Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna,
Excelência:
I
1. Agentes da Polícia de Segurança Pública, que exercem funções de motoristas nos “Gabinetes dos Membros do Governo” desse Ministério, apresentaram, em 30 de Dezembro de 1996, uma petição na qual solicitaram que lhes fosse abonado o “suplemento de risco” previsto no artigo 4º, nº 2, do Decreto-Lei nº 381/89, de 28 de Outubro, por referência a 14 meses ou, pelo menos, a 12 meses, invocando, no essencial, que nenhuma disposição daquele diploma consente a interpretação de que tal abono só é devido por referência a 11 meses, em cada ano.
No seguimento de tal exposição, a Secretaria-Geral do Ministério averiguou os antecedentes da situação, e face a divergências de entendimento com a Direcção-Geral do Orçamento (DGO), Vossa Excelência solicitou parecer sobre o assunto à Auditoria Jurídica.
O Auditor Jurídico ([1]), pronunciando-se sobre os antecedentes da questão suscitada e perante as divergências da interpretação entre entidades pertencentes a diferentes Ministérios, sugeriu que o assunto fosse objecto de parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral.
2. Vossa Excelência, concordando com a sugestão formulada, dignou-se solicitar Parecer, que cumpre, assim, emitir.
II
1. A compreensão da natureza da questão e dos termos da divergência de interpretação entre as referidas entidades aconselha uma referência de síntese aos elementos constantes do expediente enviado, relativos aos antecedentes da situação.
Em 17 de Setembro de 1990 e 19 de Julho de 1991, a Secretaria-Geral do MAI, colocou à 4ª Delegação da, então, Direcção-Geral da Contabilidade Pública a dúvida sobre “se, durante o período de férias dos agentes da PSP em serviço nos Gabinetes ministeriais se deve manter o abono, mesmo que se registe a substituição dos agentes”;
Em resposta à dúvida colocada, a 4ª Delegação da DGCP esclareceu o seguinte:
“a) O suplemento de risco criado pelo Decreto-Lei nº 381/89 não é acumulável com o suplemento por serviço nas forças de segurança atribuído pelos Decreto-Lei nº 58/90 e Decreto-Lei nº 59/90;
b) A entender-se, com base no disposto no nº 2 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 381/89, que os elementos das forças de segurança a prestar serviço como motoristas nos gabinetes ministeriais têm direito ao suplemento de risco referido na alínea anterior, não lhes poderá ser abonado o suplemento por serviço nas forças de segurança;
c) Nos referidos períodos de férias, aos mesmos elementos não poderá ser pago o suplemento de risco, dado que este suplemento não faz parte do regime remuneratório dos serviços a que pertencem”.
Sobre a matéria pronunciou-se o Secretário-Geral Adjunto do MAI, sustentando que «o suplemento de risco tem, nos casos previstos no nº 1 do artigo 4º do Decreto–Lei nº 318/89, de 28 de Outubro, ... a natureza de complemento do ordenado, devendo ... seguir o mesmo regime jurídico daquela remuneração», acrescentando-se não se vislumbrar quaisquer fundamentos jurídicos da informação da Contabilidade Pública que, de algum modo, seria mesmo contraditória com o princípio de não acumulação de subsídios que deve ser aceite. Entendeu-se também que o suplemento de risco tem a ver unicamente com o desempenho de funções de motorista independentemente de as pessoas que as exercem estarem ou não integradas na carreira de motoristas.
2. Entretanto, foram solicitados esclarecimentos complementares ao Comando-Geral da PSP sobre os abonos efectivamente percebidos pelos exponentes, que informou que aos agentes em causa não era abonado pela Corporação o suplemento por serviço de segurança.
3. Na sequência das informações recebidas, o Secretário-Geral exprimiu a seguinte posição:
“Visto. Com base nesta resposta (do Comando-Geral da PSP) somos de opinião que o suplemento de risco deve ser abonado no período de férias dos motoristas, devendo, por isso, a 4ª Delegação da DGO (Direcção-Geral do Orçamento que sucedeu à DGCP) proceder em conformidade.
À consideração de SSSEA/MAI, a quem solicito a ratificação deste entendimento”.
4. Solicitado Parecer à Auditoria Jurídica do Ministério, o Auditor equacionou a questão e sugeriu a formulação da consulta pelo modo seguinte:
“Vêm praticamente desde o início da vigência do Decreto-Lei nº 381/89, as dúvidas sobre quais são os abonos devidos aos agentes da PSP (e também da GNR), e como se determinam os montantes a pagar aos mesmos agentes que, em regime transitório (destacamento, deslocação, diligência, etc....), prestam serviço neste Ministério, como motoristas dos membros do Governo.
Também desde aquela data vêm as divergências de entendimento entre a Secretaria-Geral do MAI - entidade responsável pela situação do referido pessoal e pelo processamento dos abonos que lhe são devidos - e a 4ª Delegação da, então, DGCP e actual DGO - entidade responsável pela fiscalização e controlo da execução do orçamento.
A essas dúvidas e a essas divergências se refere o Parecer nº 47/92, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, homologado por despacho de 30 de Novembro de 1993, de Sua Excelência a Secretária de Estado Adjunta e do Orçamento, e publicado no Diário da República, II Série, nº 76, de 31 de Março de 1994.
Nos termos do disposto no artigo 40º, nº 1, da Lei nº 47/86, de 15 de Outubro, face ao exposto nas conclusões 12ª a 14ª do referido Parecer nº 47/92, inteiramente acolhidas pelo mencionado despacho homologatório, está firmado entendimento interpretativo obrigatório relativamente aos seguintes aspectos:
· Os agentes da PSP e da GNR destacados nas condições atrás referidas, a despeito de vencerem pelos estatutos remuneratórios de origem, têm direito ao “suplemento de risco”, previsto no nº 2 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 381/89, de 28 de Outubro (cfr. a conclusão 12ª);
· Este suplemento determina-se por referência à remuneração base do cargo de motorista, e não por referência à remuneração base do cargo de origem (cfr. a conclusão 13ª);
· O não exercício dos cargos de origem faz cessar o direito ao “suplemento por serviço nas forças de segurança”, previsto no artigo 11º, nº 3, dos Decretos-Leis nºs 58/90 e 59/90, de 14 de Fevereiro (cfr. a conclusão 14ª).
Acontece, no entanto, que, não obstante o esforço feito pelo Conselho Consultivo no sentido de esclarecer todas as dúvidas colocadas, ainda subsistem divergências entre a Secretaria-Geral do MAI e a Direcção-Geral do Orçamento, que sucedeu nas atribuições e competências anteriormente detidas pela Direcção-Geral da Contabilidade Pública.
Tais dúvidas respeitam, em primeiro lugar, à qualificação do suplemento de risco - a SG/MAI entende que este tem a natureza de “complemento do ordenado”, e a DGCP, à qual sucedeu a DGO, recusa essa natureza ao abono.
Como consequência da qualificação, a Secretaria-Geral do MAI considera que o suplemento de risco deve ser pago durante o período de férias, ao passo que a Direcção-Geral do Orçamento entende que o mesmo suplemento “não poderá ser pago nos respectivos períodos de férias”.
Esta divergência entre as duas entidades - Secretaria-Geral do MAI e Direcção-Geral do Orçamento - não poderá ser dirimida, com efeitos práticos, por decisão unilateral de Vossa Excelência, porque, enquanto aquela primeira entidade está na dependência orgânica e hierárquica deste Ministério, a segunda exerce as suas atribuições e competências na dependência do Ministério das Finanças.
Assim sendo, e tendo em consideração que a matéria geradora de controvérsia - caracterização do suplemento previsto no artigo 4º do Decreto-Lei nº 381/89, de 28 de Outubro, e determinação da forma como deve ser abonado aos agentes da PSP (e também da GNR) que exercem funções de motoristas nos gabinetes dos Membros do Governo deste Ministério - já foi objecto do Parecer nº 47/92, da Procuradoria-Geral da República, sugere-se que, ao abrigo do disposto na parte final da alínea a) do artigo 34º da Lei nº 47/86, de 15 de Outubro, seja solicitado parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República sobre as seguintes questões:
“Dadas as diferentes formas de expressão utilizadas pelo legislador no artigo 4º do Decreto-Lei nº 381/89, no artigo 11º, nºs 7 e 9, do Decreto-Lei nº 58/90 e no artigo 11º, nºs 6 e 8, do Decreto-Lei nº 59/90, o “suplemento de risco”, previsto na primeira disposição, e o “suplemento por serviço nas forças de segurança” previsto nos segundo e terceiros diplomas têm a mesma natureza?
Parecendo certo que estes dois últimos diplomas prevêem que o “suplemento por serviço” nas forças de segurança deve ser abonado, em cada ano, por referência a 14 meses, como deverá ser abonado o “suplemento de risco” (por referência a 11, a 12 ou a 14 meses);
No caso de se considerar como correcta a posição da Direcção-Geral do Orçamento (abono do suplemento de risco por referência apenas a 11 meses em cada ano, excluindo, portanto, mais concretamente, o período de férias), os agentes da PSP (e da GNR) têm direito ao abono do suplemento por serviço nas forças de segurança por referência aos restantes três meses (considerando o período de férias, o subsídio de férias e o subsídio de Natal)?”
III
1. A remuneração dos motoristas ao serviço das entidades referidas no artigo 4º do Decreto-Lei nº 381/89, de 28 de Outubro, nomeadamente a propósito do problema da cumulabilidade entre vencimentos de origem e suplemento pelo risco, constitui uma questão, dir-se-ia recorrente, fonte de divergências de compreensão entre diversos organismos da Administração ([2]), tendo sido já objecto de ponderação específica por mais de uma vez por este Conselho ([3]).
As dúvidas têm surgido e têm sido enquadradas e resolvidas especialmente quanto à situação dos agentes da GNR e da PSP destacados no exercício de funções de motoristas nos Gabinete dos membros do Governo, estando em causa a natureza e a relação de cumulabilidade ou exclusão do suplemento por serviços de segurança, a que aqueles agentes, enquanto tais, têm direito por força do respectivo estatuto, e o suplemento de risco previsto no artigo 4º do referido Decreto-Lei nº 381/89, de 28 de Outubro que dispõe:
“Art. 4º
Atribuição de suplemento de risco
“1- É atribuída, a título de suplemento de risco, uma gratificação mensal no valor de 30% da remuneração base aos motoristas ao serviço da Presidência da República, da Assembleia da República, da Presidência do Conselho de Ministros, dos gabinetes dos membros do Governo ou equiparados e dos ministros da República para as regiões autónomas, da presidência dos tribunais superiores, de 2ª instância e de círculo, das assembleias regionais e dos gabinetes dos membros dos governos regionais, do Provedor de Justiça, do procurador-geral da República e dos governadores civis, sobre a qual são efectuados descontos para os efeitos previstos na alínea b) do nº 1 do artigo 47º do Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro.
2- O disposto no número anterior é aplicável aos funcionários e agentes que, não pertencendo à carreira de motoristas, prestem efectivamente esse serviço”.
Visando o diploma primacialmente “enquadrar os motoristas no regime geral da função pública sobre limites de idade, sem perder de vista a possibilidade da sua reclassificação noutra categoria quando deixem de reunir as condições necessárias ao exercício das respectivas funções”, aproveitou-se a oportunidade para atribuir aos motoristas dos serviços, organismos e entidades indicados no artigo 4º “uma gratificação a título de suplemento de risco, o que se justifica devido à especial perigosidade das funções específicas que desempenham, e altera-se o limite remuneratório por trabalho extraordinário, tendo em atenção as condições especiais em que exercem as suas funções, designadamente a quase permanente disponibilidade” ([4]).
O suplemento de risco é, pois, atribuído, na expressa intenção da lei, em atenção à “especial perigosidade das funções” desempenhadas pelos motoristas junto dos organismos e entidades aludidas.
A sua quase permanente disponibilidade no exercício dessas funções é compensada de outra forma, através de um acréscimo remuneratório por trabalho extraordinário - “até 80% da remuneração base fixada na tabela salarial para a respectiva categoria” (artigo 5º).
Deduz-se, por outro lado, da conjugação dos nºs 1 e 2 do artigo 4º, que o suplemento de risco é conferido, não só aos motoristas de carreira dos organismos e serviços aludidos, mas também aos que, não pertencendo à carreira, prestem efectivamente esse serviço.
2. O problema é retomado relativamente aos agentes da G.N.R. e P.S.P. que desempenham funções como motoristas dos gabinetes ministeriais (no Ministério da Administração Interna), em regime de destacamento, com o estatuto remuneratório do serviço de origem e por este pago.
Foi precisamente sobre a situação dos referidos agentes que se pronunciou, também, o Parecer nº 47/92, que, ao que lhes respeitava ([5]), formulou as conclusões seguintes:
– Os agentes da Polícia de Segurança Pública e da Guarda Nacional Republicana destacados para exercerem funções de motoristas dos gabinetes dos membros do Governo no Ministério da Administração Interna, a despeito de vencerem pelos estatutos remunerativos de origem, têm direito, nos termos do nº 2 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 381/89, de 28 de Outubro, ao suplemento de risco de 30% da remuneração base previsto no nº 1 do mesmo artigo (cl.12).
– O suplemento de risco calcula-se por incidência da percentagem em que se exprime sobre a remuneração base do cargo de motorista a que se encontra vinculado e não sobre a remuneração base do cargo de origem (cl. 13);
- O não exercício dos cargos de origem pelos agentes da P.S.P. e da G.N.R. referidos, mercê do destacamento nos cargos de motoristas dos gabinetes dos membros do Governo do Ministério da Administração Interna, faz cessar o direito ao “suplemento por serviço nas forças de segurança” previsto no artigo 11º, nº 3 dos Decretos-Leis nºs 58/90 e 59/90, de 14 de Fevereiro (cl. 14º). ([6]).
Para alcançar a conclusão de que aos aludidos agentes a exercerem funções de motoristas nos gabinetes ministeriais do MAI não deve ser pago o suplemento por serviço nas forças de segurança previsto no artigo 11º dos Decretos-Leis nºs 58/90 e 59/90, de 14 de Fevereiro, sendo-lhes apenas devido, enquanto exercem aquelas funções, o suplemento de risco previsto no Decreto-Lei nº 381/89, 28 de Outubro ([7]), o parecer desenvolveu variada argumentação que, em síntese bastante, se retomará aqui.
O suplemento de risco previsto no nº 2 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 381/89 - considerou-se então - constitui “um acréscimo remuneratório conferido em função de particularidades específicas da prestação de trabalho - a “especial perigosidade”, salientada no relatório preambular do Decreto-Lei nº 381/89, inerente aos lugares desempenhados -, as quais ficariam sem retribuição se não fosse reconhecido o direito à percepção do falado suplemento.”
Chamados os referidos agentes ao desempenho efectivo dessas funções, e deixando de exercer nos lugares de origem, cessam, portanto, as razões pelas quais se justificava aí a atribuição do “suplemento por serviço nas forças de segurança” - o “risco e perigosidade” aludidos no artigo 11º, nº 2, dos Decretos-Leis nºs 58/90 e 59/90 ([8]) - e os agentes destacados perdem, portanto, transitoriamente, o direito a esse suplemento.
De contrário verificar-se-ia neste caso, uma anomalia de sistema: o recebimento de remuneração acessória sem a contrapartida de trabalho ou particularidades de trabalho que a mesma remuneração visa retribuir.
A aplicação do estatuto remuneratório de origem, em virtude do regime de mobilidade próprio do caso (v.g., destacamento, deslocação, ou de opção do interessado) ([9]), tem, pois, de compreender-se razoavelmente com esta restrição, de modo a evitar-se a cumulabilidade e duplicação de remunerações da mesma essencial natureza, teleologicamente orientadas como contrapartida retributiva de homólogas especificidade de prestação de trabalho.
Sendo decisiva, por isso, a preferência pelo suplemento de risco de cargo efectivamente exercido, por só em relação a este existir causa actual de atribuição.
Continuando, o Parecer referido considerou que a solução da inacumulabilidade de suplementos da mesma natureza, com os fundamentos apontados, não é contrariada pelos preceitos legais citados, dos artigos 11º, nºs 3 e 6, do Decreto-Lei nº 59/90, conjugados com os artigos 39º, 40º, 43º e 45º do Estatuto do Militar da G.N.R. aprovado pelo Decreto-Lei nº 465/83, de 31 de Dezembro, e correspondentes normativos, relativos à P.S.P., do Decreto-Lei nº 58/90 e do respectivo Estatuto, aprovado pelo Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro.
“Este diploma aprovou o Estatuto da Aposentação e o artigo 47º estabelece a forma de calcular a remuneração mensal do subscritor, com base na qual se calcula a pensão de aposentação (artigo 46º): (x)
“Artigo 47º
(Remuneração mensal)
1. Para determinar a remuneração mensal atende-se às seguintes parcelas, que respeitem ao cargo pelo qual o subscritor é aposentado:
a) O ordenado ou outra retribuição mensal, ou a duodécima parte da que for estabelecida por ano ou corresponder ao número de dias de serviço anual, quando fixada por dia ou por hora;
b) A média das demais remunerações percebidas pelo subscritor nos dois últimos anos e que devam ser consideradas nos termos do artigo seguinte.
2. (…)
3. (…)”.
Afigura-se, pois, que a circunstância de, para os efeitos deste artigo, e, mais precisamente, da sua relevância nos termos da alínea a), se dispor que o “suplemento por serviço nas forças de segurança” tem características de remuneração principal, não torna legítimo extrapolar a regra de que o mesmo suplemento seja remuneração principal para outros quaisquer efeitos e, nomeadamente, para o de cumulação com o subsídio de risco atribuído no artigo 4º do Decreto-Lei nº 381/89 aos cargos de motoristas que os militares da G.N.R., ou os agentes da P.S.P., vão desempenhar em regime de destacamento.
Aliás este subsídio de risco, para além de percentualmente mais elevado do que aquele, releva igualmente, nos termos da alínea b) do nº 1 do artigo 47º do Estatuto da Aposentação, para efeitos de determinação da remuneração mensal que serve de base ao cálculo da pensão.”
3. Visto, portanto, que os agentes da P.S.P. e da G.N.R. em desempenho transitório de funções, maxime no regime de destacamento em sentido técnico, como motoristas junto das entidades indicadas no nº 1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 381/89, de 28 de Outubro, têm, auferindo os vencimentos de origem, direito, nos termos do nº 2 do mesmo artigo, ao suplemento de risco de 30% da remuneração base, põe-se o problema de saber se esta é a remuneração base de origem ou a do lugar efectivamente desempenhado.
O Parecer referido propendeu para considerar a remuneração do lugar efectivamente desempenhado.
E isto pelas seguintes razões.
Desde logo, o princípio geral de que a remuneração em causa é referida ao cargo independentemente da pessoa do titular.
“Na intencionalidade do artigo 4º, nº 1 do Decreto-Lei nº 381/89 o suplemento está nitidamente vinculado aos lugares da carreira de motoristas das entidades e organismos mencionados nesse dispositivo.
Compete, em exclusivo, a esses e não a outros. É calculado em função da remuneração base auferida mercê dos referidos lugares de motorista - 30% dessa remuneração - e não de outros. E é processada e paga pelo serviço utilizador e não pelo serviço de origem.
Não pode, pois, haver dúvidas. Os motoristas de carreira que prestem efectivamente esse serviço em regime de destacamento nos lugares em questão têm direito a um “suplemento de risco” equivalente a 30% da remuneração base que percebem no exercício desses lugares.
Ora os funcionários e agentes que, não pertencendo à carreira de motoristas, prestem efectivamente esse serviço em regime de destacamento nos lugares em questão têm também, por disposição expressa do nº 2 do citado artigo 4º, direito ao “suplemento de risco” que cabe a esses lugares.
E não se divisam afinal razões de ordem substancial, fundadas na lei, para neste caso desvincular a remuneração acessória - e logo na sua projecção essencial, o “quantum pecuniae” - dos lugares para que foi criada, fazendo incidir a percentagem em que se exprime sobre as remunerações base, as mais diversas, dos lugares de origem dos agentes destacados.
Reafirma-se, (…), que esta solução se revelaria afinal pouco harmónica com a vinculação teleológica do suplemento de risco aos cargos ou lugares para que foi criado independentemente da pessoa do servidor. (x1)
E não respeitaria, se bem pensamos, o parâmetro da “equidade interna” enunciado no artigo 14º do Decreto-Lei nº 184/89 como princípio enformador do sistema remuneratório da função pública, porque a relação de proporcionalidade entre as responsabilidades dos cargos e a correspondente remuneração acessória não ficaria salvaguardada. O critério que havia presidido originariamente à definição dessa relação com o Decreto-Lei nº381/89, seria constantemente subvertido pela variabilidade aleatória da base de incidência.
Com a necessária criação de situações de injustificável desigualdade entre servidores, até de um mesmo serviço, com direito à mesma gratificação em retribuição de idênticas especificidades de trabalho.
Sem falar já da situação de permanente indefinição gerada no seio de uma mesma entidade processadora sobre o montante efectivo dos suplementos de risco a solver, em prejuízo do rigor no controlo eficiente das despesas públicas e da racionalidade na gestão dos recursos, que devem estar subjacentes ao funcionamento de qualquer serviço público, preocupação a que o Decreto-Lei nº 381/89 se revelou de algum modo sensível.”
IV
1. Determinado que os agentes da GNR e da PSP ao serviço, como motoristas, das entidades referidas no artigo 4º do Decreto-Lei nº 381/89, de 28 de Outubro, têm direito, como suplemento de risco, a uma gratificação mensal de 30% calculada sobre a remuneração base do lugar que efectivamente desempenham, questiona-se sobre o modo de atribuição de tal gratificação em relação a cada ano, - vezes 11, no entendimento da DGO (considerando implicitamente, que o mês de férias não atribui direito à gratificação), ou vezes 14 (acompanhando a remuneração), na interpretação da Secretaria-Geral do MAI.
Sendo certo que a referida gratificação constitui - e é qualificada pela lei - como suplemento de risco, a solução há-de resultar, em princípio, das consequências que derivam da construção conceitual que, no quadro do sistema remuneratório, for própria do chamado subsídio de risco.
2. No sentido de “lhe devolver coerência e o dotar de equidade,” o Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, reformou o sistema retributivo da função pública, consagrando-lhe o seu capítulo III, (artigo 13 e segs.), sobre “Princípios gerais sobre remunerações”.
O sistema retributivo - diz o artigo 13º - “é o conjunto formado por todos os elementos de natureza pecuniária ou outra que são ou podem ser percebidos, periódica ou ocasionalmente, pelos funcionários e agentes por motivo de prestação de trabalho.”
E, no artigo 15º, dispõe-se:
“Componentes do sistema retributivo”
1- O sistema retributivo da função pública é composto por:
a) Remuneração base;
b) Prestações sociais e subsídio de refeição;
c) Suplementos.
2- Não é permitida a atribuição de qualquer tipo de abono que não se enquadre nas componentes referidas no número anterior.”
O artigo 18º estabelece que “as prestações sociais são constituídas pelo abono de família e prestações complementares, bem como pelo subsídio de refeição e prestações de natureza social atribuídas no âmbito da acção social complementar.”
Por seu lado, dispõe o artigo 19º:
“Suplementos”
“1- Os suplementos são atribuídos em função de particularidades específicas da prestação de trabalho e só podem ser considerados os que se fundamentem em:
a) Trabalho extraordinário, nocturno, em dias de descanso semanal ou feriados, em disponibilidade permanente ou outros regimes especiais de prestação de trabalho;
b) Trabalho prestado em condições de risco, perigosidade ou insalubridade;
c) Incentivos à fixação em zonas de periferia,
d) Trabalho em regimes de turno;
e) Falhas;
f) Participação em reuniões, comissões ou grupos de trabalho, não acumuláveis com a alínea a).
2- Podem ser atribuídos suplementos por compensação de despesas feitas por motivos de serviço que se fundamentem, designadamente, em:
a) Trabalho efectuado fora do local normal de trabalho, que dê direito à atribuição de ajudas de custo, ou outros abonos devidos a deslocações em serviço;
b) Situações de representação;
c) Transferência para localidade diversa que confira direito a subsídio de residência ou outro.
3- A fixação das condições de atribuição dos suplementos é estabelecida mediante decreto-lei.”
O diploma distingue a remuneração-base das restantes prestações, subsídios ou suplementos, estabelecendo no seu artigo 17º:
“Fixação da remuneração base”
“1- A remuneração base é determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que o funcionário ou agente está posicionado.
2- Escalão é cada uma das posições remuneratórias criadas no âmbito das carreiras horizontais ou de cada categoria integrada em carreira.
3- A remuneração base anual é abonada em treze mensalidades, uma das quais corresponde ao subsídio de Natal, havendo ainda direito a subsídio de férias nos termos da lei.
4- Regimes diferenciados de prestação de trabalho podem determinar, no âmbito dos corpos especiais, variações na atribuição de posições indiciárias.”
3. Numa perspectiva de enquadramento conceitual do vencimento (em sentido lato), como “abonos que são consequência directa da relação jurídica de emprego público”, podem delimitar-se os seguintes fundamentos da sua percepção ([10]):
“a) Como retribuição de serviço prestado - hipótese em que estamos perante uma remuneração em sentido estrito (caso, por exemplo, do vencimento em sentido estrito, da remuneração do trabalho extraordinário, etc);
b) Como compensação de despesas efectuadas por motivo do trabalho ser prestado em posto de trabalho distante do normal - hipótese em que […] estamos perante um subsídio funcional (como é o caso, por exemplo, das ajudas de custo, das despesas de transporte, etc), que se integra no conceito de remuneração em sentido lato;
c) Como compensação do risco no exercício da função - hipótese em que […] estamos, ainda, perante um subsídio funcional, destinado a retribuir desvantagens inerentes ao exercício do cargo (como é o caso, por exemplo, do subsídio de perigosidade e do abono para falhas), que se integra também no conceito lato de remuneração;
d) Como prémio de serviço prestado - […] prémios de produtividade, também designados como prémios de rendibilidade, que também se integram no conceito lato de remuneração;
e) Como ajuda social - hipótese que estamos perante subsídios sociais, - mesmo que assim não sejam designados (caso do abono de família e prestações complementares, subsídio de refeição, etc.)”.
É assim que se pode distinguir, tendo presentes a natureza e finalidade dos vencimentos, entre remunerações, que são os vencimentos que visam a retribuição do exercício do cargo (remunerações em sentido estrito) ou a compensação de despesas ou de ónus dele resultantes (subsídios funcionais) e abonos de natureza social ([11]).
O regime estruturante do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, acolheu-se, pode dizer-se, no essencial, na determinação conceitual que os comentadores e a doutrina formularam, como resulta da enunciação dos componentes retributivos e respectivos conteúdos - artigos 15º, 18º e 19º:
4. O suplemento referido no artigo 4º, nº 1 e 2º, do Decreto-Lei nº 381/89, de 28 de Outubro, considerada a sua definição e função, constitui uma componente remuneratória a qualificar na espécie suplementos (artigo 15º, nº 1, alínea c), do Decreto-Lei nº 184/89), atribuído em função das particularidades específicas da prestação de trabalho, integrável na fundamentação da alínea b) do nº 1 do artigo 19º: compensação pelas condições especiais, desvantagens ou riscos no exercício da função, ou seja, um subsídio funcional ([12]).
Como suplemento integra o sistema retributivo de determinada função, e respeita a exigências que a lei, em geral, define para os suplementos: as condições de atribuição definidas por decreto-lei (artigo 19º, nº 3, do Decreto-Lei nº 184/89);
As condições de atribuição estão definidas no diploma que estabelece o subsídio, através da indicação dos condicionalismos da função e da actividade que o justifica, bem como o respectivo montante e a periodicidade de atribuição - uma gratificação mensal.
A referência ao mês (atribuição mensal) só pode significar, pela incontornável realidade temporal, que em cada mês do ano (enquanto se mantiver o exercício das funções em causa), é atribuída como suplemento de risco, a referida gratificação: semelhante referência material a uma certa unidade do tempo não pode ter outro significado que não seja o cálculo mês a mês, ou seja, doze meses no ano ([13]).
Perante tal ligação imediata a uma unidade temporal certa e determinada, não poderá ter fundamento a posição da DGO, ao pretender referir a atribuição do aludido subsídio a onze meses no ano.
Esta conclusão sai também reforçada através de outra via de interpretação.
Com efeito, o regime de atribuição do subsídio não acompanha necessariamente o regime de retribuição-base, já que são componentes diferenciados do sistema remuneratório.
Assim é que, enquanto a remuneração-base é abonada em treze mensalidades, havendo ainda direito a um subsídio de férias nos termos da lei (artigo 17, nº 3 do Decreto-Lei nº 184/89), a gratificação como suplemento de risco é mensal, e mensal significa todos os meses, ou cada mês (os doze meses num ano se o funcionário o completar no exercício das funções que são a fonte da atribuição).
Deste diferente regime deriva já a solução - que se afirma afinal como perspectiva complementar - da questão essencialmente colocada: o suplemento previsto no artigo 4º do Decreto-Lei nº 381/89, de 29 de Outubro, é abonado mensalmente, ou seja doze meses por ano, mas, por isso, não integra, como tal, os montantes a atribuir como subsídio de Natal e de férias.
5. Sendo, porém, assim, resta um espaço de dúvida, para cuja solução também é solicitada resposta.
Com efeito, não integrado o referido subsídio, por força da aplicação das regras gerais próprias da atribuição da componente “subsídios” do sistema retributivo, o subsídio de Natal e de férias, há que compatibilizar tal regime com as especialidades próprias do estatuto remuneratório dos agentes da PSP e da GNR em serviço como motoristas nos gabinetes ministeriais ([14]).
O estatuto remuneratório dos referidos agentes correspondente à sua carreira própria (de origem) integra, como se referiu, um suplemento por serviço nas forças de segurança, que apresenta um regime especial por referência ao regime geral dos suplementos: a lei expressamente refere nos artigos 11º, nº 6, do Decreto-Lei nº 58/90, de 14 de Fevereiro e 11º, nº 8, do Decreto-Lei nº 59/90, do mesmo ano) que o suplemento por serviço nas forças de segurança é considerado no cálculo dos subsídios de férias e de Natal.
Deste modo, tendo os aludidos agentes optado pelo estatuto remuneratório de origem, este retomará toda a sua aplicação quando e na medida em que não se verifiquem os pressupostos que, considerada a sua natureza, impedem a cumulação de subsídios nos termos referidos no Parecer nº 47/92.
Não integrando o suplemento de risco previsto no artigo 4º do Decreto-Lei nº 38/89 o cálculo do subsídio de férias e de Natal, respeita-se assim inteiramente tanto a regra de proibição de acumulação de subsídios essencialmente da mesma natureza, como a componente remuneratória do estatuto de origem que considera o suplemento por serviço nas forças de segurança no cálculo dos subsídios de férias e de Natal a abonar aos agentes da GNR e da PSP.
V
Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1 - O suplemento de risco previsto no artigo 4º, do Decreto-Lei nº 381/89, de 28 de Outubro e os suplementos por serviço nas forças de segurança previstos nos artigos 11º dos Decretos-Leis nºs 58/90 e 59/90 de 14 de Fevereiro, constituem subsídios funcionais, atribuídos em função da especificidade do serviço, revestindo, essencialmente, a mesma natureza, e não são, consequentemente, cumuláveis;
2 - O suplemento de risco, previsto no artigo 4º do Decreto-Lei nº 381/89, de 28 de Outubro, é constituido por uma gratificação mensal, nos termos dos artigos 15º, 17º, nº 3, e 19º do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, não integra o subsídio de férias e de Natal;
3 - Nos termos do artigo 11º, nº 6, do Decreto-Lei nº 58/90, e do artigo 11º, nº 8, do Decreto-Lei nº 59/90, de 14 de Fevereiro, o suplemento por serviço nas forças de segurança é considerado para efeitos de subsídio de férias e de Natal;
4 - Aos agentes da PSP e GNR em serviço como motoristas nos gabinetes ministeriais, que tenham optado pelo estatuto remuneratório de origem, deve ser abonado para efeitos de subsídio de férias e Natal o suplemento por serviço nas forças de segurança, previsto no artigo 11º do Decreto-Lei nº 58/90 e no artigo 11º do Decreto-Lei nº 59/90, ambos de 14 de Fevereiro.
VOTOS
(António Silva Henriques Gaspar)- Relator, com a declaração nos mesmos termos em que firmei posição no parecer nº 47/92.
(Luís Novais Lingnau da Silveira) - Com a declaração idêntica à do meu Exmº Colega Dr. Henriques Gaspar.
Eduardo de Melo Lucas Coelho - Vencido nos termos seguintes.
1. O presente parecer subscreve incondicionalmente a tese sustentada no parecer nº 47/92, de 14 de Julho de 1993, segundo a qual os agentes da PSP destacados como motoristas junto dos Gabinetes dos Membros do Governo no Ministério da Administração Interna, optando, como a lei lhes permite, pelo estatuto remuneratório de origem:
a) têm, não obstante, direito à gratificação a título de suplemento de risco prevista no artigo 4º do Decreto–Lei nº 381/89, de 28 de Outubro;
b) não têm direito ao “suplemento por serviço nas forças de segurança” do estatuto remuneratório de origem, previsto no artigo 11º, nº 3, do Decreto–Lei nº 58/90, de 14 de Fevereiro.
Na fundamentação do parecer nº 47/92, os aludidos agentes têm direito ao suplemento indicado na alínea a), porque se trata de uma remuneração conferida em função de particularidades específicas da prestação de trabalho - a especial perigosidade a que ficam sujeitos pelo exercício concreto desses cargos em que estão destacados -, as quais de outro modo ficariam sem retribuição.
É isto que justifica a percepção dessa gratificação vinculada aos cargos efectivamente desempenhados, apesar de os agentes vencerem pelos cargos de origem.
E é, do mesmo passo, o que explica o seu cálculo por incidência da percentagem em que se exprime (30%) sobre a remuneração do lugar de destino, a que se acha vinculada, e não sobre a remuneração de origem.
Os agentes destacados não têm, porém, direito ao suplemento indicado na alínea b) porque, passando eles a servir destacados como motoristas nos Gabinetes ministeriais, e deixando de exercer funções nos lugares de origem, cessam as razões pelas quais se justificava aí a atribuição do suplemento por serviço nas forças de segurança - isto é, cessam o “risco e a penosidade”, aludidos no artigo 11º, nº 2, do Decreto–Lei nº 58/90, a que se encontravam sujeitos nestes mesmos lugares ([1]).
De outro modo recebiam este suplemento sem estarem sujeitos às especificidades de trabalho, ao risco e à penosidade que o mesmo visa retribuir.
Tal a razão pela qual, vencendo embora pelos cargos de origem, não têm direito a uma componente remuneratória aí existente.
Tais as razões que legitimam o direito ao suplemento de risco do lugar de destino e que levam a excluir o direito ao suplemento nos lugares de origem.
Por isso é que, aliás, os dois suplementos não são cumuláveis: só em relação ao suplemento de risco de motoristas ministeriais existe causa actual de atribuição.
2. Põe-se agora o problema - alheio à consulta subjacente ao parecer nº 47/92 e, por consequência, aí não abordado - de saber se este suplemento de risco de motoristas é devido no mês de férias dos agentes destacados, ainda que estes tenham ser substituídos, e se releva ainda para efeitos dos subsídios de férias e de Natal.
O problema coloca-se, parece, porque no seu mês de férias os agentes não estão sujeitos ao risco que justifica a atribuição do suplemento.
Por maioria de razão, dir-se-ia, não têm direito a que o suplemento releve para efeitos do subsídio de férias e de Natal. A menos que houvesse norma expressa nesse sentido ([2]), que no Decreto–Lei nº 381/89 se não vislumbra.
2.1. Quanto ao primeiro aspecto, o parecer responde haver direito ao suplemento de risco, apelando para o seu carácter mensal, equivalente a doze meses no ano, e abrangendo, por conseguinte, o mês de férias daqueles agentes motoristas.
O argumento literal afigura-se-me, todavia, insuficiente e, sobretudo, em contradição como a teleologia do suplemento em questão.
Se o suplemento visa realmente retribuir o risco inerente ao exercício do cargo, mas o motorista se encontra em férias, desonerado desse risco, não parece, salvo o devido respeito, que exista fundamento substancial para a sua atribuição.
Admitindo, de resto, que o serviço continua a ser necessário durante as férias do motorista titular, certamente outro motorista terá que ser chamado a desempenhá-lo, sujeitando-se, por seu turno, ao risco que o suplemento visa compensar e adquirindo logicamente, em princípio, direito ao mesmo suplemento.
2.2. No tocante ao segundo aspecto, a doutrina do parecer vai no sentido de que os agentes destacados como motoristas têm direito ao abono, para efeitos de subsídios de férias e de Natal, do suplemento por serviço nas forças de segurança.
Também neste ponto contraria o presente parecer a filosofia do parecer nº 47/92, e daí a minha discordância.
Os agentes destacados como motoristas nos Gabinetes ministeriais, vencendo muito embora pelo estatuto remuneratório de origem, perdem o direito ao suplemento por serviço nas forças de segurança.
E perdem-no, como se viu, pelo facto de haverem deixado de estar sujeitos ao risco e à penosidade que justificam a atribuição desse suplemento.
Logo, enquanto estiverem destacados, não existe razão plausível, em meu entender, para poderem auferir esse suplemento, maxime a título dos subsídios de férias e de Natal.
No parecer aduz-se apenas que não se verificam agora os pressupostos que impedem a cumulação de suplementos.
Mas isto não é exacto, por duas razões.
Primeiro, porque, na doutrina do parecer nº 47/92, a cumulabilidade ou inacumulabilidade de suplementos não é um prius, mas um posterius na problemática em causa.
A recusa de atribuição do suplemento do lugar de origem não se baseia na sua «inacumulabilidade» com o suplemento do lugar de destino, mas na concreta ausência do risco e penosidade que o justificam.
E, neste caso, precisamente não haverá cumulação porque não há atribuição do suplemento do lugar de origem.
O que bem corresponde, em segundo lugar, à falta de um pressuposto da cumulação.
Não se esqueça, aliás, que o suplemento de risco, único a que os agentes destacados têm direito, é de 30% sobre a remuneração base de motorista, enquanto o suplemento por serviço nas forças de segurança passou a ser de 14,5% a partir de 1 de Janeiro de 1992 (cfr. nota 6 do presente parecer).
Assim, na tese que venceu pode bem questionar-se qual a percentagem que relevará para efeitos de subsídios de férias e de Natal e qual a sua base de incidência.
No plano da relevância para efeitos dos subsídios de férias e de Natal, fica, é certo, no espírito do intérprete a disparidade de tratamento do suplemento de risco previsto no artigo 4º do Decreto–Lei nº 381/89, em relação a suplementos congéneres, tais os existentes na PSP, na GNR e na Polícia Judiciária, acima aludidos.
Contudo, essa preocupação creio que se projecta já no capítulo das opções da política-legislativa, alheias à vocação funcional deste corpo consultivo.
[1]) A entender-se que o suplemento por serviço nas forças de segurança se justifica ainda como retribuição da “disponibilidade permanente”, igualmente mencionada no citado artigo 11º, nº 2, então, o certo é que, por um lado, essa disponibilidade permanente no lugar de origem deixou também de se verificar mercê do destacamento; por outro lado, ela, que também se lhes exige nos lugares de motoristas efectivamente desempenhados, passou aqui a ser compensada mediante o incremento remuneratório por trabalho extraordinário estabelecido no artigo 5º do Decreto–Lei nº 381/89.
[2]) Como há no tocante aos cargos de origem na PSP (artigo 11º, nº 6, do Decreto–Lei nº 58/90, de 14 de Fevereiro) e também na GNR (artigo 11º, nº 8, do Decreto–Lei nº 59/90, da mesma data) e na Polícia Judiciária (artigo 99º, nº 7, do Decreto–Lei nº 295-A/90, de 21 de Setembro) - cfr. a nota 13 do presente parecer.
NOTAS
[1]) Parecer nº 477/72, de 25 de Setembro de 1997.
[2]) A divergência que motivou o pedido de parecer terá, mesmo, origem numa compreensão demasiado criptica das coisas, especialmente após a doutrina, homologada, já firmada a propósito por este Conselho.
[3]) Cfr. os Pareceres 47/92, de 14/Julho/de 1993 e 109/90, de 25 de Janeiro de 1991.
[4]) De preâmbulo.
[5]) O Parecer abordou várias outras questões a propósito da atribuição e base de cálculo do subsídio de risco e despesas de representação relativamente a diversas categorias e situações.
[6]) Dispõe o artigo 11º, - “suplementos” - do Decreto-Lei nº 58/90, de 14 de Fevereiro, que estabelece as regras sobre o estatuto remuneratório do pessoal com funções policiais da P.S.P.:
1- Consideram-se suplementos e acréscimos remuneratórios atribuídos em função de particularidades específicas da prestação de trabalho, cujos fundamentos obedeçam ao estabelecido nos nºs 1 e 2 do artigo 19º do Decreto Lei nº 184/89, de 2 de Junho (…).
2- Com fundamento no ónus específico da condição de pessoal militarizado, no risco, perigosidade e disponibilidade permanente, é atribuído ao pessoal com funções policiais um suplemento por serviço nas forças de segurança.
3- O suplemento por serviços nas forças de segurança é abonado ao pessoal com funções policiais em efectividade de serviço, com excepção (…)”.
4- (…)
5- O montante do suplemento é fixado em percentagem sobre a remuneração base mensal auferida pelo interessado (…), de acordo com o seguinte faseamento (…).
a) 9,5%, de 1 de outubro de 1989 a 31 de Dezembro de 1990;
b) 12%, de 1 de Janeiro a 31 de Dezembro de 1991;
c) 14,5% a partir de 1 de Janeiro de 1992.
6- O suplemento por serviço nas forças de segurança é considerado no cálculo dos subsídios de férias e de Natal.
7- Para efeitos de remuneração na situação de pré-aposentação e pensões de aposentação o suplemento por serviço nas forças de segurança tem características de remuneração principal, nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 47º do Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro.
(…)
10- (…)
Por seu turno, o Decreto-Lei nº 59/90, de 14 de Fevereiro, definindo as regras sobre o estatuto remuneratório dos oficiais, sargentos e praças da G.N.R. - e da Guarda Fiscal -, previu idêntico suplemento no artigo 11º.
“Artigo 11º
1- Consideram-se suplementos os acréscimos remuneratórios atribuídos em função de particularidades específicas da prestação de trabalho (…).
2- Com fundamento no risco e perigosidade que caracterizam exercício da função, bem como na disponibilidade permanente que exige, é atribuído aos oficiais, sargentos e praças um suplemento por serviço nas forças de segurança.
3- Suplemento por serviço nas forças de segurança é abonado aos oficiais, sargentos e praças da Guarda Nacional Republicana e Guarda Fiscal em efectividade de serviço, com excepção (…).
4- (…)
5- O montante do suplemento é fixado em percentagem sobre a remuneração base mensal auferida pelo interessado (…), de acordo o seguinte faseamento:
a) 9,5%, de 1 de Outubro de 1989 a 31 de Dezembro de 1990;
b) 12%, de 1 de Janeiro a 31 de Dezembro de 1991;
c)14,5%, a partir de 1 de Janeiro de 1992.
6- Para efeitos de remuneração na reserva e pensões de reforma, o suplemento por serviço nas forças de segurança tem características de remuneração principal, nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 47º do Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro.
8- O suplemento por serviço nas forças de segurança é considerado no cálculo dos subsídios de férias e de Natal.
10- (…)”.
[7]) Solução defendida pela ,ao tempo, Direcção-Geral da Contabilidade Pública.
[8]) Entendendo-se que o ”suplemento por serviço nas forças de segurança “se justifica ainda como retribuição da “disponibilidade permanente”, também mencionada nos citados preceitos, o certo, porém, é que, por um lado, essa disponibilidade no lugar de origem deixou de se verificar, sendo, de resto, compensada agora, no lugar de motorista efectivamente desempenhado, mercê do incremento remuneratório por trabalho extraordinário estabelecido no artigo 5º do Decreto-Lei nº 381/89.
[9]) A opção de remuneração está, com efeito, prevista, em perfeita similitude, tanto para a P.S.P. como para a G.N.R., no artigo 6º dos Decretos-Leis nºs 58/90 e 59/90:
“Artigo 6º
Opção de remuneração
Em todos os casos em que o pessoal (…)[”com funções policiais”, ou “da Guarda Nacional Republicana e Guarda Fiscal”, conforme o diploma] passe a exercer transitoriamente funções em lugar ou cargo diferente daquele em que está provido é-lhe reconhecida a faculdade de optar a todo o tempo pelo estatuto remuneratório devido na origem.”
x) Cfr. Simões de Oliveira, Estatuto da Aposentação Anotado e Comentado, Coimbra, 1973, página 125.
x1) E esta vinculação teleológica objectiva ao cargo efectivamente desempenhado só pode sair reforçada pelas considerações de ordem doutrinal vertidas no parecer nº 109/90, acerca da natureza do falado suplemento de risco, na qualificação de “subsídio de produtividade” que lhe atribuía o artigo 1º do Decreto-Lei nº 298/85, de 26 de Julho, revogado expressamente pelo artigo 8º do Decreto-Lei nº 381/89:
“O prémio de produtividade” em causa destina-se a remunerar “trabalho”, ou, antes, a cobrir riscos e responsabilidades específicas da profissão, aproximando-se antes de “um subsidio de risco” ou de “um subsídio de responsabilidade”.
“Não se apresenta fácil [¼] uma opção; convirá, no entanto, anotar que “o prémio de produtividade” dos referidos motoristas é concedido face “às condições especiais de serviço” a que se encontram sujeitos.
“Afigura-se, assim, que o legislador pretendeu compensar algo diferente da “quantidade, natureza e qualidade” do trabalho prestado, tanto mais que deixou em aberto a possibilidade de remuneração por trabalho extraordinário, remuneração esta que se destina a compensar um acréscimo de esforço despendido para além do horário normal.
“Essa diferença residirá eventualmente na pessoa ou entidade a quem se presta o trabalho; o legislador pretenderia compensar determinados motoristas não porque trabalhassem mais ou em condições mais difíceis, mas porque o seu serviço apresentava especificidades tais que mereceriam discriminação no tratamento; esta especificidade só poderia advir do lado de quem recebe serviço.
“Assim, este “prémio”, mau grado o seu nome, apresentava-se desligado do rendimento do trabalho - o serviço pedido até pode vir a revelar-se inferior à medida - para assumir uma coloração que o aproxime mais de um subsídio de risco ou de responsabilidade, paralelo ao abono para falhas.”
[10]) Cfr., v.g. o Parecer deste Conselho nº 109/90, que cita João Alfaia, Conceitos Fundamentais de Regime Jurídico do Funcionalismo Público, II Volume, 1988, página 767 e seguintes.
[11]) João Alfaia, sustenta que as remunerações visam, em primeira linha, uma das seguintes finalidades (op. cit. página 763).
a) retribuição do exercício das funções, quer do trabalho normal (como sucede com o (vencimento em sentido estrito).
b) a compensação de despesas ocasionadas por tal exercício de funções.
c) a retribuição ou compensação de ónus ligados ao exercício de funções;
d) a retribuição da experiência profissional adquirida durante vários anos de exercício e funções na Administração Pública;
e) o prémio de serviços relevantes.
[12]) Especificamente sobre os antecedentes e a evolução do suplemento referido, cfr. o referido Parecer nº 109/90.
[13]) Vários diplomas contêm disposições que atribuem o subsídio de risco pelo exercício de determinadas funções:
Decreto-Lei nº 269-A/95, de 19 de Outubro (Lei Orgânica da Inspecção Geral das Actividades Económicas) - artigo 33º;
Decreto Regulamentador nº 38/82, de 7 de Julho (Direcção-Geral dos Serviços Prisionais) - artigo 1º, alterado pelo artigo 1º, nº 3 do Decreto-Lei nº 300/91, de 16 de Agosto e pelo Decreto-Lei nº 237/97, de 8 de Setembro, que determina que o suplemento de risco é pago 12 vezes por ano com a remuneração mensal;
- Polícia Judiciária (Decreto-Lei nº 295-A/90, de 21 de Setembro) - artigo 99º, que estabelece no nº 7 que o suplemento de risco é considerado para efeitos de subsídio de férias e Natal.
[14]) Salvo disposição especial que afaste a aplicação do regime geral. Cfr. v.g. o caso referido na nota anterior.