Senhor Secretário de
Estado da Justiça,
Excelência:
I
1. O Gabinete de Vossa Excelência remeteu à Procuradoria-Geral da República a «Convenção sobre a Protecção de Menores e a Cooperação Internacional em Matéria de Adopção» a fim de obter a emissão de parecer sobre a respectiva conformidade com o ordenamento jurídico português ([1]).
A referida Convenção foi assinada pelos delegados governamentais dos Estados participantes na 17º Sessão de Conferência de Haia de Direito Internacional Privado, realizada em 29 de Maio de 1993, entre os quais se incluía Portugal, e encontra-se presentemente a aguardar os correspondentes procedimentos de ratificação, aprovação ou aceitação, encontrando-se igualmente aberta à adesão de Estados não participantes.
Como se sublinha no respectivo preâmbulo, a Convenção assenta no reconhecimento por parte de Estados signatários de necessidade de se garantir que se adopções internacionais se processem em favor do interesse superior de criança e no respeito pelos seus direitos fundamentais, e tem por finalidade estabelecer num conjunto de disposições comuns uma matéria de adopção que tomem em consideração os princípios já reafirmados em diversos outros instrumentos jurídicos internacionais.
Cabe aqui destacar a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos de Criança, adoptada em 20 de Novembro de 1989, e a Declaração das Nações Unidas sobre os Princípios Sociais e Jurídicos aplicáveis à Protecção e ao Bem-estar das Crianças, de 3 de Dezembro de 1986 – a que o referido preâmbulo faz expressa menção – e ainda a Convenção Europeia em Matéria de Adopção de Crianças, a primeira e a última das quais fazem já parte integrante do direito português por terem sido objecto de recepção na ordem jurídica interna nos termos constitucionalmente estabelecidos ([2]).
2. Nos termos dos artigos 20º e 21º da Convenção sobre os Direitos das Crianças (CDC), os Estados partes comprometem-se a assegurar à criança privada do meio familiar normal uma protecção substitutiva, que poderá consistir na adopção, e admitem que a adopção internacional possa ser encarada como uma forma alternativa de protecção de criança se esta não puder ser objecto de uma medida de colocação numa família de acolhimento ou adoptiva no país de origem ([3]).
O mesmo instrumento desenvolveu ainda diversos princípios basilares em matéria de adopção, que deverão considerar-se acolhidos no sistema jurídico português:
- a criança com capacidade de discernimento tem direito a exprimir a sua opinião sobre as questões que lhe disserem respeito (artigo 12º);
- adopção é autorizada unicamente pelas autoridades competentes como base em informação credíveis, depois de se verificar que a criança é adoptável e as pessoas interessadas manifestaram o seu consentimento (artigo 21º, alínea a)) ([4]).
- no caso de adopção internacional, a colocação de criança não pode traduzir-se num benefício material indevido para qualquer dos intervenientes (artigo 21º, alínea b)) ([5]) ([6]).
Também a Convenção Europeia em Matéria de Adopção de Crianças (CEMAC) estabeleceu um conjunto de disposições essenciais que as partes contratantes, nos termos do seu artigo 1º, se comprometeram a aplicar nos seus países mediante a adaptação da respectiva legislação nacional.
É nesse sentido que surge no ordenamento interno o Decreto-Lei n.º 185/93, de 22 de Maio ([7]), que veio instituir um novo regime jurídico de adopção, quer mediante a introdução de significativas alterações no Código Civil (Capítulo I) ([8]) e na Organização Tutelar de Menores (Capítulo II), quer atrvés da regulamentação específica de diversos aspectos da intervenção administrativa e judiciária conducente à adopção (Capítulo III) ([9]) e da adopção internacional (Capítulo IV e V) ([10]).
Mais recentemente, o Decreto–Lei n.º 120/92, de 8 de Maio, aprovou uma nova reforma de legislação sobre a adopção, pretendendo corresponder – como se esclarece no respectivo preâmbulo – aos objectivos definidos no Despacho Conjunto dos Ministros da Justiça e da Solidariedade e Segurança Social de 18 de Março de 1997 ([11]).
Para além de se introduzirem modificações pontuais no Código Civil ([12]) e na Organização Tutelar de Menores, reformula-se, mediante a nova redacção dada ao Decreto–Lei n.º 185/93, a intervenção dos organismos da segurança social na fase administrativa de adopção, bem como o processo da adopção internacional, na sua dupla perspectiva de colocação no estrangeiro de menores residentes em Portugal e da adopção em Portugal de menores residentes no estrangeiro (capítulos IV e V). No capítulos VI, reservado às disposições finais e transitórias, o diploma identifica a “autoridade central” para efeito de adopção internacional (bem como as respectivas atribuições) e as demais entidades autorizadas a intervir no processo, esclarecendo ainda os termos em que poderá ser admitido o exercício de actividade mediadora ([13]).
Os elementos comuns aos modelos processuais de adopção que se encontrem regulados no Decreto–Lei n.º 185/93, na nova redacção dada pelo Decreto–Lei n.º 120/98, respeitam à elaboração de um estudo de viabilidade de adopção por parte da autoridade central e do competente organismo de segurança social (artigos 18º e 25º) e a um procedimento de acompanhamento da situação do menor mediante contactos com os serviços estrangeiros que tiverem intervenção no caso (artigo 20º e 26º).
Tratando-se de colocação no estrangeiro dos menores residentes em Portugal acrescem as seguintes quatro exigências:
- necessidade de prévia decisão de confiança judicial do menor (artigo 15º);
- aplicação de um princípio de subsidiariedade, segundo o qual a adopção no estrangeiro de menor nacional só terá lugar quando não for viável a adopção em Portugal (artigo 16º);
- verificação dos seguintes requisitos de colocação;
a) prévio consentimento;
b) reconhecimento da idoneidade dos adoptantes e da possibilidade da adopção, segundo a lei estrangeira aplicável;
c) existência de um suficiente período de convivência entre o menor e o candidato a adoptante;
d) existência de indícios de que a adopção apresenta vantagens reais para a adoptando (artigo 16º);
- possibilidade de obter, por via da intervenção do Ministério Público, a revisão da decisão estrangeira que tenha reconhecido a adopção (artigo 24º).
II
Conhecidos, em tese geral, o enquadramento jurídico de adopção no direito interno e as fontes de direito internacional a que o Estado Português no encontra já vinculado., cabe efectuar a análise do texto convencional que é objecto de consulta numa perspectiva de averiguação de sua conformidade com os princípios e regras consagradas na ordem jurídica portuguesa.
1. A Convenção Relativa à Protecção das Crianças e à Cooperação em Matéria de Adopção Internacional, como se depreende do disposto no seu artigo 1º, tem por objectivo essenciais, de um lado, estabelecer um sistema de cooperação entre as autoridades centrais do Estado de origem e do Estado de acolhimento de criança de modo a garantir que a adopção internacional satisfaça o interesse superior de criança e respeito os seus direitos fundamentais, e, de outro, garantir que uma adopção internacional seja reconhecida de pleno direito em todos os Estados contratantes.
Trata-se de finalidades que se enquadram no interesse geral do menor e em cuja realização o legislador nacional se encontra já de algum modo comprometido por via do regime legal instituído para a adopção internacional e que já prevê a articulação das entidades portuguesas com as autoridades centrais e os serviços de países estrangeiros (artigos 18º, 20º, 25º e 26º do Decreto-Lei n.º 185/93) e a intervenção subsidiária de Ministério Público para obter a confirmação de decisões estrangeiras relativas à adopção (artigo 24º).
2. O Capítulo II da Convenção reporta-se aos requisitos da adopção internacional.
As alíneas a) e b) do artigo 4º enunciam um requisito teleológico que corresponde ao princípio definido no artigo 1974º do Código Civil para a adopção em geral. As autoridades do Estado de origem deverão certificar-se que a criança se encontra em situação de carência que justifique a adopção; esta deve apresentar reais vantagens para o adoptando e apenas terá lugar se não for viável a colocação do menor no próprio país de origem.
O princípio que aqui se afirma é o da oportunidade de adopção em ordem à realização do interesse superior de criança ([14]), que tem plena aceitação ordenamento interno português. Por outro lado, o critério de subsidariedade que é invocado na primeira parte da alínea b) do artigo 4º corresponde a uma exigência actual da lei portuguesa que, como se referiu anteriormente, faz depender a colocação dos estrangeiros de menores residentes em Portugal de inexistência de candidatos a adoptantes residentes em território nacional cuja pretensão possa vir a proceder (artigo 15º do Decreto–Lei n.º 185/93) ([15]).
Um outro requisito da adopção internacional encontra-se enunciado nos diferentes números das alíneas c) e d) do artigo 4º e respeitam à prestação do consentimento por parte das pessoas e entidades que sejam interessadas na decisão.
Estas disposições põem assento na exigência de um consentimento livre e não retribuído, prestado pela forma legalmente prevista e por escrito, e que, no caso da mãe, deve ser posterior ao nascimento da criança. Requerem ainda que a vontade e as opiniões da criança sejam tomadas em consideração e que os interessados se encontrem informados sobre as consequências da adopção, designadamente no tocante à quebra dos vínculos de filiação natural.
Esta matéria mereceu especial atenção na Convenção Europeia sobre a Adopção de Crianças ([16]) e, como vimos, foi objecto de diversas actualizações no âmbito do direito interno português. O artigo 1982º do Código Civil estipula sobre a forma e o tempo do consentimento, logo dispondo, no seu n.º 1, que o juiz deve esclarecer o declarante sobre o significado e os efeitos do acto ([17]). O n.º 3 do mesmo artigo, na redacção introduzida pelo Decreto–Lei n.º 185/93, de 22 de Maio, proíbe que a mãe possa prestar consentimento para a adopção de um filho antes de decorridos seis semanas após o parto([18]). É igualmente exigido o consentimento do adoptando quando este seja maior de doze anos – artigo 1981º, n.º 1, alínea a), do Código Civil ([19]) e, como determina o artigo 170º, n.º 2, de OTM, o juiz deverá ouvir o menor, tendo em atenção a idade o seu grau de maturidade, mesmo que não haja lugar à prestação de consentimento.
É certo ainda que o consentimento deve ser emitido livremente, no sentido de que deverá resultar de uma vontade esclarecida, formada com exacto conhecimento de causa, e em liberdade exterior, e, portanto, sem a pressão de violência ou ameaças. De outro modo, nos termos gerais do direito, a declaração é anulável se tiver sido provocada por erro, por dolo ou coacção (artigo 247º, 251º, 252º, 253º a 256º do Código Civil) ([20]).
Resta ainda considerar que a prestação de consentimento nos termos previstos na lei portuguesa – e portanto à luz dos critérios acabados de enunciar - constitui também, conforme o disposto no artigo 15º, alínea a), do Decreto–Lei n.º 185/93, de 8 de Maio, numa das condições de que defende a colocação no estrangeiro de menor residente em Portugal com vista à adopção.
Por tudo, não poderá deixar de reconhecer-se que, em relação ao requisito do consentimento, as disposições constantes do texto convencional mantém plena conformidade com o que se encontra já estabelecido no ordenamento interno português.
Um outro requisito geral de adopção internacional, refere-se à situação dos adoptantes e está definido nas alíneas a) e b) do artigo 5º da Convenção: a adopção só poderá ocorrer se as actividades do Estado de acolhimento tiverem verificado que os futuros pais adoptivos foram convenientemente orientados e estão habilitados a adoptar.
Essa verificação, no caso da lei portuguesa, é assegurada por via do inquérito que, nos termos do n.º 2 do artigo 1973º do Código Civil, deve instruir obrigatoriamente o pedido de adopção e que deverá incidir, designadamente, sobre a idoneidade do adoptante para criar e educar o adoptando, a sua situação familiar e económica e as razões determinantes do pedido ([21]).
Quando Portugal funcione como país de acolhimento compete à autoridade central ([22]), em colaboração com o organismo da segurança social, averiguar da viabilidade da adopção, tendo em conta, designadamente, o perfil do candidato (artigo 25º do Decreto–Lei n.º 185/93).
Um último requisito geral de adopção internacional está mencionado na alínea c) do citado artigo 5º e respeita à prévia verificação pelas autoridades do Estado de acolhimento de que a criança tenha sido ou possa ser autorizada a entrar e a residir permanentemente no país.
Essa é também uma medida que a legislação portuguesa já prevê para o caso de colocação no estrangeiro de menores residentes em Portugal, impondo o artigo 19º, n.º 2, do Decreto–Lei n.º 120/98, de 8 de Maio, que as autoridades centrais dos dois Estados desenvolvam as diligências necessárias com vista à obtenção de autorização de saída de Estado de origem e de entrada e permanência no Estado de acolhimento.
3. O Capítulo III da Convenção, sob a epígrafe “Autoridades Centrais e Organismos Credenciados” estabelece a obrigatoriedade, por parte dos Estados contratantes, de designarem uma autoridade central encarregada de dar cumprimento às obrigações impostas pela Convenção (artigo 6º) e define os requisitos que, deverão preencher as entidades intervenientes no processo de adopção (artigo 11º). O artigo 12º admite o exercício de uma actividade mediadora através de organismos credenciados mediante prévia autorização dos Estados contratantes interessados.
Os artigos 7º, 8º e 9º especificam as áreas em que deverá subsistir a cooperação entre as autoridades centrais e outras entidades intervenientes em ordem a assegurar a realização dos objectivos da Convenção.
Em relação a estes aspectos cabe referir que a legislação portuguesa, em cumprimento aliás dos objectivos traçados no Despacho Conjunto dos Ministros de Justiça e de Solidariedade e Segurança Social ([23]), identificou já como autoridade central, designadamente para efeito do exercício das funções que sejam conferidas por convenção internacional, a Direcção-Geral da Acção Social, e atribuiu competências para para intervir nos processos de adopção internacional, aos centros regionais de segurança social e, no município de Lisboa, à Santa Casa de Misericórdia de Lisboa (artigos 28º, alínea a), e 29º n.º 1, do Decreto–Lei n.º 185/93).
Do mesmo passo, a lei portuguesa admite que as instituições particulares de solidariedade social possam intervir, em matéria de adopção, como organismos de segurança social, desde que lhes seja reconhecida a necessária capacidade por portaria conjunta dos Ministros da Justiça e do Trabalho e Solidariedade e igualmente prevê a concessão de autorização para o exercício da actividade de mediação (artigo 29º, n.º 2 e 3, do mesmo diploma) ([24]).
Importa sublinhar, neste ponto, que os organismos credenciados para intervirem no processo de adopção internacional, segundo a lei portuguesa, preenchem integralmente os requisitos que o artigo 11º da Convenção indica como sendo exigíveis. Trata-se de organismos ou instituições que prosseguem fins não lucrativos, que se são dotados de pessoal qualificado para o estudo e acompanhamento de situação social e jurídica dos menores, e que se encontram submetidos à acção de superintendência ou tutela do Estado ([25]).
4. O Capítulo IV estabelece os “requisitos processuais para a adopção internacional”, enumerando um conjunto de trâmites ou procedimentos que deverão ser desenvolvidos pelas autoridades centrais ou organismos competentes em vista à decisão final de adopção e que esquematicamente poderão descrever-se do seguinte modo:
a) A autoridade central do Estado de acolhimento elabora um relatório sobre a identidade, capacidade jurídica e adequação dos adoptantes, bem como sobre a sua situação pessoal, familiar, médica e o seu meio social, e os motivos que justificam a pretensão, o qual será transmitido à autoridade central do Estado de origem (artigo 16º, alínea a);
b) A autoridade central do Estado de origem verifica se a criança é adoptável e nesse caso prepare um relatório que contenha informação sobre a identidade, meio social, evolução pessoal e familiar, historial médico e quaisquer particularidades da criança. Deverá ainda assegurar-se a obtenção dos consentimentos necessários e verificar se a adopção corresponde ao interesse da criança tem em conta os condicionamentos educativos e, especialmente, de origem étnica, religiosa e cultural (artigo 16º, alíneas b), c) e d);
c) A colocação da criança só terá lugar se as autoridades centrais de ambos os Estados concordarem com a prosseguimento da adopção e se tiverem sido asseguradas as autorizações de saída do Estado de origem e de entrada e permanência no Estado de acolhimento (artigos 17º e 18º);
d) As autoridades centrais manter-se-ão informadas sobre o procedimento de adopção e sobre o modo como se desenvolveu o período probatório, devendo ainda salvaguardar-se a situação da criança mediante prévia consulta de autoridade central do Estado de origem quando a colocação deixe de corresponder ao interesse superior do adoptando (artigos 20º e 21º).
Em qualquer destas situações subsiste uma clara compatibilidade com as normas e princípios vigentes no direito português.
A convenção não exclui a necessidade de decisão prévia de confiança judicial do menor, que expressamente está contemplada no artigo 14º do Decreto–Lei n.º 185/93, de 22 de Maio como um requisito processual de colocação no estrangeiro de menor residente em Portugal. A confiança com vista a futura adopção poderá corresponder ao período probatório que o artigo 20º da Convenção aceita como podendo ser exigido pelas legislações nacionais ([26]).
O acompanhamento mútuo da situação do menor através das autoridades centrais a que aludem os artigos 20º e 21º está igualmente previsto no artigo 20 do Decreto–Lei n.º 185/93, de 22 de Maio, que comina para a autoridade central portuguesa o dever funcional de manter regulares contactos com a autoridade central do país de acolhimento e as entidades intervenientes no processo em ordem a salvaguardar o interesse do menor.
A elaboração de um relatório que averigue as condições de idoneidade dos solicitantes corresponde a um procedimento igualmente aplicável no sistema jurídico português, quer os adoptantes sejam cidadãos residentes no estrangeiro ou em Portugal (artigos 16º, alíneas b), 17º, n.º 3, e 25º, n.º 1, do Decreto–Lei n.º 185/93), prevendo-se também a elaboração de um estudo de viabilidade de adopção incidente sobre aspectos de situação particular do menor em termos similares aos constantes do artigo 16º, alíneas a), b) e d), da Convenção (artigos 18º e 25º do Decreto–Lei n.º 185/93).
Do mesmo modo, em consonância com o estatuído no texto convencional, a lei portuguesa assegura a prévia obtenção dos consentimento das pessoas interessadas, bem como as autorizações de saída do Estado de origem e de entrada e permanência no Estado de acolhimento (artigos 16º, alínea a), e 19º, n.º 2, do Decreto–Lei n.º 185/93).
5. O Capítulo V regula o reconhecimento e os efeitos da adopção internacional.
Nos termos do artigo 23º, a adopção certificada em conformidade com a convenção será reconhecida de pleno direito pelos demais Estados contratantes, cabendo a cada Estado, no momento de assinatura, ratificação, aceitação, aprovação ou adesão, modificar o depositário da convenção da identidade e das funções de autoridade que nesse Estado é competente para emitir o certificado de adopção.
Esse reconhecimento apenas poderá ser recusado por um Estado contratante se a adopção for manifestamente contrária à sua ordem pública, considerando o interesse superior de criança (artigo 24º). Por outro lado, o reconhecimento implica a ruptura do vínculo de filiação preexistente se esse efeito estiver previsto no Estado contratante em que a adopção ocorreu e o estabelecimento de um vínculo de filiação entre a criança e os pais adoptivos (artigo 26º). Igualmente é admitida a conversão de uma adopção que não implica a ruptura do vínculo de filiação preexistente numa adopção que produza esse efeito, desde que a lei do Estado de acolhimento o permitir e os consentimento prestados tiveram em consideração essa consequência jurídica (artigo 27º).
Na lei portuguesa, o artigo 22º, do Decreto–Lei n.º 185/93, relativamente à adopção no estrangeiro de menores residentes em Portugal, confere ao Ministério Público a legitimidade para requerer o competente processo de revisão de decisão estrangeira, quando o pedido não tenha sido formulado pelo adoptante no prazo de três meses.
Este comando harmoniza-se com o disposto no artigo 1094º, n.º 1, do Código de Processo Civil, que estabelece um princípio de necessidade de revisão de decisão proferida por tribunal estrangeiro sobre direitos privados, para que tal decisão, independentemente da nacionalidade das partes, adquira plena eficácia em Portugal. No entanto, esta norma adjectiva ressalva o estatuído nos tratados ou leis especiais, deixando em aberto a possibilidade de subsistirem, por via de normas de direito internacional que se tornem vinculativas para o Estado português, quaisquer mecanismos de reconhecimento de decisões estrangeiras sobre a adopção.
Em qualquer caso, o artigo 13º, n.º 2, da Convenção, ao atribuir a cada Estado contratante a obrigação de indicar a identidade e funções da autoridade competente para expedir o certificado não exclui que tal reconhecimento venha a ser efectuado por via jurisdicional, nos termos previstos para a revisão da sentença estrangeira. E, a entender-se que a aludida norma convencional aponta para um procedimento meramente administrativo, importa ter presente que as disposições conjugadas dos artigos 28º, alínea a), e 29º, n.º 1, alínea b), do Decreto–Lei n.º 185/93 designam já a autoridade central portuguesa a quem poderão ser conferidas atribuições nessa matéria.
Resta considerar que a consequência jurídica definida no artigo 26º, n.º 1, alínea a), da Convenção para o reconhecimento da adopção internacional (estabelecimento de um vínculo de filiação entre o adoptado e o adoptante) está igualmente previsto no regime jurídico português – artigo 1985, n.º 1, do Código Civil -, tratando-se pois, de um efeito que não contraria o estabelecido na ordem interna.
6. O Capítulo VI contempla um conjunto de disposições gerais que pretende dar resposta a questões preliminares que se colocam em relação a todo o procedimento de adopção.
Algumas dessas disposições – artigos 36º a 38º - destinam-se a definir determinados critérios interpretativos em relação a Estados que possuam dois ou mais sistemas jurídicos relativos à adopção e não têm directa aplicação ao Estado português.
Outras possuem um mero valor processual, e não merecem uma especial referência. É o caso da norma do artigo 34º que se limita a estipular a responsabilidade pelos encargos resultantes da tradução certificada, quando esta seja requerida, e a do artigo 35º, que pretende garantir um princípio de celeridade processual nos procedimentos de adopção ([27]).
Particular relevo revestem diversas outras disposições do mesmo Capítulo.
O artigo 28º ressalva a validade de quaisquer disposições internas de uma parte contratante que impunham que a adopção seja decidida no Estado da residência do menor ou proibam a deslocação do menor para o Estado de acolhimento antes de ser proferida uma decisão sobre a adopção. Esta disposição salvaguarda a aplicabilidade do regime definido no artigo 14º do Decreto–Lei n.º 185/93, que, para a colocação no estrangeiro de menores residentes em Portugal, prevê uma prévia decisão judicial relativa à confiança no menor, e desse modo resolve a disparidade que poderia detectar-se no plano do direito interno a nível dos requisitos processuais da adopção internacional.
O artigo 29º proíbe, em regra, quaisquer contactos entre os futuros pais adoptivos e os pais naturais da criança antes de terem sido obtidos os consentimentos necessários e de terem concluído as diligências que se destinem a averiguar a idoneidade dos pais adoptivos. Trata-se de uma disposição que visa evitar o aproveitamento económico da adopção e assegurar que o consentimento seja prestado em liberdade, e que, de algum modo, encontra reflexo no artigo 1982º do Código Civil, que expressamente admite que o consentimento possa ter lugar independentemente da instauração do processo da adopção e do conhecimento da identidade do adoptante.
O artigo 31º condiciona a utilização de dados pessoais que tiverem sido recolhidos para efeito de adopção, proibindo a sua aplicação para fins estranhos ao objecto da Convenção. É, neste caso, uma medida que se enquadra na garantia constitucional de reserva de intimidade da vida privada e familiar, consagrada no artigo 26º, nºs. 1 e 2, da Constituição da República Portuguesa, e que é também objecto de previsão legal no artigo 80º do Código Civil, e que, como tal, não oferece qualquer objecção do ponto de vista da sua conformidade com o ordenamento interno.
O artigo 32º proíbe a obtenção de vantagens internacionais ilícitas em razão da adopção internacional, apenas autorizando o pagamento de custos e despesas, incluindo honorários a profissionais que tenham intervindo no processo e remunerações a dirigentes, administradores ou empregados dos organismos credenciados. Este princípio surge concretizado na ordem jurídica portuguesa por via do estrito enquadramento legal das entidades a quem é reconhecida capacidade para actuarem em matéria de adopção e que – como se deixou esclarecido – se circunscrevem a determinados organismos de segurança social e a instituições particulares de solidariedade social que vierem a ser especificamente designadas para o efeito ([28]).
O artigo 39º ressalva as disposições contidas em qualquer outro instrumento de direito internacional em que o Estado contratante seja parte. Trata-se de uma disposição que não oferece dificuldade de aplicação se se considerar que a presente Convenção pretendeu já concretizar e desenvolver, em matéria de adopção internacional, princípios que foram já acolhidos na Convenção sobre os Direitos da Criança e na Convenção Europeia em Matéria de Adopção de Crianças que o Estado português também subscreveu.Por último, importa referir que o artigo 40º estabelece a proibição de formulação de reservas, implicando que todas as cláusulas insertas na Convenção devam ser aplicadas de forma integral e uniforme por todos os Estados contraentes.
7. O Capítulo VII, sob a epígrafe “Cláusulas Finais” estipula diversas regras relativas à assinatura da Convenção, bem como à ratificação, aprovação ou aceitação (artigo 43º), explicitando ainda os termos em que os Estados não participantes na conferência poderão aderir à Convenção (artigo 44º).
O artigo 46º define o momento da entrada em vigor da Convenção para cada um dos Estados contratantes ou aderentes e o artigo 47º indica a forma que deverá revestir a denúncia, como o respectivo regime de produção de efeitos.
Neste particular, as referidas cláusulas contêm especificações que é comum incluir no direito internacional convencional, pelo que não suscitam qualquer observação .
8. Por todo o exposto, extrai-se a seguinte conclusão:
Não existem obstáculos de ordem jurídica à ratificação pelo Estado Português da Convenção Relativo à Protecção das Crianças e à Cooperação em Matéria de Adopção Internacional.
Lisboa, 28 de Junho de 1999
O Procurador-Geral Adjunto,
(Carlos Alberto Fernandes Cadilha)
[1]) Ofício n.º 332, de 11 de Maio de 1998.
[2]) A Convenção sobre os Direitos de Criança foi aprovada, para ratificação, pela Resolução da Assembleia da República n.º 20/90, e ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 49/90, ambos publicados no Diário da República, I Série, de 12 de Novembro de 1990.
A Convenção Europeia em Matéria de Adopção de Crianças, foi aprovada, para ratificação, pela Resolução de Assembleia da República, n.º 4/90, publicada no Diário da República, I Série, de 31 de Janeiro, e ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 7/90, publicado no Diário da República, I Série, de 20 de Fevereiro.
[3]) Idêntico princípio é afirmado no artigo 17º da Declaração sobre os Princípios Sociais e Jurídicos Aplicáveis à Protecção e Bem-estar das Crianças (“Si l’enfant ne peut, dans son pays d’origine, ètre placé dans une famille nourricière ou adoptive on être convenablement élevé, l’adoption à l’étranger peut être envisagée comme un moyen approprié de lui procurer une famille”.
[4]) Na mesma linha, o artigo 22º da Declaração sobre os Princípios Sociais e Jurídicos Aplicáveis à Protecção e Bem-estar das Crianças (“Aucune adoption à l’étranger ne devrait être envisagée avant qu’il ait été établi que l’enfant est légalment adoptable et que les documents pertinents nécessaires pour accomplir les procédures d’adoption, tels que le consentement des autorités compétentes, seront obtenus. II devrait également être établi que l’énfant pourra émigrer et immigrer pour rejoindre ses futurs parents adoptifs et qu’il pourra obtenir leur nationalité.»
[5]) Princípio que também é enunciado no artigo 20º na “Declaração”:
«En cas d’adoption à l’étranger, les placements devraient, en règle générale, être effectués par l’intermédiaire d’autorités ou d’organismes compétents, et des garanties et des normes équivalentes à celles en usage pour les adoptions dans le pays même devraient être aplliquées. En aucun cas, les personnes responsables du placement ne devraient en tirer un profit matériel indu.»
[6]) A Declaração sobre os Princípios Sociais e Jurídicos Aplicáveis à Protecção e Bem-estar das Crianças estabelece outros importantes critérios em matéria de adopção que vieram a ser retomados na presente Convenção, a que, por isso, importa ser o necessário relevo:
«Les personnes chargées des procedures de placedment familial ou d’adoption devraient avoir une formation appropriée, profissionnelle ou autre» (artigo 6º):
«Un délai suffisant et des conseils adéquants devraient être donnés aux parents naturels, aux futurs parents adoptifs et, le cas échéant, à l’enfant pour leur permettre d’arriver le plus tôt possible à une décision relative à l’avenir de l’enfant» (artigo 15º);
«Les relations entre l’enfant dont l’adoption est envisagée et les futurs parents adoptifs devraient être suivies avant l’adoption par les organismes ou service chargés de la proteccion de l’enfance. La législation devrait garantir que l’enfant est reconnu en droit comme faisant partie de la famille adoptive et jouit des droits que cela implique» (artigo 16º);
«En cas d’adoption à l’étranger, la validité juridique de l’adoption devrait, en règle générale, être assurée dans les deux pays intéressés» (artigo 23º).
[7]) É importante notar que a Decreto–Lei n.º 185/93, para além de pretender ajustar o instituto da adopção aos princípios decorrentes da Convenção Europeia em Matéria da Adopção, fez já expressa referência, na respectiva exposição preambular, aos trabalhos preparatórios de conferência de Haia de Direito Internacional Privado, que se encontravam então a decorrer, o que evidencia a preocupação do legislador nacional em acompanhar a evolução do direito internacional na problemática relativa à adopção as crianças originárias do estrangeiro.
[8]) Ao nível do Código Civil, a actualização operada pelo Decreto–Lei n.º 185/93 incidiu fundamentalmente na criação do instituto de confiança do menor com vista à futura adopção, no alteração das idades previstas para adoptantes e adoptados, e na clarificação das questões relativas ao consentimento, abrangendo “aspectos que a Convenção Europeia com Matéria de Adopção de Crianças havia já contemplado (cfr., artigo 5º e 7º).
[9]) Neste campo, as principais novidades do regime jurídico são as seguintes:
- Os organismos de segurança social passaram a dispor de competência para decidir da confiança administrativa do menor e de legitimidade para requerer a sua confiança judicial, e são ainda obrigatoriamente ouvidos antes de o tribunal tomar a decisão.
- Definem-se prazos a concretizam-se as áreas sobre que incidem os estudos relativos à situação do candidatos a adoptante e do adoptando, passando a reconhecer-se àquele o direito de recorrer para o tribunal competente de decisões dos organismos de segurança social.
É estabelecido um prazo máximo para, terminado o período de pré-adopção, ser requerida a adopção.
[10]) A adopção internacional tinha já sido prevista no Decreto–Lei n.º 274/80, de 13 de Agosto, mas nem que tivesse sido objecto da adequada regulamentação.
[11]) O Despacho Conjunto, publicado no “Diário da República”, II Série, de 19 de Abril de 1997, determina a execução de um programa denominado “Adopção 2000”, que assenta nas seguintes vertentes:
1) Reforma da Legislação sobre a Adopção;
2) Reestruturação dos serviços de adopção da segurança social;
3) Articulação nos serviços públicos e privados;
4) Criação do grupo coordenador do Programa Adopção 2000.
No que concerne à reforma do regime jurídico de adopção – em que se enquadra o Decreto–Lei n.º 120/98 – o despacho inclui entre as medidas a implementar a regulamentação do regime de adopção internacional e a assinatura e ratificação da Convenção sobre a Protecção de Menores e a Cooperação Internacional em Matéria de Adopção assinada em Haia, em 29 de Maio de 1993, bem como a aprovação da legislação necessária à estruturação da actividade central nela prevista.
[12]) Retomam-se diversos aspectos relativos à confiança judicial, ao consentimento (baixa-se de 14 para 12 a idade exigida para o adoptando prestar o consentimento) e à idade máxima para os candidatos à adopção.
[13]) O exercício de actividade mediadora no âmbito da adopção internacional, em execução do disposto no artigo 29º, n.º 3, do Decreto–Lei n.º 120/98, veio a ser regulamentado pelo Decreto-Regulamentar n.º 17/98, de 14 de Agosto (cfr., artigos 20º e seguintes).
[14]) O mesmo princípio é enunciado no artigo 3º, n.º 1, da Convenção sobre os Direitos de Criança.
[15]) Ter-se-á em conta que as referências doravante feitas ao Decreto–Lei n.º 185/93, de 22 de Maio, respeitam à sua redacção actualizada de harmonia com as alterações introduzidas pelo Decreto–Lei n.º 120/98, de 8 de Maio.
[16]) Cfr., artigo 5º dessa Convenção.
[17]) Esta formalidade encontra-se igualmente prevista na norma do n.º 4 do artigo 170º da Organização Tutelar de Menores, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto–Lei n.º 120/98, de 8 de Maio.
[18]) O prazo era originariamente de um mês, sendo a alteração destinada a respeitar o limite máximo estabelecido no n.º 4 do artigo 5º da Convenção Europeia em Matéria de Adopção de Crianças.
[19]) Na redacção do Decreto–Lei n.º 120/98, de 8 de Maio, que reduziu o limite mínimo de idade para prestar o consentimento de catorze para doze anos.
[20]) Neste sentido, RABINDRANATH CAPELO DE SOUSA, “A Adopção – Constituição da Relação Adoptiva”, Separata do volume XXIII do Suplemento do Boletim de Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra, 1973, pág. 74.
[21]) Nos termos do artigo 169º da OTM se o inquérito não acompanhar a petição, o tribunal solicita-o directamente ao organismo de segurança social competente.
[22]) O artigo 29º, n.º 1, alínea b), do Decreto–Lei n.º 185/93, de 22 de Maio, identifica como autoridade central para efeito de adopção internacional, a Direcção-Geral de Acção Social.
[23]) Despacho Conjunto publicado no “Diário da República”, II Série, de 19 de Abril de 1997, já anteriormente citado.
[24]) O Decreto-Regulamentar n.º 17/98, de 14 de Agosto, define os requisitos e condições de intervenção das instituições particulares de solidariedade social e regulamenta o exercício da actividade mediadora.
[25]) Os Centros Regionais de Segurança Social são como se depreende do disposto no artigo 1º do Decreto–Lei n.º 260/93, de 23 de Julho, institutos públicos dotados de autonomia administrativa e financeira que funcionam “sob a tutela do Ministério do Emprego e Segurança Social “(hoje, Ministério do Trabalho e Solidariedade)”, e que, como tal, se encontram sujeitos ao poder de orientação do Governo [a referência a “tutela” constante do artigo 1º do Decreto-Lei n.º 260/93, não é tecnicamente rigorosa, visto que, tratando-se de institutos públicos, que se inserem na administração indirecto de Estado, a intervenção que geralmente é reconhecida ao Governo na respectiva área de actuação se circunscreve ao chamado poder de orientação, que se exprime pela faculdade de emitir directivas sobre as linhas de prossecução das atribuições próprias].
Por seu lado, a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, tida como pessoa colectiva de utilidade pública administrativa, e as instituições particulares de solidariedade social estão sujeitas à acções tutelar do Estado, que pressupõe o exercício de poderes de inspecção e de fiscalização (cfr. artigos 1º, n.º 1, e 6º dos Estatutos de Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, aprovados pelo Decreto–Lei n.º 322/91, de 26 de Agosto, e artigos 1º e 33º e seguintes do Estatuto das Instituições Particulares de Solidariedade Social, aprovado pelo Decreto–Lei n.º 119/83, de 25 de Fevereiro).
[26]) A exigência de uma decisão prévia de confiança do menor está em todo o caso salvaguardada – como adiante melhor se verá – pela disposição geral do artigo 28º.
[27]) O carácter urgente é reconhecido no direito português em relação aos processos cuja demora possa causar prejuízo aos interesses dos menores e, no processo de adopção, especificamente em relação à prestação do consentimento prévio e à confiança judicial do menor (cfr., artigos 34º, 160º e 173º-D da OTM).
[28]) Cfr. a já citada norma do artigo 29º do Decreto–Lei n.º 185/93, de 22 de Maio, e o Decreto –Regulamentar n.º 17/98, de 14 de Agosto, que teve já em vista, como se depreende do respectivo preâmbulo, pôr em prática os princípios orientadores da Convenção sobre a Protecção de Menores e a Cooperação em Matéria de Adopção Internacional.