53/1996, de 09.01.1997

53/1996, de 09.01.1997

09-01-1997

1

Parecer

Maioria

Governo

Ministério da Educação

GARCIA MARQUES

INSPECÇÃO-GERAL DA EDUCAÇÃO
LEI ORGÂNICA
RATIFICAÇÃO
LEI
ALTERAÇÃO
VIGÊNCIA
SUSPENSÃO
CESSAÇÃO
CADUCIDADE
REVOGAÇÃO TÁCITA
ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA
GOVERNO
COMPETÊNCIA DE FISCALIZAÇÃO
COMPETÊNCIA LEGISLATIVA
COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE
ACTO LEGISLATIVO
DECRETO-LEI

1- Tendo presentes as inter-relações que podem estabelecer-se entre o Decreto-Lei n 271/95, de 23 de Outubro, que aprovou a Lei orgânica da Inspecção-Geral de Educação, o Decreto-Lei n 2/96, de 4 de Janeiro, que suspendeu parcialmente a sua vigência, e a Lei n 18/96, de 20 de Junho, que, também parcialmente, o alterou,
é possível subsumir os normativos do primeiro dos citados diplomas às seguintes categorias: a) Disposições não suspensas pelo Decreto-Lei n 2/96 e não alteradas pela Lei n 18/96; b) Disposições não suspensas pelo Decreto-Lei n 2/96, que vieram, no entanto, a ser alteradas pela Lei n 18/96; c) Disposições cuja vigência foi suspensa pelo Decreto-Lei n 2/96 e que foram, posteriormente, alteradas pela Lei n 18/96; d) Disposições cuja vigência foi abrangida pela suspensão ditada pelo Decreto-Lei n 2/96 e que vieram a ser objecto de qualquer alteração pela Lei n 18/96.
2- Os normativos a que se faz referência na alínea d) da conclusão anterior continuam a fazer parte integrante do Decreto-Lei n 271/95, conservando o seu conteúdo e alcance originários.
3- Da entrada em vigor da Lei n 18/96 resultou, como consequência, e em simultâneo, o início de vigência integral do Decreto-Lei n 271/95, de 23 de Outubro, com as alterações que lhe foram introduzidas por aquela lei, mantendo, os restantes normativos, deixados imodificados, a sua originária inserção na sistemática do diploma.
4- A entrada em vigor da Lei n 18/96 provocou a cessação da suspensão (parcial) da vigência do Decreto-Lei n 271/95, cominada pelo Decreto-Lei n 2/96.

Senhor Ministro da Educação,

Excelência:

1.

Suscitou-se, no âmbito do Ministério da Educação, a questão jurídica que, simplificadamente, se pode equacionar através da seguinte alternativa: a) Terá a
Lei nº 18/96, de 20 de Junho, revogado implicitamente o Decreto-Lei nº 2/96, de 4 de Janeiro, caso em que teria entrado integralmente em vigor a Lei Orgânica da Inspecção Geral da Educação, aprovada pelo Decreto-Lei nº 271/95, de 23 de Outubro, com as alterações introduzidas pela referida Lei nº 18/96?; b) ou, pelo contrário, ter-se-ia a Lei nº 18/96 limitado a efectuar alterações num diploma cuja vigência se mantém suspensa, caso em que continua em vigor o Decreto-Lei nº 2/96, apenas se podendo considerar alterados os artigos do Decreto-Lei nº 271/95 que o Decreto-Lei nº 2/96 não suspendeu?
Na sequência de informação prestada pela Auditoria Jurídica (1), dignou-se Vossa Excelência solicitar a emissão de parecer a esta instância consultiva, o que cumpre fazer, tendo presente a urgência imprimida à consulta.
2.
2.1. Foram as seguintes as conclusões alcançadas no citado parecer da Auditoria Jurídica:
"I - Não tendo a Lei nº 18/96, de 20 de Junho, renovado globalmente (com publicação integral) o Decreto-Lei nº 271/95, de 23 de Outubro (Lei Orgânica da Inspecção-Geral de Educação), a Assembleia da República não fez seus os artigos daquele diploma por ela não alterados, pelo que se mantém quanto a estes a suspensão determinada pelo Decreto-Lei nº 2/96, de 4 de Janeiro.
II - Não tendo a mesma Lei diferido a entrada em vigor das alterações por ela introduzidas no Decreto-Lei nº 271/95, cessou quanto aos artigos alterados a respectiva suspensão, ocorrendo o início da sua vigência após o decurso do prazo normal de "vacatio legis".
III - Tendo em conta a possibilidade de uma difícil compatibilidade dos regimes em causa (designadamente quanto à aplicação dos diplomas referidos no artigo 2º do Decreto-Lei nº 2/96), justificar-se-á que rapidamente se proceda à revisão dos artigos que continuam suspensos e ao levantamento da suspensão, de forma a minimizar os inconvenientes eventualmente envolvidos".
Ou seja, por outras palavras, extrai-se do aludido parecer o seguinte:
"a) Os artigos do Decreto-Lei nº 271/95 mantidos em vigor pelo Decreto-Lei nº 2/96 e alterados pela Lei nº 18/96, têm a redacção desta lei e estão em vigor; b) Os artigos do Decreto-Lei nº 271/95 suspensos pelo Decreto-Lei nº 2/96 mas não alterados pela
Lei nº 18/96 mantêm-se suspensos; c) Os artigos do Decreto-Lei nº 271/95 suspensos pelo Decreto-Lei nº 2/96 e alterados pela Lei nº 18/96, têm a redacção desta lei e estão em vigor, tendo cessado quanto a eles a respectiva suspensão" (2).
Pode ainda ler-se na referida "Nota" que, "dada a solução para que o parecer remete, há que concluir estarem simultaneamente em vigor o Decreto-Lei nº 140/93, de 26 de Abril e a Portaria nº 572/93, de 2 de
Junho (3), o Decreto-Lei nº 540/79, de 31 de Dezembro
(4) (na parte que não colida com os artigos suspensos) e o Decreto-Lei nº 271/95, de 23 de Outubro, com as alterações da Lei nº 18/96, sendo em cada momento necessário efectuar a operação de necessária compatibilização".
Visto que aborda matéria relevante na economia da consulta, justifica-se fazer referência à (única) observação discordante contida na "Nota" quanto à doutrina do parecer, tal como sumariada nas três alíneas supra. Com efeito, escreve-se na "Nota" o seguinte: "Na verdade, salvo o devido respeito e melhor opinião, não concordamos com a tese que a prolacção de diploma posterior com alterações a diploma suspenso da sua vigência na ordem jurídica, produza automaticamente, e sem que haja norma expressa nesse sentido, a cessação da respectiva suspensão".
2.2. Vejamos, desde já, as disposições nucleares para o desenvolvimento da investigação. O que faremos sem prejuízo de posterior análise, a realizar com maior profundidade e minúcia.
2.2.1 Tendo o Decreto-Lei nº 271/95, de 23 de Outubro (5), aprovado a Lei Orgânica da Inspecção-Geral da Educação, o Decreto-Lei nº 2/96, de 4 de Janeiro, viria suspender a sua vigência. Situando-se no cerne da questão colocada à nossa apreciação, justifica-se transcrever o citado diploma (preâmbulo e seus três artigos).
"O Decreto-Lei nº 271/95 (...) procedeu à reestruturação da Inspecção-Geral da Educação no sentido de a dotar de uma definição mais completa das suas competências, de uma estrutura organizativa adequada e de um estatuto de pessoal de acordo com o exercício da actividade inspectiva, revogando o Decreto-Lei nº 140/93, de 26 de Abril.
Porém, a matéria constante do citado diploma legal carece de uma mais aprofundada reflexão com vista a avaliar o seu impacte no sistema educativo, ao encontro aliás das preocupações manifestadas pelas organizações representativas dos trabalhadores, para o que se suspende a sua vigência, repristinando ao mesmo tempo o anterior Decreto-Lei nº 140/93, de 26 de Abril.
Assim:
Nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 201º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:
Artigo 1º
Suspensão
É suspensa a vigência do Decreto-Lei nº 271/95, de 23 de Outubro, com excepção dos artigos 26º, 28º, nº 1, 33º, nºs 1, 2 e 3, 36º,
37º e 40º.
Artigo 2º
Reposição em vigor
1 - São repostos em vigor o Decreto-Lei nº 140/93, de 26 de Abril, e a Portaria nº 572/93, de 2 de Junho.
2 - Mantêm-se em vigor as disposições do Decreto-
Lei nº 540/79, de 31 de Dezembro, vigentes à data da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 271/95 (...), que não sejam prejudicadas pela aplicação dos artigos expressamente mantidos em vigor no artigo anterior.
Artigo 3º
O presente diploma produz efeitos à data da entrada em vigor do diploma referido no artigo
1º".
2.2.2. A Assembleia da República (AR), na concretização do escopo de proceder à alteração, por ratificação, do Decreto-Lei nº 271/95, editou a Lei nº 18/96, de 20 de Junho, tendo decretado, "nos termos dos artigos 164º, alínea d), 165º, alínea c), 169º, nº 3, e
172º, da Constituição, o seguinte:
Artigo único
Os artigos 1º, 2º, 3º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º,
10º, 11º, 12º, 15º, 17º, 18º, 19º, 20º, 21º, 23º,
26º, 27º, 28º 29º, 33º, 35º, 36º, 38º e 39º do Decreto-Lei nº 271/95 (...), que aprova a Lei Orgânica da Inspecção-Geral da Educação, passam a ter a seguinte redacção:".
Seguem-se obviamente as novas formulações dadas aos artigos que sofreram alterações, não se tornando, por agora, necessário atentar no respectivo conteúdo.
O que, outrossim, importa, desde já, considerar é a possibilidade de agrupamento em diferentes categorias dos artigos do Decreto-Lei nº 271/95, em função dos dois critérios seguintes: a) terem sido, ou não suspensos, pelo Decreto-Lei nº 2/96; b) terem sido, ou não alterados, pela Lei nº 18/96.
3.
3.1. Conjugando os dois referidos critérios, é possível subsumir as normas do Decreto-Lei nº 271/95 às seguintes categorias:
1ª - Disposições não suspensas e não alteradas pela Lei nº 18/96: artigos 37º e 40º.(6);
2ª - Disposições não suspensas, que vieram, no entanto, a ser objecto de alterações pela Lei nº 18/96: artigos 26º (7) , 28º, nº 1 (8) , 33º, nºs
1, 2 e 3 (9), e 36º (10);
3ª - Disposições cuja vigência foi suspensa pelo Decreto-Lei nº 2/96, e que foram, posteriormente, alteradas pela Lei nº 18/96. Trata-se dos artigos
1º (11), 2º, 3º, 5º, 6º, 7º, 8º , 9º 10º, 11º,
12º, 15º, 17º (12), 18º, 19º, 20º, 21º (13), 23º,
27º, 28º, nºs 2, 3 e 4 (14), 29º, 33º, nºs 4 e 5
(15), 35º, 38º e 39º (16);
4ª - Disposições cuja vigência foi abrangida pela suspensão ditada pelo Decreto-Lei nº 2/96, e que não viriam a ser objecto de qualquer alteração pela Lei nº 18/96. É o caso dos seguintes artigos: 4º, 13º, 14º, 16º, 22º, 24º, 25º, 30º,
31º, 32º, 34º e 41º.
3.2. Apreciemos o objecto e o conteúdo dos artigos elencados nesta quarta categoria.
3.2.1. O artigo 4º, último do Capítulo I do Decreto-Lei nº 271/95 (17), estabelece, sob a epígrafe "Actividade inspectiva", que esta "é assegurada a nível central e regional, de acordo com as áreas de actuação definidas e as competências dos serviços".
3.2.2. O artigo 13º enuncia as "competências da Repartição Administrativa", discriminando as que esta realiza através da Secção de Pessoal (nº 1) e as que executa através da Secção de Administração Geral (nº 2).
Por sua vez, o artigo 14º faz o elenco das competências que pertencem à Repartição Financeira, quer através da Secção de Contabilidade (nº 1), quer através da Secção de Economato (nº 2).
Ora, as referidas Repartições - Administrativa e Financeira - encontram a sua inserção radicular no artigo 12º, justamente um dos artigos alterados pela Lei nº 18/96. Cotejando-se a redacção primitiva do referido artigo 12º com a que lhe foi dada pela Lei nº 18/96, podem constatar-se as seguintes alterações: a) A epígrafe deixou de ser "Núcleo de Apoio Geral" (NAG), para passar a ser "Gabinete de
Apoio Geral"; b) O nº 1, que define a moldura funcional do Gabinete, mantém-se inalterado, com a (óbvia) adaptação da designação do serviço (18); c) Também o nº 2, que agora especialmente nos interessa, não sofreu qualquer outra alteração, para além da resultante da mudança da designação do serviço. Aí se prescreve o seguinte: "O Gabinete (...) compreende a Repartição Administrativa e a Repartição Financeira, que dispõem, respectivamente, das Secções de Pessoal e de Administração Geral e de Contabilidade e de Economato"; d) O nº 3 sofreu uma alteração mais significativa, na medida em que, enquanto na redacção originária, o NAG era dirigido por um director de serviços, na versão dada pela Lei nº 18/96, o "Gabinete" passa a ser dirigido por pessoal de carreira técnica superior de inspecção de educação, equiparado a chefe de divisão.
Detendo-nos no disposto no nº 2 do artigo 12º, fácil é concluir, a partir da estruturação aí desenhada para o "Gabinete de Apoio Geral", continuarem a ter todo o sentido os subsequentes artigos 13º e 14º, não alterados pela Lei de 1996. Com efeito, enunciada, no artigo 12º, a estrutura orgânica do "Gabinete", é lógico, e de boa técnica legislativa, que se sigam os dispositivos legais que enunciam as competências das unidades orgânicas que compõem tal estrutura.
De onde se poderá retirar a ilação de que, se o legislador parlamentar não introduziu quaisquer alterações a tais artigos, tal se terá ficado a dever ao entendimento de que os mesmos as não justificavam, devendo permanecer quis talibus.
O artigo 16º define as competências do "Gabinete de Informática", serviço de apoio referido na alínea d) do nº 3 do artigo 8º, deixado inalterado pela Lei nº 18/96. Fá-lo de forma genérica, em termos que não suscitaram ao legislador parlamentar motivos que justificassem quaisquer alterações. Aplicam-se, assim, também neste caso, as considerações acabadas de produzir relativamente aos artigos 13º e 14º. Com efeito, não faria sentido eliminar (suprimir) da tessitura do diploma o artigo enunciador da competência de um dos seus serviços.
3.2.3. O artigo 22º, sob a epígrafe "Recrutamento e provimento" estabelece que "o recrutamento e o provimento do pessoal se regulam pela lei geral, com as especificidades previstas no presente diploma relativamente à carreira de inspecção". Talvez, por razões de simetria e coerência terminológica com a epígrafe (alterada) do artigo 26º, aqui se tivesse justificado acrescentar o adjectivo "superior" à "carreira de inspecção". Todavia, trata-se de um preceito que continua a ter toda a razão de ser, precedendo o artigo, mais específico, relativo ao "Recrutamento e provimento do pessoal dirigente" (artigo
23º), os quais se passam a fazer, sem qualquer especificidade, nos termos da lei geral.
Os artigos 24º e 25º, normativos integrantes da Secção I do Capítulo III, têm por epígrafes "Classificação de serviço do pessoal de inspecção" e "Impedimentos e incompatibilidades". A sua não alteração pela Lei nº 18/96 não significa que o legislador parlamentar tenha considerado dispensáveis tais preceitos, devendo entender-se, pelo contrário, que os mesmos não lhe suscitaram reparos que justificassem a sua alteração. É o que se pode concluir da respectiva formulação, feita em termos que se podem considerar pacíficos, com remissão para os "princípios previstos na lei geral" (artigo 24º) ou para "o regime geral vigente na Administração Pública" (artigo 25º, nº 1).
Os artigos 30º e 31º são exemplos ainda mais claros do que pretendemos significar relativamente a todas as disposições que subsumimos à quarta categoria, ou seja, a respeitante aos preceitos cuja vigência foi suspensa pelo Decreto-Lei nº 2/96 e que não foram alterados pela Lei nº 18/96. E, como já se disse, a constatação que nos parece impor-se, pelo senso comum e pela natureza das coisas, é a de que tais artigos - a propósito dos quais ainda não é chegado o momento de cuidar se a respectiva suspensão ainda se manterá ou se já terá cessado - continuam a fazer parte da sistemática do Decreto-Lei nº 271/95, após as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei nº 18/96. Tal e qual como os artigos cuja redacção foi modificada pela lei em referência.
Atentemos no disposto pelos referidos normativos.
O artigo 30º, epigrafado "Direitos", estabelece o seguinte:
"O pessoal integrado na carreira de inspecção superior no desempenho de funções inspectivas goza, para além dos previstos na lei geral, dos seguintes direitos: a) Acesso, quando em serviço, a todos os locais, serviços e estabelecimentos de educação e ensino, oficiais e particulares ou cooperativos, dependentes do Ministério da Educação, bem como instituições por ele tuteladas; b) Assistir, quando em serviço, a aulas ou a outras actividades escolares, reuniões e sessões dos órgãos dos estabelecimentos de educação e ensino sujeitos à sua acção inspectiva; c) Convocar pessoal docente e não docente, bem como pessoal dos organismos centrais e regionais do Ministério da Educação, examinar livros, documentos e arquivos e proceder à sua selagem ou apensação, nos serviços e estabelecimentos inspeccionados; d) Solicitar, quando se mostre indispensável ao cumprimento das suas funções, o auxílio das autoridades administrativas, judiciais ou policiais; e) Ser considerado como autoridade pública para efeitos de protecção criminal".
Por sua vez, o artigo 31º, sob a epígrafe "Dever de sigilo" estabelece o seguinte: "Além da sujeição aos deveres gerais inerentes ao exercício da função pública, os funcionários da IGE estão especialmente obrigados a guardar rigoroso sigilo relativamente a todas as matérias de que tiverem conhecimento no exercício, ou por causa do exercício, das suas funções".
Parece dever reconhecer-se que a circunstância de não terem sofrido alterações não significa que os citados artigos tenham merecido censura ao legislador parlamentar, ou que este tenha entendido não se justificar o tratamento específico e autónomo, na economia do diploma, das matérias que constituem o seu objecto: as relativas aos "direitos" do pessoal da carreira de inspecção superior e ao "dever de sigilo" dos funcionários da IGE.
3.2.4. Vejamos por fim os artigos 32º, 34º e 41º, os únicos do Capítulo IV ("Disposições finais e transitórias") que, tendo sido abrangidos pela suspensão determinada pelo Decreto-Lei nº 2/96, não foram alterados pela Lei nº 18/96.
Estabelece o artigo 32º, sob a rubrica "Transição de pessoal", o seguinte: "Sem prejuízo do disposto nos artigos seguintes o pessoal do quadro único dos serviços centrais e regionais do Ministério da Educação em exercício de funções na IGE à data da publicação do presente diploma transita, nos termos da lei geral, para o quadro a que se refere o nº 1 do artigo 21º".
Justificam-se algumas observações: a) Na versão primitiva do artigo 21º, não era o nº 1, mas sim o nº 2, que fazia referência ao mapa I anexo ao diploma. Com as alterações introduzidas pela Lei nº 18/96 passou a ser o nº
1 do artigo 21º a fazer referência a esse mapa; b) Cotejando os mapas (19) a que se referiam os mencionados preceitos do artigo 21º, constata-se que, enquanto o mapa I anexo à versão originária do diploma apenas mencionava o quadro de pessoal dirigente da IGE, o mapa I (e único) anexo à Lei nº 18/96, refere, além dos cargos dirigentes (Inspector-geral, Subinspector-geral, Delegados regionais e Chefe de divisão), o pessoal da carreira técnica superior de investigação (Inspector superior principal, Inspector superior, Inspector principal e Inspector); c) Resulta da própria estruturação do quadro de pessoal próprio constante do mapa em apreço que o disposto no artigo 32º deve compatibilizar-se com a nova redacção do artigo 21º.
Depois de o artigo 33º, acerca da transição para a carreira de inspecção superior ter sofrido as alterações já indicadas, o artigo 34º, epigrafado "Transição de pessoal técnico superior", mantido imodificado pela Lei nº 18/96, estabelece o seguinte:
"Sem prejuízo das habilitações literárias exigidas, os funcionários da carreira técnica superior que, à data de entrada em vigor do presente diploma, se encontrem a exercer funções na IGE há pelo menos um ano podem requerer, no prazo de 60 dias, a integração na carreira de inspecção superior, de acordo com as seguintes regras: a) Assessor principal, assessor, técnico superior principal e técnico superior de 1ª classe, respectivamente, nas categorias de inspector superior, inspector principal e inspector, em escalão a que corresponda o mesmo índice; b) A integração depende da aprovação em concurso de avaliação curricular a realizar para o efeito".
Falecem elementos para se poder, neste caso, asseverar que foi intenção do legislador parlamentar manter na sua integralidade o comando do artigo. Mas, por identidade com o que aconteceu com outros preceitos também conservados inalterados, parece legítimo supor ter sido esse o propósito que o inspirou. Ver-se-á, a partir da análise dos trabalhos preparatórios (da lei nº 18/96), ter sido isso que aconteceu.
Tendo o preceito sido abrangido pela suspensão cominada pelo Decreto-Lei nº 2/96, a qual retroagiu a 28 de Outubro de 1995, ou seja, à data da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 271/95, patenteia-se, portanto, o problema de saber a data a partir da qual poderá ser efectivamente exercido o direito de requerer a transição para a carreira de inspecção superior por parte dos funcionários da carreira técnica superior que, àquela data, se encontravam a exercer funções na IGE há pelo menos um ano. Por outras palavras, colocar-se-á, entre outras, a questão prática de saber se a vigência do preceito continua, ou não, suspensa.
3.2.5. Vejamos, por fim, o artigo 41º, sob a epígrafe "Norma revogatória". Estabelece o seguinte:
"1 - É revogado o Decreto-Lei nº 140/93, de 26 de Abril.
2 - Sem prejuízo do disposto no artigo 38º (20), são revogadas todas as disposições do Decreto-Lei nº 540/79, de 31 de Dezembro, que tenham sido mantidas por legislação posterior".
Reconhecer-se-á, dada a economia da consulta, a natureza nuclear da questão de saber se se deve entender que a referida norma revogatória continua suspensa, ou se, pelo contrário, se deve entender que voltou a estar em vigor.
É que, no primeiro caso, continuarão em vigor os diplomas repristinados pelo Decreto-Lei nº 2/96, ou seja, nos termos já expostos, o Decreto-Lei nº 140/93, a Portaria nº 572/93 e o Decreto-Lei nº 540/79. No segundo, pelo contrário, com a eventual (re)entrada em vigor do artigo 41º do Decreto-Lei nº 271/95, será possível defender que ocorreu a revogação expressa dos Decretos-Leis nºs 140/93 e 540/79 (21), bem como a revogação tácita da Portaria nº 572/93, de 2 de Junho de
1993, umbilicalmente ligada ao Decreto-Lei nº 140/93, de
26 de Abril, ao abrigo de cujo artigo 5º, nº 2, foi editada.
Importantes subsídios se poderão retirar, como oportunamente se verá, dos trabalhos preparatórios da
Lei nº18/96, designadamente, das propostas de alteração apresentadas pelo PS e do texto final elaborado pela Comissão de Educação, Ciência e Cultura (CECC). Para já, limitar-nos-emos a antecipar que tais elementos servirão de seguro conforto para as conclusões que, nesta sede, temos vindo a atingir (22).
O prosseguimento da análise exige, porém, para já, o estudo aprofundado do instituto constitucional da ratificação de decretos-leis, bem como a temática da competência legislativa, em particular no que se refere
à competência concorrente e à reserva de competência legislativa. É o que se passará a fazer nos capítulos subsequentes.
4.
4.1. O artigo 172º da Constituição da República
(CRP) dispõe o seguinte:
"1 - Os decretos-leis, salvo os aprovados no exercício da competência legislativa exclusiva do Governo, podem ser submetidos a apreciação da Assembleia da República, para efeitos de alteração ou de recusa de ratificação, a requerimento de dez Deputados, nas primeiras dez reuniões plenárias subsequentes à publicação.
2 - Requerida a apreciação de um decreto-lei elaborado no uso de autorização legislativa, e no caso de serem apresentadas propostas de alteração, a Assembleia poderá suspender, no todo ou em parte, a vigência do decreto-lei até à publicação da lei que o vier a alterar ou até à rejeição de todas aquelas propostas.
3 - A suspensão caduca decorridas dez reuniões plenárias sem que a Assembleia se tenha pronunciado a final sobre a ratificação.
4 - Se a ratificação for recusada, o decreto-lei deixará de vigorar desde o dia em que a resolução for publicada no "Diário da República" e não poderá voltar a ser publicado no decurso da mesma sessão legislativa.
5 - Se, requerida a apreciação, a Assembleia não se tiver sobre ela pronunciado ou, havendo deliberado introduzir emendas, não tiver votado a respectiva lei até ao termo da sessão legislativa em curso, desde que decorridas quinze reuniões plenárias, considerar-se-á caduco o processo de ratificação".
Cotejando o texto do articulado em vigor, resultante da revisão constitucional de 1989, com os textos antecedentes da versão originária da CRP e da primeira revisão constitucional, operada pela lei constitucional nº 1/82, pode constatar-se o seguinte: a) O nº 1 corresponde, sem alterações, ao nº 1 do artigo 172º da revisão constitucional de 1982, e, com alterações, ao nº 3 do artigo 172º da versão originária (VO) da CRP, que dispunha:
"A ratificação pode ser concedida com emendas e, neste caso, o decreto-lei ficará alterado nos termos da lei que a Assembleia votar"; b) O nº 2 corresponde, com alterações, ao nº 2 do artigo 172º da 1ª revisão constitucional (preceito que não tinha correspondência na VO), que dispunha:
"Requerida a apreciação, e no caso de serem apresentadas propostas de alteração, a Assembleia poderá suspender, no todo ou em parte, a vigência do decreto-lei até à publicação da lei que o vier a alterar ou até à rejeição de todas aquelas propostas"; c) Os nºs 3 e 5 são novos; d) O nº 4 corresponde, sem alterações, ao nº 3 do artigo 172º da 1ª revisão constitucional, e, com alterações, ao nº 4 do artigo 172º da VO, que dispunha:
"Se a ratificação for recusada, o decreto-lei deixará de vigorar desde o dia em que a resolução for publicada no Diário da República"; e) Entretanto, na 1ª revisão constitucional, foram eliminados os nºs 1 e 2 do artigo 172º da
VO, que dispunham:
"1 - No caso de decretos-leis publicados pelo Governo durante o funcionamento da Assembleia da República, considerar-se-á concedida a ratificação se, nas primeiras quinze reuniões posteriores à publicação do diploma, cinco Deputados, não requererem a sua sujeição a ratificação.
"2 - No caso de decretos-leis publicados pelo Governo fora do funcionamento da Assembleia da República ou no uso de autorizações legislativas, considerar-se-á concedida a ratificação se, nas primeiras cinco reuniões posteriores à publicação do diploma, vinte Deputados, pelo menos, não requererem a sua sujeição a ratificação" (23) (24).
4.2. Numa breve nota a propósito da história do instituto da ratificação parlamentar dos decretos-leis, poderá dizer-se que, quando a Constituição de 1933 conferiu ao Governo poderes legislativos independentemente de autorização legislativa, violando assim o princípio da reserva da função legislativa pela assembleia representativa, sentiu-se na necessidade de obrigar o Governo a submeter tais decretos-leis a ratificação da Assembleia Nacional. Porém, logo que o Governo se transformou, na prática, no principal órgão legislativo, o regime de ratificação veio a ser revisto, sendo o Governo dispensado de apresentar os decretos- leis à confirmação da Assembleia, passando a considerar- se que eles eram tacitamente ratificados se não fossem chamados à apreciação por um certo número de deputados, dentro de um certo número de reuniões da Assembleia.
Foi esse o regime herdado pela CRP na sua versão originária, embora alargando a possibilidade de sujeição a ratificação também aos decretos-leis autorizados (o que não acontecia no regime da Constituição de 1933).
A revisão constitucional de 1982 veio modificar substancialmente este regime, abolindo a figura da ratificação propriamente dita (pese embora a equívoca epígrafe do preceito), para manter apenas a possibilidade de não-ratificação ou de alteração do decreto-lei.
A revisão constitucional de 1989 fez, porém,
"marcha atrás" quanto ao instituto da ratificação, uma vez que não só restringiu a possibilidade de suspensão aos decretos-leis aprovados no caso de autorização legislativa como estabeleceu a figura da caducidade de suspensão e do próprio processo de ratificação (25).
4.3. A "ratificação dos decretos-leis" é um acto de "fiscalização de mérito, de oportunidade e de conveniência política" por parte da AR (26).
A CRP enquadra-a, no artigo 165º, alínea c), numa função de fiscalização reveladora de uma supremacia política, nela configurando um verdadeiro direito de veto resolutivo em relação aos actos legislativos do Governo (27). Mas este poder do Parlamento não manifesta, nem o seu exercício traduz, uma co-decisão da assembleia representativa no procedimento legislativo do decreto- lei, como se tivesse agora passado para ela, relativamente à legislação do Governo, o poder de sanção do Rei relativamente aos decretos das Cortes liberais
(28).
Prosseguindo, escreve Sérvulo Correia: «Após a Revisão Constitucional de 1982, que suprimiu a ficção jurídica da ratificação tácita, tornou-se ainda mais claro que o Governo é um orgão legislativo autónomo e primário, que "pode tomar decisões legislativas válidas e eficazes sem dependência de sanção da Assembleia":.
"Não pode sequer falar-se correctamente em "sujeição a ratificação", mas em "apreciação da Assembleia da República para efeitos de alteração ou de recusa de ratificação (...)". "A figura que emerge do texto constitucional não é a de uma ratificação, mas sim a da possibilidade de recusa de ratificação ou de alteração. Após o desaparecimento da ratificação tácita não pode mais pretender-se que os decretos-leis sejam imperfeitos ou tenham eficácia provisória e isto tanto mais que a recusa de ratificação só produz efeitos "ex nunc", parecendo, portanto, que também não implica a repristinação das normas revogadas pelo decreto-lei que dela for objecto" (29).
4.4. Como referem três comentadores do texto constitucional, a propósito do artigo 172º, resultante da Lei Constitucional nº 1/82, cotejando-o com o texto originário correspondente, um aspecto a merecer atenção dizia respeito ao facto de que, enquanto anteriormente se falava em sujeição a ratificação, se ter passado a falar, após a primeira revisão constitucional, em "apreciação da Assembleia da República, para efeitos de alteração ou de recusa de ratificação". E acrescentam:
"Uma observação que se poderia fazer em relação à nova formulação é a de que ela, de facto, corresponde melhor
à razão de ser do instituto da ratificação de decretos- leis: não se pede a sujeição ao processo de ratificação para que o decreto-lei seja ratificado, mas sim para que ele seja alterado ou para que lhe seja recusada a ratificação" (30).
Em conformidade, foi igualmente alterada, pela primeira revisão constitucional, em termos que se mantêm, a alínea c) do artigo 165º, sobre "competência de fiscalização", na qual, na versão originária, se conferia à AR competência para "Ratificar os decretos- leis do Governo..." (31). O que, como escrevem os referidos comentadores, era incorrecto, "não só porque a
AR pode recusar a ratificação ou ratificar com emendas, mas também, e sobretudo, porque a recusa de ratificação e a ratificação com emendas são precisamente as manifestações por excelência da razão de ser do instituto em análise".
Um outro aspecto inovador, introduzido pela 1ª revisão constitucional, e que, como se viu, se manteve após a revisão constitucional de 1989, diz respeito ao facto de o texto alterado, contrariamente ao texto originário, consagrar expressamente a possibilidade de a
AR suspender, no todo ou em parte, a vigência dos decretos-leis submetidos ao processo de apreciação do artigo 172º.
Refira-se, enfim, nesta breve resenha, que "parece defensável a tese de que a figura da ratificação expressa deixou de existir no novo texto constitucional"
(32), como acontecia em face do texto originário. "É que, deixando de haver ratificação necessária, tudo o que a
AR precisa de fazer, no caso de ser chamada a apreciar um diploma do Governo com o qual está de acordo, é votar contra eventuais propostas de alteração ou de recusa de ratificação; não se torna necessário ratificar esse diploma".
Por outro lado, enquanto que no texto originário,
"a ratificação com emendas era concedida em dois momentos distintos - a ratificação e as emendas - e que se consubstanciavam em dois actos jurídicos diferentes - a resolução de ratificação e a lei de alteração - ou, pelo menos, assim era entendido pela doutrina (...), no novo texto essa solução não decorre muito claramente: não só se deixou de falar em ratificação com emendas (dizia o anterior nº 3 do artigo 172º que "A ratificação pode ser concedida com emendas") e se passou a falar simplesmente em "alteração" (artigos 165º, alínea c), e
172º, nº 2), como, por outro lado, a ratificação deixou de ser necessária, pelo que não faria grande sentido exigir a ratificação expressa neste caso (...)".
"Decorre do exposto que se pode concluir que, face ao texto introduzido pela lei constitucional nº 1/82, o processo de alteração de um decreto-lei em termos do artigo 172º se traduz num único acto final: a lei que incorpora essas alterações". (...) "Mas o interesse deste nº 2 do artigo 172º não se fica por aí, por indicar que as alterações são feitas por lei, o que já decorreria do regime geral: o seu interesse principal, e o motivo que explica que a sua redacção seja semelhante
à do anterior nº 3 do mesmo artigo (que.essa sim, seria redundante no novo texto) é o de permitir à AR a suspensão da vigência do decreto-lei no caso de ter sido requerida a apreciação e terem sido apresentadas propostas de alteração" (33) (34).
Com efeito, o texto do nº 2, resultante da revisão constitucional de 1982, apenas permite a suspensão da vigência do decreto-lei se tiverem sido apresentadas propostas de alteração. O que, como referem os comentadores que aqui temos vindo a acompanhar, se revela justificável "na medida em que, nos casos em que não são apresentadas propostas de alteração, a AR dispõe de um meio relativamente rápido de, se quiser, fazer cessar a vigência do decreto-lei em causa - a recusa de ratificação (...), meio que não poderá ser empregue no caso de a AR querer simplesmente alterar o diploma do Governo (até porque a alteração pressupõe em princípio que o diploma não cessou a sua vigência). Sendo assim, é compreensível que, nos casos em que são apresentadas propostas de alteração ao decreto-lei em apreciação, seja permitido à AR, para evitar que esse decreto-lei continue a produzir efeitos por ela considerados perniciosos, suspender, total ou parcialmente, a sua vigência. Perguntar-se-á porque é que a AR, neste caso, não aprova pura e simplesmente as alterações, em vez de primeiro suspender a vigência e só depois aprovar essas alterações: é que as alterações são feitas por uma lei da AR (...), lei que terá que ser elaborada segundo os trâmites do processo legislativo, que é bastante mais moroso que o processo conducente à recusa de ratificação ou à suspensão da vigência do diploma em causa (35) (36).
4.5. Como resulta do que já se disse, para serem válidos e eficazes, os decretos-leis não carecem de confirmação parlamentar; mas ficam transitoriamente sob condição de não utilização por parte da AR do seu poder de recusa de ratificação (ou de alteração).
Justificam-se ainda algumas considerações acerca do instituto que ora nos ocupa.
4.5.1. Resulta do artigo 165º, alínea c), que não estão sujeitos a controlo parlamentar os decretos-leis do Governo em matéria da sua competência legislativa exclusiva (reserva de decreto-lei). O que bem se compreende, posto que não faria sentido que a AR pudesse fiscalizar decretos-leis em matérias sobre as quais não pode legislar. Mas a AR não está impedida de submeter a ratificação decretos-leis publicados por um Governo anterior ou publicados no domínio de uma AR anterior.
4.5.2. Anotando o artigo 172º, escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira, "A sujeição de um decreto-lei a apreciação da AR pode visar um de dois objectivos: a alteração e a não-ratificação (nº 1)".
"A primeira desencadeia um processo legislativo específico - não iniciado com um projecto de lei, mas sim com as propostas de alteração ao decreto-lei em apreciação - que se consuma numa lei, no caso de alguma proposta vir a ser definitivamente aprovada".
"Com as modificações introduzidas no antigo instituto da ratificação pela revisão constitucional de
1982, deixou de haver ratificação em sentido próprio (expressa ou tácita) dos decretos-leis. A AR não pode ratificar: só pode não ratificar ou alterar. A rejeição da proposta de não-ratificação ou das propostas de alteração não equivale a uma ratificação; tal como a rejeição de uma moção de censura não significa a aprovação de uma moção de confiança, assim também a rejeição da censura do diploma governamental não implica a sua sanção parlamentar. De igual modo, no caso de serem aprovadas alterações, esse facto não significa que a AR adopte como seu o diploma na parte não alterada, salvo se ele for globalmente renovado e reproduzido na lei de alteração da AR." (37).
4.5.2.1. Permita-se a abertura de um parêntesis para se reflectir sobre a eventual incompatibilidade entre o sentido do último período acabado de transcrever e as constatações que foram sendo produzidas, ao longo de todo o ponto 3, a respeito das disposições do Decreto-
Lei nº 271/95 cuja vigência foi suspensa pelo Decreto-
Lei nº 2/96 e que não foram alteradas pela Lei nº 18/96.
Recorde-se que tal constatação, confortada pela análise a que se procedeu de todas aquelas disposições, apontou para o reconhecimento de que as mesmas "continuam a fazer parte da sistemática do Decreto-Lei nº 271/95, após as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei nº 18/96". Ou seja, constatou-se que, se o legislador parlamentar não introduziu quaisquer alterações a tais artigos, tal se terá ficado a dever ao entendimento de que os mesmos as não justificavam.
Aparentemente, tal ilação parece colidir com a afirmação produzida por Gomes Canotilho e Vital Moreira, segundo a qual "no caso de serem aprovadas alterações, esse facto não significa que a AR adopte como seu o diploma na parte não alterada, salvo se ele for globalmente renovado e reproduzido na lei de alteração da AR".
Pensamos que tal contradição será, no entanto, aparente. Com efeito, se, mediante um processo interpretativo, e na sequência da ponderação dos elementos hermenêuticos disponíveis, se chegar à conclusão de que o legislador parlamentar não procedeu à alteração de certos preceitos por ter entendido que os mesmos a não justificavam, tendo alterado outros normativos que supõem ou (até) impõem a permanência daqueles, seria absurdo concluir que tais preceitos não alterados teriam deixado de fazer parte do conteúdo do diploma parcialmente alterado. A conclusão a retirar deverá ser no sentido oportunamente exposto.
A qual, se bem pensamos, não põe em causa a afirmação produzida pelos referidos constitucionalistas
(38). É distinto o plano em que a questão suscitada pela consulta se situa. Do que agora se trata é de saber qual a natureza e o conteúdo do diploma superveniente à Lei nº 18/96, de 20 de Julho. Tudo com vista a apurar da eventual manutenção da suspensão de vigência determinada pelo Decreto-Lei nº 2/96, de 4 de Janeiro.
Nessa medida, aceitando-se a tese de que a sujeição dos decretos-leis ao controlo parlamentar não se traduz numa confirmação parlamentar daqueles diplomas, torna-se claro que o diploma em causa é o Decreto-Lei nº 271/95, de 23 de Outubro, com as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei nº 18/96.
Mas, a par dos artigos alterados, o Decreto-Lei nº 271/95 continuará a conter os normativos deixados intocados pela referida "lei de alteração", estes com a sua primitiva e originária redacção. Vimos ter sido essa a intenção do legislador parlamentar, sendo também a solução que melhor corresponde ao texto da Lei nº 18/96 e ao alcance das alterações por ela introduzidas.
Ao formular tal entendimento, mais não se faz do que retirar as devidas consequências do arsenal dos argumentos interpretativos que apontam, com clareza, para a conclusão de que a lei de alteração só não modificou certos preceitos por não se lhe ter revelado necessário alterar o seu originário conteúdo e alcance.
O que, como já se disse, e melhor se verá, encontra confirmação no argumento histórico, com insofismável apoio nos trabalhos parlamentares, preparatórios da Lei nº 18/96.
Só que, ao dizer isto, não se está a pôr em causa a afirmação de que a aprovação de alterações não implica que a Assembleia da República adopte como seu o diploma na parte não alterada.
Na verdade, tal como defende Sérvulo Correia, na esteira do entendimento perfilhado pela generalidade da doutrina, "o poder da AR de apreciar os decretos-leis para eventualmente os alterar ou lhes recusar ratificação não é um poder de natureza legislativa mas sim de natureza fiscalizadora" (39).
E, tal como Jorge Miranda esclarece, "o instituto da ratificação do decreto-lei não tem que ver com uma fiscalização jurídica, tem que ver com uma fiscalização de mérito, de oportunidade e de conveniência política"
(40).
Como oportunamente já se deixou consignado, "este poder do Parlamento não manifesta, nem o seu exercício traduz, uma co-decisão da assembleia representativa no procedimento legislativo do decreto-lei" (41).
A ratificação de decretos-leis do Governo oferece- se, na sugestiva terminologia de um Autor, como acto de segundo grau, uma vez que somente tem sentido enquanto permanece o acto a ela sujeito. Logo, se o Governo revogar o decreto-lei, embora no decurso da sua apreciação parlamentar, o processo de "ratificação" do artigo 172º extinguir-se-á. Assim como se o Governo modificar o decreto-lei, será sobre o decreto-lei modificado que continuará o processo de apreciação (42).
5.
5.1. Para além da competência política e administrativa, a Constituição concede ao Governo competência legislativa de vários tipos: própria e exclusiva, quanto à sua orgânica e funcionamento - nº 2 do artigo 201º da CRP; originária mas concorrente com a da AR, em todas as matérias que não sejam da competência reservada desta - alínea a) do nº 1 do artigo 201º citado; derivada ou dependente, quando exercida sob autorização da AR (alínea b) do nº 1 do artigo 201º) ou no desenvolvimento de princípios ou bases gerais dos regimes contidos em leis e que a eles se circunscrevam (alínea c) do nº 1 do artigo 201º) (43).
5.2. São actos legislativos as leis, os decretos- leis e os decretos legislativos regionais (artigo 115º, nº 1, da CRP). As leis e os decretos-leis têm o mesmo valor, sem prejuízo do valor reforçado das leis orgânicas e da subordinação às correspondentes leis dos decretos-leis publicados no uso de autorização legislativa e dos que desenvolvam as bases gerais dos regimes jurídicos (artigo 115º, nº 2).
Duas breves notas a propósito da posição normativa recíproca dos actos legislativos da AR e do Governo e a respeito das "leis orgânicas".
Quanto à primeira questão, o princípio geral é o da igualdade ou paridade de forma e valor das leis e dos decretos-leis. As leis e os decretos-leis podem, em princípio, livremente interpretar-se, suspender-se ou revogar-se, entre si ou reciprocamente. Quer isto dizer que, no nosso sistema jurídico-constitucional, os diplomas legislativos governamentais não são leis secundárias, subordinadas ou dependentes. O princípio do valor igual ou da paridade significa, desde logo, que a lei pode revogar o decreto-lei e vice-versa (fora das
áreas reservadas).
Anotam-se, todavia, duas diferenças essenciais: por um lado, existe um domínio reservado da AR, que veda absoluta ou relativamente a intervenção legislativa do Governo (artigos 167º e 168º da CRP); por outro, os decretos-leis ficam, como se viu, sempre sujeitos a serem alterados ou rejeitados pela AR (artigo 172º). Por outro lado, há casos ainda em que os decretos-leis estão subordinados às leis: os decretos-leis autorizados têm de respeitar as respectivas leis de autorização e os decretos-leis de desenvolvimento estão submetidos às respectivas leis de bases (artigo 115º, nº 2, 2ª parte).
O mesmo artigo 115º, na 1ª parte do seu nº 2, refere-se ainda à categoria de leis orgânicas, que vêm expressamente qualificadas como leis reforçadas. Só podem considerar-se como tais, para os efeitos deste preceito constitucional, aquelas que a Constituição assim qualifica (artigo 169º, nº 2) - tipicidade das leis orgânicas -, pertencendo todas elas à reserva absoluta da AR (artigo 167º, alíneas a) a e)). Como é observado por dois constitucionalistas, a designação de leis orgânicas não é muito feliz, dado que estabelece equivocidade com as leis com o mesmo nome que entre nós tradicionalmente regulam a organização de certas entidades ou serviços (44).
5.3. Tendo presentes as considerações precedentes, e em face do disposto pelo artigo 172º, é possível retirar algumas ilações no quadro da presente consulta.
Assim, a apreciação parlamentar do Decreto-Lei nº 271/95, nos termos do citado artigo 172º da CRP, não suscita qualquer reparo, uma vez que não se trata de um decreto-lei aprovado no exercício da competência exclusiva do Governo - artigos 172º, nº 1, e 201º, nº 2.
Por outro lado, tendo sido elaborado ao abrigo do artigo 201º, nº 1, alínea a), da CRP, ou seja, no âmbito da competência legislativa concorrente do Governo com a
AR (45), e não no uso de autorização legislativa, a Assembleia não podia suspender, total ou parcialmente, a sua vigência até à publicação da lei que o viesse a alterar ou até à rejeição das propostas de alteração - artigo 172º, nº 2.
Com efeito, tratando-se de um diploma que aprovou a lei orgânica de um serviço do Ministério da Educação, a respectiva matéria não está compreendida na reserva de competência legislativa parlamentar (reserva absoluta ou reserva relativa - artigos 167º e 168º) (46) -, ficando, assim o Decreto-Lei nº 271/95 fora da previsão do nº 2 do artigo 172º.
6.
6.1. A suspensão (parcial) da vigência (47) do Decreto-Lei nº 271/95 não foi, aliás, como se sabe, determinada pela AR. Resultou, outrossim, do próprio Governo, tendo sido estabelecida pelo Decreto-Lei nº
2/96, de 4 de Janeiro, com a confessada intenção de permitir "uma mais aprofundada reflexão com vista a avaliar o seu impacte no sistema educativo, ao encontro aliás das preocupações manifestadas pelas organizações representativas dos trabalhadores".
Entretanto, a apreciação pela AR do Decreto-Lei nº 271/95 fora requerida por deputados do PCP (ratificação nº 6/VII, publicada no "Diário da Assembleia da República", II Série-B, nº 2, de 23-11-1995, págs. 7 e
8) e do PS (ratificação nº 8/VII, publicada no "Diário da Assembleia da República", II Série-B, nº 3, de 2-12-
1995, pág. 10).
Os textos das Ratificações nºs 6/VII e 8/VII constam, por sua vez, do D.A.R.,II Série-B, nº 8, de 6 de Janeiro de 1996, encontrando-se o texto final, elaborado pela Comissão de Educação, Ciência e Cultura, no D.A.R., II Série-B, nº 19, de 20 de Abril de 1966.
6.2. Conforme já oportunamente se disse (cfr. supra, ponto 3.2.5.), é possível extrair destes trabalhos preparatórios importantes subsídios para apurar qual a sorte dos preceitos do Decreto-Lei nº 271/95 que, abrangidos pela suspensão da respectiva vigência, não foram alterados pela Lei nº 18/96.
6.2.1. Debrucemo-nos, para o efeito, sobre as propostas apresentadas pelo PS, logicamente mais próximas das soluções que viriam a ser retidas na lei de alteração.
Como resulta do seu texto, os artigos mantidos inalterados são incluídos, de acordo com a respectiva numeração, na sistemática da proposta, com a mera indicação das respectivas epígrafes. Relativamente a todos os artigos em apreço, não foi introduzida qualquer alteração às epígrafes constantes do próprio Decreto-Lei nº 271/95.
É o caso dos artigos 4º (Actividade inspectiva),
13º (Competências da Repartição Administrativa), 14º (Competências da Repartição Financeira), 16º (Gabinete de Informática), 22º (Recrutamento e provimento), 23º (Recrutamento e provimento do pessoal dirigente) (48),
24º (Classificação de serviço do pessoal de inspecção),
25º (Impedimentos e incompatibilidades), 30º (Direitos),
31º (Dever de sigilo), 32º (Transição de pessoal), 34º (Transição de pessoal técnico superior) e 37º (Concursos pendentes).
A técnica utilizada demonstra que era intenção inequívoca dos parlamentares do Partido proponente das propostas de alteração que tais artigos continuassem a fazer parte integrante, de acordo com a respectiva numeração, epígrafe e demais texto, do Decreto-Lei a alterar.
O que pode ser confirmado através dos seguintes elementos complementares, todos retirados da proposta de alteração que estamos a acompanhar: a) O artigo 39º, sob a epígrafe "Norma transitória" contém a seguinte anotação: É eliminado o anterior artigo 39º; b) Daí que o artigo 40º, epigrafado "Aplicação às Regiões Autónomas", contenha a nota de que: Passa a constituir o actual artigo 39º; c) Por igual motivo, foi anotado, no artigo 41º, com a epígrafe "Norma revogatória" o seguinte:
Passa a constituir o actual artigo 40º.
Ou seja: Na intenção desta proposta de alteração só seria eliminado, da economia do Decreto-Lei nº 271/95, um único artigo - o artigo 39º -, pelo que se manteriam os artigos primitivamente numerados como artigos 40º e 41º, apenas sujeitos às consequentes adaptações da respectiva numeração. Constatação de particular relevo em virtude da conservação da norma revogatória do artigo 41º, que, recorde-se, revoga expressamente o Decreto-Lei nº 140/93, de 26 de Abril
(nº 1), bem como, "sem prejuízo do disposto no artigo
38º", "todas as disposições do Decreto-Lei nº 540/79, de
31 de Dezembro" que ainda estivessem em vigor (nº 2). O que, na prática, corresponderia à revogação total das disposições ainda em vigor do Decreto-Lei nº 540/79, uma vez que da proposta também constava a eliminação do nº 4 do artigo 38º, norma que remetia para alguns preceitos do citado diploma de 1979 (49).
É certo que algumas (pequenas) diferenças separam, quanto aos artigos que nos ocupam (e que oportunamente subsumimos à quarta categoria - cfr. supra, ponto 3.1.), o texto das propostas de alteração apresentadas pelo PS e o texto da Lei nº 18/96. O que se vai, de imediato, compreender, em face da apreciação do texto final da
CECC.
6.2.2. A primeira constatação que é possível fazer, a partir desse texto final, consiste, na inclusão no mesmo dos artigos que não foram objecto de alterações. Agora sem a indicação das respectivas epígrafes, substituída, bem como o texto do articulado, pelo habitual "pontilhado". É o que se verifica relativamente aos artigos 4º, 13º, 14º, 22º, 24º, 25º,
30º, 31º, 32º, 34º, 37º, 40º e 41º.
Para além de diferenças de mero pormenor, e, por isso, sem relevância na economia deste parecer (50), importa dedicar alguma atenção a uma particularidade distintiva do texto final da CECC em relação às propostas de alteração apresentadas pelo PS.
Em vez de se alterar a numeração dos dois últimos artigos, o que seria uma consequência da eliminação, pura e simples, do artigo 39º, foi decidido incluir, sob a epígrafe "Revisão", e como artigo 39º, a norma - já oportunamente apreciada -, nos termos da qual o capítulo
III da lei seria revisto no prazo máximo de dois anos.
Na prática, o primitivo artigo 39º, cuja previsão se referia à atribuição, a título transitório, de uma gratificação de inspecção, foi, pelas razões expostas em momento oportuno, efectivamente eliminado (51).
Todavia, a manutenção, embora com previsão normativa totalmente distinta, de um artigo 39º, permitiu conservar a numeração dos dois últimos artigos do diploma, incluindo, pois, o artigo 41º, sob a epígrafe "Norma revogatória".
6.2.3. Para concluir a referência aos trabalhos de apreciação parlamentar do Decreto-Lei nº 271/95, que deram lugar à Lei nº 18/96, justificar-se-á fazer menção a algumas intervenções ocorridas no debate parlamentar, na reunião plenária de 5 de Janeiro de 1996 (veja-se o D.A.R., I Série, nº 23, de 6 de Janeiro de 1996, págs.
649 e seguintes).
Depois de fazer referência à distribuição de um dossier com as numerosas propostas de alteração do PS, o deputado do PSD, Carlos Coelho, dirigindo-se ao Deputado António Braga, do PS, que procedera à apresentação das propostas de alteração em nome do seu Partido, afirmou o seguinte: "... e a questão que lhe quero colocar é muito simples, é uma questão política que tem a ver com a circunstância de, após a apresentação pelo Partido Socialista do pedido de ratificação, ter aparecido ontem no "Diário da República" o Decreto-Lei nº 2/96, que suspende praticamente todo o decreto-lei que estamos agora a apreciar.
"A questão é muito simples, Sr. Deputado António Braga, das duas, uma: ou houve uma descoordenação manifesta e objectiva entre o Governo e a bancada do Partido Socialista, porque o Governo desconhecia a iniciativa de ratificação do PS ...(52) ...e, se assim for, o Sr. Deputado dará a explicação que considerar mais adequada à Câmara; ou, então, o PS receou que a Câmara o não acompanhasse na deliberação sobre a suspensão do decreto-lei - a Constituição dá a esta Assembleia a faculdade de, em sede de ratificação, suspender a vigência do decreto-lei em apreciação - e pediu ao Governo para, antes deste debate, suspender o decreto-lei, o que, independentemente da habilidade jurídica, não releva de um comportamento mais desejável no relacionamento entre o Governo e a Assembleia da República".
Respondendo, o Deputado António Braga, depois de afirmar que o relacionamento entre o seu grupo parlamentar e o Governo "é o melhor e o mais saudável" e de enumerar diversas críticas ao diploma na sua versão inicial, esclareceu o seguinte: "Foi por causa deste perigo e deste prejuízo real que o Governo, e muito bem, suspendeu a aplicação do decreto-lei e foi assim porque no processo de ratificação havia prazos que não se compadeciam com a urgência nesta medida" (53).
Na sequência do debate, teria lugar mais uma intervenção (do Deputado José Cesário, do PSD), que retomaria o tema "da desorientação" que, na sua opinião, existiria entre o Grupo Parlamentar do Partido Socialista e o Governo.
Registe-se, enfim, o que, sobre a matéria, referiu o Senhor Secretário de Estado da Administração Escolar,
Guilherme d:Oliveira Martins:
Depois de ter dirigido uma palavra de elogio à Inspecção-Geral de Educação - "corpo prestigiado que, apesar das dificuldades quotidianas, desempenha uma função insubstituível que pretendemos reforçar e valorizar" - e de se ter dirigido aos "inspectores", salientando a importância da respectiva carreira, acrescentou o seguinte:
"A terceira palavra é relativa à posição do Governo, que, neste ponto, tem uma atitude muito clara, no sentido de valorizar e dignificar a instituição e de dialogar em torno de um tema que não pode ser um tema exclusivo de uma maioria, exclusivo do Governo, mas tem de ser das instituições e do Estado democrático. Daí, a importância do envolvimento da Assembleia da República neste debate.
"Relativamente à questão da sintonia e da articulação entre o Governo e o Grupo Parlamentar do PS, quero dizer que a demonstração clara e evidente dessa sintonia está justamente no facto de o Governo, para garantir os efeitos suspensivos deste diploma, ter, em tempo - e os Srs. Deputados que suscitaram esta questão, certamente que por distracção, não viram o momento em que o Conselho de Ministros aprovou esta suspensão -, garantido que os efeitos deste diploma não pudessem ser gravosos e não pudessem ter consequências irreversíveis.
Nesse sentido, a sintonia é total e o Decreto-Lei nº
2/96 representa uma demonstração evidente do respeito por esta Assembleia, uma vez que se abriu campo àquilo que hoje se está a iniciar, ou seja, a um debate amplo, que penso será extremamente profícuo, como todas as intervenções aqui já produzidas até ao momento o demonstraram" (54).
Desta (algo extensa) divagação ao redor da discussão havida no Plenário da AR, é possível retirar dois significativos apontamentos:
- Por um lado, a problemática da suspensão determinada pelo Decreto-Lei nº 2/96 esteve presente no debate e no espírito dos parlamentares;
- Foi assegurada, pela palavra do Senhor Secretário de Estado da Administração Educativa, a total sintonia entre aquela decisão do Governo e a iniciativa do Grupo Parlamentar do PS, em termos que, acrescentamos agora, permitem "encaixar" uma na outra, por forma a evitar que o diploma de suspensão pudesse ter efeitos gravosos ou consequências irreversíveis.
6.2.4. Em votação final global, realizada em 18 de
Abril de 1996, veio a ser aprovado o texto final, com as alterações aprovadas pela Comissão de Educação, Ciência e Cultura, relativo ao Decreto-Lei nº 271/95, de 23 de Outubro (ratificações nºs 6/VII (PCP) e 8/VII (PS).(55) Submetido a votação, foi aprovado com votos a favor do
PS, do PCP e de "Os Verdes" e abstenções do PSD e do CDS-
PP (56). Todavia, por ter existido lapso, o voto do Partido Popular viria a ser rectificado, passando a ter o sentido de voto a favor (57).
Anotar-se-á por fim que o texto final elaborado pela CECC corresponde integralmente ao texto da Lei nº 18/96, com simples alterações puramente formais, como, por exemplo, a substituição de algumas "iniciais" pelos "extensos" correspondentes, ou o preenchimento de segmentos sintácticos, que, no texto da Comissão, eram substituídos por pontos, e que, no texto da Lei, são reproduzidos, quis talibus, do Decreto-Lei nº 271/95.
A alteração aparentemente mais significativa consiste no facto de, no texto da Lei nº 18/96, não ser feita referência aos artigos totalmente inalterados do Decreto-Lei nº 271/95. O que se deve, obviamente, à circunstância de, como expressamente é referido no artigo único da Lei, este diploma se limitar a reproduzir a nova redacção dos artigos daquele decreto- lei cuja redacção foi alterada. Mas, como já foi suficientemente demonstrado, o Decreto-Lei nº 271/95, após a publicação da Lei nº 18/96, continuou a ser composto por quarenta e um artigos - uns com a nova redacção dada pela Lei nº 18/96; outros com a redacção inicial -, que se encontram distribuídos pelos Capítulos originariamente previstos no diploma.
6.3. A resposta à consulta parece resultar com alguma clareza das considerações formuladas e dos resultados atingidos.
Parece manifesto que, no espírito do legislador parlamentar, se encontrava o objectivo da imediata entrada em vigor, decorrido o período de vacatio legis, do Decreto-Lei nº 271/95, com as alterações introduzidas pela Lei nº 18/96.
Podemos até dizer mais: tal objectivo preside ao próprio Decreto-Lei nº 2/96, que não pretendeu destruir o Decreto-Lei nº 271/95, nem prolongar irreversivelmente a suspensão parcial de vigência que lhe "aplicou".
O propósito terá sido, antes, o de proporcionar as condições de "uma mais aprofundada reflexão". Nessa medida se "casam" as iniciativas do Governo no sentido de suspender parcialmente a vigência do diploma e dos Grupos Parlamentares que recorreram ao instituto previsto pelo artigo 172º da CRP.
Uma vez efectuada a necessária reflexão, que culminou na Lei nº 18/96, estão claramente reunidas as condições para aplicar o Decreto-Lei nº 271/95, com as (significativas) alterações que a AR lhe introduziu.
Em vez de conservar a teia, enredada e labiríntica, formada por disposições não suspensas do Decreto-Lei nº 271/96 (algumas das quais com o novo texto dado pela Lei nº 18/96), e pelos diplomas repristinados pelo Decreto-Lei nº 2/96.
O caminho não pode ser esse; nem pode ser o de encontrar uma solução para as disposições alteradas e outra, diferente, para as não alteradas, de entre as que viram a sua vigência suspensa pelo Decreto-Lei nº 2/96.
A solução revela-se simples e consiste na constatação da incompatibilidade entre o Decreto-Lei tal como foi alterado pela Lei nº 18/96 e o Decreto-Lei nº
2/96.
É certo que este último diploma não foi, até hoje, expressamente revogado. Nem pela Lei nº 18/96, nem por qualquer outro diploma posterior com força suficiente.
Mas há que reconhecer que a intenção do legislador parlamentar consistiu na cessação da suspensão estabelecida pelo citado decreto-lei, logo que a lei de alteração entrasse em vigor. Não faria qualquer sentido manter em aplicação a já referida "manta de retalhos" normativa emergente do Decreto-Lei nº 2/96, depois do início da vigência da Lei nº 18/96, com ela manifestamente incompatível, atentas as razões já expostas.
Acresce um factor complementar, esclarecedor e elucidativo: Vimos ter-se mantido, com a sua redacção primitiva, como artigo 41º do Decreto-Lei nº 271/95, a norma revogatória constante deste diploma. Dela resultará, suposta a sua vigência, a revogação expressa de dois diplomas repristinados pelo Decreto-Lei nº 2/96
- os Decretos-Leis nºs 140/93 e 540/79. Paralelamente, dela derivará também a revogação tácita da Portaria nº 572/93, de 2 de Junho de 1993, indissociavelmente ligada ao Decreto-Lei nº 140/93, de 26 de Abril, como já se disse supra, no ponto 3.2.5.
De onde se retira mais um argumento justificativo da incompatibilidade entre as disposições do Decreto-Lei nº 271/95, alterado que foi pela Lei nº 18/96, e o Decreto-lei nº 2/96.
O que conduz à conclusão de que, com a entrada em vigor da Lei nº 18/96, o Decreto-Lei nº 271/95 adquiriu, simultaneamente, a sua vigência integral, com o conteúdo modificado nos termos expostos e de acordo com a lei de alteração, tendo o Decreto-Lei nº 2/96 sido objecto de revogação tácita - artigo 7º, nº 2, do Código Civil.
A conclusão alcançada seria a mesma se se optasse por utilizar, em vez da revogação tácita, a figura da caducidade. Dir-se-ia então que, com a entrada em vigor da Lei nº 18/96, o Decreto-Lei nº 2/96 perdeu a razão de ser, tendo ficado sem objecto, pelo que caducou. Com efeito, e como se sabe, para além das situações de vigência temporária, a caducidade dá-se quando desaparecerem os pressupostos de aplicação da lei (58).
Em qualquer dos casos, o resultado traduz-se na cessação da suspensão da vigência (parcial) do Decreto-
Lei nº 271/95, que fora prescrita pelo Decreto-Lei nº
2/96 (59).
7.
Termos em que se extraem as seguintes conclusões:
1ª - Tendo presentes as inter-relações que podem estabelecer-se entre o Decreto-Lei nº 271/95, de 23 de Outubro, que aprovou a lei orgânica da Inspecção-Geral de Educação, o Decreto-Lei nº 2/96, de 4 de Janeiro, que suspendeu parcialmente a sua vigência, e a Lei nº 18/96, de 20 de Junho, que, também parcialmente, o alterou, é possível subsumir os normativos do primeiro dos citados diplomas às seguintes categorias: a) Disposições não suspensas pelo Decreto-Lei nº
2/96 e não alteradas pela Lei nº 18/96; b) Disposições não suspensas pelo Decreto-Lei nº
2/96, que vieram, no entanto, a ser alteradas pela Lei nº 18/96; c) Disposições cuja vigência foi suspensa pelo Decreto-Lei nº 2/96 e que foram, posteriormente, alteradas pela Lei nº 18/96; d) Disposições cuja vigência foi abrangida pela suspensão ditada pelo Decreto-Lei nº 2/96 e que não vieram a ser objecto de qualquer alteração pela Lei nº 18/96.
2ª - Os normativos a que se faz referência na alínea d) da conclusão anterior continuam a fazer parte integrante do Decreto-Lei nº 271/95, conservando o seu conteúdo e alcance originários.
3ª - Da entrada em vigor da Lei nº 18/96 resultou, como consequência, e em simultâneo, o início de vigência integral do Decreto-Lei nº 271/95, de 23 de Outubro, com as alterações que lhe foram introduzidas por aquela lei, mantendo, os restantes normativos, deixados imodificados, a sua originária inserção na sistemática do diploma.
4ª - A entrada em vigor da Lei nº 18/96 provocou a cessação da suspensão (parcial) da vigência do Decreto-
Lei nº 271/95, cominada pelo Decreto-Lei nº 2/96.


VOTO

(Anídio Pinho Alves da Silva) – Vencido. Considerando que a matéria constante do Decreto–Lei nº 271/95, de 23 de Outubro, carecia de “uma mais aprofundada reflexão com vista a avaliar o seu impacte no sistema educativo, ao encontro aliás das preocupações manifestadas pelas organizações representativas dos trabalhadores“, suspendeu-se, pelo Decreto–Lei nº 2/96, de 4 de Julho, a vigência daquele, represtinando-se ao mesmo tempo o anterior Decreto–Lei nº 140/93, de 26 de Abril.
A Assembleia da República, através da Lei nº 18/96, de 20 de Junho, procedeu à alteração de diversos do Decreto–Lei nº 261/95 (alteração, por ratificação), nada mais dispondo.
Segundo a conclusão do Parecer (conclusão 2ª) as disposições cuja vigência foi abrangida pela suspensão ditada pelo Decreto–Lei nº 2/96 e que não vieram a ser objecto de qualquer alteração pela Lei nº 18/96 continuam a fazer parte integrante do Decreto–Lei nº 271/95, conservando o seu conteúdo e alcance originários.
Pensamos, porém, que lei não pode ser extraída tal conclusão. Com efeito, se a Assembleia da República entendia que as disposições não alteradas não lhe ofereciam reparos, dois caminhos lhe restavam: ou adoptava como seu o diploma na parte não alterada, renovando e reproduzindo na lei os normativos não modificados ou dispunha sobre a sua entrada em vigor.
Não fez nem uma coisa nem outra e daí que, decorrido o período da vacatio legis, os artigos que alterou entrassem em vigor.
E será que da entrada em vigor da Lei nº 18/96 resultou, como consequência, e em simultâneo, o início da vigência integral do Decreto–Lei nº 271/95, com as alterações introduzidas por aquela lei, mantendo as restantes disposições a sua redacção originária, como se conclui no Parecer?
Pensamos que não. O intérprete não pode substituir quem faz a lei. Se o legislador parlamentar pretendia que passasse a vigorar a totalidade do Decreto–Lei nº 271/95 devia também tomar posição quanto ao que alterou, já que, além do mais, certamente não desconhecia que estava em vigor o Decreto–Lei nº 2/96.
Não o tendo feito e não revogando um diploma que suspendia disposições que não alterou é porque o seu pensamento era outro que não aquele que se defende no Parecer. A ser outra a sua vontade (no sentido do Parecer), e para que o intérprete a pudesse considerar, ela teria de ter na letra da lei um mínimo de correspondência verbal (artigo 9º, nº 2, do C.C.). O que não sucede.
Daí que nos apareça mais de acordo com os textos legais o entendimento que se deixa consubstanciado nas conclusões da Auditoria mencionadas no Parecer.

_______________________________
1) Parecer nº 96/96, de 8 de Julho de 1996.
2) Conforme síntese constante de "Nota" do Gabinete de Vossa Excelência, de 12 de Julho de 1996, subscrita por um Adjunto do Gabinete.
3) Diplomas que estabeleceram, respectivamente, a orgânica e definiram os objectivos, estrutura e composição da Inspecção-Geral de Educação e que, tendo sido revogados pelo Decreto-Lei 271/95 (artigo 41º, nº1), foram repristinados pelo Decreto-Lei nº 2/96 (artigo 2º, nº 1).
4) Diploma que criou no Ministério da Educação a Inspecção-Geral do Ensino e converteu a Inspecção-Geral do Ensino Particular em Direcção-Geral do Ensino Particular e Cooperativo. Atento o disposto no nº 2 do artigo 41º do Decreto-Lei nº 271/95, foram revogadas, sem prejuízo do disposto no artigo 38º (que salvaguardou o disposto nos artigos 39º a 41º, nº 1 do Decreto-Lei nº 540/79) todas as disposições do Decreto-Lei nº 540/79, que tenham sido mantidas por legislação posterior. Entretanto, o Decreto-Lei nº 2/96 manteve em vigor as disposições do citado diploma de 79, vigentes à data da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 271/95, que não fossem prejudicadas pela aplicação dos artigos expressamente mantidos em vigor no artigo 1º.
5) Recorda-se que, na sequência das eleições legislativas realizadas em 1 de Outubro de 1995, veio a tomar posse, em 28 de Outubro desse ano, ou seja, cinco dias depois da publicação do Decreto-Lei nº 271/95, o XIII Governo Constitucional, em funções.
6) O artigo 37º, sob a epígrafe "Concursos pendentes", prescreve que "nas transições previstas no presente diploma são consideradas as alterações resultantes de concursos para provimento de lugares de categorias da carreira de inspecção abertos até à entrada em vigor do presente diploma". Por sua vez, o artigo 40º estabelece o princípio de que "a aplicação do presente diploma nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira
é feita sem prejuízo das competências dos órgãos próprios daquelas Regiões atribuídas pelos Decretos-Leis nºs 338/79, de 25 de Agosto, e 364/79, de 4 de Setembro".
7) O artigo 26º, epigrafado "Ingresso e acesso na carreira de inspecção superior", sofreu alterações na epígrafe, que, na versão inicial, era tão-somente "Ingresso e acesso na carreira de inspecção", no nº 1 e na alínea d) do nº 2. O nº 1 passou a dispor o seguinte: "O pessoal da carreira técnica superior de inspecção constitui um corpo especial e integra-se numa carreira única com estrutura vertical, que se desenvolve pelas categorias de inspector superior principal, inspector superior, inspector principal e inspector". Mais importante em consequências foi a alteração introduzida na alínea d) do nº 2. Como consequência da mesma, os lugares de inspector - categoria de ingresso na carreira de inspecção superior - passaram a ser providos de entre estagiários aprovados em estágio, passando a dispensar- se a exigência, que constava do texto originário, da classificação não inferior a "Bom" (14 valores).
8) Na formulação que lhe foi dada pela Lei nº 18/96, o nº 1 do artigo 28º passou a estabelecer que "o pessoal da carreira técnica de inspecção superior da IGE é remunerado pela escala indiciária a definir pelo Governo, no prazo de 30 dias". O que, diga-se, ainda não foi feito até esta data. Acrescentar-se-á que a estrutura de todo o artigo 28º, epigrafado "Remunerações", foi totalmente modificada pela citada lei. Com efeito, o nº 1 do artigo 28º (o único número do mencionado artigo cuja vigência o Decreto-Lei nº 2/96 não suspendeu), remetia, quanto a remunerações do pessoal da carreira de inspecção superior, para o mapa II anexo ao Decreto-Lei nº 271/95, que dele fazia parte integrante. Dir-se-á ainda que dos três mapas anexos a este diploma a que se referiam, respectivamente, os artigos 21º, nº 2, 28º, nº 1, e 33º, nº 5, passou-se, na redacção dada pela Lei nº 18/96, para um único mapa anexo, a que passou a referir-se o artigo 21º, nº 1.
9) A Lei nº 18/96 alterou quase todas as regras de transição do pessoal provido na carreira de inspecção para a carreira de inspecção superior, mantendo apenas a redacção da alínea a) do nº 1.
10) O (novo) artigo 36º, na redacção da Lei nº 18/96, passou a ter dois números, mantendo a epígrafe "Preenchimento de lugares". No nº 1 foi alterada a prescrição anteriormente estabelecida para a situação em que, por força das regras de transição e integração fixadas no diploma, os lugares providos em qualquer categoria excedam a respectiva dotação. Em vez de tais lugares se considerarem preenchidos por conta das vagas existentes nas categorias superiores, como constava da versão originária do artigo 36º, passou a prever-se que "serão criados automaticamente os correspondentes lugares nas categorias para as quais transitaram ,a extinguir quando vagarem". Entretanto, o nº 2 dispôs que, "no sentido de dotar a IGE dos meios humanos necessários à consecução dos seus objectivos, no quadro da presente lei, os concursos de ingresso e acesso realizar-se-ão no período máximo de três meses após a publicação do presente diploma".
11) Sob a epígrafe "Natureza", que manteve da versão inicial, o artigo 1º passou a dispor o seguinte: "A Inspecção-Geral da Educação, abreviadamente designada IGE, é um serviço central do Ministério da Educação dotado de autonomia técnica e administrativa, com competências de auditoria e de controlo do funcionamento do sistema educativo, bem como de apoio técnico às escolas e de salvaguarda dos interesses dos utentes". Sublinharam-se os segmentos aditados pela Lei nº 18/96 à redacção originária do preceito.
12) Para além da alteração introduzida na epígrafe, que passou a ser "Delegações regionais" (em vez de "Delegações), em consonância com a modificação introduzida no nº 4 do artigo 8º, foi fixado em cinco o número de tais delegações, cujo âmbito de actuação e a sede passaram a coincidir, "até à criação das regiões administrativas (...), com os das comissões de coordenação regional" (nº 2). Registe-se que no texto primitivo apenas estava prevista a existência de quatro delegações - no Norte, no Centro, em Lisboa e no Sul, sendo que o âmbito de actuação e a sede das três primeiras coincidiam com o das comissões de coordenação regional, enquanto a delegação do Sul, com sede em Évora, abrangia as áreas das Comissões de Coordenação Regional do Alentejo e do Algarve (nºs 2 e 3 do atigo 17º, na sua versão originária).
13) O artigo 21º, o primeiro do Capítulo III, sob a epígrafe "Quadro do pessoal", que manteve, passou, na redacção dada pela Lei nº 18/96, a dispor o seguinte:
"1 - A IGE constitui um corpo especial de funcionários do Estado, para efeitos do disposto no artigo 28º do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, e dispõe do quadro de pessoal próprio constante do mapa I anexo ao presente diploma e que dele faz parte integrante. 2 - O pessoal pertencente ao grupo de pessoal técnico superior, informática, técnico-profissional, administrativo, operário e auxiliar integra o quadro
único do pessoal dos órgãos e serviços centrais do Ministério da Educação e mantém-se afecto à IGE nas respectivas categorias. 3 - O inspector-geral, através de proposta fundamentada, poderá solicitar à tutela respectiva a afectação de mais pessoal referido no nº 2".
14) Tendo sido revogado o nº 5. Nos termos do nº 3 do artigo 28º, o pessoal dirigente e o pessoal da carreira técnica superior de inspecção têm direito a auferir mensalmente um suplemento de risco correspondente a 20% do respectivo vencimento.
15) Tendo sido revogado o nº 6.
16) O artigo 39º do Decreto-Lei nº 271/95 tinha como epígrafe "Norma transitória" e dispunha que, enquanto não fosse regulamentado o suplemento de risco a que aludia o artigo 28º (embora sem o quantificar), manter- se-ia o abono, ao pessoal nele referido, de uma gratificação de inspecção. Todavia, em face da alteração introduzida pela Lei nº 18/96 ao artigo 28º, quantificando o suplemento de risco (cfr. supra, nota (14)), o referido artigo 39º passou, sob a epígrafe "Revisão", a dispor o seguinte: "O capítulo III do Decreto-Lei nº 271/95 (...), alterado pela presente lei, será revisto no prazo máximo de dois anos". Ou seja, verificou-se a eliminação da norma a que originariamente correspondia o artigo 39º. O problema será retomado infra, no ponto 6.2.2.
17) O referido diploma encontra os seus quarenta e um artigos distribuídos pelos quatro capítulos seguintes:
Capítulo I - "Natureza, âmbito e competências" (artigos 1º a 4º); Capítulo II - "Órgãos e serviços" (artigos 5º a 20º); Capítulo III - "Pessoal" (artigos 21º a 31º), subdividido em duas Secções: a Secção I - "Princípios gerais" (artigos 21º a 25º) e a Secção II
- "Carreira de inspecção superior" (artigos 26º a 31º); Capítulo IV - "Disposições finais e transitórias" (artigos 32º a 41º). A Lei nº 18/96 enuncia a redacção dos artigos alterados, não fazendo referência aos capítulos correspondentes. No entanto, recordar-se-á que o artigo 39º, sob a (nova) rubrica "Revisão", estabelece que o Capítulo III do Decreto-Lei nº 271/95, alterado pela presente lei, será revisto no prazo máximo de dois anos".
18) Trata-se de um serviço de apoio - cfr. a alínea b) do nº 3 do artigo 8º -, quer na redacção inicial, quer na redacção dada pela Lei nº 18/96.
19) Relembre-se que, na versão alterada do Decreto-Lei nº 271/95, esse passou a ser o único mapa anexo ao diploma, na medida em que foram eliminados os mapas a que faziam referência o nº 1 do artigo 28º e o nº 5 do artigo 35º, na sua redacção originária.
20) Refira-se que a Lei nº 18/96 alterou o artigo 38º, o qual, no seu nº 4, remetia para os artigos 39º a 41º do Decreto-Lei nº 540/79. E alterou-o, modificando o nº 2 e revogando os nºs 3 a 5. O que significa que, na sua actual redacção, não há qualquer referência a preceitos do Decreto-Lei nº 540/79.
21) Desta vez na sua totalidade, atenta a alteração introduzida pela Lei nº 18/96 no artigo 38º, nos termos já expostos na nota anterior.
22) Cfr, infra, ponto 6.2.
23) Cfr. J. L. Pereira Coutinho, Mário Torres, José Manuel Meirim e Miguel Lobo Antunes, Constituição da República Portuguesa, 2ª revisão constitucional,
Editorial Notícias, 1989, págs. 281 e 282.
24) Para o conhecimento dos trabalhos preparatórios do artigo 172º da CRP, nas suas diferentes formulações, vejam-se os seguintes locais, todos do "Diário da Assembleia da República": nº 117, de 11 de Março de 1976, mormente a fls. 3874 e 3875; II Série, 2º suplemento ao nº 14, de 14 de Novembro de 1981; II Série - 3º suplemento ao nº 38, de 13 de Janeiro de 1982; II Série - suplemento ao nº 87, de 5 de Maio de
1982; I Série, nº 123, de 21 de Julho de 1982, fls. 5121 e segs.; II Série - Número 44-RC, de 17 de Outubro de 1988; II Série - nº 88-RC, de 19 de Abril de 1989; II Série - nº 100-RC, de 10 de Maio de 1989, fls. 2854 e segs; I Série, nº 84, de 20 de Maio de
1989, fls. 4092 e segs.; I Série, nº 86, de 24 de Maio de 1989, fls. 4267; I Série, nº 89, de 31 de Maio de 1989, fls. 4401.
25) Acompanharam-se, neste ponto, J. J. Gomes Canotiho e Vital Moreira, "Constituição da República Portuguesa Anotada", 3ª edição revista, Coimbra Editora, 1993, anotação II ao artigo 172º, pág. 696.
26) Jorge Miranda, "A Ratificação no Direito Constitucional Português", Estudos sobre a Constituição, Petrony, 3º vol., 1979, pág. 610. Do mesmo Autor, ainda sobre a temática da "ratificação", podem ver-se: "O actual sistema português de actos legislativos", Legislação, Cadernos de Ciência de Legislação, nº 2, Out./Dez. 1991, págs. 7-27;
"Ratificação", Polis, Enciclopédia Verbo da Sociedade e do Estado, 5, págs. 42 e segs; "Funções, Órgãos e Actos do Estado", Lisboa, 1990, págs. 493 e segs.
27) Luís Nunes de Almeida, "O Problema da Ratificação Parlamentar dos Decretos-Leis Organicamente Inconstitucionais", Estudos sobre a Constituição, Petrony, 3º vol., 1979, pág.624.
28) José Manuel Sérvulo Correia, "Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos", Almedina, Coimbra, 1987, págs. 216 e segs.
29) Cfr. Sérvulo Correia, loc. cit. na nota anterior, pág. 217, citando Jorge Miranda e Isaltino Morais.
30) Cfr., citando Jorge Miranda, in "Estudos sobre a Constituição", III volume, págs. 610 e seguintes, António Nadais, António Vitorino e Vitalino Canas,
"Constituição da República Portuguesa - Texto e Comentários à Lei Constitucional nº 1/82", (Reimpressão), AAFDL, pág. 200.
31) Estabelece, hoje, o artigo 165º, na sua alínea c), que compete à AR, no exercício de funções de fiscalização, "Apreciar, para efeito de recusa de ratificação ou de alteração, os decretos-leis, salvo os feitos no exercício da competência legislativa exclusiva do Governo, e os decretos legislativos regionais previstos na alínea b) do nº 1 do artigo 229".
32) Recorde-se que o "novo texto" a que os autores se referem é o texto resultante da revisão constitucional de 1982.
33) Cfr. António Nadais e outros, loc. cit., págs. 201, 203 e 204, de onde foram retirados os textos ora extractados.
34) Esta possibilidade de suspensão formalizar-se-á através de uma resolução da AR - cfr., no texto constitucional, hoje em vigor, os nºs 5 e 6 do artigo 169º.
35) António Nadais e outros, loc. cit., pág. 202.
36) Tenha-se presente que a revisão constitucional de 1989 introduziu uma alteração ao nº 2 (do artigo 172º), em termos que passaram a limitar a possibilidade de suspensão aos decretos-leis elaborados no uso de autorização legislativa.
37) J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, loc. cit., anotações V e VIII ao artigo 172º, págs. 697 e 698.
38) Prosseguindo na referida anotação VIII, escrevem os citados constitucionalistas: "Desse modo, a sujeição de decretos-leis ao controlo parlamentar não se traduz nunca numa confirmação parlamentar daqueles diplomas.
Por isso, também não se verifica nenhuma convalidação dos eventuais vícios de inconstitucionalidade orgânica de que o decreto-lei padecesse (por invasão da competência legislativa reservada da AR). Assim, deixa de ter lugar uma questão que era muito discutida antes da 1ª revisão constitucional".
Não se justifica tratar, nesta sede, com desenvolvimento, o problema da possibilidade de a ratificação convalidar retroactivamente (ou não) decretos-leis organicamente inconstitucionais, questão que foi muito discutida na doutrina e na própria jurisprudência do Tribunal Constitucional, mormente antes da 1ª revisão constitucional. Assim, enquanto autores como Jorge Miranda, Gomes Canotilho e Vital Moreira sustentaram que a ratificação expressa, ou a ratificação com emendas, não tem nenhum efeito sobre a inconstitucionalidade orgânica do decreto-lei, outros, como Rui Machete (cfr. "A ratificação de Decretos-Leis organicamente inconstitucionais", in "Estudos sobre a Constituição"; I volume, Lisboa, 1977, págs. 281 e segs. e "Estudos de Direito Público e Ciências Políticas", Lisboa, 1991, págs. 363 e segs.) ou Luís Nunes de Almeida admitiram essa possibilidade, entendendo o primeiro, no respeitante à ratificação expressa, que a aprovação do diploma pelo Parlamento sana retroactivamente o decreto-lei que invade a reserva relativa da AR, e sustentando o segundo a possibilidade de a ratificação sanar a inconstitucionalidade para o futuro, funcionando como uma espécie de confirmação. Também a jurisprudência se tem mostrado algo dividida. Assim, a Comissão Constitucional, no Parecer nº 7/79, admitiu a sanação da inconstitucionalidade orgânica de um decreto-lei, ratificado com emendas por uma lei da AR, tendo, todavia, hesitado em reconhecer eficácia "ex tunc" à convalidação ("Pareceres da Comissão Constitucional", VII, págs. 306-309). Em 1987, o Tribunal Constitucional pronunciou-se por duas vezes sobre o problema, em face do texto inicial da Constituição de 1976. A primeira secção defendeu que a figura da ratificação, na lógica que veio a adquirir historicamente, não pode convalidar decretos-leis organicamente inconstitucionais (Acórdão nº 51/87, publicado no "Diário da República", 2ª série, de 9 de Abril de 1987). Todavia, a segunda secção, considerou, pelo contrário, indiscutível que a ratificação confirma politicamente o decreto-lei, mas reconhece que a questão se coloca em termos profundamente diversos a partir da revisão de 1982 (Acórdão nº 174/87, publicado no "Diário da República", 2ª série, de 14 de Julho de 1987). Segundo Rui Medeiros, é indiscutível que, a partir de 1982, não existe a figura da "ratificação, expressa ou tácita", pelo que não pode haver convalidação para o futuro, por ratificação parlamentar, de decretos-leis que invadam a reserva relativa da AR. Contudo, em nome do princípio do aproveitamento dos actos normativos inconstitucionais que produzam efeitos de direito, isto é, que sejam anuláveis, nada impede que se admita a sanação da inconstitucionalidade, com eficácia ex nunc, noutras hipóteses. É o caminho que a jurisprudência constitucional portuguesa tem seguido ("Valores Jurídicos Negativos da Lei Inconstitucional", in "O Direito", Ano 121º, 1989, III (Julho-Setembro), págs. 485 e segs).
Escreveu-se no parecer nº 64/92, de 14 de Janeiro de 1993, que "efectivamente, a ideia de que a ratificação "expressa" pode vir a sanar a norma organicamente inconstitucional por provir de órgão incompetente, deve hoje ser vista à luz da redacção que as revisões constitucionais imprimiram ao artigo 172º da Constituição". Isto para se concluir no sentido da manutenção da inconstitucionalidade orgânica, não obstante a "ratificação com emendas" (como, com menor propriedade, se chamou à introdução de alterações ao decreto-lei em referência no âmbito do aludido parecer).
39) Loc cit., pág. 220.
40) "Funções, Órgãos e Actos do Estado", págs. 515 e 520.
41) Cfr. supra, ponto 4.3. e nota (28).
42) Jorge Miranda, Polis, págs. 47 e 48. Para além dos autores já citados, podem ver-se, sobre a temática da ratificação, os seguintes locais: J. J. Gomes Canotilho, "Direito Constitucional", Almedina, Coimbra, 1995, 6ª edição, págs. 876-881; Jorge Simão, "Da ratificação dos Decretos-Leis", Cognitio, 1984, Estudos de Direito Público, nº 4; Isaltino Afonso Morais, "A ratificação legislativa no Direito Constitucional português", Cognitio, 1985; José Magalhães, "Dicionário da Revisão Constitucional", págs 90-91. Em matéria de pareceres desta instância consultiva, para além do parecer nº 64/92, de 14 de Janeiro de 1993, citado no texto, podem ainda ver-se os seguintes: nº 76/78, de 29/06/78, publicado no BMJ nº 282, págs. 72 e segs; 192/79, de 6/12/79, publicado no BMJ nº 296, págs. 82 e segs; 10/80, de 10/04/80, inédito; 21/83, de 10/03/83, publicado no BMJ nº 330, págs. 293 e segs.
43) Cfr. Parecer nº 166/83, de 4 de Julho de 1985, ponto 3, publicado no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 352, págs. 73 e segs., e Parecer nº 50/92, de 27 de Novembro de 1992, ponto 4.1.
44) Gomes Canotilho e Vital Moreira, loc. cit., anotações VIII e IX ao artigo 115º, págs 504 e 505.
45) Sobre a temática da competência legislativa concorrente, vejam-se os pareceres nºs 202/79, de 20/12/79, no BMJ nº 298, pág. 50; 166/83, no BMJ nº 352, pág. 73; 33/84, de 19/06/86, no BMJ nº 360, pág. 263; 73/85, de 08/01/87, inédito; e 50/92, de 27/11/92, também inédito.
46) Matéria da reserva absoluta de competência legislativa da AR é a relativa às bases do sistema de ensino - alínea I) do artigo 167º. É o caso da Lei nº 46/86, de 14 de Outubro, que aprovou a Lei de Bases do Sistema Educativo. Sobre a "inspecção escolar", na sistemática da Lei de Bases, veja-se o artigo 53º.
47) Sobre a matéria relativa à suspensão da vigência da lei, vejam-se, entre outros, José Dias Marques, "Introdução ao Estudo do Direito", Lisboa, 1994, págs. 120 e segs; e José de Oliveira Ascensão, "O Direito - Introdução e Teoria Geral", 1995, págs. 283 e segs.
48) Artigo que a Lei nº 18/96 viria a alterar, na sequência, como se verá, do texto final elaborado pela Comissão de Educação, Ciência e Cultura.
49) Aliás, das propostas de alteração apresentadas pelo
PS, e no respeitante ao artigo 38º, apenas se manteria o nº 1, sendo eliminados os nºs 2 a 5.
50) É o caso dos artigos 16º e 23º. Quanto ao primeiro, a Comissão parlamentar incluiu-o no texto, com a única alteração (relativamente à versão inicial do Decreto-
Lei nº 271/95) que consistiu em substituir a respectiva sigla (GI) pelo correspondente extenso (Gabinete de Informática); Quanto ao segundo, em vez de o deixar inalterado, como constava do texto da proposta de alteração do PS, introduziu-lhe uma alteração de redacção que viria a constar da Lei nº 18/96.
51) Cfr. supra nota (16).
52) Tendo-se registado, então, uma intervenção do deputado António Braga, nos seguintes termos: "Não é possível"!
53) Cfr. loc. cit., pág. 653. Como se viu, a suspensão, pela AR, do diploma não era, neste caso, juridicamente possível, por não se tratar de um decreto-lei elaborado no uso de autorização legislativa - artigo 172º, nº 2, da CRP.
54) Cfr. loc. cit., pág.655.
55) Trata-se do texto, já mencionado, publicado no D.A.R., II Série-B, nº 10, de 20 de Abril, o qual se acha subscrito, com data de 29 de Março de 1996, pelo Deputado António Braga, em substituição do Deputado Presidente da CECC.
56) Cfr. D.A.R., I Série, nº 59, de 19 de Abril, pág. 1891.
57) Cfr. loc. cit., pág. 1906.
58) Cfr. José de Oliveira Ascensão, "O Direito - Introdução e Teoria Geral - Uma Perspectiva Luso- Brasileira"; Almedina, 1991, 6ª edição revista, págs. 274 e segs. Veja-se também José Dias Marques, "Introdução ao Estudo do Direito", 2ª edição, Lisboa, 1994, págs. 126 e segs.
59) Acerca das formas de cessação da vigência da lei, vejam-se, além dos autores e locais indicados na nota anterior, os pareceres nºs 71/86, de 20 de Novembro de
1986, ponto IV, e 55/92, de 22 de Outubro de 1993 (ponto 2.1. e 2.2.).

CONST76 ART115 N1 N2 ART165 C ART172 ART201.
CCIV66 ART7 N2.
DL 540/79 DE 1979/06/02.
DL 140/93 DE 1993/04/26.
PORT 572/93 DE 1993/06/02.
DL 271/95 DE 1995/10/23.
DL 2/96 DE 1996/01/04.
L 18/96 DE 1996/06/20.

DIR CIV * TEORIA GERAL / DIR CONST * ORG PODER POL.