qualquer índice das escalas salariais;(…)».
[161] Atualização que para os anos 2005 a 2008 foi efetuado respetivamente pelas Portarias n.º 42-A/2005, de 17 de janeiro, 229/2006, de 10 de março, 88-A/2007, de 18 de janeiro, e 30-A/2008, de 10 de janeiro. Para o ano de 2009, através da Portaria n.º 1553-C/2008, de 31 de dezembro, que aprovou, ao abrigo dos n.ºs 2 e 4 do artigo 68.º da Lei 12-A/2008, de 27 de fevereiro, a tabela remuneratória única dos trabalhadores que exerciam funções públicas, contendo o número de níveis remuneratórios e o montante pecuniário correspondente a cada um, procedeu também, nos termos da subalínea i) da alínea b) do artigo 18.º da Lei do Orçamento do Estado para 2009 e dos n.ºs 3 e 4 do artigo 4.º do Decreto-Lei 353-A/89, de 16 de outubro, a atualização dos índices 100 de todas as escalas salariais em 2.9/prct. (passando, assim, o índice 100 das carreiras de regimes geral e de regime especial» a ser de «343,28€»).
[162] Já quanto aos anos de 2005, 2006 e 2007 houve, de acordo com as respetivas portarias aplicáveis, uma atualização geral dos índices e dos valores das diversas remunerações, das gratificações, bem como das tabelas de ajudas de custo, dos subsídios de refeição e de viagem, e das pensões, sendo de um modo geral adotada a taxa de atualização de 2,2/prct. (em 2005), de 1,5/prct. (em 2006 e 2007, anos em que, no entanto, foi considerada uma taxa de 2,5/prct. para as pensões).
[163] Na mesma data, foi publicada a Portaria n.º 942/99 que procedeu à fixação da participação emolumentar atribuída aos conservadores e notários. De acordo com a Portaria n.º 942/99, de 27 de outubro, a participação emolumentar dos conservadores e notários é determinada pela aplicação das percentagens que especifica sobre a receita mensal líquida (item 1.º) , sendo assegurado aos conservadores e aos notários, com exceção dos notários dos cartórios privativos do protesto de letras, como mínimo, uma participação emolumentar correspondente a 100/prct. do seu vencimento de categoria (item 2.º) . E nos nºs 3 a 7.º é determinado qual participação emolumentar assegurada aos notários dos cartórios privativos do protesto de letras, aos conservadores-adjuntos e dos conservadores auxiliares da Conservatória dos Registos Centrais, ao conservador do Arquivo Central e aos conservadores e notários a prestarem funções na Direcção-Geral dos Registos e do Notariado em comissão de serviço ou em regime de requisição.
[164]Esta Portaria, nomeadamente, havia revisto as percentagens relativas ao cálculo das participações emolumentares, fixando por limite a percentagem de 15/prct. da receita global líquida da totalidade dos serviços apurada em cada mês a favor do Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça (item 1.º) e assegurando, como mínimo, aos chefes de secção e aos oficiais dos registos e do notariado, respetivamente, 65/prct. e 60/prct. do seu vencimento de categoria (item 4.º). No item 6.º determinara que, em caso algum o quantitativo a perceber poderia exceder as percentagens da participação emolumentar do conservador ou do notário que especifica quanto aos chefes de secção e ajudantes, quanto aos ajudantes das conservatórias autónomas do registo de automóveis, quanto aos escriturários e quanto aos escriturários das conservatórias autónomas do registo de automóveis. Portaria que, aliás, esteve, em grande parte, em vigor até 30 de setembro de 1999 (cf. Portarias n.º 1113/93, de 3 de novembro, item 3.º; e Portaria n.º 940/99, de27 de outubro, item 9.º).
Deste modo, para além de ter estabelecido tais percentagens, determinara a sua distribuição por todos os oficiais na proporção dos respetivos vencimentos de categoria.
E no item 9.º , a fim de ser mantida a referida proporcionalidade, tinha enunciado o princípio da sua atualização sempre que se operassem aumentos dos vencimentos de categoria.
[165] Esta Portaria atualizara em 13,5/prct. o quantitativo das participações emolumentares a que se referem as Portarias n.ºs 669/90 e 670/90, ambas de 14 de agosto, com efeitos a 1 de janeiro de 1991.
[166] Esta Portaria atualizara em 8/prct. o quantitativo das participações emolumentares a que se referem as Portarias n.ºs 669/90 e 670/90, ambas de 14 de agosto, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 1992.
[167] Esta Portaria atualizara em 5/prct. o quantitativo das participações emolumentares a que se referem as Portarias números 669/90 e 670/90, ambas de 14 de agosto, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 1993 (item 1.º)
[168] Esta Portaria atualizara em 10/prct. o quantitativo das participações emolumentares a que se referem as Portarias n.ºs 669/90 e 670/90, ambas de 14 de agosto.
[169] Esta Portaria determinara que aos oficiais de Conservatória dos Registos Centrais ficasse assegurada, como mínimo, uma participação emolumentar correspondente a 120/prct. dos respetivos vencimentos da categoria.
[170] Portaria n.º 940/99 que ,aliás, dispunha nos itens 1.º a 7.º:
«1.º A participação emolumentar atribuída aos oficiais dos registos e do notariado, a que se reporta o n.º 1 do artigo 61.º do Decreto-Lei 519-F2/79, de 29 de Dezembro, terá por limite a percentagem de 15/prct. da receita global líquida da totalidade dos serviços apurada em cada mês a favor do Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça.
2.º Por conta da verba apurada nos termos do número anterior, a participação emolumentar dos oficiais dos registos e do notariado é determinada pela aplicação das seguintes percentagens:
a) Até 1500000$00, 16,5/prct.;
b) Sobre o excedente, 8/prct. para os oficiais dos registos e 9,2/prct. para os oficiais do notariado.
3.º A participação apurada nos termos do número precedente será distribuída por todos os oficiais, na proporção dos respectivos vencimentos de categoria.
4.º Aos oficiais dos registos e do notariado fica assegurada, como mínimo, uma participação emolumentar correspondente a 100/prct. do seu vencimento de categoria.
5.º Aos oficiais das Conservatórias dos Registos Centrais e do Arquivo Central fica assegurada, como mínimo, uma participação emolumentar igual ao respectivo vencimento de categoria acrescida de 70/prct..
6.º Aos oficiais dos cartórios privativos do protesto de letras fica assegurada, como mínimo, uma participação emolumentar calculada sobre uma receita mensal líquida de 20000000$00, ou uma participação emolumentar igual ao respectivo vencimento de categoria acrescida de 70/prct., conforme a que lhes for mais favorável.
7.º Para efeitos de aplicação do disposto no n.º 2.º, a receita líquida mensal dos serviços do registo civil e dos cartórios privativos do protesto de letras é multiplicada pelos factores 7, 8 e 10, conforme sejam de 3.ª, 2.ª e 1.ª classes.
8.º Em caso algum o quantitativo a perceber poderá exceder as seguintes percentagens da participação emolumentar do conservador ou do notário:
70/prct. quanto aos ajudantes;
60/prct. quanto aos ajudantes das conservatórias autónomas do registo de automóveis;
40/prct. quanto aos escriturários;
30/prct. quanto aos escriturários das conservatórias autónomas do registo de automóveis.
(…)
10.º A presente portaria produz efeitos a partir de 1 de Outubro de 1999».
[171] Também já havia sido garantido, aos ajudantes e escriturários do notariado, como montante mínimo, a participação emolumentar que auferiam no momento da publicação da Portaria [Cf. Portaria n.º 722/82, de 23 de julho, item 3.º, alínea c)].
[172] Cf. Parecer do Conselho Consultivo n.º 19/2005, de 2 de novembro de 2006.
[173] Que estipula:
«1.º As regras sobre a determinação do vencimento de exercício dos conservadores, notários e oficiais dos registos e do notariado fixadas transitoriamente para o ano de 2002 pela Portaria 1448/2001, de 22 de Dezembro, mantidas em vigor para o ano de 2003 pela Portaria 110/2003, de 29 de Janeiro, vigoram durante o 1.º semestre de 2004.
2.º O disposto no n.º 6 da aludida portaria aplica-se aos conservadores, notários e oficiais dos registos e do notariado dos serviços que entraram em funcionamento entre 1 de Janeiro e 31 de Outubro de 2001, à excepção daqueles cuja receita mensal ilíquida gerada nesse período foi superior à que lhes estaria garantida por efeito da aplicação do disposto naquele número.
3.º Para efeitos de determinação do vencimento de exercício dos oficiais destacados entre 1 de Janeiro e 31 de Outubro de 2001, deve ser deduzido ao total dos vencimentos de categoria que concorram para o apuramento da parte proporcional a que cada oficial tem direito o valor do vencimento desse funcionário correspondente ao período do destacamento.
4.º As participações emolumentares, calculadas de acordo com as regras previstas nos números anteriores, serão actualizadas de acordo com a taxa que vier a ser fixada para o índice 100 da escala indiciária do regime geral».
[174] Que prorroga, até 31 de dezembro de 2004, o prazo de vigência da Portaria n.º 110/2004, de 29 de janeiro.
[175]Que estabelece, designadamente:
«2 - Até à revisão do sistema remuneratório das carreiras dos conservadores, notários e oficiais dos registos e do notariado, aos vencimentos daqueles trabalhadores aplicam-se as regras sobre a determinação do vencimento de exercício fixadas, transitoriamente, pela Portaria n.º 1448/2001, de 22 de dezembro, e mantidas em vigor nos anos subsequentes»
[176] Que preceitua:
[177] Que regra:
«Até à revisão do sistema remuneratório das carreiras dos conservadores, notários e oficiais dos registos e do notariado, decorrente da revisão dos respectivos estatutos profissionais cujo processo negocial termina em 2017, aos vencimentos daqueles trabalhadores aplicam-se as regras sobre a determinação do vencimento de exercício fixadas transitoriamente pela Portaria n.º 1448/2001, de 22 de dezembro, e mantidas em vigor nos anos subsequentes».
[178] Que estipula:
«1 - A revisão da lei orgânica e do estatuto das carreiras dos conservadores, notários e oficiais dos registos e do notariado deve estar concluída e publicada no Diário da República até final do mês de janeiro de 2018 e a sua produção de efeitos retroage a 1 de janeiro de 2018.
2 - A revisão do sistema remuneratório decorrente da revisão referida no número anterior, deve estar concluída com a sua publicação no Diário da República até ao final de junho de 2018 e a sua produção de efeitos retroage a 1 de janeiro de 2018.
3 - Até à revisão referida no número anterior, aos vencimentos daqueles trabalhadores aplicam-se as regras sobre a determinação do vencimento de exercício fixadas transitoriamente pela Portaria n.º 1448/2001, de 22 de dezembro, e mantidas em vigor nos anos subsequentes».
[179] Que de igual modo determina:
«1 - Até à conclusão da revisão do sistema remuneratório decorrente da revisão do estatuto das carreiras dos conservadores, notários e oficiais dos registos e do notariado, aos vencimentos destes trabalhadores aplicam-se as regras sobre a determinação do vencimento de exercício fixadas transitoriamente pela Portaria n.º 1448/2001, de 22 de dezembro, e mantidas em vigor nos anos subsequentes».
[180] Que sob a epígrafe «Norma revogatória», dispõe:
«São revogados:
a) O Decreto-Lei n.º 38 610/1952, de 22 de janeiro;
b) Os artigos 52.º a 55.º, 61.º, 68.º, 80.º a 84.º, 93.º e 95.º do Decreto-Lei n.º 519-F2/79, de 29 de dezembro, na sua redação atual;
c) O Decreto-Lei n.º 66/88, de 1 de março, na sua redação atual;
d) O Decreto-Lei n.º 131/91, de 2 de abril;
e) O artigo 82.º do Decreto-Lei n.º 129/98, de 13 de maio, na sua redação atual;
f) O n.º 1 do artigo 110.º e o n.º 1 do 111.º do Decreto-Lei n.º 26/2004, de 4 de fevereiro, na sua redação atual;
g) A Portaria n.º 940/99, de 27 de outubro;
h) A Portaria n.º 942/99, de 27 de outubro;
i) A Portaria n.º 1448/2001, de 29 de dezembro;
j) O Despacho n.º 31/90, publicado no Diário da República, n.º 187, de 14 de agosto.».
[181] Cf. Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 19/2005 , de 2 de novembro de 2006.
[182] Cf. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 6 de março de 2015, processo n.º 01871/10.8BEBRG.
[183] Preceito que, sob a epígrafe «Prevalência» estabelecia:
«O disposto no presente diploma prevalece sobre quaisquer normas gerais ou especiais».
[184] Ver PEDRO ROMANO MARTINEZ, Introdução ao Estudo do Direito (reimpressão), Imprensa FDUL/AAFDL, Lisboa 2022, página 236.
[185] Ibidem.
[186]Cf. GERMANO MARQUES DA SILVA, Introdução ao Estudo do Direito, 5.ª edição, Universidade Católica Editora, Lisboa, 2015, página 188.
[187] Cf. GERMANO MARQUES DA SILVA, obra citada, página 189.
[188] Cf. INOCÊNCIO GALVÃO TELES, Introdução ao Estudo do Direito, Volume II, 10.ª edição, Coimbra Editora, Coimbra, 2000, página 144.
[189] OLIVEIRA ASCENSÃO, O Direito, Introdução e Teoria Geral, Almedina, Coimbra 1997, página 519.
[190] JOSÉ DIAS MARQUES, Introdução ao Estudo do Direito, vol. I, 2.ª edição, Lisboa, 1968, páginas. 316-317. E , acerca do tema da distinção destas normas, v., entre outros, os pareceres n.ºs 35/2003, de 15 de maio de 2003 (publicado in Diário da República, II série, n.º 132, de 12 de Julho de 2005), 94/2004, de 16 de dezembro de 2004, 32/2006, de 10 de Maio de 2007 (publicado in Diário da República, II série, n.º 155, de 13 de agosto de 2007), e 72/2008, de 16 de janeiro de 2009, e. 26/2010, de 3 de fevereiro de 2011.
[191] Cf. A. J. TEIXEIRA DE ABREU, Curso de Direito Civil, vol. I, «Introdução», página 111, Imprensa Académica de Coimbra, 1914, acessível in:
«https://www.fd.unl.pt/Anexos/Investigacao/1235.pdf »
[192] Cf. BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao discurso Legitimador, Almedina, Coimbra 2002, página 95.
[193] Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 2 de junho de 2005, processo n.º 10494/01.
[194] Cf. acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 6 de março de 2015, processo n.º 01871/10.8BEBRG.
[195] Preceito que , sob a epígrafe «Normas excepcionais» estabelece que:
«As normas excepcionais não comportam aplicação analógica, mas admitem interpretação extensiva».
[196] Cf. JOSÉ DIAS MARQUES, Introdução ao Estudo do Direito, Lisboa, 1979 (edição policopiada), página 216.
[197] Cf. acórdãos Supremo Tribunal Administrativo de 7 de dezembro de 2016, processo n.º 0360/16, do Tribunal Central Administrativo Norte, de 6 de março de 2015, processo n.º 01871/10.8BEBRG, do Tribunal Central Administrativo Sul de 2 de junho de 2005, processo n.º 10494/01.
[198] Cf. Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 28/2017 e acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 28 de abril de 2016, processo n.º 0794/15.
[199] Cf. acórdão da Relação de Lisboa de 18 de março de 2004, processo n.º 1029/2004-6, e ANTÓNIO DE SOUSA FRANCO, Finanças Públicas e Direito Financeiro, volume I, 4.ª Edição, 14.ª Reimpressão, Almedina, 2012, página 429.
[200] FERNANDO ROCHA ANDRADE, Textos de finanças públicas, Coimbra Jurídica, 2020, página 142.
[201] Cf. JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO,«A lei do Orçamento na teoria da lei», Estudos em Homenagem ao Prof. Teixeira Ribeiro, BFDC, II, Imprenta, Coimbra, Universidade de Coimbra, 1979, página 558.
[202] Colunas que a seguir se transcrevem:
«Coluna 1 Coluna 2
110 113
115 118
120 123
125 127
130 132
135 137
140 142
145 147
150 152
155 157
160 162
165 166
170 171
175 176
180 181
185 186
190 191
195 196
200 201.»
[203] Este Decreto-Lei de 1998, que estabelecia as regras sobre o regime geral de estruturação de carreiras da Administração Pública e, assim, sobre o ingresso, acesso e progressão nas carreiras e categorias de regime geral, bem como as respetivas escalas salariais (artigo 1.º), no artigo 13.º, com a epígrafe « Aprendizes e ajudantes», n.º 7 , dispunha que:
«Os ajudantes das carreiras de operário qualificado e semiqualificado são remunerados, respectivamente, pelos índices 120 e 115».
[204]Colunas que a seguir se transcrevem:
«Coluna 1 Coluna 2
113 116
118 120
123 125
127 129
132 134
137 139
142 144
147 148
152 153
157 158
162 163
166 167
171 172
205 206».
[205] Preceito que regrava:
« O artigo 13.º do Decreto-Lei 404-A/98, de 18 de Dezembro, passa a ter a seguinte redacção:
«1 - ..................................................................................................................
2 - ....................................................................................................................
3 - ....................................................................................................................
4 - ....................................................................................................................
5 - ....................................................................................................................
6 - Os aprendizes são remunerados pelos índices 79, 89 e 98 correspondentes aos 1.º, 2.º e 3.º anos de aprendizagem.
7 - Os ajudantes das carreiras de operário qualificado e semiqualificado são remunerados, respectivamente, pelos índices 122 e 118.»
[206] Colunas que a seguir se transcrevem:
116 119
120 123
125 128
129 132
134 137
139 141
144 146
148 150
153 155
158 160
163 165
167 169
172 174
176 177
181 182
186 187
191 192
196 197
201 202
206 207
210 211.»
[207] Mapa I: que se transcreve:
«Mapa I a que se refere o n.º 1 do artigo 41.º
Carreiras do regime geral e do regime especial
Coluna 1 Coluna 2 Coluna 1 Coluna 2
325 330 202 205
320 325 197 200
315 320 195 198
310 315 192 195
305 310 187 190
300 305 185 188
295 299 182 185
290 294 180 183
285 289 177 180
280 284 175 178
275 279 174 177
270 274 169 172
265 269 165 167
260 264 160 162
255 259 155 157
250 254 150 152
245 249 146 148
240 244 141 143
236 240 137 139
235 239 132 134
230 233 128 130
225 228 123 125
220 223 119 121».
215 218
211 214
207 210
[208]Mapa I: que se transcreve:
«Mapa I a que se refere o n.º 1 do artigo 43.º
Carreiras do regime geral e do regime especial
Coluna 1 Coluna 2 Coluna 1 Coluna 2
330 337 215 219
325 332 214 218
320 326 211 215
315 321 210 214
310 316 206 210
305 311 205 209
299 305 203 207
294 300 200 204
289 294 198 202
284 290 195 199
279 285 193 197
274 280 190 194
269 274 188 192
264 269 185 189
259 266 183 187
254 259 180 184
249 254 178 182
244 249 177 181
240 245 172 175
239 244 170 173
233 238 167 170
229 234 162 165
228 233 157 160
224 229 152 155
223 228 148 151
219 233 143 146
218 222 139 142
134 137
130 133
125 128
121 123.»
[209] De acordo com o parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República n.º 19/2005, de 2 de novembro de 2006, como estamos perante instrumentos normativos de vigência temporária e, na ausência de qualquer disposição revogatória, deve entender-se, que o regime instituído pelas portarias n.º 940/99 e 942/99 ficou «tacitamente suspenso», pois através de portarias sucessivamente aprovadas pelo Ministro da Justiça (como a Portarias n.º 1448/2001 e, designadamente as seguintes: 110/2003,110/2004, 768-A/2004), habilitadas pelas mesmas normas legais, foram estabelecidos, “transitoriamente”, outros critérios para apuramento dos valores devidos a título de “vencimento de exercício” a pessoal dos registos ficando tacitamente suspensas as portarias anteriores.
Parece ser diferente o entendimento versado no Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 28/2017, de 9 de maio de 2019. E no sentido de considerar aplicável a Portaria n.º 940/1999 até aquando da sua revogação em 2019, o referido parecer do «IDT», e decisões do «CAAD» (por exemplo, nos referidos processos n.º 22/2021-A e 1/2022/A).
[210] Os aprendizes, ajudantes e praticantes, que aspiram a pertencer às carreiras do pessoal operário, não se encontram mencionados no Anexo ao Decreto-Lei n.º 404-A/89, que respeita às «escalas salariais das carreiras de regime geral da administração central» (cf. artigo 17.º), por, em suma, ainda não estarem ainda integrados em carreiras, integração que exige a efetuação de um período de formação profissional que os habilitará a concorrer para as carreiras em causa (cf. designadamente artigo 13.º).
[211] É ainda de anotar que aos ajudantes das carreiras de operário qualificado e semiqualificado que antes de tais revalorizações (2000 a 2004) respeitavam respetivamente os índices 120 e 115, com a última revalorização (2004) passou a corresponder os índices 130 e 126 , enquanto que o trabalhador do regime geral ou de regime especial que estivesse aquando da primeira revalorização nos índices 115 e 120, por força das alterações ocorridas nesses cinco anos nos índices da escala salarial das carreiras, passou a corresponder-lhe respetivamente os índices 128 e 133.
[212] Cf. ainda artigo 3.º, n.º 3, onde expressamente se estabelece que se excluem do âmbito do diploma os juízes e os magistrados do Ministério Público.
[213] Preceito que, sob a epígrafe «Cessação da vigência da lei», estabelece:
«1. Quando se não destine a ter vigência temporária, a lei só deixa de vigorar se for revogada por outra lei.
2. A revogação pode resultar de declaração expressa, da incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes ou da circunstância de a nova lei regular toda a matéria da lei anterior.
3. A lei geral não revoga a lei especial, excepto se outra for a intenção inequívoca do legislador.
4. A revogação da lei revogatória não importa o renascimento da lei que esta revogara».
[214] Cf. JOSÉ OLIVEIRA ASCENSÃO, O Direito – Introdução e Teoria Geral, Fundação Calouste Gulbenkian, Lisboa, 1978, páginas 255 e 256.
[215] CARLOS BLANCO DE MORAIS, As leis reforçadas pelo procedimento no âmbito dos critérios estruturantes das relações entre actos legislativos, Coimbra, Coimbra Editora, 1998, página 341.
[216] Cf. PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA, Noções Fundamentais de Direito Civil, I volume, Coimbra, Coimbra Editora, 1950, página 45.
[217] Cf. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 11 de março de 2021, processo n.º0530/07.3BESNT.
[218] Cf. acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 11 de junho de 015, processo n.º 10468/13.
[219] Cf. ADRIANO VAZ SERRA, em Revista de Legislação e Jurisprudência (RLJ), ano 99.º, página 334.
[220] Cf. acórdão do Supremo Tribunal de Justiça ,de 13 de março de 2008, processo n.º 08B395.
[221] Cf. JOSÉ DE OLIVEIRA ACENSÃO, O direito, Introdução e Teoria Geral, Fundação Calouste Gulbenkian, Lisboa, 1978, página 259.
[222] ABÍLIO NETO, Código Civil Anotado, 10.ª edição, Lisboa, Ediforum, Edições Jurídicas, Ldª, 1996, página 18.
[223] Cf. ADRIANO VAZ SERRA, in RLJ, ano 99.º, página 334, nota 1.
[224] Ver também tabela n.º 7 anexa ao Decreto-Lei n.º 353-A/89 e n.ºs 4 e 5 do artigo 2.º do Decreto-Lei n° 265/88, de 28 de julho.
[225] Preceito que, sob a epígrafe «Outras carreiras de regime especial», estipula:
«1 - As estruturas remuneratórias próprias das carreiras de regime especial não previstas neste diploma são objecto de diploma autónomo, designadamente as carreiras de informática, de técnico e técnico superior de aviação civil, dos oficiais de justiça, da administração tributária, do Tesouro, da contabilidade pública e do crédito público.
2 - As regras definidas no presente diploma são aplicáveis às carreiras da Direcção-Geral das Alfândegas, com as adaptações que lhes vierem a ser introduzidas por decreto-lei».
[226] Ver ainda artigo 16.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 184/89.
[227] Ver ainda artigos 41.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 184/89 e 44.º, n.º1, do Decreto-Lei n.º 427/89, e 59.º do Decreto-Lei n.º 92/90.
[228] Cf. JOSÉ OLIVEIRA ASCENSÃO, O Direito – Introdução e Teoria Geral, Fundação Calouste Gulbenkian, Lisboa, 1978, páginas 259 e 260.
[229] O Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de agosto, que revogou o Decreto-Lei n.º 270/90 e aprovou o estatuto dos Funcionários de Justiça fixou a nova escala salarial dos oficiais de justiça (artigo 80.º, n.º 1, e mapa II) e no 80.º, n.º 3, também dispunha que as escalas salariais mencionadas nos números anteriores referenciavam-se ao índice 100 da escala indiciária do regime geral. E estabelecia no artigo 123.º, sob epígrafe «Regime supletivo»:
«São subsidiariamente aplicáveis aos funcionários de justiça no activo ou aposentados as normas vigentes para a função pública».
[230] Aliás, no Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 270/90 expendia-se:
«[P]revendo-se no artigo 29.º [do Decreto-Lei n.º 353-A/89] que a estrutura remuneratória dos oficiais de justiça viesse a ser estabelecida através do diploma autónomo, porquanto o seu tratamento referenciava-se aos das carreiras de regime especial».
[231] Cf., em sentido similar designadamente no concernente às carreiras de aviação civil (técnica superior de aviação civil e técnica de aviação civil), o Decreto-Lei n.º 373/91, de 8 de outubro, artigos 1,º, n.º2 e 12.º. Cf. ,ainda, em sentido bastante similar, o Decreto-Lei n.º 167/91, de 9 de maio (atinente ao pessoal dirigente e ao pessoal técnico exator das tesourarias da Fazenda Pública), o Decreto-Lei n.º 170/91, de 10 de maio (e Decreto-Lei n.º 429/99, de 21 de outubro) relativamente às carreiras específicas da Direcção-Geral da Contabilidade Pública; e Decreto-Lei n.º 177/91, de 14 de maio (quanto às carreiras específicas da Direcção-Geral da Junta do Crédito Público).
[232]Cada um dos referidos cinco Decretos-Leis de execução orçamental continha as disposições necessárias à execução do Orçamento do Estado a que respeitava e à aplicação, no mesmo ano, do novo regime de administração financeira do Estado (ver artigo 1.º de cada um desses diplomas). E igualmente dispunha, de forma expressa, acerca do pessoal dos registos e do notariado prorrogando o prazo sobre o provimento dos lugares e as promoções nos serviços dos registos e do notariado, bem como sobre a permissão de celebração de contratos a prazo certo (cf. artigos 47.º do Decretos-Leis n.º 70-A/2000, 48.º do Decreto-Lei n.º 77/2001 e 40.º do Decreto-Lei n.º 23/2002) ou apenas sobre a prorrogação do prazo do provimento dos lugares e as promoções nos serviços dos registos e do notariado (artigos 43.º do Decreto-Lei n.º 54/2003 e 45.º do Decreto-Lei n.º 57/2004).
[233] Cf. PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA, Noções Fundamentais do Direito Civil, volume 1º, Coimbra, Coimbra Editora, 6ª edição,1965, página 145.
[234] Obra citada, 1978, página 259.
[235] Cf. CARLOS BLANCO DE MORAIS, obra citada, página 246.
[236] ANTÓNIO MENEZES CORDEIRO, «Da aplicação da lei no tempo e das disposições transitórias», Cadernos de Ciência da Legislação, Instituto Nacional de Administração (INA), nº 7, abril-junho de1993, páginas 7 a 29, a página 17 e seguintes [apud, ABÍLIO NETO, Código Civil Anotado, Ediforum Edições Jurídicas, 13ª edição atualizada, 2001, página 20].