Senhor Ministro da Administração
Interna,
Excelência:
I
A Federação da Indústria Hoteleira e Similares de Portugal, face à recente publicação de determinados diplomas legais relacionados com as actividades do sector, colocou a Vossa Excelência algumas questões concernentes ao exercício regular dessas actividades.
Entre os diplomas aludidos sobressai o Decreto-Lei n.º 316/95, de 28 de Novembro - com início de vigência em 1 de Outubro de 1995 (artigo 5.º) -, na medida em que, retirando aos governadores civis competências regulamentares no exercício de funções de polícia decorrentes do seu estatuto, suscita dúvidas acerca da vigência dos regulamentos anteriormente emanados.
Por outro lado, mediante os Decretos-Leis n.º 315/95, de 28 de Novembro, e 327/95, de 5 de Dezembro, operaram-se alterações de competências para a emissão de licenças relativas às actividades implicadas, originando interrogações acerca das entidades efectivamente competentes.
Lateralmente, questiona-se a legalidade do Regulamento Policial da Região Autónoma da Madeira aprovado pela Portaria n.º 1/95/M, de 17 de Novembro.
As dificuldades aludidas são equacionadas pela Federação da forma seguinte:
" a) Se os Regulamentos Policiais, aprovados pelos Governos Civis do Continente, estão em vigor a partir de 01/10/95;"
" b) Se a Portaria n.º 1/95/M, de 17 de Novembro de 1995, entra em vigor na Região Autónoma da Madeira, face ao Decreto-Lei n.º 316/95, de 28/11/95;"
"c) Se os industriais do Sector representados por esta Federação (Hotelaria, Restauração e Similares) continuam sujeitos ao pagamento da Licença de Porta Aberta nos Governos Civis."
A Auditoria Jurídica analisou a problemática focada, mediante parecer que subsequentemente será ponderado.
Considerando, todavia, "o melindre das três questões suscitadas", sugeriu a audição urgente deste Conselho Consultivo.
Vossa Excelência dignou-se acolher a sugestão, pelo que cumpre emitir parecer com a urgência que lhe foi conferida, abordando sucessivamente as interrogações formuladas, pela ordem que mais convier ao método de exposição.
II
Pergunta-se, em primeiro lugar, se os regulamentos policiais aprovados pelos Governos Civis continuaram a vigorar a partir de 1 de Outubro de 1995, data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 316/95, de 28 de Novembro.
1. O problema surge porque os governadores civis parecem haver sido exautorados, mercê deste diploma, das competências regulamentares em matéria de polícia que pelo seu estatuto lhes assistiam.
Dispunha, efectivamente, a alínea c) do n.º 3 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 252/92, de 19 de Novembro, que aprovou aquele estatuto, definindo a competência dos governadores civis e aprovando o regime dos órgãos e serviços deles dependentes (1):
"Artigo 4.º
Competências do governador civil
1 - Compete ao governador civil, como representante do Governo:
(...)
(...)
2 - Compete ao governador civil, no exercício de poderes de tutela:
(...)
(...)
3 - Compete ao governador civil, no exercício de funções de polícia: a) Tomar as providências necessárias para manter a ordem e a segurança públicas, requisitando, quando necessária, a intervenção das forças de segurança, aos comandantes da PSP e da GNR, instaladas no distrito; b) Conceder, nos termos da lei, autorizações ou licenças para o exercício de actividades, tendo sempre em conta a segurança dos cidadãos, a prevenção de riscos ou de perigos vários que àqueles sejam inerentes; c) Elaborar regulamentos obrigatórios em todo o distrito sobre matérias da sua competência policial que não sejam objecto de lei ou regulamento geral, a publicar no Diário da República, após aprovação do Governo, que pode ser efectuada por despacho do Ministro da Administração Interna.
4 - Compete ao governador civil, no exercício de funções de protecção civil (...)
5 - Além de outros poderes que lhe sejam atribuídos por lei, regulamento ou delegação do Ministro da Administração Interna, compete ao governador civil: a) (...) b) (...) c) (...) d) (...) e) (...) f) Aplicar as coimas e sanções acessórias a que haja lugar por violações dos regulamentos a que se refere a alínea c) do n.º 3. "
O artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 252/92 sofreu alterações de redacção introduzidas pelo artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 316/95, ficando como segue, com especial destaque para as alíneas c) e d) do n.º 3:
"Artigo 4.º
[ ... ]
1 - (...)
2 - (...)
3 - (...) a) Tomar as providências necessárias para manter ou repor a ordem, a segurança e a tranquilidade públicas, requisitando, quando necessária, a intervenção das forças de segurança, aos comandantes da PSP e da GNR, instaladas no distrito; b) Conceder as autorizações ou licenças previstas na lei para o exercício de actividades, tendo sempre em conta a segurança dos cidadãos, a prevenção de riscos ou de perigos vários que àquelas sejam inerentes; c) Assegurar a observância das leis e regulamentos e garantir a execução dos actos administrativos e das decisões judiciais; d) Propor ao Ministro da Administração
Interna a elaboração dos regulamentos necessários à execução das leis que estabelecem o modo de exercício das suas competências.
4 - (...)
5 - (...) a) (...) b) (...) c) (...) d) (...) e) (...) f) Aplicar as medidas de polícia e as sanções contra-ordenacionais previstas na lei.
6 - (...)"
Registe-se que a alínea c) do nº 3 deixou de fazer menção à competência regulamentar aludida na redacção originária.
Acrescentou-se, porém, uma nova alínea d) em que essa competência aparece configurada em moldes formalmente diferentes daqueles.
Em primeiro lugar, antes competia ao governador civil "elaborar regulamentos" sujeitos a "aprovação do Governo", nomeadamente mediante "despacho do Ministro da Administração Interna"(alínea c) ); agora compete-lhe "propor ao Ministro da Administração Interna a elaboração dos regulamentos" (alínea d) ).
Em segundo lugar, a competência regulamentar prevista na alínea c) era "sobre matérias da sua competência policial que não sejam objecto de lei ou regulamento geral"; enquanto a competência definida na actual alínea d) é para a elaboração dos regulamentos "necessários à execução das leis que estabelecem o modo de exercício das suas competências", quaisquer que estas sejam.
Prima facie os governadores civis foram despojados de competências regulamentares que lhes assistiam pelo seu estatuto.
Neste sentido parece intencional o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 316/95, ao ponderar que "os governadores civis ficam com o exercício das suas competências sujeito a um diploma com força de lei (2), como acontece com todos os órgãos administrativos, retirando-se-lhes competências regulamentares em matérias não suficientemente densificadas por lei, obstando com o ensejo à subsistência de regulamentos independentes."
2. Das premissas expostas conclui a Auditoria Jurídica que os governadores civis perderam, pelo Decreto-Lei n.º 316/95, a competência regulamentar em matéria policial de que dispunham em face do Decreto-Lei n.º 252/92, caducando os regulamentos emitidos ao abrigo dessa competência.
Escreve-se, com efeito, no respectivo parecer, perspectivada a aludida alteração legislativa:
"3.1. (...)
(...)
Como vemos, o legislador retirou aos Governadores Civis, o poder, que até aí detinham, de elaborarem regulamentos independentes em matéria policial. Estes passaram a poder propor, ao Ministro da Administração Interna, a elaboração dos regulamentos necessários à execução das leis que estabelecem o modo de exercício das suas competências.
O que tem como consequência que todos os regulamentos policiais dos distritos deixaram de ter força que os legitime, pelo que deixaram de poder ser aplicados. Cessaram de ter força vinculativa. Apenas um diploma com outra força, aprovado pelo Governo, como decorre do artigo
115.º da Constituição Portuguesa, o poderá fazer.
Aliás esta conclusão sobre a "desaplicação" dos referidos Regulamentos Policiais, resulta do quadro jurídico agora vigente. Com efeito, por um lado, o legislador, em anexo ao Decreto-Lei n.º 316/95, aprovou um conjunto de matérias respigadas dos citados Regulamentos, até aí disciplinadas por eles, atribuindo-lhes, por essa via, a força normativa suficiente e agora exigida. Por outro lado, repare-se que o edifício normativo ficou completo com a publicação, quase simultânea, dos outros dois diplomas citados, sendo certo que a intenção de transferência para os Municípios das competências, em matéria de licenciamento de estabelecimentos, já decorria da Lei do Orçamento."
Alude-se, na parte final do passo extractado, aos Decretos-Leis n.ºs 315/95, de 28 de Novembro, e n.º 327/95, de 5 de Dezembro.
O primeiro veio regular a instalação e o funcionamento dos recintos de espectáculos e divertimentos públicos e definir, bem assim, o regime jurídico dos espectáculos de natureza artística, entrando em vigor, na generalidade das suas normas, a 1 de Janeiro de 1996 (artigo 52.º).
O segundo aprovou o regime jurídico da instalação e funcionamento dos empreendimentos turísticos constante dos seus anexos I, e II a VIII, iniciando a vigência também em 1 de Janeiro de 1996.
Observe-se, porém, desde já, que a Assembleia da República, mediante Resolução n.º 10/96, de 17 de Fevereiro de 1996, recusou, "nos termos dos artigos 172.º, n.ºs 1 e 4, 169.º, n.º 5, da Constituição", a ratificação do Decreto-Lei n.º 327/95, "com repristinação das normas revogadas" por este (3).
Convém, antes de regressarmos ao parecer da Auditoria, passar em revista os dois diplomas acabados de mencionar, a fim de se adquirir uma visão mais completa do novo quadro normativo com incidência na questão sub iudicio e nos restantes temas de consulta.
3. A Lei n.º 39-B/94, de 27 de Dezembro - Orçamento do Estado para 1995 - dispôs no artigo 13º:
«Artigo 13.º
Novas competências dos municípios
1. Fica o Governo autorizado a legislar no sentido de transferir para os municípios as seguintes competências:
I - Na área da cultura: a) (...) b) Licenciamento e fiscalização de recintos de espectáculos e de divertimentos públicos que tenham por finalidade principal a actividade desportiva, a diversão sem realização de espectáculo artístico, as actividades de bares e restaurantes, mesmo com realização de espectáculo artístico, e a actividade circense ambulante, bem como o licenciamento de qualquer destes recintos ou outros espaços para espectáculos artísticos ocasionais, podendo neste caso ser solicitado parecer não vinculativo ao serviço competente da administração central.
II - Na área da administração interna: a) (...) b) Concessão de licenças para abertura de estabelecimentos de venda ao público e exercício das suas actividades, actualmente cometida aos governadores civis, salvaguardada a possibilidade de estas entidades decidirem o encerramento por razões de ordem pública.
III - (...)
IV - (...)
V - (...)
VI - (...)
VII - (...)
VIII- Na área do turismo: licenciamento da instalação e funcionamento dos empreendimentos turísticos, precedendo parecer vinculativo da Direcção-Geral do Turismo, nos municípios com plano director municipal em vigor.
IX - (...)
2 - A legislação a elaborar ao abrigo da presente autorização legislativa procederá à concretização específica das matérias abrangidas pelo número anterior, fixando os respectivos procedimentos administrativos.
3 - (...)
4 - (...)"
3.1. O Decreto-Lei nº 315/95, de 28 de Novembro de 1995 - aprovado em Conselho de Ministros de 23 de Junho do mesmo ano - foi, justamente, editado ao abrigo da autorização legislativa concedida pelo artigo 13º da lei orçamental para 1995 e das alíneas a) e b) do nº 1 do artigo 201º da Constituição, tendo por objectivo, como se referiu há pouco, regular "a instalação e o funcionamento dos recintos de espectáculos e divertimentos públicos", por um lado, e estabelecer "o regime jurídico dos espectáculos de natureza artística", por outro (artigo
1º).
Em síntese da disciplina com eventual relevo no âmbito da consulta, distingam-se, desde logo, os dois aspectos aludidos: "instalação e funcionamento dos recintos"; "regime dos espectáculos de natureza artística".
3.1.1. Quanto ao primeiro aspecto, o diploma aflora as regras gerais aplicáveis à instalação e funcionamento de recintos de quaisquer espectáculos e divertimentos públicos, e define sucessivamente as especialidades de instalação e funcionamento de recintos destinados a espectáculos de natureza artística.
Pois bem. No tocante às regras gerais dos recintos de espectáculos e divertimentos públicos, o artigo 2º começa por dispor que lhes é aplicável o "Regulamento das Condições Técnicas e de Segurança de Recintos de Espectáculos e Divertimentos Públicos, a aprovar por decreto regulamentar".
Abstraindo, porém, deste regulamento - tanto quanto se sabe ainda não editado -, a instalação dos recintos em geral "obedece ao regime jurídico do licenciamento municipal de obras particulares, com as especificidades estabelecidas no presente diploma" (artigo 3º, nº 1). O funcionamento, por seu turno, "depende apenas - ressalvadas as excepções previstas no diploma - da emissão da licença de utilização e do respectivo alvará" (artigo 3º, nº 3), pela câmara municipal (cfr. o artigo 9º, nº 1).
As especialidades relativas à instalação e funcionamento dos recintos destinados a espectáculos de natureza artística constam fundamentalmente da Secção II do Capítulo II (artigos 4º a 19º).
Consideram-se para estes efeitos actividades artísticas, designadamente as seguintes (artigo 4º, nº
2): canto, dança, música, teatro, literatura, cinema, tauromaquia e circo.
Ora, uma primeira especialidade de instalação dos recintos que tenham por finalidade principal a actividade artística, é que a "aprovação, pela câmara municipal, do projecto de arquitectura" carece do "parecer favorável da Direcção-Geral dos Espectáculos (DGESP)" configurado no artigo 5º (artigo 4º, nº 1) (4).
O funcionamento do recinto carece, por sua vez, da denominada licença de recinto, emitida, no seio da DGESP, pelo Director-Geral dos Espectáculos, mediante, nomeadamente, a exibição do alvará de licença de utilização emitido pela câmara municipal, e a observância dos demais trâmites indicados nos artigos 6º a 10º (5).
Especial, ademais, noutro critério, relativamente ao regime de funcionamento dos recintos, é o funcionamento daqueles "recintos de espectáculos e divertimentos públicos que não envolvam a realização de obras de construção civil nem impliquem a alteração da topografia local " - os chamados "recintos itinerantes ou improvisados" -, regulado na Secção III do mesmo Capítulo (artigo 20º e 21º).
Neste caso, os recintos "só podem ser abertos ao público e funcionar mediante licença de recinto a emitir pela câmara municipal" (artigo 20º), segundo o procedimento indicado no artigo 21º.
A competência para a emissão da licença de recinto cabe concretamente ao "presidente da câmara, com faculdade de delegação nos vereadores e directores de serviço" (artigo 21º, nº 4).
Aluda-se, por último, à denominada licença acidental de recinto regulada no Capítulo III (artigos 22º e 23º).
Nos termos do artigo 22º, fica sujeita a tal licença "a realização acidental de espectáculos de natureza artística em qualquer recinto cujo funcionamento não esteja sujeito a licença de recinto, sendo aquela válida apenas para as sessões para que foi concedida" (artigo 22º, nº 1).
Compete à "câmara municipal emitir a licença acidental de recinto, podendo ser consultada a DGESP, caso se entenda necessário" (nº 2).
3.1.2. Passado em revista o regime de instalação e funcionamento dos recintos, recenseadas as intervenções das entidades competentes para a emissão das licenças de utilização e de recinto, Direcção-Geral dos Espectáculos e câmaras municipais, e constatada e inexistência de atribuições especificamente confiadas aos governadores civis, resta o segundo aspecto da disciplina consubstanciada no Decreto-Lei nº 315/95: o "regime jurídico dos espectáculos de natureza artística", concentrado grosso modo no Capítulo V (artigos 26º a 34º) (6).
Basta, contudo, recortar desse regime, nuclearmente, que a realização do espectáculo está condicionada à concessão de uma licença de representação.
Nos termos do artigo 26º, os «espectáculos de natureza artística só podem ser anunciados ou realizados após a emissão pela DGESP de licença de representação:
(nº1), a qual «tem por finalidade garantir a tutela dos direitos de autor e conexos devidos pela representação ou execução: (nº2).
O artigo 27º refere-se, simplificadamente, ao procedimento para a emissão da licença, e os demais artigos 28º a 34º ocupam-se de pormenores cujo levantamento se tornaria aqui irrelevante (publicidade, regime dos bilhetes, restituição do preço, reserva de lugares, disciplina dos espectadores).
3.1.3. Regulando a instalação e o funcionamento dos recintos e definindo o regime jurídico dos espectáculos de natureza artística nos termos sumariados, o diploma em exame consagra ainda os Capítulos VI a XI a outros aspectos normativamente implicados, acerca dos quais se justificará, porventura, uma palavra mais.
À «segurança e fiscalização: é dedicado o Capítulo VI (artigos 35º a 38º).
A fiscalização do cumprimento das prescrições enunciadas no Decreto-Lei nº315/95 incumbe, uma vez mais, à DGESP e às câmaras municipais, bem como «às autoridades policiais e administrativas, no âmbito das respectivas competências: (artigo 35º, nº1).
Estas últimas deverão, designadamente, remeter à Direcção-Geral ou à câmara, conforme os casos, em 24 horas, os autos de notícia das infracções que verificarem (nº2). Por outro lado, as entidades sujeitas a fiscalização devem prestar a estes organismos toda a colaboração que lhes for solicitada com vista ao cumprimento da função fiscalizadora (nº3).
A própria verificação da necessidade de presença de piquete de bombeiros é da competência da DGESP (artigo 37º).
Formas de colaboração entre a DGESP e as câmaras municipais - informação recíproca mensal acerca das licenças concedidas por uma e por outras - são instituídas no artigo 40º, única disposição que integra o Capítulo VIII (7).
As funções da DGESP são, como se compreende, exercidas, a nível local, de forma desconcentrada, mediante delegados municipais daquela Direcção-Geral, cujo estatuto funcional consta do Capítulo IX (artigos
41º e 42º).
Nos municípios sede de distrito, é delegado municipal o secretário do governo civil ou outro funcionário designado pelo governador (artigo 41º, nº1, alínea a)); nos restantes municípios, o funcionário da câmara designado pelo presidente (alínea b)).
As funções do delegado são inerências dos cargos desempenhados no governo civil ou na câmara municipal, e conferem direito a gratificação fixada por despacho conjunto dos ministros da cultura e das finanças (artigo 41º, nº2).
O cargo de delegado é exercido em comissão de serviço anual, que não pode ser renovada no caso de parecer desfavorável do Director-Geral dos Espectáculos comunicado ao governador civil ou ao presidente da câmara com dois meses de antecedência (nºs. 3, 4 e 5).
Compete aos delegados municipais da DGESP, inter alia, «receber requerimentos de registo de promotores de espectáculos de natureza artística e conceder licenças de representação, na área do município, mediante delegação do Director-Geral dos Espectáculos: (artigo
42º, alínea b)); « fiscalizar, na área do respectivo município, o cumprimento das disposições relativas a espectáculos de natureza artística e levantar autos de notícia das infracções cometidas: (alínea c)).
O Capítulo X (artigos 43º a 46º) tipifica o regime das contra-ordenações.
Registe-se apenas que a instrução do procedimento contra-ordenacional compete, também aqui, à DGESP ou às câmaras municipais, respectivamente (artigo 46º, nº1), incumbindo ao Director-Geral dos Espectáculos ou ao presidente da câmara a aplicação de coimas e sanções acessórias, cujo produto reverte para o Fundo de Fomento Cultural, no primeiro caso, e para a câmara municipal, no segundo (nº2).
O Capítulo XI (artigos 47º a 51º) compreende, por fim, as «disposições finais e transitórias:.
Entre estas sobressai o artigo 48º, que introduz novas redacções em diversos diplomas.
Assim, aos artigos 1º e 3º do Decreto-Lei nº 37534, de 30 de Agosto de 1949, que veio permitir «montar agências ou postos de venda de bilhetes de entrada nos vários recintos de espectáculos ou divertimentos públicos: (artigo 1º), precedendo «licença concedida pelo governador civil:, ao qual fica reservada «a regulamentação comum que se torne necessária para defesa dos interesses do público: (artigo 3º), competências que se mantêm na nova redacção.
Também, por exemplo, aos artigos 2º e 16º do Decreto-Lei nº 106-B/92, de 1 de Junho, visando actualizar em conformidade as atribuições da Direcção-Geral dos Espectáculos e da Divisão de Recintos e Espectáculos.
O artigo 49º compreende um conjunto de normas transitórias relativas a processos e situações pendentes.
O artigo 50º prevê a publicação de regulamentos especiais para os recintos de espectáculos e divertimentos públicos que «careçam de normas específicas relativamente às constantes do decreto regulamentar a aprovar nos termos do artigo 2º:.
O artigo 51º contém o elenco dos diplomas expressamente revogados, determinando, por fim, o artigo 52º, como antes se disse, a entrada em vigor a 1 de Janeiro de 1996, com excepção dos artigos 2º e 50º.
3.2. O outro diploma inventariado pela Auditoria Jurídica, o Decreto-Lei nº 327/95, de 28 de Novembro - aprovado no mesmo Conselho de Ministros, de 23 de Junho de 1995, que aprovou o Decreto-Lei nº 315/95 -, foi igualmente editado no uso da autorização legislativa concedida pelo artigo 13º da Lei nº 39-B/94, de 27 de Dezembro, e nos termos das alíneas a) e b) do nº1 do artigo 201º da Constituição.
Sabemos, todavia, que a Assembleia da República lhe recusou ratificação, deixando o mesmo, por conseguinte, de vigorar, e operando-se a repristinação dos diplomas por ele revogados.
Torna-se, assim, dispensável a análise minuciosa do referido Decreto-Lei e seus anexos, satisfazendo os objectivos do presente parecer um apanhado geral do seu regime, a título de elucidação, centrado, aliás, nas competências subjectivas de regulamentação e licenciamento (8).
3.2.1. No relatório preambular alinham-se os tópicos que presidiram à intencionalidade político- legislativa.
Pretendeu-se reformular em profundidade o «regime da instalação e funcionamento dos empreendimentos turísticos: constante da denominada «lei hoteleira: - o Decreto-Lei nº 328/86, de 30 de Setembro -, tendo em vista aproximá-lo do «previsto para o licenciamento de obras particulares:, quanto aos empreendimentos «a instalar em área abrangida por plano director municipal", e adequando, portanto, "o regime do licenciamento dos empreendimentos turísticos aos novos padrões por que se rege a política em matéria de ordenamento do território, sublinhando o papel da Direcção-Geral do Turismo no acompanhamento da elaboração e aprovação dos planos, nomeadamente dos planos directores municipais (...)".
Nesta ordem de ideias, comete-se "às câmaras municipais com plano director municipal aprovado a competência para centralizar o procedimento administrativo e burocrático conducente ao licenciamento da instalação dos empreendimentos turísticos".
É de tal modo "eliminada a aprovação, em processos autónomos, da localização e do projecto pela Direcção-Geral do Turismo", a qual passa a pronunciar-se "através da emissão de parecer no âmbito do licenciamento das obras de construção do empreendimento pela câmara municipal".
"Assim articuladas as competências centrais e municipais - prossegue ainda o exórdio - tornou-se dispensável a intervenção do governo civil, eliminando- se uma das etapas, até aqui obrigatórias, no processo de licenciamento e início da actividade dos mesmos empreendimentos, com excepção das salas de dança e dos estabelecimentos de bebidas de 2ª e 3ª categorias, empreendimentos cujo funcionamento mais facilmente suscita problemas de segurança e de ordem públicas" (9).
Na programática esboçada, revoga-se o "Decreto-Lei nº 328/86, de 30 de Setembro, e respectiva legislação complementar", procedendo-se "à regulação em novos moldes da actividade da instalação e funcionamento dos empreendimentos turísticos" dentro dos "objectivos enunciados da simplificação dos procedimentos administrativos, da participação dos interessados, nomeadamente os empresários, nos processos decisórios que lhes digam respeito, da promoção da concorrência empresarial, da defesa de uma oferta turística de qualidade e da defesa dos consumidores".
3.2.2. Em precisão da panorâmica traçada no preâmbulo, resta, na tónica da consulta, referenciar alguns aspectos sobressalientes de regime.
O Decreto-Lei nº 327/95 aprovara, mercê do seu artigo 1º, nº 1, o "Regime Jurídico da Instalação e Funcionamento dos Empreendimentos Turísticos" constante do Anexo I. Para além deste, são igualmente aprovados os regulamentos específicos de cada empreendimento turístico constantes de outros sete Anexos ao diploma (artigo 1º, nº 2) (10).
Os restantes artigos 2º a 18º contêm, na sua maior parte, disposições transitórias, normas definidoras e de interconexão, cuja incidência na resolução dos problemas postos se apresenta secundária. Refiram-se, no entanto, especialmente o artigo 16º, relativo à normação revogada, o artigo 18º, dispondo a entrada em vigor em 1 de Janeiro de 1996, e o artigo 17º, norma de aplicação às Regiões Autónomas, do seguinte teor:
"Artigo 17º
Regiões Autónomas
O regime previsto no presente diploma é aplicável às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, sem prejuízo das adaptações decorrentes da estrutura própria da administração regional autónoma, a introduzir por diploma regional adequado".
3.2.3. As preocupações da Federação da Indústria Hoteleira e Similares de Portugal evocadas na consulta são declaradamente preocupações dos "agentes económicos do sector", seus "associados".
A despeito da insuficiente precisão desse universo, estão, portanto, em causa nuclearmente, se bem vemos, na terminologia do Decreto-Lei nº 327/95 os "estabelecimentos hoteleiros" e os "estabelecimentos de restauração" - categoria esta correspondente, grosso modo, aos "estabelecimentos similares dos hoteleiros" oriundos do Decreto-Lei nº 328/86, de 30 de Setembro (11) -, os quais, por isso, estão privilegiadamente no espírito das breves considerações que, a propósito da disciplina vertida no Decreto-Lei nº 327/95, em seguida se ordenam.
No Capítulo I do Anexo I relativo aos "empreendimentos em geral" avulta a Secção II, dedicada à "instalação" (artigos 2º a 17º), domínio em que sobressaem competências quase exclusivas da Direcção-Geral do Turismo e das câmaras municipais.
Em primeiro lugar, a regra geral é a de que a instalação dos empreendimentos "obedece ao regime jurídico de licenciamento municipal de obras particulares" com as especificidades estabelecidas no diploma (artigo 2º, nº 1).
Em segundo lugar, se o interessado usar da faculdade de requerer à câmara "informação prévia sobre a possibilidade de instalar um empreendimento turístico", é ouvida a Direcção-Geral do Turismo sempre que esta deva pronunciar-se sobre o licenciamento da construção; o parecer da Direcção-Geral no âmbito da informação prévia é, inclusivamente, vinculativo para um eventual pedido de licenciamento em certas condições (artigos 5º, nºs. 1 e 4).
Também no tocante ao "licenciamento da construção", a aprovação, pela câmara municipal, do projecto de arquitectura carece, em princípio, de parecer da Direcção-Geral do Turismo (artigos 6º, nº 1, e 7º), salvo quanto a determinados empreendimentos (nº 2 do artigo 6º).
Apenas a emissão da "licença de utilização" - da competência da câmara municipal (cfr. os artigos 8º, nº 3, e 12º, nº 1) - fica condicionada à emissão de prévio parecer favorável do governador civil do distrito, mas tão-somente no caso das "salas de dança e dos estabelecimentos de bebidas de 2ª e 3ª categorias", versando o parecer, por outro lado, "exclusivamente sobre os aspectos de segurança e de ordem públicas" implicados (artigo 8º, nºs. 2 e 4).
Finalmente, o "início da actividade dos empreendimentos depende exclusivamente de licença de funcionamento a emitir pela Direcção-Geral do Turismo" (artigos 6º, nº 1, e 12º), salvo em se tratando do início de actividade dos empreendimentos referidos no nº 2 do artigo 6º - entre os quais se contam "as salas de dança e os estabelecimentos de bebidas de 2ª e 3ª categorias" -, a qual "depende apenas da emissão da licença de utilização e do respectivo alvará" (artigo 6º, nº 2).
Em resumo. O início da actividade dos empreendimentos depende exclusivamente de "licença de funcionamento" a emitir pela Direcção-Geral de Turismo, salvo, entre outros, quanto às salas de dança e aos estabelecimentos de bebidas de 2ª e 3ª categorias, que iniciam a sua actividade mediante a emissão da licença de utilização pela câmara, precedendo parecer do governador civil favorável relativamente à segurança e ordem públicas.
Recorde-se a advertência, a propósito, do relatório preambular, há momentos extractada: "tornou-se dispensável a intervenção do governo civil, eliminando- se uma das etapas, até aqui obrigatórias, no processo de licenciamento e início da actividade dos mesmos empreendimentos - isto é, dos empreendimentos a instalar em municípios com plano director municipal válido e eficaz, aqueles a que fundamentalmente se aplicam os preceitos em apreço (artigo 2º) -, com excepção das salas de dança e dos estabelecimentos de bebidas de 2ª e 3ª categorias, empreendimentos cujo funcionamento mais facilmente suscita problemas de segurança e de ordem públicas".
3.2.4. De facto, verificaram-se, no aspecto aludido, alterações significativas relativamente ao regime anteriormente constante do Decreto-Lei nº 328/86, de 30 de Setembro.
Nos termos do artigo 36º, nº 1, alínea b), nenhum dos estabelecimentos abrangidos por esse diploma legal poderá iniciar a sua exploração sem prévia autorização dos governos civis, além das autorizações de outras entidades, exigíveis consoante o caso (12).
Por sua vez, o artigo 37º dispõe que a "autorização de abertura dos estabelecimentos (...) constará de alvará a emitir pelo governo civil (...) nos termos a definir em regulamento" (nº 1), o qual "substitui todas as licenças e alvarás que eram exigidos para efeitos da exploração desses estabelecimentos até à entrada em vigor do presente diploma" (nº 2).
Para o efeito, "compete aos governos civis a organização dos processos de autorização de abertura dos estabelecimentos, ainda que haja lugar à intervenção de outras entidades ou serviços, nos termos, prazos e condições a estabelecer em regulamento (artigo 38º, nº1).
Processo esse regulado, quanto a diversos aspectos relacionados com a emissão do "alvará de abertura" - prazos de pronúncia das entidades a consultar, taxas devidas ao governo civil e a outras entidades (13), consequências da não emissão do alvará dentro do prazo, excepções à necessidade de alvará de abertura, etc. -, nos diversos números dos artigos 38º, 39º, 40º e 41º.
Duas notas a rematar.
Primeira. A autorização/alvará de abertura dos estabeleci-mentos emitida obrigatoriamente pelos governos civis, ou seja, a denominada na consulta "licença de porta aberta", foi, por conseguinte, eliminada pelo Decreto-Lei nº 327/95, restando ao governador civil a intervenção consultiva nos aspectos de segurança e ordem públicas envolvidos na actividade das salas de dança e dos estabelecimentos de bebidas de
2ª e 3ª categorias a que se aludiu (cfr. também a medida de polícia prevista no artigo 48º, nº 1 do Anexo ao Decreto-Lei nº 316/95).
Retenha-se a observação, que será retomada quando dentro em pouco se abordar a segunda das questões que nos cumpre apreciar.
Os artigos 36º e segs. do Decreto-Lei nº328/86 - esta a segunda nota que importa consignar - remetem para regulamento a definição de aspectos relacionados com a concessão das licenças de porta aberta.
Estando em causa, fundamentalmente, o exercício de funções policiais, admite-se que possa tratar-se de regulamentos emanados ao abrigo da competência atribuída pala alínea c) do nº 3 do artigo 4º do Decreto-Lei nº252/92, questionada na consulta (14).
4. É altura de se retomar o parecer da Auditoria Jurídica, há momentos deixado em suspenso (cfr.supra, ponto 2.).
Na tese sustentada, os governadores civis perderam a competência regulamentar em matéria policial que lhes assistia na versão originária do seu estatuto.
Consequentemente, os regulamentos emanados ao abrigo dessa competência perderam força vinculativa.
A sua "desaplicação" revela-se, nomeadamente, no facto de o Decreto-Lei nº 316/95 ter aprovado em Anexo "um conjunto de matérias respigadas dos citados Regulamentos, até aí disciplinadas por eles" - factualidade a reter em memória na ponderação acerca da sorte dos regulamentos editados.
E também na circunstância, salientada pela Auditoria, de o "edifício normativo ter ficado completo" mediante a publicação dos Decretos-Leis nºs 315/95 e 327/95, resultando deste último, designadamente, explicite-se agora, a eliminação de "licenças de porta aberta" detalhadas normativamente em regulamentos dos governadores civis.
Há que considerar em separado os dois aspectos focados: a eliminação das competências regulamentares dos governadores civis em matéria policial; consequências dessa eliminação no tocante aos regulamentos emanados no seu exercício.
4.1. Quanto ao primeiro aspecto, afigura-se acertada a conclusão extraída pela Auditoria Jurídica.
Mediante a redacção dada ao artigo 4º do Decreto-Lei nº 252/92, de 19 de Novembro, pelo artigo 2º do Decreto-Lei nº 316/95, de 28 de Novembro (cfr. supra, ponto 1.), estes deixaram claramente de possuir a competência regulamentar que lhes assistia pela alínea c) do nº 3 do citado artigo 4º na sua redacção original, passando apenas a deter a faculdade de proporem ao Ministro da Administração Interna a elaboração dos regulamentos necessários à execução das leis que estabelecem o modo de exercício das suas competências.
O preâmbulo do Decreto-Lei nº 316/95 é, como vimos (supra, ponto 1.), assaz elucidativo nesse sentido.
4.2. Mas isso não significa necessariamente que os regulamentos editados ao abrigo dessas originárias competências tenham caducado, ou de outro modo cessado a sua vigência, pela simples revogação da lei que os autorizava.
A questão foi abordada no parecer deste Conselho nº 68/91 (15), que se transcreve , no passo respectivo (ponto III, 6.):
"Sabe-se não ser em geral concebível o "exercício do poder regulamentar sem fundamento jurídico numa específica lei anterior", à qual "cumpre a função de habilitação legal necessária para se dar cumprimento ao princípio da primariedade ou da precedência da lei", como tal devendo ser expressamente citada no regulamento (artigo 115º, nº 7, da Constituição), de modo a redundar, corolariamente, na sua ilegitimidade a carência de habilitação legal ou a falta de individualização da lei habilitante (x).
"E a imperatividade da expressa referência nos regulamentos à lei que visam regulamentar - observou-se já em parecer deste corpo consultivo
(x1) - "exprime o rigor do carácter instrumental do poder regulamentar e dos limites estritos do seu exercício e visa patentear esse nexo".
"Mas não, porventura, mais do que isto.
"A regra da citação da lei habilitante não pode sobretudo erigir-se em princípio material enformador da relação entre lei e regulamento, mas compreender-se na dimensão que lhe é própria, de simples revelação externa da sua essência deontológica, sintetizada no binómio "preeminência ou preferência e precedência da lei"/"complementaridade ou acessoriedade dos regulamentos" (x2).
"Ora, se assim é, então, salvaguardados estes parâmetros, nada obstará a que deixe de mentar-se aquela relação hermeticamente, como pura conexão formal incindível, excludente, abrindo-se caminho à possibilidade de uma sucessão de habilitações.
"Qual, posto isto, a sorte do regulamento - precisando agora na óptica da consulta -, se, justamente, for revogada a lei regulamentada?
"Uma vez entrados em vigor - pondera-se (x3) -, os regulamentos, se não forem entretanto alterados, suspensos, revogados pura e simplesmente ou substituídos por outros, ou ainda anulados, terão eficácia por tempo indefinido, ou até à verificação da condição resolutiva ou do termo final que neles hajam sido apostos (autoderrogação).
"A revogação e a modificação do regulamento (x4) podem ser expressas ou tácitas, conforme o regulamento ou lei posterior declarem que revogam ou modificam um regulamento anterior ou se limitam a regular a mesma matéria de forma inovativa. Nesta hipótese requere-se um trabalho interpretativo, porventura difícil e melindroso, para estabelecer quais são as normas que, afinal de contas, foram derrogadas pelas normas novas".
"Particulariza-se, ademais (x5), que os "regulamentos de execução devem considerar-se tacitamente revogados se for revogada ou substancialmente modificada a lei regulamentada".
Mas, "se houver apenas incompatibilidade parcial entre a nova lei e o regulamento precedente, este sobreviverá na medida em que se harmonizar com ela - salvo se outra for a vontade apurada do legislador".
"Portanto, "em princípio - lê-se noutro autor (x6) -, a revogação da lei a que o regulamento sirva de complemento acarreta também a revogação deste. Mas, se essa lei é substituída por outra lei nova ainda não regulamentada, entendem as nossas doutrina e jurisprudência que ela continua a ser regulamentada pelo regulamento antigo em tudo aquilo em que este a não contrariar."
"Na mesma linha de pensamento, há, porém, quem reconduza as situações aludidas à ideia de caducidade.
"O regulamento caduca também - escreve-se (x7) - se for revogada a lei que ele vinha complementar ou executar, caso esta não seja substituída por outra. Portanto, se havia um regulamento de execução ou complementar de uma lei, e se essa lei foi revogada e não foi substituída por outra, o regulamento caduca. Se tal lei foi substituída por outra, o regulamento manter-se-á em vigor em tudo o que não seja contrário à nova lei" (x8).
Compreende-se, na tópica explanada, que caduque ou fique revogado um regulamento de execução, por exemplo, se a lei executada for pura e simplesmente revogada ou substituída por outra com ela incompatível.
O regulamento careceria, em qualquer dos casos, de justificação plausível. No primeiro, por falta de objecto, no segundo por radical contraditoriedade normativa com a nova lei sobre o seu objecto.
Não é isso, porém, o que se passa com os denominados "regulamentos independentes" emanados pelos governadores civis ao abrigo da competência regulamentar conferida por lei, quando esta lei foi alterada em termos de se retirar àqueles essa competência para conferi-la a outro diferente órgão da Administração.
Ipso facto, nem os regulamentos passaram a carecer de objecto, nem surgiu nenhuma concreta incompatibilidade normativa entre os regulamentos existentes e a nova lei de competência.
Não se divisam, portanto, materialmente razões para que os regulamentos nessas condições deixem de vigorar pelo simples facto da transferência de competências regulamentares.
De contrário criar-se-ia subitamente um vazio normativo de consequências imprevisíveis nas relações da vida social.
Cremos, por conseguinte, que os questionados regulamentos dos governadores civis em matéria policial não deixaram de vigorar em 1 de Outubro de 1995, por mero efeito da aludida transferência de competência regulamentar operada pelo Decreto-Lei nº 316/95.
A sua revogação apenas se verifica se e na medida em que o novo titular exerça a sua competência no mesmo domínio normativo, ou se a matéria dos regulamentos for disciplinada mediante actos normativos de adequado nível e valor formal.
É este último o caso, por exemplo, dos aspectos anteriormente regulamentados pelos governadores civis que, segundo a Auditoria Jurídica, foram agora tornados objecto de disposições do Anexo ao Decreto-Lei nº 316/95, cujo levantamento transcenderia, porém, os limites da consulta e da urgência que rodeia a emissão do presente parecer.
III
de 1995, posteriormente à produção de efeitos desse diploma, e pelo facto de as competências em matéria de polícia caberem ao Ministro da República e não ao Governo Regional - reparo este, reconheça-se, facilmente transponível, mutatis mutandis, para o Decreto Legislativo Regional nº 13/95/M, de 1 de Julho.
Quanto ao primeiro aspecto, oportunamente se esclareceu (supra, notas 17 e 20) que a Portaria nº 1/95/M já tinha sido assinada, publicada e entrado em vigor - e muito mais o Decreto Legislativo Regional nº
13/95/M, de 1 de Julho - quando o Decreto-Lei nº 316/95 foi, por sua vez, publicado em 28 de Novembro.
Quanto ao segundo aspecto, que chama à colação o nº 1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 316/95, contrapõe a Auditoria Jurídica (supra, ponto 1.) que o inciso apenas se refere às competências policiais aludidas na alínea a) do nº 3 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 252/92, tendo em vista possiblitar a requisição das forças de segurança para intervenção nas Regiões Autómomas.
Ilação plausível, uma vez que, nos termos do artigo 272º, nº 4, da Constituição a organização dessas forças é única em todo o território nacional, concebendo- se a articulação entre o Ministro da República e o
Ministro da Administração Interna, que nas mesmas superintende, como processo adequado a viabilizar a aludida intervenção.
E a observação da Auditoria revela-se provavelmente acertada também quando se pondere, por um lado, que o nº 1 do citado artigo 4º não atribui ao Ministro da República quaisquer competências policiais nas Regiões Autónomas em exclusivo, mas, precisamente, em articulação com o Ministro da Administração Interna, e que, por outro lado, mediante as alterações introduzidas no artigo 4º, nº 3, do Decreto-Lei nº 252/92, pelo Decreto-Lei nº 316/95, este Ministro não assumiu nenhumas competências policiais dos governadores civis, mas apenas a respectiva competência regulamentar - sem que interesse aqui debater, de resto, se por sua iniciativa exclusiva ou só por iniciativa vinculada dos governadores -, pelo que não poderia partilhá-las com o Ministro da República senão na medida prevista pelo nº 1 do artigo 4º.
No que concerne, por seu turno, à incumbência, conferida ao Ministro da República pelo mesmo preceito, para exercer na Região Autónoma as competências estabelecidas na Secção I do Capítulo II do regime anexo do Decreto-Lei nº 316/95, observar-se-á apenas que nessa parte do Anexo se regula o licenciamento do exercício das actividades dos guardas nocturnos, matéria de todo estranha quer à Portaria nº 1/95/M, quer ao Decreto- Legislativo Regional nº 13/95/M.
Regulam-se, todavia, no Regulamento Policial aprovado pela Portaria - com habilitação no Decreto Legislativo Regional, de que se deu conta - actividades tais como os "jogos lícitos" (artigos 10º e segs.) - entre os quais se incluem, por exemplo, os de "diversão audio-visual: máquinas eléctricas, electromecânicas e electrónicas (artigo 11º, nº 1, alínea d)), embora se ressalve que "estão sujeitas a legislação especial" (nº
2) -, as "festividades, bailes e outros divertimentos" nas vias e lugares públicos (artigos 51º e segs.), as "provas ou manifestações desportivas na via pública" e as "festas carnavalescas" (artigos 53º e segs. e 56º e seg.), "fogueiras e queimadas" (artigos 62º e segs.), "vendedores ambulantes de lotarias" (artigo 64º e segs.), tudo matérias grosso modo coincidentes com algumas das actividades disciplinadas no Anexo do Decreto-Lei nº 316/95 - cfr., respectivamente, os artigos 16 e segs., 27º e segs., 37º e segs. e 7º e segs.
Os condicionalismos que rodeiam a emissão do parecer não permitem registar aqui minuciosamente as diferenças entre a normação regional e o Decreto-Lei nº 316/95 nos temas mencionados, notando, de todo o modo, a Auditoria Jurídica casos de incompatibilidades nos dois campos (cfr. supra, ponto 1.).
5.2. Importa, por isso mesmo, saber se o Decreto-Lei nº 316/95 deve ser qualificado como "lei geral da República".
Propende-se para uma resposta afirmativa.
O nº 2 do seu artigo 4º é neste sentido assaz elucidativo, ao cometer às "administrações regionais" "a aplicação do regime anexo ao presente diploma".
Não se esqueça, na verdade, inexistirem governos civis nas Regiões Autónomas, sendo certo que todas as actividades disciplinadas no Anexo do Decreto-Lei nº 316/95 carecem, de um modo ou de outro, de licenças desta entidade.
Por outro lado, o Decreto-Lei nº 316/95 não foi editado sem que antes tivessem sido "ouvidos os órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira", como regista a rematar o preâmbulo.
E essa audição não deixou, por certo, de ser ditada pelo imperativo constitucional de cooperação vertido no nº 2 do artigo 231º da lei fundamental:
"Os órgãos de soberania ouvirão sempre, relativamente às questões da sua competência respeitantes às regiões autónomas, os órgãos de governo regional."
Parece, pois, a todas as luzes, dever afirmar-se a vocação de aplicabilidade do Anexo ao Decreto-Lei nº 316/95, também às Regiões Autónomas.
A sua razão de ser envolve, se bem ajuizamos, aplicação sem reservas a todo o território nacional no sentido do nº 4 do artigo 115º da Constituição, impondo- se, consequentemente, a qualificação como lei geral da República.
5.3. Que consequências extrair?
Viu-se, numa das dimensões da hierarquia normativa entre ordenamento regional e ordenamento estadual, que as leis gerais da República prevalecem sobre os instrumentos legislativos e regulamentares regionais anteriores.
Sabe-se que a Portaria nº 1/95/M, de 17 de Novembro, e, bem assim, o Decreto Legislativo Regional nº 13/95/M, de 1 de Junho, são anteriores ao Decreto-Lei nº 316/95, de 28 de Novembro.
Nestas circunstâncias - observa-se na doutrina constitucional (27) - "as normas regionais são "desbancadas" ou "deslocadas" pelas leis gerais da República que posteriormente venham incidir sobre as mesmas matérias, salvo quando ressalvadas (mesmo que as normas regionais anteriores não venham a ficar feridas de ilegalidade superveniente, devem considerar-se ineficazes em virtude do princípio de substituição das normas do ordenamento menor por normas do ordenamento estadual)".
No fundo as normas dos citados diplomas regionais, conflituantes com as disposições do Anexo ao Decreto-Lei nº 316/95, tendo em devido tempo entrado em vigor, resultariam, pois, revogadas pela lei geral da República posterior (28).
5.4. A Auditoria Jurídica considera ainda que os mesmos diplomas regionais contendem igualmente com aspectos fundamentais do Decreto-Lei nº 327/95, de 5 de Dezembro.
Não precisamos, todavia, de indagar se este diploma reveste, por seu turno, a natureza de lei geral da República.
Ainda que o fosse, as normas dos questionados instrumentos regionais com ele conflituantes parece que seriam repristinadas por força da recusa de ratificação de que o mesmo diploma se tornou objecto.
O problema transferir-se-ia, pois, para a sede dos demais diplomas repristinados, com relevo para o Decreto-Lei nº 328/86, de 30 de Setembro, demandando análise que se afigura extravasar dos limites da consulta, e incompatível, de qualquer modo, com a urgência que lhe subjaz.
Observar-se-á, ainda assim, que o nº 11 do preâmbulo do Decreto-Lei nº 328/86 apenas refere que o mesmo "contém as normas necessárias à sua adequação às realidades próprias das Regiões Autónomas, possibilitando-lhes a sua ulterior regulamentação e aplicação".
Dispõe, a propósito o artigo 93º:
"Artigo 93º - 1- Nas regiões autónomas as atribuições e competências previstas nos artigos 2º a 8º, nos artigos constantes dos capítulos III, IV e V e nos artigos 77º, 80º, 82º, 83º, 85º a 88º e 90º cabem aos departamentos com tutela sobre o sector do turismo.
2 - Para o exercício das competências a que se refere o número anterior, os órgãos de governo próprios promoverão a publicação dos diplomas necessários à sua execução".
Ora, os diplomas regionais questionados, a despeito de regularem aspectos também disciplinados no Decreto-Lei nº 328/86, relativos aos estabelecimentos hoteleiros e similares e aos apartamentos turísticos, seu licenciamento e funcionamento, manifestamente não foram editados ao abrigo do artigo 93º.
Admite-se, contudo, dada a similitude textual de vários passos - nalguns casos, a Portaria nº 1/95/M transcreve quase ipsis verbis diversas normas do referido Decreto-Lei (cfr. v.g., os artigos 6º a 9º) - que se esteja perante normas reproduzidas dos diplomas regionais publicados em execução do diploma de 1986, estudo este, como se disse, já alheio à economia do parecer.
IV
Do exposto se conclui:
1. Mercê da alteração introduzida no artigo 4º, nº 3, do Decreto-Lei nº 252/92, de 19 de Novembro, pelo artigo 2º do Decreto-Lei nº 316/95, de 28 de Novembro, com início de vigência em 1 de Outubro de 1995, os governadores civis perderam as competências regulamentares em matéria policial que lhes assistiam em virtude da alínea c) do citado artigo 4º, nº 3, na sua redacção originária, transferindo-se estas para o
Ministro da Administração Interna;
2. Os regulamentos emanados pelos governadores civis no exercício dessas competências regulamentares não cessaram a sua vigência pelo simples facto da aludida transferência da competência, operada em 1 de Outubro de 1995, apenas ficando revogados se e na medida em que o novo titular a exerça no mesmo domínio normativo, ou este domínio seja disciplinado mediante actos de adequado nível e valor formal;
3. As denominadas "licenças de porta aberta" da competência dos governadores civis, reguladas nos artigos 36º e segs. do Decreto-Lei nº 328/86, de 30 de Setembro, deixaram, com o Decreto-Lei nº 327/95, de 5 de Dezembro, que o revogou, de ser exigidas como condição do início das actividades dos empreendimentos turísticos;
4. Recusada, porém, a ratificação do Decreto-Lei nº 327/95, por Resolução da Assembleia da República nº 10/96, de 17 de Fevereiro, foram repristinadas nesta data as normas por ele revogadas, com relevo para o Decreto-Lei nº 328/86, regressando-se ao sistema das "licenças de porta aberta" nele previsto, da competência dos governadores, com sujeição às taxas devidas pela sua emissão;
5. O Decreto-Lei nº 316/95, de 28 de Novembro, deve ser qualificado como lei geral da República, resultando por conseguinte, revogadas as normas constantes do Decreto Legislativo Regional nº 13/95/M, de 1 de Julho, e da Portaria nº 1/95/M, de 17 de Novembro, conflituantes com as disposições do mesmo diploma legal.
1) Na ideia nuclear, expressa em nota preambular ao diploma, de que "o actual estatuto do governador civil não está claramente definido, havendo todas as vantagens em homogeneizar, tanto quanto possível, o conjunto variado e difuso de problemas em que se traduz a moldura legal da sua actuação e das suas competências".
2) Com efeito, pelo aludido diploma é aprovado, em anexo, o regime jurídico do licenciamento, pelos governadores civis, do exercício de determinadas actividades carecendo de medidas de polícia.
3) "A recusa da ratificação - escrevem GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição revista, Coimbra, 1993, págs. 697 e seg. - implica o termo da vigência do Decreto-Lei com eficácia, ex nunc". "O decreto-lei não é revogado desde o início; deixa de ter eficácia a partir do momento em que se realizou a condição resolutiva da qual dependia. Daí que o acto da AR não seja um acto legislativo, não esteja sujeito a promulgação, nem dependa de vacatio legis. Por outro lado, a recusa de ratificação parece implicar a repristinação (i.é, a reposição em vigor) das normas que tivessem sido revogadas ou derrogadas pelo decreto- lei não ratificado".
Tal, pois, o sentido do nº 4 do artigo 172º da Constituição, quando prescreve: "Se a ratificação for recusada, o decreto-lei deixará de vigorar desde o dia em que a resolução for publicada no Diário da República e não poderá voltar a ser publicado no decurso da mesma sessão legislativa".
4) Anote-se que as obras no interior dos recintos, quando não sujeitas a licenciamento municipal, dependem de autorização da DGESP (artigo 13º).
Por outro lado, nos termos do artigo 14º, os projectos de arquitectura dos recintos cujas obras estejam dispensadas de licenciamento municipal nos termos da normação citada no seu nº 1, e qualquer alteração desses projectos (artigo 15º), estão sujeitos a parecer da DGESP.
5) Disposições aplicáveis, por força do artigo 16º, ao funcionamento dos recintos a que se refere o artigo 14º (cfr. supra, nota 4).
6) Diga-se ainda que também o Capítulo IV (artigos 24º e 25º) pode considerar-se pertinente a esse regime, na medida em que disciplina de alguma maneira a actividade dos "promotores de espectáculos de natureza artística".
Aspectos sobressalientes desta disciplina, o sistema de registo na DGESP, a que se encontram subordinados (artigo 24º), e a obrigação semestral de identificação, perante o mesmo organismo, dos espectáculos realizados nesse período de tempo (artigo 25º), temas, todavia, de lateral interesse no plano da consulta.
7) O Capítulo VII providencia, através do artigo 39º - o único, igualmente, nele incluído - sobre isenções de taxas referidas no diploma.
8) É certo que o Decreto-Lei nº 327/95 entrou em vigor a 1 de Janeiro de 1996 e a Resolução nº 10/96, que recusou a ratificação, aprovada embora em 1 de Fevereiro subsequente, só foi publicada no "Diário da República" de 17 do mesmo mês. Uma vez que nos termos do nº 4 do artigo 172º da Constituição o diploma não ratificado apenas deixou, consequentemente, de vigorar nesta última data, decorreu efectivamente um lapso de tempo, de 1 de Janeiro a 16 de Fevereiro de 1996, em que o Decreto-Lei nº 327/95 chegou a vigorar.
Esta circunstância é, na realidade, susceptível de originar específicos problemas de intertemporalidade, mas não parece que residam aí as preocupações ínsitas na consulta. Em qualquer caso, tais eventuais problemas nem sequer vêm minimamente aflorados e seria necessário revelá-los e equacioná-los para que fosse possível o seu tratamento jurídico.
Abstrai-se, por consequência, no desenvolvimento subsequente, daquele curto período de vigência do aludido diploma.
9) Registe-se a referência à intervenção dos governos civis, na perspectiva das denominadas "licenças de porta aberta" a que alude a terceira questão formulada na consulta, a abordar dentro de momentos.
10) A saber: "Regulamento dos Estabelecimentos Hoteleiros" - Anexo II; "Regulamento dos Aldeamentos e Apartamentos Turísticos" - Anexo III; "Regulamento dos Conjuntos Turísticos" - Anexo IV; "Regulamento de Turismo de Aldeia" - Anexo V; "Regulamento dos Alojamentos Particulares de Apoio ao Turismo" - Anexo VI; "Regulamento dos Parques de Campismo" - Anexo VII; "Regulamento dos Estabelecimentos de Restauração" - Anexo VIII.
11) Com efeito, nos termos do artigo 13º, nº 1, do Decreto-Lei nº 328/86, consideram-se "estabelecimentos similares dos hoteleiros, qualquer que seja a sua denominação, os destinados a proporcionar ao público, mediante remuneração, alimentos ou bebidas para serem consumidos no próprio estabelecimento".
Classificam-se nos seguintes grupos: grupo 1 - restaurantes; grupo 2 - estabelecimentos de bebidas; grupo 3 - salas de dança (artigo 14º, nº 1).
No grupo 1 incluem-se "aqueles cuja actividade fundamental consiste no fornecimento de refeições principais, abrangendo também os estabelecimentos internacionalmente denominados "snack-bars", "self- services", "eat-drives" e semelhantes". No grupo 2 incluem-se "os estabelecimentos cuja actividade fundamental consiste no fornecimento de bebidas ou pequenas refeições, nomeadamente os denominados "cafés", "cafetarias", "cervejarias", "casas de chá", "bares" e "gelatarias". No grupo 3 incluem-se, por último, "os estabelecimentos cuja actividade fundamental consiste em proporcionar locais para dançar, com ou sem espectáculo de variedades e com serviço de bebidas ou pequenas refeições, nomeadamente os denominados na prática internacional como "discotecas", "boîtes" "night-clubs", "cabarets" e "dancings"" (artigo 14º, nºs. 2, 3 e 4).
Cotejem-se agora as normas paralelas do Decreto-Lei nº 327/95 e Anexos respectivos, em quanto concerne aos "estabelecimentos de restauração", e verificar-se-á uma quase perfeita identidade na definição genérica (artigo 72º do Anexo I), nas três classes de estabelecimentos - restaurantes, estabelecimentos de bebidas e salas de dança (artigo 73º, nº 1, do Anexo I; artigos 13º e segs. e 19º e segs. do Anexo VIII) - e nas modalidades que estas compreendem (artigo 73º, nºs. 2, 3, 4 e 5, por lapso impressos 2, 3, 3 e 4, do Anexo I).
12) Assim, da Direcção-Geral do Turismo quanto aos estabelecimentos hoteleiros, meios complementares de alojamento turístico, conjuntos turísticos e empreendimentos de animação, culturais e desportivos declarados de interesse turístico (alínea a) do nº 1 do artigo 36º); das câmaras municipais no que se refere às licenças sanitárias e quando se tratar de estabelecimentos similares dos hoteleiros (alínea c)); da Direcção-Geral dos Espectáculos e do Direito de Autor, relativamente aos estabelecimentos sujeitos ao seu licenciamento (alínea d)).
13) As quais serão fixadas, nos termos do artigo 40º, nº 1, por "portaria conjunta do Ministro da Administração Interna e do membro do Governo competente".
Ao abrigo do aludido preceito, a Portaria nº 247/96, de 8 de Julho - assinada em 12 de Junho, e, portanto, em qualquer hipótese, já após a recusa de ratificação do Decreto-Lei nº 327/95 -, dos Ministros da Administração Interna e da Economia, veio aprovar as aludidas taxas.
14) Neste sentido a informação prático-jurídica do parecer da Auditoria, quando considera: "a sujeição à licença de porta aberta, que tinha como fundamento o facto de colocar o lugar sob vigilância especial da polícia, tinha o seu alicerce, nas competências policiais dos Governadores Civis, disciplinadas nos Regulamentos Policiais dos Distritos".
15) Votado na sessão de 20 de Maio de 1993, inédito.
X) Parecer deste Conselho nº 68/87, de 24 de Março de 1988 (ponto III, 2.), "Diário da República", II Série, nº 221, de 23 de Setembro de 1988, pág. 8830.
X1) Parecer nº 80/89, de 15 de Fevereiro de 1990 ponto 3.1.3.1), "Diário" citado, II Série, nº 158, de 11 de Julho de 1990, pág. 7680.
(x2) Sobre um mais preciso sentido dos princípios referidos, e, em geral, acerca das relações entre lei e regulamento no plano constitucional, cfr. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, 5ª edição, totalmente refundida e aumentada, Coimbra, 1991, págs. 932 e seguintes; J. M. COUTINHO DE ABREU, Sobre os Regulamentos Administrativos e o Princípio da Legalidade, Coimbra, 1987, particularmente págs. 131 e seguintes.
(X3) AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ, Teoria dos Regulamentos (2ª Parte), "Revista de Direito e de Estudos Sociais", Ano I, 2ª Série (1986), nº 1, pág. 29 - a 1ª parte está publicada na mesma "Revista", Ano XXVII (1980), nºs 1, 2, 3 e 4, págs. 1 a 19.
(X4) AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ, op. cit. (2ª Parte), págs. 25 e seg.
(X5) AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ, ibidem.
(X6) SÉRVULO CORREIA, Noções de Direito Administrativo, Lisboa, 1982, pág. 113.
(X7) FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, vol. III (Lições aos alunos do Curso de Direito de 1984-1985), Lisboa, pág. 60.
(X8) Seja caso de caducidade ou de revogação, já se afirmou, inclusivamente - AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ, Lições de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 1976, pág. 483, citando WOLFF-BACHOF -, que os "regulamentos autorizados integrativos não devem considerar-se tacitamente revogados se cessar a vigência da autorização na qual se houver apoiado a sua elaboração".
A asserção consta das Lições, a rematar o texto, há pouco transcrito (cfr. supra, nota x5), reproduzido na Teoria dos Regulamentos, lugar onde, porém, se omitiu esse parágrafo, quiçá por dúvidas de conformidade constitucional.
Na lição do mesmo autor - Lições, págs. 427 e seg. -, trata-se, na verdade, de uma das espécies dos denominados "regulamentos delegados", em que o poder regulamentar se exerce fora do domínio legislativo "por natureza", de forma independente, "em toda a medida em que o parlamento (e entre nós também o Governo-legislador) não haja intervindo", razão pela qual pode o "legislador, com referência a pontos dessa área exterior à reserva da lei", encarregar a Administração de "integrar a regulamentação, por si estabelecida no essencial, de acordo com o fim, o sentido e o sistema perfilhados, editando, dentro destes limites, normas novas, consagradoras de novos direitos e novas obrigações, não previstas na lei".
16) Também o parecer da Auditoria Jurídica, emitido, aliás, antes da recusa da ratificação ao Decreto-Lei nº 327/95, vai no sentido do "desaparecimento das licença de porta aberta, acentuando, porém, que "resultou mais directamente da desaplicação dos Regulamentos Policiais dos Distritos, decorrentes da alteração introduzida pelo Decreto-Lei nº 316/95, de 28 de Novembro, no Decreto-Lei nº 252/92, de 19 de Novembro, do que através da publicação dos Decretos-Leis nºs 315/95, da mesma data, e 327/95, de 5 de Dezembro, embora estes diplomas também sirvam para alcançar a vontade do legislador".
Preferimos, no entanto, a construção ensaiada no texto. As aludidas "licenças" deixaram de ser exigidas pelo Decreto-Lei nº 327/95, sendo a queda dos inerentes regulamentos dos governadores civis meramente consequencial.
17) Pretendia, decerto, citar-se o Decreto-Lei nº 316/95, que, embora publicado em 28 de Novembro, entrou em vigor a 1 de Outubro, como se viu (artigo 5º), enquanto o Decreto-Lei nº 315/95 apenas iniciou a sua vigência a 1 de Janeiro de 1996 (artigo 52º).
18) Esclareça-se que os diplomas precedentemente aludidos na exposição são os Decretos-Leis nºs. 252/92, de 19 de Novembro, 315/95 e 316/95, de 28 de Novembro, e 327/95, de 5 de Dezembro.
19) No caso, o Secretário Regional das Finanças, pois que, nos termos do artigo 7º, alínea a), do Decreto Legislativo Regional nº 26/92/M, de 11 de Novembro - "Bases da Orgânica do Governo Regional" -, compete a essa Secretaria Regional, entre outros, o sector da "Administração pública regional e local".
20) Precise-se, atendendo à observação, há instantes reproduzida, da Federação da Indústria Hoteleira e Similares de Portugal (supra, ponto 1.), que a Portaria, assinada em 16 de Novembro pelo membro competente do Governo Regional, foi publicada no
"Diário da República", I Série-B, 3º Suplemento, de 17 de Novembro, entrando imediatamente em vigor (artigo 3º).
21) Parecer nº 68/87, de 24 de Março de 1988, "Diário da República", II Série, de 23 de Setembro de 1988 (pontos IV, 1.1. e segs.), que ora se segue de perto, com os subsídios doutrinais e jurisprudenciais nele recenseados.
22) Parecer nº 68/87 (ponto 1.2.).
23) Esboçada no parecer nº 68/87 (ponto 1.3.).
24) Cfr. os pareceres citados na nota 33 do parecer nº 68/87.
25) Parecer nº 68/87 (ponto 1.3), citando os comentadores ISALTINO MORAIS/J. M. FERREIRA DE ALMEIDA/RICARDO L. LEITE PINTO, e GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA.
26) Parecer nº 68/87 (ponto 2.), que se continua a seguir.
27) GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA,op. cit, pág. 509.
28) Ainda que se pensasse não ser a Portaria nº 1/95/M "anterior" ao Decreto-Lei nº 316/95, atenta a entrada em vigor deste, reportada a 1 de Outubro de 1995, as consequências seriam grosso modo idênticas. Sendo o Decreto Legislativo Regional nº 13/95/M necessariamente anterior, a revogação deste, como lei habilitante, determinaria a revogação/caducidade da Portaria regulamentadora.