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Dados Administrativos
Número do Parecer: 
65/1998, de 11.02.1999
Data do Parecer: 
11-02-1999
Número de sessões: 
1
Tipo de Parecer: 
Parecer
Votação: 
Unanimidade
Iniciativa: 
Governo
Entidade: 
Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social
Relator: 
LOURENÇO MARTINS
Descritores e Conclusões
Descritores: 
TRIBUNAL DE CONTAS
INSTITUTO DO EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL
VISTO DO TRIBUNAL DE CONTAS
FISCALIZAÇÃO PRÉVIA
FISCALIZAÇÃO SUCESSIVA
ESTATUTO
GESTOR PÚBLICO
REGIME DO PESSOAL
REGIME DA FUNÇÃO PÚBLICA
CONTRATO DE TRABALHO
TUTELA DA LEGALIDADE
GESTÃO FINANCEIRA
RECEITA
ENCARGOS
ADMINISTRAÇÃO INDIRECTA DO ESTADO
INSTITUTO PÚBLICO
EMPRESA PÚBLICA
EMPRESA DE CAPITAIS PÚBLICOS
SERVIÇO PERSONALIZADO ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO ESTADO
AUTONOMIA ADMINISTRATIVA
PLANO OFICIAL DE CONTABILIDADE
INSTITUTO NACIONAL DE ENGENHARIA E TECNOLOGIA INDUSTRIAL
Conclusões: 
1.ª - O Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP), cujo estatuto foi aprovado pelo artigo 1º do Decreto-Lei n.º 247/85, de 12 de Julho, é uma pessoa colectiva de direito público, integrando a administração indirecta do Estado, qualificável como instituto público e, dentro desta categoria, como um serviço personalizado do Estado;

2.ª - As tendências mais recentes de controlo pelo Tribunal de Contas apontam para a redução do controlo prévio, nomeadamente da aplicação do regime do tradicional visto prévio, em favor do controlo sucessivo, sem embargo de um alargamento geral deste a todas as actividades de quaisquer entidades que originem dispêndio de dinheiros públicos, por razões pragmáticas e de eficácia;

3.ª - Da transição da Lei n.º 86/89, de 8 de Setembro, para a Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, reguladoras da intervenção do Tribunal de Contas, não é legítimo extrair qualquer sinal expansivo do controlo prévio;

4.ª - Os actos e contratos praticados ou celebrados pelo IEFP estão isentos de fiscalização prévia pelo Tribunal de Contas, uma vez que cabem na remissão para o regime das empresas públicas a que se refere o artigo 24º do mencionado Decreto-Lei n.º 247/85, que dele se encontram dispensadas.
Texto Integral
Texto Integral: 
Senhor Secretário de Estado
do Emprego e Formação,
Excelência:



1.

Dignou-se Vossa Excelência colocar à ponderação deste Conselho Consultivo o seguinte:

"1. A Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, estabelece o novo regime jurídico de Organização e Processo do Tribunal de Contas, tendo revogado, entre outros diplomas, a Lei n.º 86/89, de 8 de Setembro (art. 115º, alínea l)).
2. Face à Lei n.º 86/89, entendia-se não estarem os actos e contratos adoptados e celebrados pelo I. E. F. P. sujeitos a fiscalização prévia pelo Tribunal de Contas.
3. Contudo, à luz do disposto na Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, um tal entendimento gera dúvidas que cumpre desfazer, confirmando ou afastando o entendimento até agora prevalecente".

Tendo em conta "a importância da questão, do ponto de vista do cumprimento do espírito e atentas as alterações introduzidas à legislação então em vigor", Vossa Excelência que preside à existência e funcionamento do Tribunal de Contas solicita parecer ([1]).

Cumpre, pois, emiti-lo.

Após conhecimento das disposições estatutárias do Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP), acompanhado do enquadramento doutrinário que se impõe e da sua caracterização organizativo-financeira, debruçar-nos--emos sobre a evolução última da competência do Tribunal de Contas para concluir no tocante à questão posta.

2.

2.1. O IEFP foi criado através do Decreto-Lei n.º 519-A2/79, de 29 de Dezembro, como um dos serviços do então Ministério do Trabalho - alínea b) do n.º 1 do artigo 2º.

As dificuldades de coordenação dos diversos serviços existentes no campo do emprego e formação profissional, as distorções organizativas e a progressiva degradação da qualidade das prestações contribuíram, entre outras razões, para a integração de funções, até aí dispersas, num único organismo.

Definiu-se o IEFP como pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira, sob a forma de serviço personalizado do Estado, sujeito à tutela do Ministro do Trabalho - artigo 3º, n.ºs 1 e 2, do mesmo diploma.

Eram-lhe deste modo cometidas as competências da Direcção-Geral do Emprego e da Direcção-Geral de Promoção do Emprego, bem como do Fundo do Desenvolvimento de Mão de Obra ([2]).


2.2. O mais recente estatuto do IEFP foi aprovado pelo artigo 1º do Decreto-Lei n.º 247/85, de 12 de Julho ([3]).

Estatuto cujas alterações relativamente ao regime anterior eram justificadas pelo facto de a execução das vastas "políticas de emprego e formação profissional definidas e aprovadas pelo Governo" com tão amplo impacto económico e social só poderem ser levadas a cabo com "uma estrutura exemplarmente flexível e eficaz, o que sup(oria) um estatuto de pessoal e uma orgânica incompatíveis com a rigidez típica da administração pública tradicional" - extractos do intróito.

E "na linha de anteriores decisões tomadas a respeito de outros organismos públicos com preocupações de organização da mesma natureza, estabelece-se para o IEFP uma estrutura orgânica e um regime de pessoal que, sem lhe retirar o carácter de serviço autónomo, por um lado, e, por outro, garantindo aos seus trabalhadores o direito de opção pelo estatuto vigente, lhe conferem a flexibilidade e as condições de eficácia ...indispensáveis ao exercício das suas atribuições".

Na sequência da Convenção n.º 88 da OIT, atribuiu-se aos trabalhadores do serviço de emprego um muito maior grau de independência, e daí a introdução de um sistema tripartido de gestão do próprio IEFP, com representação dos parceiros sociais com assento efectivo no Conselho Permanente de Concertação Social, no conselho de administração e na comissão de fiscalização.

Quer na gestão central quer na regional - uma estrutura desconcentrada é um dos objectivos também visados - passa a contar--se "de modo sistemático e institucional com a presença dos dois departamentos do Estado que mais directamente têm relação com as políticas de emprego e formação profissional - as finanças e o plano e o desenvolvimento regional".

Afirma-se ainda, no diploma preambular, a faculdade de os funcionários, até então com um estatuto de Função Pública, optarem ou pela manutenção desse regime (artigo 2º, n.º 3) ou, de maneira definitiva, pelo contrato individual de trabalho (artigo 3º), o que devia ser feito, neste último caso, por documento particular autenticado, implicando a exoneração da função pública e a transição de sistema de segurança social, no prazo de 90 dias a contar da implementação da estrutura dos serviços.

Dispõe-se no artigo 1º do Estatuto anexo que o IEFP "é um organismo dotado de personalidade jurídica de direito público, com autonomia administrativa e financeira e património próprio", na dependência tutelar do Ministro do Trabalho e Segurança Social (artigo 2º).

As suas principais atribuições vêm definidas no artigo 4º, e que se sintetizam:

promover o conhecimento e divulgação dos problemas do emprego, contribuindo para a adopção de uma política global de melhoria progressiva da situação;

promover a organização do mercado de emprego, tendo em conta as preferências e qualificações de cada um;

promover a informação, orientação de formação e reabilitação profissional e colocação dos trabalhadores com especial incidência nos jovens e grupos mais desfavorecidos;

promover a melhoria da produtividade nas empresas, nomeadamente através das acções de formação que se revelem adequadas;

apoiar a criação de novos postos de trabalho;

participar na coordenação da cooperação técnica com organizações nacionais e internacionais, nos domínios do emprego, formação e reabilitação e, em geral, na concepção, elaboração e avaliação da política global de emprego de que é executor.

Tendo como órgãos centrais um conselho de administração[4], uma comissão executiva - à qual cabe a gestão funcional do Instituto e é nomeada por despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do ministro da tutela - e uma comissão de fiscalização, deve sublinhar-se que os membros da comissão executiva estão sujeitos ao Estatuto do Gestor Público, sendo o IEFP equiparado a uma empresa do grupo A, nível 1.

Ao regime financeiro é dedicado o Capítulo III do Estatuto ora em análise - artigos 23º a 29º.

Para a temática suscitada pela consulta é fulcral o teor do artigo 24º, que se transcreve:

"A gestão económica, financeira e patrimonial do IEFP, incluindo a organização e execução da sua contabilidade, regula-se pelas normas aplicáveis às empresas públicas em tudo quanto não esteja especialmente previsto neste diploma".

Refere-se o artigo 25º aos instrumentos de gestão económica e financeira - os planos anuais de actividades, os orçamentos anuais, as contas e balanços anuais, e os planos plurianuais -, especificando-se no artigo 26º seguinte quais são as receitas do Instituto, onde sobressaem os rendimentos provenientes de serviços prestados, nomeadamente de organização de cursos especiais de formação profissional, quotizações para o Fundo de Desemprego que lhe sejam legalmente afectadas, juros de depósitos ou mútuos, comparticipações em subsídios que lhe venham a ser atribuídos por entidades nacionais ou estrangeiras, sem excluir "eventuais dotações inscritas no Orçamento do Estado", entre outras.

Em contrapartida, constituem encargos do IEFP as despesas inerentes ao seu funcionamento e às actividades resultantes do desempenho das suas atribuições - artigo 27º.

Beneficia ainda o IEFP - artigo 28º - do "regime de isenções fiscais previsto na lei para os organismos personalizados do Estado".

Através da Portaria n.º 66/90, de 27 de Janeiro, e na sequência do artigo 5º do Decreto-Lei n.º 247/85, foi aprovado o estatuto do pessoal do IEFP, onde a regra prevalente é agora a do contrato individual de trabalho, mas sem embargo da faculdade de opção já referida pela manutenção do regime da função pública ([5]).

Como pormenor informativo será ainda de registar que na Portaria n.º 728-A/92, de 20 de Julho, que aprova a estrutura orgânica dos serviços centrais do IEFP, não se alude nem à submissão de quaisquer actos a visto nem ao Tribunal de Contas quando se descrimina a competência dos departamentos de recursos humanos ou de gestão administrativa e financeira aí previstos .


2.3. Uma vez conhecidos os textos legais, será o momento azado para estabelecer a natureza correcta do IEFP, dentro da estrutura geral da Administração Pública, o que implica alinhar alguma teorização a este propósito ([6]).

Nas sociedades modernas, a administração estadual tem sido crescentemente solicitada a assumir e garantir a satisfação de diversas necessidades colectivas tidas por essenciais, de ordem social, económica e cultural, as quais pela sua complexidade exigem do Estado uma progressiva intervenção.

A dimensão e complexidade das prestações impuseram a criação de mecanismos operativos aptos a responder às solicitações impostas pelo acréscimo das tarefas estaduais, apetrechados devidamente na perspectiva não apenas do seu enquadramento jurídico e institucional como também da racionalidade de gestão e execução de tarefas.

"Surgiu, assim, a chamada administração indirecta do Estado, nuclearmente orientada para a descompressão do aparelho estadual (desconcentração de serviços), numa finalidade pretendidamente potenciadora da capacidade de resposta que se lhe requer.

"O Estado, –pessoa colectiva maior, por sua própria iniciativa, transfere parte das suas atribuições para pessoas colectivas menores, que passam, por isso, a exercer uma parcela da função administrativa que originariamente pertence àquele, e que, em maior ou menor grau, ficam sob a orientação e tutela governamental" ([7]).

A transição, já neste século, de um modelo de Estado liberal para um Estado social de direito, determinou um forte incremento da função administrativa.

Essas pessoas colectivas, criadas para permitir uma gestão mais ágil e eficiente de determinados interesses colectivos, são hoje comummente designadas de institutos públicos.


2.3.1. O conceito de «instituto público» é, pois, de sedimentação relativamente recente.

As noções de «serviços personalizados do Estado» e «instituto público» foram utilizadas indistintamente com os mesmos sentido e alcance, só em data mais próxima se tendo fixado o conceito de «instituto público» como categoria determinante do modelo jurídico operativo da administração indirecta, englobando três espécies ou subcategorias: o «serviço personalizado», a «fundação pública» e a «empresa pública».

Valerá a pena recordar a lição de Marcello Caetano (agora confinada às espécies serviço personalizado e empresa pública, por serem as que nos interessam de momento): «quando o que surge como principal atribuição do instituto é o desempenho de uma actividade operacional ou de prestações, mas sem carácter de empresa, estaremos perante o «serviço personalizado propriamente dito»...; mas se nas «organizações empresariais... os capitais públicos são combinados com a técnica e o trabalho para sob a direcção e fiscalização de entidades públicas produzirem bens ou serviços destinados a ser oferecidos no mercado mediante um preço», então estaremos perante uma «empresa pública»([8]).

Segundo Freitas do Amaral ([9]), o instituto público é "uma pessoa colectiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de carácter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública". Em seu critério, são agora quatro (e não apenas três) as espécies a considerar: os serviços personalizados do Estado, as fundações públicas, os estabelecimentos públicos e as empresas públicas.

Para distinguir aquelas espécies do género instituto público, o que nem sempre se apresenta fácil, aponta este Autor o seguinte critério prático ([10]):

« - se o instituto público pertence ao organograma dos serviços centrais de um Ministério, e desempenha atribuições deste no mesmo plano que as respectivas direcções-gerais, é um serviço personalizado do Estado.

« - se o instituto público tem carácter empresarial, desenvolve uma actividade económica e é gerido com fim lucrativo, é uma empresa pública".

A empresa pública caracteriza-se por uma estrutura e organização empresarial, combinação de capitais públicos com a técnica e o trabalho e pela finalidade de produção de bens ou serviços normalmente destinados a ser oferecidos no mercado mediante um preço.

Tal estrutura e organização empresarial revela-se em vários índices e características de feição estatutária e operativa, nomeadamente, no exercício directo duma actividade económica ou social, existência necessária de capital estatutário como garantia dos credores e suporte do equilíbrio financeiro, gestão segundo regras de economicidade próprias, normalmente actuando em concorrência de mercado, sujeição a normas comuns em matéria fiscal, processual e do trabalho, submissão a um regime de direito privado nos actos jurídicos próprios da sua actividade ([11]).

Para Paulo Otero ([12]), o critério da estrutura permitiria distinguir entre os institutos públicos de estrutura administrativa e os de estrutura empresarial. Enquanto os primeiros se encontram exclusivamente sujeitos ao direito administrativo, não lhes sendo aplicável, em via de regra, nas relações internas ou com terceiros o direito privado, já os institutos públicos de estrutura empresarial "são regidos, em princípio, pelo Direito Privado, ainda que este lhes seja aplicável por força de remissão do Direito Administrativo...".

Uma outra dissemelhança podemos acrescentar: na sua regulamentação, ao invés dos institutos públicos administrativos, as empresas públicas têm uma lei definidora das bases gerais do seu regime jurídico.

O que significa, em termos práticos, que para determinar o regime jurídico de cada instituto público se mostre essencial a sua lei orgânica ou as remissões por esta efectuadas.


2.4. Se é certo que o Estado é soberano na criação das pessoas colectivas que entenda necessárias para a satisfação dos interesses gerais que não quer levar a cabo directamente, e goza de discricionaridade na respectiva caracterização, já a sua criação em concreto tem de obedecer a acto legislativo ou acto de poder público previsto na lei ([13]).

Já se dizia no mencionado Parecer n.º 32/94:

"A liberdade de criação será, porém, exercida segundo o modelo de actuação que, em cada hipótese, se revelar mais adequado e eficaz à satisfação dos interesses visados. Os modelos da administração indirecta e a sua organização não se apresentam taxativos, mas, naturalmente, marcados por considerações pragmáticas sobre a eficácia de actuação ([14]).

"Entre as vantagens geralmente consideradas inerentes aos modos de descompressão do Estado-administração através da criação dos diversos institutos públicos -, salientam-se uma actuação mais liberal dos seus dirigentes, não obstante a tutela governamental em maior ou menor grau, maior autonomia na gestão dos fundos públicos, maior maleabilidade do regime de pessoal (normalmente fixando-o no quadro do contrato individual de trabalho).

"Estão, pois, intrinsecamente ligadas razões pragmáticas, no plano da eficácia das prestações e da satisfação das necessidades, que determinam, por princípio, a criação dos institutos públicos, e as vantagens operativas que tais modelos permitem obter. Por isso, os serviços públicos personalizados aspiram obter as vantagens de uma administração sem os constrangimentos burocráticos da administração central, normalmente no que respeita à tomada de decisões, à elaboração, gestão e controlo orçamental e quanto à contratação de pessoal: dito de outro modo, o afastamento de certas regras de direito público tidas como demasiadamente paralisantes.

"Não surpreende, por isso, que nos estatutos dos vários organismos da administração indirecta se encontrem em maior ou menor grau (em maior grau, necessariamente, nas empresas públicas, pela sua estrutura, finalidade e intervenção no mercado) combinações dos regimes de direito público e de direito privado - estatutos que se poderão designar, pela referência à matriz de natureza pública, como estatutos híbridos ou derrogatórios (x) -, de recorte frequentemente fluido, manifestando uma certa privatização das relações (X1)".


2.5. Do que vem de ser salientado quanto ao diploma orgânico do IEFP, complementado pela sucinta abordagem teórico-doutrinária a que se procedeu, a conclusão a retirar é a de que possui a natureza de pessoa colectiva de direito público, integrando a administração indirecta do Estado, qualificável como instituto público e, dentro desta categoria, como um serviço personalizado do Estado ([15]).

Acrescente-se, porém, que no uso da ampla liberdade de conformação de que o Estado goza, por vezes determinada pela própria evolução de realidades concretas, o Estatuto do IEFP - matriz de onde necessariamente terá de ser extraída a resposta para as dúvidas formuladas - encontra-se mesclado de ingredientes que representam o hibridismo de soluções normativas a que se aludiu há momentos ([16]).

O que quererá dizer que em zonas de fronteira o enquadramento jurídico a que se procedeu não será, sem mais, suficiente para daí extrair soluções directas para dúvidas específicas.


3.

Ainda antes de entrar na ponderação da evolução da competência do Tribunal de Contas, considera-se útil atentar no regime básico das empresas públicas, bem como nas mais recentes manifestações legislativas relacionadas com a administração financeira dos organismos estaduais.


3.1. O já mencionado diploma de bases gerais do regime jurídico das empresas públicas continua a ser o Decreto-Lei n.º 260/76, de 8 de Abril ([17]).

Segundo se refere no preâmbulo (ponto 4), as empresas públicas "são dotadas de autonomia administrativa, financeira e patrimonial" e "a sua actividade é regida pelo direito privado e exercida segundo os processos e técnicas de gestão próprias das empresas privadas, sendo os respectivos resultados objecto de tributação ...enquanto o estatuto do seu pessoal é, em princípio, o mesmo das empresas privadas. Mas, por outro lado, existe entre estas empresas públicas e o Estado uma ligação orgânica que se manifesta no facto de ser o Governo que designa e exonera os titulares do seu órgão de administração e orienta a sua actividade de acordo com o planeamento económico nacional, tal como é ele que as cria e decide da sua extinção".

Apesar de se considerar à época que a melhor solução em matéria de auditoria contabilística e financeira era confiá-la a um serviço público de auditoria, a solução "transitória" adoptada acabou por ser a da existência de uma comissão de fiscalização.

Um dos mais delicados aspectos era o de saber até onde deveria ir a intervenção do Governo na actividade dos seus órgãos, uma vez que não se poderia esquecer que o seu mau funcionamento obrigava a que fosse o Estado a cobrir os seus deficits - o que tem sucedido com alguma (e pesada, diríamos) frequência - e, por outro lado, que tais empresas constituem importante instrumento de execução da política económica governamental.

A solução traduziu-se em "fazer intervir o Ministro da Tutela e outros Ministros interessados na definição das grandes linhas de orientação e na autorização ou aprovação dos actos de maior importância na vida da empresa..." deixando-lhes liberdade "para resolver os problemas de gestão corrente..." (ponto 7).

Estabelecido em conformidade, no artigo 1º deste diploma, o conceito de empresa pública, o princípio de que se regem, fora dele e dos respectivos estatutos, pelas normas de direito privado consta do artigo 3º ( com ressalva das que explorem serviços públicos poderem usufruir de um regime de direito público ou de especiais privilégios ou prerrogativas de autoridade).

Atentemos particularmente na gestão económica e financeira.

Incluída no Capítulo III - "Intervenção do Governo" - a tutela económica e financeira é descrita no artigo 13º, em cuja alínea c) se enumeram os múltiplos documentos e actos que dependem de autorização ou aprovação, nos quais se insere o estatuto do pessoal.

Por seu turno, a gestão patrimonial e financeira é discriminada no Capítulo IV, onde se afirma que as empresas públicas "podem administrar e dispor livremente dos bens que integram o seu património" (n.º 2 do artigo 15º), e se providencia quanto a contratos-programa, capital estatutário, receitas (de que fazem parte os subsídios do Estado), empréstimos e emissão de obrigações, princípios a que a sua gestão deve estar sujeita (artigo 21º, dos quais ressalta a necessidade de ser garantida a viabilidade económica e o equilíbrio financeiro), instrumentos de gestão previsional e de controlo de gestão - planos de actividade anuais e plurianuais, orçamentos e relatórios de controlo -, reservas e fundos, tipo de contabilidade e documentos para prestação de contas.

Na redacção primitiva do artigo 29º expressamente se excepcionavam as contas das empresas públicas da submissão ao Tribunal de Contas. Todavia, tal preceito foi revogado pela Lei n.º 14/96, de 20 de Abril, como adiante melhor se verá.

Em regra, o estatuto do pessoal das empresas públicas deve basear-se no regime do contrato individual de trabalho (com excepção do pessoal de empresas que explorem serviços públicos), o regime de previdência é o geral dos trabalhadores das empresas privadas, ficando também sujeito a idêntica tributação (artigos 30º, 33º e 35º).


3.2. A Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, dispõe sobre as "Bases da contabilidade pública", aplicando-se os seus princípios ao regime financeiro dos institutos públicos que revistam a forma de serviços personalizados do Estado, no que toca ao controlo orçamental e contabilização das receitas e despesas.

Consagrada a regra da atribuição de autonomia administrativa para os actos de gestão corrente ([18]) aos serviços e organismos da Administração Central, passam estes a beneficiar de formas mais expeditas de libertar os créditos por conta das dotações orçamentais, sem sujeição ao sistema da autorização prévia.

Já quanto à autonomia administrativa e financeira ficará ela dependente, salvo outras razões ponderosas, da verificação de certos pressupostos - que se justifique para a sua adequada gestão e, além disso, disponham de receitas próprias num mínimo de dois terços das suas despesas totais, com exclusão das co-financiadas pelas Comunidades Europeias - a atribuir mediante lei ou decreto-lei. As despesas são autorizadas pelos respectivos dirigentes, sendo a fiscalização da gestão orçamental feita através de um sistema de controlo sistemático sucessivo incidente sobre a documentação ou, se necessário, por "verificação directa da contabilidade dos próprios serviços e organismos" - artigo 11º, n.º 1.

Note-se que tal controlo abrange não apenas a regularidade financeira como a eficiência e eficácia das despesas efectuadas e inclui o julgamento das contas pelo Tribunal de Contas.

Enquanto o sistema de contabilidade dos organismos dotados de autonomia administrativa deve ser unigráfico, o dos serviços e organismos dotados de autonomia administrativa e financeira será digráfico, moldado no Plano Oficial de Contabilidade (POC), no plano de contas especial das instituições bancárias ou noutro plano de contas oficial adequado. E a par de uma contabilidade de caixa devem todos estes serviços ou organismos prever uma contabilidade de compromissos ou encargos assumidos aquando do ordenamento das despesas.

Tudo a apontar para uma maior maleabilidade mas também um maior rigor na gestão dos orçamentos.

Pelo Decreto-Lei n.º 155/92 ([19]), de 28 de Julho, expedido na sequência da Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, concretiza-se e pormenoriza-se o regime da administração financeira do Estado.

Com especial interesse para agora mostram-se os conceitos de conformidade legal - "a prévia existência de lei que autorize a despesa" - e regularidade financeira - "inscrição orçamental, correspondente cabimento e adequada classificação" -, tais como resultam do artigo 22º, n.º 2.

Estipula-se no artigo 43º que os institutos públicos abrangidos pelo diploma são os que revistam a forma de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos, excluindo-se os que "tenham natureza, forma e designação de empresa pública".

A especificação dos instrumentos de gestão previsional, dos documentos de prestação de contas e das formas de controlo é descrita nos artigos 49º, 50º e 53º, respectivamente (é a alínea c) do n.º1, deste último preceito que menciona o controlo externo a exercer pelo Tribunal de Contas) ([20]).

Desenha-se, assim, por intermédio destes diplomas, um conjunto de regras gerais a seguir pela administração indirecta do Estado, denunciadoras de uma maior flexibilidade do controlo da gestão financeira, com intervenção mais clara dos órgãos de controlo interno e externo.


4.

4.1. O Tribunal de Contas, como órgão de soberania[21], tem a sua formação, composição, competência e funcionamento definidos na Constituição da República - actual artigo 110º desta.

Diz-se no n.º 1 do artigo 214º (anterior artigo 216º):

"O Tribunal de Contas é o órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe, competindo-lhe, nomeadamente:

a) Dar parecer sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a da segurança social;

b) Dar parecer sobre as contas das Regiões Autónomas....;

c) Efectivar a responsabilidade por infracções financeiras, nos termos da lei;

d) Exercer as demais competências que lhe forem atribuídas por lei".

O Tribunal de Contas detém uma competência híbrida, já que não julga apenas mas também emite pareceres.

Por outro lado, é claro o suporte constitucional para um alargamento das suas atribuições pela legislação ordinária.

A expressão fiscalização da legalidade das despesas públicas, com vocação abrangente das despesas de qualquer entidade pública, "consiste na verificação da conformidade legal do acto gerador da despesa, tanto no aspecto administrativo (competência, forma, etc.) como no aspecto financeiro (cabimento orçamental desta). Uma forma típica tradicional é a fiscalização preventiva, através do visto prévio" ([22]).


4.2. Ensaiemos um breve excurso sobre a história dos antecedentes do Tribunal de Contas sem esquecer que no centro da consulta se situa a fiscalização preventiva representada pelo visto prévio.

Posto que na sua designação coetânea o Tribunal de Contas apenas remonte a 10 de Novembro de 1849, as suas raízes mergulham nos primórdios do século XIII, quando no reinado de D. Dinis se assiste ao esboçar dos contornos do que viria a constituir o primeiro órgão de ordenação e fiscalização das receitas e despesas do Estado ([23]), com a criação da Casa dos Contos, autonomizada em 1389, no reinado de D. João I.

O estabelecimento do visto prévio terá aparecido no Regulamento da Contabilidade Pública de 31 de Agosto de 1881, sendo que tal modalidade de fiscalização preventiva teria sido depois suprimida, como se afirmava no intróito do Decreto n.º 5525, de 8 de Maio de 1919, o que se considerava ter sido um erro, se bem que já então se lhe apontasse o inconveniente da demora na marcha dos processos administrativos.

Aliás, na reforma de 1930 ([24]) o visto mantinha-se, considerado na essência como função de julgamento, isto é, de verificação de conformidade com a lei.

No entanto, a nível internacional, desde 1953 que a INTOSAI (Organização Internacional de Instituições de Controlo Externo das Finanças Públicas) preconizava junto dos seus Membros o aperfeiçoamento e ampliação do controlo das despesas públicas. E é assim que em 1977 (Congresso de Lima) se recomenda que ao tradicional controlo da legalidade e regularidade da gestão e da contabilidade se junte o controlo orientado para a rentabilidade, a eficácia, a economicidade e a eficiência das acções do Estado, não apenas consideradas em cada caso de gestão individual mas em termos da actividade global.

Aproximemo-nos então um pouco mais do modo como é hoje encarada a intervenção do Tribunal de Contas.

Segundo José Tavares ([25]), a missão do Tribunal de Contas traduzir-se-ia na "necessidade de controlo dos dinheiros públicos, das receitas e das despesas públicas, do património público, assegurando ou garantindo a legalidade, a regularidade e boa gestão correspondentes, ou seja, a conformidade do exercício da actividade de administração daqueles recursos com a Ordem Jurídica, julgando, sendo caso disso, a responsabilidade financeira inerente".

Assestado sobre o momento do exercício do controlo, distingue entre:

Poderes de fiscalização prévia (preventiva ou a priori);

Poderes de fiscalização concomitante, isto é, anterior ao encerramento das contas;

Poderes de fiscalização sucessiva (ou a posteriori).

Já se intuiu, porém, que a partir das últimas duas décadas, o centro de enfoque se desloca da fiscalização dita preventiva, na qual o visto se insere, para a sucessiva.


4.3. As reformas mais recentes por que passou o Tribunal de Contas permitem--nos precisar a anterior afirmação.

A Lei n.º 86/89, de 8 de Setembro, corresponde à penúltima reforma daquela instituição, podendo dizer-se que nela se inicia o movimento que leva à fisionomia que hoje apresenta o Tribunal de Contas, movimento reformador no qual têm participado de modo relevante os magistrados e funcionários do próprio Tribunal ([26]).

Logo na "Exposição de motivos" se diz, em abono da simplificação do processo de decisão:

"... é significativamente reduzido o controlo prévio a cargo do Tribunal, que até aqui se fazia exclusivamente através do instituto do visto, embora praticamente confinado aos casos de admissão de pessoal na função pública e dos contratos em que esteja em causa a assunção de relevantes encargos para o Estado. Ao lado do visto, surge a figura da declaração de conformidade, da competência da Direcção-Geral do Tribunal de Contas, destinada a aliviar, nos casos que não ofereçam dúvidas, a tarefa do Tribunal. Outra inovação em sede de fiscalização prévia é a criação do visto tácito como figura de alcance geral, sem que ...possa isentar de responsabilidade financeira..."

Ao apresentar a proposta no Parlamento o Ministro das Finanças ([27]) salientava a "redução do seu âmbito ( na linha da doutrina mais moderna) aos actos de admissão à função pública e aos contratos...". E acrescentava:

"A experiência revelou que o controlo prévio compromete excessivamente o próprio Tribunal de Contas, o qual, concedendo o visto a certa despesa, limitava, naturalmente, a sua liberdade de apreciação no momento do julgamento da conta em que a despesa se inserisse".(...)

"O visto mantém-se apenas como válvula de segurança para os actos do Estado de maiores implicações financeiras".

Por outro lado, dizia-se, "a proposta intensifica a intervenção sucessiva do Tribunal, quer alargando o leque de entidades públicas sujeitas a prestação de contas ...quer introduzindo ainda novos mecanismos de fiscalização".

Algumas vozes se ergueram no sentido de o sector empresarial do Estado dever ser submetido ao controlo do Tribunal de Contas, a despeito de se lhe não reconhecer então capacidade para o fazer ([28]).

A preferência e o reforço da fiscalização sucessiva, em contraponto com a preconizada redução do âmbito da fiscalização preventiva - que impedia o desempenho das funções mais nobres do julgamento das contas - acabaram por ficar consagradas nos artigos 12º a 15º, de entre os quais se destaca o artigo 13º (âmbito da fiscalização prévia) e 14º (isenções) da Lei n.º 86/89, de 8 de Setembro, para os casos de admissão de pessoal (não vinculado) à Função Pública e de celebração de contratos de que decorra para o Estado e outros entes públicos relevantes encargos financeiros, pretendendo-se agora aplicar critérios de "selectividade e qualidade" ([29]).

Será de assinalar que nos termos da alínea g) do artigo 14º os actos e contratos praticados ou celebrados por institutos públicos com natureza empresarial, contabilidade organizada segundo o POC e dotados de comissão de fiscalização, quando a sua gestão se regesse por princípios de direito privado estavam isentos de fiscalização prévia, disposição a que voltaremos adiante.

Quer a Lei n.º 7/94, de 7 de Abril, quer a Lei n.º 14/96, de 20 de Abril, já aludidas, revelam a tendência ampliativa geral da jurisdição no que concerne à fiscalização financeira sucessiva do Tribunal de Contas, especialmente quanto a esta última ([30]). Na verdade, e como também já se mencionou, de acordo com o disposto na alínea a) do artigo 1º, e artigo 2º, as empresas públicas passaram a estar sujeitas à fiscalização sucessiva do Tribunal de Contas ([31]).


5.

5.1. A Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto (a denominada Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas), deu corpo à reforma mais recente do Tribunal de Contas, prosseguindo, como se disse, um movimento em que se detectam e assumem claramente como tendências: (i) a redução da fiscalização prévia e do seu instituto típico o "visto" (com substituição pela declaração de conformidade), (ii) um nítido privilégio pelo controlo sucessivo sobre o controlo a priori, (iii) enfim, um alargamento geral do controlo a todas as actividades de dispêndio de dinheiro pelo Estado, mediante formas diversificadas.

Compulsando os trabalhos preparatórios do diploma ([32]), logo a "Explicação de motivos" da Proposta de lei n.º 51/VII, ao mesmo tempo que salienta a submissão das organizações empresariais do Estado à fiscalização sucessiva, mediante relatórios ou pareceres de auditorias independentes, retoma o tópico da "progressiva e prudente redução da fiscalização prévia" ([33]). Também quanto aos fundamentos da recusa do visto se dá conta da inovação de os restringir à nulidade dos actos e contratos ou à ilegalidade grave.

Para alguns Deputados o acento devia ser colocado no abandono das velhas ideias do controlo formal da legalidade das receitas e das despesas, "quando se sabe que, de facto, o que está hoje em causa, para defesa do contribuinte - o papel fundamental e o ex-libris dos Parlamentos -, é a possibilidade de medir a eficiência da despesa..." ([34]).

Passando em revista a Lei n.º 98/97, na óptica da consulta, constata-se que os institutos públicos estão sujeitos à jurisdição e poderes de controlo financeiro do Tribunal de Contas e que também as empresas públicas estão sujeitas a idêntico controlo financeiro - artigo 2º, n.º 1, alínea d) e n.º 2, alínea b).

Nos termos do artigo 5º, n.º 1, alínea c), compete em especial ao Tribunal de Contas "fiscalizar previamente a legalidade e o cabimento orçamental dos actos e contratos de qualquer natureza que sejam geradores de despesa ou representativos de quaisquer encargos e responsabilidades, directos ou indirectos, para as entidades referidas no n.º 1 do artigo 2º", nas quais, como acabámos de ver, não se incluem as empresas públicas.

Segundo o previsto no artigo 38º - muito debatido em Plenário da AR em virtude do poder selectivo concedido ao Tribunal de Contas -, anualmente é elaborada pelo Plenário da 1ª Secção listagem de organismos ou serviços, total ou parcialmente dispensados de fiscalização prévia, com fundamento na fiabilidade do seu sistema de decisão, dispensa que pode ser revogada a todo o tempo e "não prejudica a fiscalização concomitante ou sucessiva das despesas emergentes da execução dos respectivos actos ou contratos nem a eventual responsabilidade financeira" ([35]).

A Secção III do Capítulo IV diz respeito à "fiscalização prévia" ( artigos 44º a 48º).

Afirmada no n.º 1 do artigo 44º a finalidade da fiscalização prévia dos actos, contratos ou outros instrumentos de despesa ou representativos de responsabilidade - conformidade com a lei e cabimento orçamental - logo se esclarece que a recusa só se pode fundar em nulidade, falta de cabimento, violação de norma financeira ou ilegalidade que altere ou possa alterar o resultado financeiro (n.º 3), admitindo-se que esta última seja suprida pelo Tribunal. De acordo com o n.º 5, só podem ser publicados no Diário da República nomeações ou contratos de pessoal que tenham observado as regras sobre o visto ou sua dispensa.

Aos efeitos do visto e também aos casos de produção antecipada de efeitos em certos contratos e nomeações por urgente conveniência de serviço, reporta-se o artigo 45º.

Diz-se no artigo 46º (Incidência da fiscalização prévia):

"1. Devem ser remetidos ao Tribunal de Contas para efeitos de fiscalização prévia, nos termos do artigo 5º, n.º 1, alínea c), os documentos que representem, titulem ou dêem execução aos actos e contratos seguintes;

Obrigações gerais...........................................................;

Os contratos reduzidos a escrito de obras públicas, aquisição de bens e serviços, bem como outras aquisições patrimoniais que impliquem despesa;

As minutas de contratos de qualquer valor que venham a celebrar-se por escritura pública e cujos encargos tenham de ser satisfeitos no acto da sua celebração.

2. O Tribunal e os seus serviços de apoio exercem as respectivas competências de fiscalização prévia de modo integrado com as formas de fiscalização concomitante ou sucessiva, procurando flexibilizar o seu exercício e promovendo a sua progressiva selectividade, em conformidade com o disposto nos artigos 38º e 48º.

3. A fiscalização prévia exerce-se através do visto ou da declaração de conformidade...".

Estão isentos de fiscalização prévia, entre outros, "os actos e contratos celebrados pelas entidades do artigo 2º, n.º 2 (onde se incluem, recorde-se, as empresas públicas) e 3, bem como os actos do Governo ... que não determinem encargos orçamentais ou de tesouraria e se relacionem exclusivamente com a tutela e gestão dessas entidades" - artigo 47º, alínea a).

Ainda no propósito expresso de redução gradual da fiscalização prévia refere--se o artigo 48º a várias medidas a pôr em prática. Assim:

as leis orçamentais estipularão anualmente os valores limite de isenção da mesma;

o Tribunal de Contas, por resolução do plenário geral, pode determinar a cessação permanente da fiscalização prévia para certos serviços, entidades ou actos genericamente definidos, substituindo-a pelo sistema de controlo descrito no n.º 3 daquele preceito.

No que respeita ao processo da fiscalização prévia, dispõem os artigos 81º a 85º ([36]) - instrução e prazos de remessa do processo, forma de verificação e prazos, declaração de conformidade pela Direcção-Geral, dúvidas de legalidade e visto tácito (este ocorre 30 dias decorridos sobre a data de entrada).


5.2. Debruçando-se sobre os sistemas modernos de controlo e a nova lei, Carlos Moreno ([37]) observa:

"...o controlo da actividade financeira pública evolui de um simples exame formal da legalidade e da regularidade orçamental e contabilística dos actos e contratos geradores de receita e despesa para um controlo global da gestão financeira, que atinge a sua substância para lhe apurar o mérito; passa a estender-se também à gestão financeira do Sector Público Empresarial; e hoje propõe-se avaliar as políticas, as acções, os programas e as organizaçãos".

Comentando o novo diploma, adere "à redução e à progressiva extinção do visto prévio, o qual... apresentaria sempre uma faceta negativa: a de ser factor de desresponsabilização dos gestores financeiros públicos".

E mais adiante:"...julgamos poder objectivamente afirmar que o visto prévio se consubstancia num típico controlo de 1.º nível, na prática, limitado à verificação da legalidade e do cabimento orçamental de determinados instrumentos geradores de despesas, de passivos e de receitas; e tão só no âmbito do Sector Público Administativo" (sublinhados no texto).

Em suma, poderemos dizer que, em termos gerais, o sistema de controlo preventivo das despesas do Estado, por razões pragmáticas - enorme esforço que exige em recursos humanos - e por razões de eficácia - uma apreciação de certos actos e contratos feita a priori não pode inibir ou diminuir o seu controlo jurisdicional posterior (individual ou global) -, vai cedendo o passo a formas consideradas mais eficientes e rentáveis quer de controlo dito concomitante quer sucessivo.

O IEFP já se encontrava isento de fiscalização prévia ao abrigo da Lei n.º 86/89?

Será que a tendência redutora do controlo preventivo a que temos feito referência sofreu inflexão na nova lei?

As considerações seguintes levar-nos-ão a responder à questão concretamente posta.6.

As dúvidas suscitadas terão surgido por causa da alteração dos preceitos "correspondentes" da Lei n.º 86/89, carreada pela Lei n.º 98/97.

Detalhemos então esses preceitos daquela primeira lei, já que quanto aos da segunda ficaram atrás assinalados.


6.1. De acordo com o artigo 1º, n.º 2, da Lei nº 86/89, de 8 de Setembro, estavam sujeitos à jurisdição do Tribunal de Contas:

" a) O Estado e seus serviços, autónomos ou não;
b) As regiões autónomas:
c) Os institutos públicos;
d) As associações públicas;
e) As instituições públicas;
f) As autarquias locais e as associações e federações de municípios".

Ao Tribunal de Contas competiria, nos termos do artigo 8º, alínea c):

"Fiscalizar previamente a legalidade e a cobertura orçamental dos documentos geradores de despesa ou representativos de responsabilidades financeiras directas ou indirectas para as entidades referidas nas alíneas a), b), c), e) e f) do nº 2 do artigo 1º".

Depois de no artigo 12º se fixar o conteúdo da fiscalização prévia, o artigo 13º especificava o seu âmbito:

"1. Devem ser remetidos ao Tribunal de Contas, para efeitos de fiscalização prévia:

a) As obrigações gerais da dívida fundada, bem como os contratos e outros instrumentos de que resulte o aumento de dívida pública das entidades sujeitas à jurisdição do Tribunal [...];
b) Os contratos, de qualquer natureza, quando celebrados pelas entidades sujeitas à jurisdição do Tribunal;
...................................................................................................".

Mas logo no artigo 14º se indicavam algumas isenções:

"Excluem-se do disposto no artigo anterior:
......................................................................................................
g) Os actos e contratos praticados ou celebrados por institutos públicos com natureza empresarial, contabilidade organizada segundo o Plano Oficial de Contabilidade e dotados de comissões de fiscalização, quando a sua gestão se reja por princípios de direito privado ([38]);
......................................................................................................
j) Os actos do Governo e dos governos regionais que não determinem encargos orçamentais ou de tesouraria e se relacionem exclusivamente com a tutela e gestão das empresas públicas;
...................................................................................................".

Na verdade, está longe de haver uma correspondência simétrica entre as normas dos dois diplomas, posto que baseadas em princípios de política legislativa que visam atingir objectivos semelhantes. Nem parece votada ao sucesso a tentativa de encontrar fundamento material específico para a redacção de cada um dos preceitos, tal como veio a ser acolhida, sabido até que a Proposta de lei que esteve na origem da Lei n.º 98/97, quando entrou no Parlamento já representava a terceira versão do projecto inicial, como foi reconhecido pelo próprio Ministro das Finanças, ao apresentá-la.

Repare-se, por exemplo, que a uma técnica de grande pormenorização usada nos artigos 13º e 14º, da Lei n.º 86/89 ([39]), para descrever os actos e contratos sujeitos à fiscalização prévia bem como as situações de isenção, sucedem-se nas disposições "homólogas" dos artigos 46º e 47º da Lei n.º 98/97, menções de sentido bem mais amplo e genérico num pendor de carácter nitidamente evolutivo.

Não se esqueça - e nisso residirá desde logo uma boa dose de explicação -, que ficaram agora abertas outras possibilidades no que respeita à dispensa de fiscalização prévia, nomeadamente pelo artigo 48º da nova lei, as quais podem resultar da simples actualização de certos valores pelo Parlamento, nas leis do Orçamento, de par com esquemas de selectividade e flexibilização do controlo prévio, numa postura que caminha para a sua redução gradual, e que pode englobar já a cessação permanente para certos serviços, substituída por outras formas de controlo, porventura mais eficazes.


6.2. O que parece essencial é saber se a remissão ou envio da regulamentação da gestão económica, financeira e patrimonial do IEFP, incluindo a organização e execução da sua contabilidade, para as normas aplicáveis às empresas públicas, em tudo quanto não esteja nele especialmente previsto, efectuado pelo aludido artigo 24º do Estatuto, contém virtualidade para "assimilar" a dispensa de fiscalização prévia aplicável às empresas públicas.

Uma resposta afirmativa quereria dizer que os actos de gestão de pessoal com incidência financeira, bem como os diversos contratos constitutivos de encargos não se encontrariam sujeitos ao visto prévio do Tribunal de Contas.

Vejamos.

Quanto ao pessoal, como resulta do acima exposto, está hoje sujeito a dois regimes: um, o daquele que se encontrava no IEFP à data de entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 247/85 e Portaria n.º 66/90, e que fez opção pela Função Pública; o restante, que optou pelas carreiras definidas para o contrato individual de trabalho e bem assim o que entrou (ou venha a entrar) após essa data.

Todavia, é de notar que uma vez cessada a faculdade de opção pelo contrato individual de trabalho, os movimentos na carreira profissional dos trabalhadores vinculados ao regime da função pública, nomeadamente, os representados por "diplomas e despachos relativos a promoções, progressões, reclassificações e transições de pessoal, com excepção das exclusivamente resultantes da reestruturação de serviços da administração central, regional e local" já se encontravam isentos de fiscalização prévia pelo disposto no artigo 14º, alínea b), da Lei n.º 86/89, de 8 de Setembro.

No fundo, estamos perante um instituto público em cuja gestão, como vimos, se juntam ingredientes híbridos de soluções normativas, tendencialmente voltadas para o direito privado, mesmo quanto ao regime do seu pessoal (os próprios membros da comissão executiva estão sujeitos ao Estatuto do Gestor Público, sendo o IEFP equiparado a uma empresa do grupo A, nível 1).

Com efeito, no Parecer n.º 93/91-C, e como foi assinalado, tendo já em conta a aplicação das regras próprias das empresas públicas à gestão económica e patrimonial do IEFP, concluiu-se que à realização de obras e à aquisição de bens e serviços, por se compreenderem nesse âmbito, não se aplicavam as regras do Decreto-Lei n.º 211/79, de 12 de Julho, então vigente para a Administração Pública em geral, mas os procedimentos previstos para as empresas públicas.


6.3. Não se vê motivo para uma conclusão diferente no que toca à fiscalização preventiva.

Em primeiro lugar, porque do Estatuto do IEFP não resulta qualquer indicação de sentido diferente, antes apontando para uma forte componente de ordem privatística, relativamente ao próprio estatuto do pessoal, como acabámos de ver (com ressalva dos funcionários que tenham optado pela manutenção do anterior regime da Função Pública), em ordem a terminar com a "rigidez típica da administração pública tradicional", a que se alude no preâmbulo do diploma que o aprova.

Em segundo lugar, porque da transição das leis reguladoras da intervenção do Tribunal de Contas (de 1989 para 1997), redigidas em termos que não permitem uma comparação ponto por ponto de modo a reconstituir a linha evolutiva de cada preceito, mas uma leitura sistémica, global, não é legítimo extrair qualquer sinal involutivo contrário, isto é, de retoma do controlo prévio.

Em terceiro lugar, tal interpretação está em conformidade com a prevista redução gradual do controlo efectuado através do visto prévio, a que, aliás, se apontam inconvenientes de desresponsabilização dos autores dos actos, em reforço de outras formas mais efizazes.

Finalmente, não é pela via da dispensa deste tipo de controlo preventivo que se abre qualquer brecha na tendência hodierna para um maior rigor no controlo da administração dos dinheiros públicos, atendendo aos mecanismos que progressivamente vêm sendo instituídos e que gradualmente vão sendo assumidos por todos os institutos públicos.


6.4. Restará, se necessário, dar conta do modo como este Conselho analisou uma situação semelhante, a do Instituto Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial (INETI) ([40]).

Tal organismo, após a publicação do Decreto-Lei nº 240/92, fora "adaptado" a um modelo que o legislador apelidou de " tipo empresarial", embora sem perder de vista a sua vocação para a prossecução de funções próprias do Estado, sendo que a generalidade das suas atribuições correspondia a uma actividade administrativa típica de um serviço personalizado do Estado, não visando a obtenção de lucro.

Entendeu-se que o INETI desenvolvia, simultaneamente, actividades administrativas e empresariais e que a gestão deste, em grande parte da sua actividade, era essencialmente de direito privado.

Estavam em causa actos e contratos que o INETI celebraria com terceiros - empresas, associações empresariais e profissionais e outras entidades do sector privado -, com vista à realização de receitas

E concluiu-se, perante os requisitos mais exigentes da alínea g) do artigo 14º da Lei nº 86/89, de 29 de Outubro, sem disposição paralela na actual Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, que o INETI estava isento da fiscalização prévia a que se referia essa norma.

Ressalvavam-se, porém, os actos de carácter administrativo, regidos por princípios de direito público. E se "esses actos e contratos forem celebrados com entidades não isentas de fiscalização prévia, haverá lugar à fiscalização prévia do Tribunal de Contas embora apenas por virtude da não isenção dessas outras entidades", acrescentava-se.


7.

Pelo exposto se extraem as seguintes conclusões:

1.ª - O Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP), cujo estatuto foi aprovado pelo artigo 1º do Decreto-Lei n.º 247/85, de 12 de Julho, é uma pessoa colectiva de direito público, integrando a administração indirecta do Estado, qualificável como instituto público e, dentro desta categoria, como um serviço personalizado do Estado;

2.ª - As tendências mais recentes de controlo pelo Tribunal de Contas apontam para a redução do controlo prévio, nomeadamente da aplicação do regime do tradicional visto prévio, em favor do controlo sucessivo, sem embargo de um alargamento geral deste a todas as actividades de quaisquer entidades que originem dispêndio de dinheiros públicos, por razões pragmáticas e de eficácia;

3.ª - Da transição da Lei n.º 86/89, de 8 de Setembro, para a Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, reguladoras da intervenção do Tribunal de Contas, não é legítimo extrair qualquer sinal expansivo do controlo prévio;

4.ª - Os actos e contratos praticados ou celebrados pelo IEFP estão isentos de fiscalização prévia pelo Tribunal de Contas, uma vez que cabem na remissão para o regime das empresas públicas a que se refere o artigo 24º do mencionado Decreto-Lei n.º 247/85, que dele se encontram dispensadas.


[1]) Posteriormente à consulta, e a solicitação feita ao Gabinete, teve-se acesso a um parecer, elaborado pela Assessoria Jurídica e de Contencioso do Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP), de 24.04.98, suscitado por dúvidas de procedimento de um Director de Departamento, onde se conclui que o conteúdo das normas da Lei n.º 86/89 - alínea a) do n.º 2 do artigo 1º e alínea b) do n.º 1 do artigo 13º, conjugadas com a isenção a que se referia a alínea g) do artigo 14º -, que isentavam da fiscalização prévia os actos e contratos praticados ou celebrados por institutos com natureza empresarial, com contabilidade organizada segundo o Plano Oficial de Contabilidade, dotados de comissão de fiscalização e se regessem por princípios de direito privado, não sofreram modificação pelo diploma de 1997 que leve a entendimento diferente. Refere-se, nomeadamente o disposto nos artigos 2º, n.º 1, alínea d), 5º, n.º 1, alínea c) e 46º, n.º 1, da nova Lei n.º 98/97 (posto que os artigos 47º, alínea a), e 2º, n.º 2, alínea b), tenham atenuado a redacção anterior). O que receberia apoio no próprio Estatuto do IEFP aprovado pelo Decreto-Lei n.º 247/85, de 12 de Julho, isto é,no artigo 24º. Invoca-se ainda que o anterior entendimento era sufragado pela PGR e pelo Tribunal de Contas.
A Comissão Executiva concordou com tal posição, da qual teria dado conhecimento à Secretaria de Estado.
[2]) Através do Decreto-Lei n.º 193/82, de 20 de Maio, na sequência da determinação do artigo 5º, n.º 2, do citado Decreto-Lei n.º 519-A2/79, foi aprovada a lei orgânica do IEFP.
[3]) Alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 58/86, de 20 de Março e 374/97, de 23 de Dezembro.
[4]) Como já se adiantou é no conselho de administração e na comissão de fiscalização que se reflecte a composição tripartida a que se aludiu, sendo integrados por representantes da Administração Pública, das confederações sindicais e das confederações empresariais (artigos 7º e 14º).
[5]) Mesmo para os trabalhadores que optaram pelo regime de contrato individual de trabalho, não deixam de se detectar nessa portaria várias semelhanças (e remissões) com o estatuto da Função Pública - cfr., verbi gratia, artigo 27º, 3 (regime de incompatibilidades do pessoal dirigente), 34º (exercício da actividade sindical), 35º (comissões de trabalhadores), 38º (pagamento de ajudas de custo por deslocações em serviço), 39º, n.º4 (incentivos à mobilidade), 52º (subsídio de refeição).
[6]) Servimo-nos principalmente do que se disse no Parecer n.º 32/94, de 13 de Outubro de 1994, publicado no Diário da República, II Série, n.º 140, de 20.06.95, p. 6739, e outros aí citados, nomeadamente, os nºs 179/80, de 26.03.81, no Diário da República, II Série, de 14.08.82, e no Boletim do Ministério da Justiça, nº 319, pp. 59 e segs., 29/87, de 29.07.87, não publicado, e 93/91, de 11.07.92, homologado e não publicado. Aí se citam também Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 1º vol., 10ª ed., págs. 187 e segs. e Afonso Queiró, Lições de Direito Administrativo, 1976, (ed. polic.), págs. 9 e segs..
Cfr. também o Parecer n.º 4/95, de 29 de Março de 1995 (sobre o Fundo de Turismo), publicado no Diário da República, II Série, n.º 151, de 7.07.95.
[7]) Citado Parecer n.º 32/94, ponto 3.
8) Cfr. Manual de Direito Administrativo, op. cit., pág.190.
9) Cfr. Curso de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 1996, 2.ª ed. (reimpressão),pp. 343 e segs..
[10]) Que se colhe apenas para as espécies ora em causa.
11 As bases gerais das empresas públicas foram definidas pelo Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril.
[12]) "Dicionário Jurídico da Administração Pública", vol. V, 1993, pp. 250 e sgs..
13) Cfr. Paulo Otero, loc. cit. pp. 261 e sgs. onde se afirma que a criação de um instituto público, mesmo que levada a efeito por decreto-lei, constitui o exercício de actividade administrativa material.
14) Jean–Marie Auby, Robert Ducos–Ader e Jean–Bernard Auby, Institutions Administratives, 5ème ed., Dalloz, 1989, págs. 279 e segs., enunciam os motivos que usualmente determinam a criação de tais pessoas colectivas: assegurar independência a certas actividades artísticas ou intelectuais; procedimento puramente formal respondendo a necessidades variáveis, como libertar funções de um ministério, subtrair um serviço à directa influência parlamentar; assegurar a um organismo modalidades de gestão análogas às de uma empresa privada; forma de institucionalizar certos modelos de cooperação entre o Estado e as colectividades territoriais; afastar regras orçamentais e de contabilidade demasiadamente rígidas.
x) Cfr., Parecer nº 179/80, cit., referindo Pierre Nicolay, Cours de Droit Administratif, tomo I, págs. 7 e segs.
X1) Cfr., Mário Bigote Chorão, Contrato de trabalho com pessoas colectivas de direito público na lei portuguesa, in «O Direito», Ano 104/1972, Fasc. 4, Outubro–Dezembro, págs. 256/257.
[15]) Tal como se concluiu nos Pareceres n.ºs 93/91, já citado, 93/91-Complementar, de 27.01.94, e 5/97, de 15.01.98, inéditos, e, v. g., no acórdão do STA, de 10.05.95 - in Apêndice ao DR de 14.08.97, p. 1179.
[16]) No Parecer n.º 93/91-C, e tendo já em conta a aplicação das regras próprias das empresas públicas à gestão económica e patrimonial do IEFP, concluiu-se que à realização de obras e à aquisição de bens e serviços, por se compreenderem nesse âmbito, não se aplicavam as regras do Decreto-Lei n.º 211/79, de 12 de Julho, então vigente para a Administração Pública em geral, mas os procedimentos previstos para as empresas públicas.
[17]) Rectificado no DR, I Série, n.ºs 101 e 122, de 29.04.76 e 25.05.76, respectivamente, e alterado pelos Decretos-Leis nºs 353-A/77, de 29 de Agosto, 25/79, de 19 de Fevereiro, 76/79, de 7 de Abril (com ratificação recusada pela Resolução da AR nº 244/79, de 19 de Agosto), 224/79, de 19 de Julho, 519-S/79, de 28 de Dezembro, 271/80, de 9 de Agosto e 29/84, de 20 de Janeiro, e pelas Leis nºs 16/90, de 20 de Julho e 14/96, de 20 de Abril.
V. anotação e actualização de José Simões Patrício, AAFDL, 1985.
[18]) Autonomia que consiste na "competência dos seus dirigentes para autorizar a realização de despesas e o seu pagamento e para praticar, no mesmo âmbito, actos administrativos definitivos e executórios" - n.º 1 do artigo 2º.
[19]) Alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 275-A/93, de 9 de Agosto, 113/95, de 25 de Maio, 190/96, de 9 de Outubro, e Lei n.º 10-B/96, de 23 de Março.
[20]) O Decreto-Lei n.º 190/96, de 9 de Outubro, que revogou o artigo 51º do Decreto-Lei n.º 155/92, regulamentou a elaboração do balanço social na Administração Pública.
[21]) V. artigo 209º (categorias de tribunais), n.º 1, alínea c), da CR.
[22]) Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, Coimbra, 1993, p. 818.
[23]) Sobre a evolução histórica e sistemas de direito comparado - cfr. a elucidativa conferência de A. de Sousa Franco, "O presente e o futuro das instituições de controlo financeiro com carácter jurisdicional", publicada na Revista do Tribunal de Contas, n.ºs 19 e 20, Jul/Dez. 1993, pp. 33 a 114. V. também José Tavares, descritor "Tribunal de Contas", in Dicionário Jurídico da Administração Pública, 1996, vol VII, pp. 452 e sgs.. Obras que seguiremos aqui de perto.
Para uma resenha evolutiva ilustrada - v. "Tribunal de Contas - tradição e modernidade", 1993.
[24]) Levada a efeito por Oliveira Salazar como Ministro das Finanças.
[25]) Loc. cit., p. 466.
[26]) Podem ver-se os trabalhos preparatórios no DAR, II Série-A, de 4.03.89, onde é publicada a Proposta de lei n.º 86/V; no mesmo DAR, de 7.04.89, com o Relatório e parecer da Comissão de Economia, Finanças e Plano sobre o projecto de lei n.º 218/V (do PCP) e da Proposta de lei n.º 86/V (curiosamente, num Relatório anexo, da pena do Deputado José da Silva Lopes, já se questionava o interesse dos vistos prévios, num processo "excessivamente burocratizado e normalmente de pouca utilidade...com duas assinaturas de juízes, em dezenas de milhares de actos da administração em cada ano, a maior parte dos quais de reduzido significado económico); a apresentação e discussão no DAR, I Série, n.º 59, de 7.04.89 e aprovação (com votos a favor do PSD e votos contra do PS, do PCP, do PRD, do CDS e do Dep. Ind. Raul Castro) no DAR, I Série, n.º 97, de 28.06.89.
Foi rectificada no Diário da República, I Série, de 22 de Novembro de 1989, e objecto de alterações através da Lei n.º 7/94, de 7 de Abril e da Lei n.º 13/96, de 20 de Abril, que revoga praticamente a primeira, repondo a versão originária da Lei n.º 86/89.
[27]) DAR cit, de 7.04.89, p. 2048.
[28]) Deputado Basílio Horta, p. 2064.
[29]) Sousa Franco, loc. cit., p. 90.
[30] Embora também se revelem dificuldades de adaptação, nomeadamente quanto à publicação da lei de processo a que se referia o artigo 62º da Lei n.º 86/89. Por isso, a Lei n.º 7/94 vem reafirmar a vigência de uma série de diplomas, entre os quais o conhecido Decreto-Lei n.º 146-C/80, de 22 de Maio, sobre o "visto".
[31]) Aliás, o alargamento da fiscalização estendeu-se ainda às sociedades de capitais públicos, sociedades de economia mista controladas ou participadas, empresas concessionárias e fundações de direito privado, bem como em certas circunstâncias aos processos de reprivatização.
[32]) A Proposta de lei n.º 51/VII, publicada no DR, II Série, n.º 54 (Sup), de 3.07.96, e restantes elementos do debate na AR, encontram-se compilados na Revista do Tribunal de Contas, n.º 28, Tomo II, JULHO/DEZ. 1997.
[33]) Aspecto sublinhado pelo Ministro das Finanças ao apresentar a proposta (correspondente à terceira versão do mesmo diploma): "A solução está - e também a generalidade dos países próximos do nosso já o descobriram há muito - em substituir o visto pela fiscalização sucessiva, nomeadamente da auditoria", tendo constituído, nessa medida, um retrocesso as disposições da Lei n.º 7/94, que sujeitavam a visto os contratos mais insignificantes das autarquias, independentemente do seu valor (pp. 95/96, da compilação citada)
[34]) Afirmações do Deputado António Lobo Xavier, loc. cit., p. 130.
[35]) O sistema selectivo é também aplicável às próprias contas - artigos 40º e 51º, n.ºs 4 e 5 - numa combinação adequada entre amostragem e risco financeiro, e de modo a que todos os serviços e organismos sejam controlados pelo menos uma vez em cada ciclo de 4 anos.
[36]) Cfr. ainda os artigos 106º, 114º e n.º 4.
[37]) " O sistema nacional de controlo financeiro", UAL, 1997, pp. 87, 187 e 227.
[38]) Esclarecia-se na Resolução de 20.12.89, do Tribunal de Contas, publicada a págs. 12658-(2) e (3), do Diário da República, II Série, de 21 do mesmo mês e ano:
«2.1.1. ¾ A aplicação do disposto na al. g) do artº 14º da Lei 86/89 pressupõe a verificação cumulativa de todos os requisitos referidos no preceito. Assim, para que se possam considerar excluídos do âmbito da fiscalização prévia, os actos e contratos devem ser praticados ou celebrados:
a) Por um instituto público;
b) Que revista natureza empresarial;
c) Possuindo contabilidade organizada segundo o POC;
d) Sendo dotado de comissão de fiscalização; e
e) Cuja gestão se reja por princípios de direito privado.»
E escreviam José Tavares e Lídio de Magalhães, Tribunal de Contas, Legislação Anotada, 1990, pág. 83, que a «verificação cumulativa de todos os requisitos aqui mencionados só pode ocorrer, na prática, em empresas públicas, ou outros institutos públicos com uma natureza empresarial».
[39]) A que correspondia um idêntico detalhe das instruções constantes da Resolução n.º 1/94, , da 1ª Secção, no Diário da República, I Série-B, de 24.01.94.
[40]) Citado Parecer n.º 32/94.
Anotações
Legislação: 
L 98/97 DE 1997/08/26.
L 86/89 DE 1989/09/08 ART1 N2 ART13 N1 ART14.
DL 519-A2/79 DE 1979/12/29 ART2 N1 ART3 N1 N2.
DL 247/85 DE 1985/07/12.
DL 193/82 DE 1982/05/20.
DL 58/86 DE 1986/03/20.
DL 374/97 DE 1997/12/23.
PORT 66/90 DE 1990/01/27.
PORT 728-A/92 DE 1992/07/20.
DL 211/79 DE 1979/07/12.
DL 260/76 DE 1976/04/08 ART29.
DL 14/96 DE 1996/09/20.
L 8/90 DE 1990/02/20.
DL 155/92 DE 1992/07/28.
L 8/90 DE 1990/02/20.
DL 190/96 DE 1996/10/09.
CONST76 ART209 N1 ART110 ART214.
D 5525 DE 1919/05/08.
L 86/89 DE 1989/09/08 ART1 N2 ART8 ART13 ART14
L 7/94 DE 1994/04/07.
L 13/96 DE 1996/04/20.
DL 146-C/80 DE 1980/05/22.
L 98/97 DE 1997/08/26 ART2 ART5 ART38 ART44 ART45 ART46 ART47 ART48 ART81 ART85 ART106.
Jurisprudência: 
AC STA DE 1995/05/10 IN AP-DR DE 1997/08/14 PAG1179.
Referências Complementares: 
DIR ADM * ADM PUBL * FUNÇÃO PUBL * DIS FUNC / DIR FINANC*****
CONV N88 DA OIT
Divulgação
Data: 
14-06-1999
Página: 
8514