Senhor Ministro da Administração Interna,
Excelência:
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Determinou Vossa Excelência que fosse solicitado, com carácter de urgência, o parecer deste corpo consultivo sugerido no parecer n.º 29-L/96, de 5 de Janeiro, da Auditoria Jurídica do M.A.I. sobre assunto assim epigrafado: "Requerimento apresentado por empresas importadoras e exportadoras de armas e munições de utilização civil, relativamente ao pagamento das taxas e emolumentos previstos no Decreto-Lei n.º 399/93, de 3 de Fevereiro, que transpôs a Directiva n.º 91/477/CEE, de 18 de Junho".
Cumpre, pois, emitir parecer.
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2.1. A questão fora posta por diversas empresas importadoras e exportadoras de armas e munições - sujeitas ao pagamento das taxas e emolumentos previstos no Regulamento e nas tabelas anexas ao Regulamento aprovado pelo Decreto-Lei n.º 37313, de 21 de Fevereiro de 1949, nomeadamente os fixados na Tabela A, n.º1, alíneas a) a g) -, que discordam:
- da "manutenção em vigor e respectiva aplicação das taxas e emolumentos previstos no Decreto-Lei n.º 37713", na medida em que este diploma contraria o regime comunitário geral, e, em particular, o disposto nas Directivas n.º 91/477 e 93/15";
- e, em especial, da aplicação do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 399/93, de 3 de Dezembro, que elevou para o quíntuplo o valor de todas as taxas e emolumentos previstos naquelas tabelas, em vez de revogar expressamente tais taxas e emolumentos, no que toca à importação e exportação de cartuchos para caça, em conformidade com a referida Directiva n.º 91/477, que se aplica exclusivamente ao controlo da aquisição e da detenção de armas, e que aquele diploma legal, segundo se diz no seu artigo 1.º visou transpor para o direito interno.
No dizer das referidas empresas, "o regime de taxas e emolumentos vigente em Portugal desde 1949 para a importação e exportação de armas e munições coloca o comércio do sector numa situação de insustentável desigualdade perante a concorrência".
2.2. Sobre o assunto começou por se pronunciar o Comando--Geral da P.S.P. que, em ofício n.º 001/INSPGRE/96, de 4-1-96, esclareceu, em síntese, na parte que interessa:
- O Decreto-Lei n.º 37313, de 21 de Fevereiro de 1949, regula o fabrico, importação, comércio, detenção, manifesto, uso e porte de armas e suas munições em território nacional; quando da discussão, na Comunidade, da directiva comunitária 91/477/CEE, Portugal foi o único pais que não teve que proceder a alterações da sua legislação interna, devidas ao teor da directiva aprovada; e em Abril de 1993, uma missão do Senado Francês, encarregada de acompanhar a aplicação do acordo de Schengen, em visita a Portugal, manifestou a sua plena satisfação pelo serviço prestado pelo Comando-Geral da P.S.P., referindo nomeadamente que a legislação em vigor em Portugal, apesar da sua antiguidade, satisfazia plenamente as necessidades de controlo e segurança das armas e munições;
- A Directiva 91/477/CEE, relativa ao controlo de aquisição e detenção de armas de utilização civil, foi transposta para o direito interno português através do Decreto-Lei n.º 399/93 de 3 de Dezembro; a referida directiva dispõe no seu artigo 10.º o que regime de aquisição e detenção de munições é idêntico ao das armas de fogo a que se destinam; em conformidade, o Decreto-Lei n.º 265/94, de 25 de Outubro, que transpôs para o direito interno a directiva comunitária 93/15/CEE, de 5 de Abril, relativa à harmonização das disposições respeitantes à colocação no mercado e controlo dos explosivos para utilização civil, dispôs no artigo 2.º, n.º 1, alínea c), que o diploma não é aplicável "às munições previstas no regulamento aprovado pelo Decreto-Lei n.º 37313, de 21 de Fevereiro de 1949"; daí que as munições para armas de utilização civil têm sido transferidas ao abrigo do Decreto-Lei n.º 399/93;
- As taxas e emolumentos cobrados são calculados de acordo com os Decretos-Leis n.ºs 37313, 131/82 e 399/93, e destinam-se ao Estado e à Polícia de Segurança Pública.
2.3. Ouvida a Auditoria Jurídica da M.A.I., foi emitido o referido parecer (n.º 29-L/96, de 5 de Janeiro) em que, após detalhada análise dos problemas suscitados, se concluiu pelo seguinte modo:
"I - Nos termos do artigo 30.º do tratado de Roma, são proibidas entre os Estados-membros todas as restrições quantitativas à importação, bem como as medidas de efeito equivalente;
II - Consideram-se medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas todas as disposições legais ou regulamentares ou as simples práticas administrativas de um Estado membro que, dificultando a importação (ou exportação) de mercadorias, constituam entraves à livre circulação de mercadorias;
III - As medidas referidas na conclusão anterior podem, no entanto, ser admissíveis nas condições previstas no artigo 36.º do Tratado, nomeadamente quando justificadas por razões de protecção da vida ou da saúde das pessoas ou da ordem e segurança públicas; (1)
IV - As medidas de efeito equivalente, quando permitidas nos termos do artigo 36.º do Tratado, se forem autorizadas por disposição comunitária , convencional ou por uma directiva, de acordo com a jurisprudência, não serão consideradas como tal e, consequentemente, eventuais imposições pecuniárias a elas associadas não serão consideradas imposições de efeito equivalente a direitos aduaneiros;. Contudo,
V - Têm de respeitar o princípio da proporcionalidade, não podendo constituir uma restrição dissimulada ao comércio entre os Estados-membros;
VI - O facto de serem as Directivas n.ºs 91/477/CEE e 93/15/CEE a consagrarem a necessidade de autorização para a aquisição e transferência de armas e munições entre os Estados-membros, retira a esta medida a natureza de medida de efeito equivalente, permitindo que as imposições pecuniárias exigidas pela sua concessão não sejam consideradas imposições de efeito equivalente a direitos aduaneiros;
VII - A previsão de imposições pecuniárias pela concessão de autorização para a aquisição e transferência de armas e munições de Portugal para um Estado membro e de um Estado membro para Portugal é, assim, permitida pelo direito comunitário;
VIII - Suscitam-se, contudo, dúvidas sobre se o legislador nacional, ao fazer a transposição das citadas Directivas, podia classificá-las (as imposições pecuniárias), por remissão para a tabela A-I anexa ao Decreto-Lei n.º 37313, em taxas e emolumentos, que revertem, respectivamente, para o Fundo de Fiscalização de Explosivos e Armamento e para o Estado, e sobre se existe ou não, quanto ao quantitativo das mesmas, violação do princípio da proporcionalidade, uma vez que estas não devem ir além do custo do serviço prestado;
IX - Dúvidas também se colocam sobre se a Directiva n.º 93/15/CEE e a própria Directiva n.º 91/477/CEE foram correctamente transpostas para o direito interno em especial a segunda, pelo Decreto-Lei n.º 265/94, de 25 de Outubro, no que concerne às munições, uma vez que as exclui, completamente, do seu âmbito de aplicação".
A final, "face às dúvidas suscitadas nos pontos 5 e 6 do (-) parecer - a que correspondem as antecedentes conclusões VIII e IX -, à importância da matéria em causa e ao facto de estarmos perante uma questão que envolve quantias avultadas", entendeu a Auditoria Jurídica formular a sugestão, que V. Exª acolheu, no sentido de ser ouvido este corpo consultivo sobre tais "dúvidas", que constituem, assim, o objecto deste parecer.
Para uma melhor compreensão das dúvidas colocadas, importa reter as seguintes considerações feitas nos n.ºs 5 e 6 (e também parte final do n.º 4) do referido parecer:
"A nosso ver, as imposições pecuniárias sobre o operador económico não devem exceder o custo do serviço prestado, só assim não havendo violação do princípio da proporcionalidade.
Ora, suscitam-se-nos dúvidas sobre se o modo como foi fixado (entenda-se, no artigo 4.º, conjugado com o artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 399/93) o montante da taxa a pagar pela autorização a emitir pelo Comando-Geral da Polícia de Segurança Pública, respeita aquele princípio, especialmente no que concerne às munições, uma vez que o montante daquela varia, de acordo com o quantitativo da transferência ou aquisição, em múltiplos ou fracção de milhar de cartuchos.
5. O que nos leva ao problema de saber se o facto de a imposição pecuniária atrás referida, pela concessão da citada autorização, estar dividida em emolumentos para o Estado e taxas para o Fundo de Fiscalização de Explosivos e Armamento é possível, tendo em atenção o citado princípio, por um lado, e a respectiva qualificação, face ao direito comunitário, por outro.
......................................................................................................
A nosso ver, em matéria de armas e munições, a conclusão a retirar das normas comunitárias originárias e do direito derivado não é idêntica, pese embora o facto de o Fundo de Fiscalização de Explosivos e Armamento ser o mesmo, destinando-se as suas taxas à instalação e manutenção de um serviço de fiscalização (cfr. Artigo 7.º).
......................................................................................................
Assim sendo, dúvidas também se nos colocam, face ao disposto nos art.ºs 100.º-A e 36.º do Tratado, sobre se o legislador poderia ter remetido a fixação dos montantes a pagar pela concessão das autorizações a que se refere o art.º 4.º do Decreto-Lei n.º 399/93, para o mapa A-I, anexo ao Decreto-Lei n.º 37313, em virtude de estar dividido em taxas e emolumentos a pagar a duas entidades.
Dúvidas, também, se colocam sobre se existe ou não violação do citado princípio da proporcionalidade.
Mas, ainda, outra dúvida é suscitada pela forma como foi transposta a Directiva n.º 93/115/CEE, na parte relativa às munições, ou antes, relativamente à forma como não foi transposta, uma vez que o Decreto-Lei n.º 265/94, de 25 de Outubro, que o pretendeu fazer, limitou-se a excluir da sua aplicação as munições previstas no Regulamento aprovado pelo Decreto-Lei n.º 37313, de 21 de Fevereiro de 1949, e no Decreto-Lei n.º 399/93, de 3 de Dezembro, quando a citada directiva, no seu artigo 1.º, "a contrario", parece considerar aplicáveis (sem distinguir tipos de munições) as disposições constantes dos artigos 10º, 11º, 12º, 13º, 17º, 18º e 19º, a todos os tipos de munições sem distinção.
Aliás, esta Directiva prevê, inclusivamente, a derrogação do disposto nos nºs 3, 5, 6 e 7 do artigo 9.º e no artigo 10.º, em caso de ameaça grave ou de atentado à segurança devido à detenção ou emprego ilícito de explosivos ou munições abrangidos pela presente Directiva, pelo Estado membro, podendo este tomar todas as medidas necessárias em matéria de transferência de munições, a fim de prevenir essa detenção ou emprego ilícitos (-).
Contudo, essas medidas devem respeitar o princípio da proporcionalidade. Não devem constituir um meio de discriminação arbitrária ou uma restrição camuflada ao comércio entre Estados--membros."
De onde resulta serem duas as questões postas: a legitimidade do montante e modo de fixação das imposições pecuniárias relativas à "importação" e "exportação" (transferência de Portugal para um Estado membro ou de um Estado membro para Portugal) de armas de fogo e respectivas munições, tal como consta dos artigos 4.º e 5.º do Decreto-Lei n.º 399/93; e a correcção da transposição para o direito interno das Directivas n.ºs 91/447/CEE e 93/15/CEE, no tocante às munições previstas no Regulamento aprovado pelo Decreto-Lei n.º 37313, de 21 de Fevereiro de 1949.
A primeira questão pressupõe a legitimidade da imposição de taxas no que toca à "importação" e "exportação" de armas e munições entendimento a que chegou a Auditoria do M.A.I e que importa comprovar.
3
Delimitadas as questões a apreciar, há que traçar o quadro da legislação em vigor relativamente às diversas matérias a abordar, começando pelas normas de direito interno.
3.1. Nos termos do artigo 1.º do Dcreto-Lei n.º 36085, de 31 de Dezembro de 1946 (2), ficaram "exclusivamente a cargo da Polícia de Segurança Pública, pela sua Secção de Armas e Explosivos, os serviços de cadastro e fiscalização de armamento, munições e explosivos, incluindo os respeitantes à sua produção, importação, comércio, detenção e emprego", salvo o que especialmente respeitava a "armas, munições e explosivos de qualquer natureza utilizados por forças de terra e mar, colocados na jurisdição dos Ministérios de Guerra ou da Marinha, ou pelas forças militarizadas dependentes de outros Ministérios".
Nos termos do §1.º da mesma disposição, ao Comando-Geral da P.S.P. competia "ainda fiscalizar fábricas, estabelecimentos de revenda e depósitos de qualquer natureza, de explosivos, armas e munições, prevendo a segurança dos locais utilizados na sua instalação [ ...] ".
As deslocações do pessoal da P.S.P. em serviço de fiscalização de explosivos e armamento regiam-se pelas disposições gerais em vigor, quanto a ajudas de custo, subsídios de marcha e transportes (artigo 4.º) podendo ser arbitradas gratificações ao pessoal do Comando Geral e das várias polícias que interviessem nos serviços de armas e explosivos, a satisfazer pelo Fundo de Fiscalização de Explosivos e Armamento (artigo 5.º), Fundo esse que passava a ser constituído pelo produto das taxas a que se referia a tabela anexa a esse diploma, e funcionava como fundo autónomo, cuja administração era da competência do Comando-Geral da P.S.P., destinando-se à satisfação de encargos dos serviços de fiscalização, como despesas com expediente, material (abrangendo aquisições de utilização permanente), abonos e gratificações a pessoal e outros encargos diversos (artigo 7.º).
A tabela n.º 1 anexa ao diploma, epigrafada de "Taxas com destino ao Fundo de Fiscalização de Explosivos e Armamento ", distinguia entre "explosivos propriamente ditos", "pólvoras", "cloratos, ácido pícrico e picratos", "armas e munições".
As taxas eram pagas "por cada quilograma saído das fábricas ou importado" e "por cada autorização para compra e emprego", no que toca aos "explosivos propriamente ditos" e as pólvoras", "por cada autorização para compra", no tocante aos "cloratos", "por cada arma de fogo importada" e "por cada milhar "de "cartuchos carregados" e "fulminantes ou cartuchos de caça vazios", "importados", no que se refere às "armas e munições.
A tabela n.º 2 anexa ao diploma, epigrafada de "Emolumentos a cobrar pela concessão de autorizações", era restrita aos explosivos, distinguindo entre "compra e emprego", "importação, exportação e reexportação" e "aquisição de cloratos, ácido pícrico ou picratos", variando esses emolumentos conforme as quantidades autorizadas - "até 50 quilogramas", "até 100 quilogramas", "por cada 100 quilogramas ou fracção", "por cada 1000 cápsulas detonadoras ou escorvas" (3).
3.2. Revogando e substituindo, entre outros diplomas, o Decreto-Lei n.º 18754, de 4 de Setembro de 1930, veio o Decreto-Lei n.º 37313, de 21 de Fevereiro de 1949, aprovar "o (novo) Regulamento respeitante ao fabrico, importação, comércio, detenção, manifesto, uso e porte de armas e suas munições, os diversos modelos de impressos e as (novas) tabelas emolumentares (-)".
O referido Regulamento distingue (e define) as armas como de "defesa", de "caça", de "precisão", de "recreio", de "ornamentação, de "valor estimativo", de "guerra" (artigos 1.º a 7.º), dispõe competir às munições destinadas ao armamento de que tratavam os artigos 1.º a 4.º e 7.º - de defesa, de caça, de precisão, de recreio, e de guerra - a classificação que for atribuída às armas que lhes correspondam (artigo 8.º) e regula, nos artigos seguintes, na parte que ora mais interessa:
- a autorização para a montagem do fabrico de artigos de armamento ou munições (artigo 11.º);
- a importação e exportação de armas e munições (artigos 12.º a 29.º);
- o comércio de armas e munições (artigos 30.º a 37.º), podendo o Comando-Geral da P.S.P. propor ao Ministro (...), sempre que o julgue conveniente, a bem da segurança pública, o cancelamento de qualquer alvará de armeiro (artigo 30º, §2.º );
- o manifesto de armas (artigos 38.º a 41.º);
- a detenção e cedência de armas (artigo 42.º a 46.º);
- autorizações e licenças do uso e porte de armas(artigos 47.º a 56.º);
- licenças para uso e porte de armas de caça (artigos 57.º a 61.º);
- autorizações ou licenças de uso e porte de armas de precisão e de recreio (artigos 62.º a 64.º.
Dessa regulamentação importa destacar, na parte relativa à "importação e exportação de armas e munições":
- as importações a realizar pelas Alfândegas de Lisboa, Porto e Funchal são requeridas ao Comandante-Geral da P.S.P. - artigo 12.º, 2.º -, sendo requeridas ao Governador do distrito respectivo, quando realizados pelas alfândegas de Angra do Heroísmo ou de Ponta Delgada - artigo 12.º, 5.º;
- os requerimentos solicitando a importação de armas, munições, peças ou acessórios [ ...] devem preceder sempre as encomendas do material, que não serão passadas antes de obtido o despacho provável do Comandante-Geral da P.S.P., ao qual compete verificar se as quantidades desejadas excedem o normal em relação ao movimento da casa nos últimos três anos, ou o razoável para uso próprio, quando se trate de particulares - artigo 12.º 7.º;
- a exportação e a reexportação de armamento ou munições dependem de autorização do Comandante-Geral da P.S.P. [ ...] - artigo 22.º;
- "Nas alfândegas ou nos armazéns da Administração-Geral do Porto de Lisboa não podem ser abertos volumes importados que contenham armas ou munições sem que esteja presente o perito do Comando-Geral da Polícia de Segurança Pública, que para tal fim deve comparecer na repartição competente da alfândega sempre que seja necessário" - artigo 26.º;
- "Feita a abertura dos volumes destinados ao comércio ou a uso particular e classificadas as armas ou munições que contenham, o perito do Comando-Geral da Polícia de Segurança Pública preencherá o boletim de classificações contendo todas as características do material, documento em presença do qual serão passadas as autorizações para despacho de importação, nos termos deste regulamento" - artigo 27º.
A final, em anexo, constam as "tabelas (A e B) de emolumentos e outras taxas" a que se refere o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 37313, que substituem as tabelas dos Decretos n.ºs 13994, de 28 de Julho de 1927, e 14026, de 2 de Agosto do mesmo ano.
Consta da Tabela A:
"Cobranças a efectuar pelo Comando-Geral da Polícia de Segurança Pública.
I. Autorizações de importação de armas, munições e acessórios:
Por cada arma de fogo:
a) De caça, de defesa, de recreio aperfeiçoada ou de estimação:
Receita do Estado........................................................... 40$00
Receita do Fundo de Fiscalização, nos termos
da alínea a) do n.º 4.º da tabela n.º 1 anexa ao
Decreto-Lei n.º 36085, de 31 de Dezembro de 1946...... 10$00
..................................................................................
Munições:
f) Por cada milhar de cartuchos carregados de qualquer espécie ou fracção:
Receita do Estado ......................................................... 10$00
Fundo de Fiscalização, nos termos da alínea b) do n.º
4.º da tabela n.º 1 anexa ao Decreto-Lei n.º 36085,
de 31 de Dezembro de 1946 .......................................... 10$00
g) Por cada milhar de cartuchos vazios ou
fulminantes de qualquer espécie ou fracção:
Receita do Estado ............................................................ 5$00
Fundo de Fiscalização, nos termos da alínea b) do
n.º 4º da tabela n.º 1 anexa ao Decreto-Lei n.º 36085,
de 31 de Dezembro de 1946............................................. 5$00
II. Autorizações de exportação ou de reexportação de armas e munições:
j):
Receita do Estado - É calculada pela tabela das
importações, com redução de 75 por cento.
Fundo de Fiscalização, de que trata o artigo 7.º
do Decreto-Lei n.º 36085, de 31 de Dezembro
de 1946 - Conforme a tabela de importações,
com redução de 50 por cento.
......................................................................................................
Note-se que as receitas previstas nesta tabela sofreram actualizações, primeiro pelo artigo 18.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 667/76, de 5 de Agosto, depois pelo artigo 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 131/82, de 23 de Abril, e mais recentemente pelo artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 399/93, de 3 de Dezembro, de que, mais adiante, será feita a devida análise, tendo em conta a economia do parecer.
3.3. Revogando e substituindo o citado Decreto-Lei n.º 36085, veio o Decreto-Lei n.º 521/71 de 24 de Novembro, estabelecer o (novo) regime de polícia da "produção, comércio, detenção, armazenagem e emprego de armamento, munições e substâncias explosivas", estipulando, no artigo 1.º, caber ao Comando-Geral da P.S.P. a fiscalização dessas actividades, para o que disporá de um grupo de agentes policiais encarregados da execução dos serviços de fiscalização e de serviços especializados (artigo 4.º).
Nos termos do artigo 7.º, n.º 1, "no Comando-Geral da P.S.P. e sob a sua administração autónoma funciona o Fundo de Fiscalização de Explosivos e Armamento, constituído pelo produto das taxas referidas na tabela 1 anexa ao presente decreto-lei e destinado à satisfação dos encargos e instalação e manutenção do serviço de fiscalização."
A importação e exportação de substâncias explosivas efectua--se nos termos do artigo 16,º pelas Alfândegas de Lisboa e Porto, mediante autorização concedida pelo Comando-Geral da P.S.P., a requerimento dos interessados.
O artigo 43.º, n.º 1, aprovou as tabelas de taxas e emolumentos anexas ao diploma (4), referidas no artigo 7.º; de que importa transcrever:
I
II
Proveniência e designação das receitas
Taxas consignadas ao Fundo de Fiscalização de Explosivos e Armamento
Emolumentos que constituem receita do Estado
TÍTULO I
Explosivos
a) Por quilograma de explosivo industrial saído das fábricas:
Para consumo ou revenda no continente ou nas ilhas adjacentes .....................................................................
Para exportação ..........................................................
b) Por cada milhar de cápsulas detonadoras de produção nacional saído das fábricas:
Para consumo ou revenda no continente ou ilhas adjacentes .....................................................................
Para exportação ..........................................................
c) Autorizações de importação:
Por cada 100 Kg ou fracção ........................................
Por cada milhar de cápsulas detonadoras ou fracção...
d) Autorizações de exportação ou reexportação
Por cada 100Kg de explosivo ou fracção ......................
Por cada milhar de cápsulas detonadoras ou fracção ....
$60
$10
15$00
1$00
15$00
1$00
60$00
15$00
$
$
$
$
-$-
-$-
$
$
60$00
15$00
5$00
1$00
3.4. Resulta dos normativos analisados que, à data da publicação das citadas Directivas (n.ºs 91/477/CEE e 93/15/CEE) e dos diplomas que as transpuseram para o direito interno (os Decretos-Leis n.ºs 399/93 e 265/94), o Comando-Geral da P.S.P. cobrava emolumentos para o Estado e taxas consignadas ao Fundo de Fiscalização de Explosivos e Armamentos, previstos nos Decretos-Leis n.ºs 37313 e 521/71,nomeadamente por autorizações de importação exportação e reexportação de armas munições e acessórios, abrangendo essas munições os "cartuchos carregados" e os "cartuchos vazios ou fulminantes" (Decreto-Lei n.º 37313) e autorizações de importação e reexportação de explosivos, abrangendo-se nesta categoria, as "cápsulas detonadoras" (Decreto--Lei n.º 521/71).
Na mesma altura, e nos termos do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 36874, de 17 de Maio de 1948, era (e é) cobrada uma importância - a entregar pelos interessados nos cofres do Estado, mediante guias processadas pela Comissão de Explosivos - que constitui uma receita do Fundo de Substâncias Explosivas, "receita proveniente do pagamento (na altura, de $30) que os importadores, fábricas, oficinas, paióis ou depósitos de substâncias explosivas têm de satisfazer por cada quilograma de produtos importados ou expedidos dos seus paióis ou depósitos.
O referido Fundo fora instituído pelo artigo 19.º, § único, do Decreto n.º 13740, de 21 de Maio de 1927, com a designação de Fundo de Fiscalização do Arsenal do Exército, tendo sido posteriormente alterada a sua designação para Fundo de Fiscalização de Armamento e Explosivos, pelo artigo 4.º do Decreto n.º 16806, de 2 de Maio de 1929, onde se dizia ser esse Fundo "destinado ao pagamento de todas as despesas necessárias para levar a efeito as fiscalizações determinadas pelos regulamentos citados".
Mais recentemente o Decreto-Lei n.º 35/94, de 8 de Fevereiro, alterou (ampliou) os valores das taxas cobradas pelos Fundos de Substâncias Explosivas e de Fiscalização de Explosivos e Armamento, este apenas quanto às taxas previstas na tabela anexa ao Decreto-Lei n.º 521/75, visto as taxas previstas na tabela anexa ao Decreto-Lei n.º 37313 já terem sido actualizadas pelo discutido artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 393/93.
Diz-se no preâmbulo do diploma que este teve como principal finalidade "adaptar" os valores das referidas taxas "às exigências da não discriminação dos produtos nacionais e estrangeiros decorrentes da integração de Portugal na Comunidade Europeia", procedendo-se, para o efeito, à actualização dos valores das taxas e "à eliminação da fixação e cobrança dos emolumentos previstos na tabela anexa ao Decreto-Lei n.º 521/71, mantendo a função de contrapartida dos encargos assumidos pelo Estado em medidas que visam quer a protecção da vida e da saúde das pessoas, quer a ordem e segurança públicas".
Em conformidade, dispôs-se que o Fundo de Substâncias Explosivas é constituído pela receita proveniente do pagamento da taxa de 3$60 por cada quilograma de produto explosivo por parte dos operadores autorizados que efectuam operações de produção, importação, exportação, introdução, expedição, armazenagem ou colocação no mercado de produtos explosivos (n.º 1 do artigo 1.º), e foi substituída (artigo 2.º) a tabela anexa a que se refere o artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 521/71 pela tabela anexa ao "presente diploma", que contém os mesmos produtos explosivos e as mesmas taxas (ampliadas), consignadas ao Fundo de Fiscalização de Explosivos e Armamento, e não já os emolumentos que a tabela do Decreto-Lei n.º 521/71 previa, como receita do Estado.
Senão vejamos, na parte que ora mais nos interessa:
Proveniência e designação das receitas
Taxas consignadas ao Fundo de Fiscalização de Explosivos e Armamento
TÍTULO I
Explosivos
..................................................
b) Por cada milhar de cápsulas detonadoras de produção nacional saído das fábricas:
Para consumo ou revenda no Continente ou nas Regiões Autónomas .................................
Para exportação .............................................
c) Autorizações de importação:
Por cada 100Kg ou fracção ..........................
Por cada milhar de cápsulas detonadoras ou fracção ..........................................................
d) Autorizações de exportação ou reeexportação:
Por cada 100 Kg ou fracção ..........
Por cada milhar de cápsulas detonadoras ou fracção ...................................................
90$00
6$00
450$00
150$00
30$00
10$00
3.5. No que toca ao comércio e controlo dos explosivos para utilização civil importa fazer uma breve referência a três regulamentos (ainda em vigor), aprovados pelo Decreto-Lei n.º 376/84, de 30 de Novembro, que o Decreto-Lei n.º 265/94, adiante analisado, veio complementar.
3.5.1. O "Regulamento sobre o Licenciamento dos Estabelecimentos de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos" aplica-se a tais estabelecimentos bem assim aos de armazenagem das matérias perigosas, disciplinando o licenciamento desses estabelecimentos.
No anexo I, no tocante aos produtos explosivos, estão incluídos, entre os "objectos carregados de substâncias explosivas", as munições, as espoletas, os detonadores, as cápsulas e os escorvas.
O anexo II fixa as importâncias a depositar para a "organização e ordenamento de processos de licenciamento (desses estabelecimentos)e pagamento de vistorias a efectuar" (Tabela A), e a "pagar a cada perito por cada dia e por cada vistoria realizada" (Tabela B), bem assim o "valor dos emolumentos a pagar por cada alvará ou licença, averbamentos e 2.ªs" (Tabela C).
3.5.2. O "Regulamento sobre o Fabrico, Armazenagem, Comércio e Emprego de Produtos Explosivos" refere-se, como a sua designação indica, ao fabrico, armazenagem comércio e emprego de produtos explosivos e das matérias perigosas referidos no Regulamento anterior, visando, não o licenciamento dos respectivos estabelecimentos, mas, sim, as medidas de segurança a observar nesses estabelecimentos e no emprego dessas substâncias.
3.5.3. O "Regulamento Sobre a Fiscalização de Produtos Explosivos" regula, como se infere da sua designação, a fiscalização, exactamente, dos produtos e materiais referidos nos antecedentes regulamentos, visando tal fiscalização o "cumprimento rigoroso das normas de segurança estabelecidas para (esses produtos e materiais) e prevenir que tais produtos possam ser desviados do seu legal destino ou utilizados como meio de perturbação ou de alteração da ordem pública" (artigo 2.º).
O Regulamento estabelece sanções para a violação dos preceitos legais e regulamentares sobre a matéria, bem assim das intruções ou determinações da Comissão de Explosivos ou das suas delegações.
3.6. Diz-se no preâmbulo da Directiva n.º 91/477/CEE, de 18 de Junho de 1991 (5), relativa ao "controlo da aquisição e da detenção de armas":
"O Conselho das Comunidades Europeias, tendo em conta o Tratado que instituíu a Comunidade Económica Europeia e, nomeadamente, o seu artigo 100.º A;
"[ ...] Considerando que o artigo 8.º do Tratado prevê que o mercado interno deverá ser estabelecido o mais tardar até 31 de Dezembro de 1992; que o mercado interno compreende um espaço sem fronteiras internas no qual a livre circulação das mercadorias, das pessoas, dos serviços e dos capitais é assegurado de acordo com as disposições do Tratado;
"Considerando que, na reunião de Fontainebleau de 25 e 26 de Junho de 1984, o Conselho Europeu fixou expressamente como objectivo a supressão de todas as formalidades policiais e aduaneiras nas fronteiras intercomunitárias;
"Considerando (...) que a supressão dos controlos da segurança dos objectos transportados e das pessoas pressupõe, designadamente, uma aproximação das legislações sobre as armas;
"Considerando que a abolição dos controlos da detenção de armas nas fronteiras intracomunitárias exige uma regulamentação eficaz que permita o controlo, no interior dos Estados-membros, da aquisição e da detenção de armas de fogo e da sua transferência para outro Estado membro;
"Considerando que desta regulamentação resultará uma maior confiança mútua entre os Estados-membros no domínio da salvaguarda da segurança das pessoas [ ...] ; que é conveniente, para o efeito, prever categorias de armas de fogo cuja aquisição e detenção por particulares sejam proibidas ou sujeitas a uma autorização ou a uma declaração;
"[ ...] Considerando que a presente directiva não afecta o poder de os Estados-membros tomarem medidas destinadas a evitar o tráfego ilegal de armas, adoptou a presente directiva".
O artigo 1.º da Directiva, e para os efeitos da mesma, diz entender-se por "armas" e "armas de fogo" os objectos definidos no Anexo I. Como se vê no ponto II desse Anexo, entende-se por "armas de fogo" qualquer objecto que se integre numa das categorias seguintes, nomeadamente: na "categoria A - Armas de fogo proibidas: 1 [ ...] . 2. Armas de fogo automáticas. 3 [ ...] . 4. Munições com balas perfurantes, explosivas ou incendiárias (para uso militar), bem como os projécteis para essas munições; "na categoria B - Armas de fogo sujeitas à autorização: 1. Armas de fogo curtas [ ...] . 4. Armas de fogo longas semiautomáticas [ ...] . 7 Armas de fogo civis semiautomáticas [ ...] ";"na categoria - Armas de fogo sujeitas a declaração [ ...] ".
Não constam desse Anexo, como armas ou armas de fogo, outras munições para além das indicadas no referido n.º 4 da categoria A do Ponto II do referido Anexo.
Nos artigos 2.º a 9.º a Directiva referere-se à aquisição e detenção de armas de fogo, estabelecendo no artigo 10.º que "o regime de aquisição e detenção de munições é idêntico ao das armas de fogo a que se destinam".
Considerando apenas as normas que mais relevam para a economia do parecer, dispõe ainda a referida Directiva:
"Os Estados-membros podem adoptar, nas suas legislações, disposições mais restritivas que as previstas na presente Directiva [ ...] "- artigo 3.º.
"1. [ ...] as armas de fogo só podem ser transferidas de um
Estado membro para outro de acordo com o processo previsto nos números seguintes. Estas disposições são igualmente aplicáveis em caso de transferência de uma arma de fogo resultante de uma venda por correspondência.
2. No que diz respeito às transferências de armas de fogo para outro Estado membro o interessado comunicará ao Estado--membro em que se encontram tais armas, antes de qualquer expedição: [ ...] o número de armas que fazem parte do envio ou do transporte, os dados que permitam a investigação de cada arma e ainda a indicação de que a arma de fogo foi objecto de um controlo de acordo com as disposições da Convenção de 1 de Julho de 1969 relativa ao reconhecimento recíproco das funções de prova das armas de fogo portáteis [ ...] . O Estado membro analisará as condições de realização da transferência, nomeadamente no que diz respeito à segurança. Se o Estado membro autorizar essa transferência emitirá uma autorização contendo todas as menções referidas no primeiro parágrafo. A autorização deve acompanhar as armas de fogo até ao ponto de destino;deve ser apresentada sempre que solicitado pelas autoridades dos Estados--membros.
3. No que se refere à transferência de armas de fogo [ ...] cada Estado membro pode conceder aos armeiros o direito de efectuar transferências de armas de fogo a partir do seu território para um armeiro estabelecido noutro Estado--membro sem autorização prévia, na acepção do n.º 2. Para o efeito, emitirá uma licença válida por um período máximo de três anos que pode ser, em qualquer momento, suspensa ou anulada [ ...] . As armas de fogo deverão ser acompanhadas até ao destino por um documento referente a esta licença; este documento deve ser apresentado sempre que solicitado pelas autoridades dos Estados-membros [ ...] ".
4. Cada Estado membro comunicará aos outros Estados-membros a lista das armas de fogo relativamente às quais pode ser dada, sem o seu acordo prévio, a autorização de transferência para o seu território. Estas listas de armas de fogo serão comunicadas aos armeiros que tenham obtido uma autorização para transferir armas de fogo sem licença prévia no âmbito do procedimento previsto no n.º 3." - artigo 11.º, do Capítulo III " - Formalidades exigidas para a circulação de armas na Comunidade.
"A presente directiva não prejudica os controlos efectuados pelos Estados-membros ou pelo transportador no momento de embarque num meio de transporte" - n.º 2 do artigo 15.º.
"Os Estados-membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente directiva em tempo útil, para que as medidas previstas na presente directiva sejam aplicáveis o mais tardar em 1 de Janeiro de 1993 [ ...] " - artigo 18.º.
3.7. Tendo em conta, nomeadamente, os artigos 100.º A e 80.º--A do Tratado que instituíu a Comunidade Económica Europeia e que "o mercado interno compreende um espaço sem fonteiras internas no qual a livre circulação das mercadorias, das pessoas, dos serviços e dos capitais é assegurada de acordo com as disposições do Tratado"; considerando que a livre circulação dos produtos pressupõe a observação de determinadas condições de fundo, e, em especial, que "a livre circulação dos explosivos pressupõe a harmonização das legislações relativas à colocação no mercado dos explosivos"; considerando que "os explosivos para utilização civil são objecto de regulamentações nacionais pormenorizadas, sobretudo em relação aos requisitos de protecção e segurança e que estas regulamentações determinam, nomeadamente, que as autorizações de colocação no mercado apenas sejam concedidas caso os explosivos satisfaçam a determinadas séries de ensaios"; considerando que"a harmonização das condições de colocação no mercado pressupõe q
ue as diferentes disposições nacionais divergentes sejam harmonizadas, a fim de garantir a livre circulação destes produtos, sem redução dos níveis de protecção e de segurança óptimos",
o Conselho das Comunidades Europeias adoptou, em 5 de Abril de 1993, a Directiva n.º 93/15/CEE (6) que, no seu preâmbulo, ainda acrescenta, na parte que ora mais interessa:
"Considerando que a presente directiva engloba no seu âmbito de aplicação as munições mas apenas no que respeita às regras relativas ao controlo das transferências e às disposições que lhes estão associadas; que as munições são objecto de transferências em condições análogas às das armas, pelo que as transferências de munições devem ser sujeitas às disposições análogas às aplicáveis às armas, tal como previstas na Directiva 91/477/CEE, de 18 de Junho de 1991, relativamente ao controlo da aquisição e da detenção de armas;
"[ ...] Considerando que é conveniente, em caso de ameaça ou de grave atentado à segurança pública devido à detenção ou ao emprego de armas ilícitas, de explosivos ou de munições abrangidos pela presente directiva, permitir que os Estados-membros derroguem certas disposições da presente directiva em matéria de transferências [ ...] , adoptou (o Conselho) a presente directiva, que, nos termos do n.º 1 do seu artigo 1.º, é aplicável aos explosivos, tal como são definidos no n.º 2, onde se entende por "explosivos" as matérias e objectos assim considerados pelas Recomendações das Nações Unidas relativas ao transporte de mercadorias perigosas (7) e constantes da classe 1 destas Recomendações.
No n.º 3 do mesmo artigo 1.º estabelece-se que a directiva não é aplicável, entre outros, "às munições excepto no que se refere às disposições constantes dos artigos 10º, 11º, 12º, 13º, 17º, 18º e 19º".
E no n.º 4.º, define-se "segurança" como "a prevenção de qualquer utilização para fins contrários à ordem pública" e "transferência" como "qualquer deslocação física de explosivos no interior do território comunitário, com exclusão das deslocações realizadas no mesmo local".
Nos artigos 2.º a 8.º a Directiva refere-se à colocação dos explosivos no mercado, à observação dos requisitos de segurança e à certificação da conformidade dos explosivos (a marcação de CE de conformidade).
O artigo 9.º da Directiva - do Capítulo III, relativo às "transferências de explosivos na Comunidade" - refere-se às transferências" dos "explosivos" abrangidos pela directiva, que, nos termos do n.º 1, apenas podem ser transferidos de acordo com o procedimento previsto nos números seguintes.
Esse procedimento implica, em síntese, que:
- o destinatário deve obter uma autorização de transferência da autoridade competente do local de destino, a qual deve verificar se o destinatário está legalmente habilitado a adquirir explosivos e se está na posse das necessárias licenças ou autorizações (n.º 3);
- a autorização de transferência (da autoridade do local do destino) deverá acompanhar os explosivos até ao ponto previsto do destino, devendo ser apresentado sempre que as entidades competentes o requeiram (n.º 5);
- as autoridades competentes do local do destino analisarão as condições em que a transferência decorrerá , nomeadamente no que se refere aos requisitos específicos de protecção. Se os requisitos específicos de protecção forem cumpridos, a transferência é autorizada (n.º 7);
- nenhum fornecedor pode transferir explosivos sem o destinatário ter obtido as autorizações necessárias para esse efeito (n.º 9).
No que toca às disposições aplicáveis às munições - cfr. o n.º 3 do artigo 1.º - importa destacar o artigo 10.º - muito próximo do artigo 11.º da Directiva n.º 91/447/CEE, relativa à aquisição e transferência de armas, bem assim do artigo 9.º da presente Directiva, relativa ao controlo, aquisição e transferência dos explosivos para a construção civil -, que dispõe:
"1. As munições só podem ser transferidas de um Estado membro para outro de acordo com o processo previsto nos números seguintes [ ...] .
2. No que diz respeito às transferências de munições para outro Estado membro o interessado comunicará ao Estado membro em que se encontram tais munições, antes de qualquer expedição: [ ...] o nome e o endereço do vendedor ou cedente e do comprador [ ...] , o número de munições que fazem parte do envio ou do transporte, os dados que permitam a identificação dessas munições e ainda a indicação de que foram objecto de um controlo [ ...] . O Estado membro analisará as condições de realização da transferência, nomeadamente no que diz respeito à segurança. Se o Estado membro autorizar essa tranferência, emitirá uma autorização contendo todas as menções referidas no primeiro parágrafo. A autorização deve acompanhar as munições até ao ponto do destino [ ...] .
3. Cada Estado membro pode conceder aos armeiros o direito de efectuar transferências de munições a partir do seu território para um armeiro estabelecido noutro Estado membro sem autorização prévia na acepção do nº. 2. Para o efeito emitirá uma licença válida por um período de três anos [ ...] . As munições deverão ser acompanhadas até ao destino por um documento referente a esta licença; este documento deve ser apresentado sempre que solicitado pelas autoridades competentes dos Estados-membros [ ...] ".
E o artigo 19º, nº. 1 determina que os Estados-membros porão em vigor as disposições necessárias para dar cumprimento aos artigos 9º., 10º., 11º, 12º., 13º e 14º até 30 de Setembro de 1993.
3.8 O Decreto-Lei nº. 399/93, de 3 de Dezembro, propôs-se transpor para a ordem jurídica interna a referida Directiva nº. 91/477/CEE, relativa ao controlo da aquisição e da detenção de armas. Diz-se no seu preâmbulo:
"O mercado interno da Comunidade Europeia, sendo um espaço sem fronteriras no qual é assegurada a livre circulação das mercadorias, pressupõe, designadamente, uma aproximação das legislações nacionais com vista à supressão dos controlos sistemáticos da detenção de armas de fogo.
"Contudo, não pode deixar de exigir-se uma regulamentação eficaz que permita o controlo, no interior dos Estados -membros, da aquisição e da detenção de armas de fogo e da sua transferência para outro Estado membro."
O referido propósito é expresso no nº. 1 do artigo 1º, dispondo-se no nº. 2 que o disposto no diploma não é aplicável aos militares das forças armadas nem aos agentes das forças e serviços de segurança, quando no exercício das suas funções.
Com interesse para a economia do parecer, dispôs o diploma, em pretensa sintonia com a referida Directiva:
"Artigo 4º. (Aquisição e transferência de armas de fogo)
1- A aquisição e transferência de armas de fogo de Portugal para um Estado membro ou de um Estado membro para Portugal está sujeita a autorização constante dos modelos dos anexos II e III ao presente diploma (8), do qual fazem parte integrante, a emitir pelo Comando-Geral da Polícia de Segurança Pública, mediante o pagamento das taxas previstas na tabela A-I anexa ao regulamento aprovado pelo Decreto-Lei n.º 37313, de 21 de Fevereiro de 1949.
2 - A autorização referida no número anterior deve acompanhar sempre a arma ou armas de fogo até ao ponto de destino e deve ser apresentada sempre que solicitada pelos agentes das forças e serviços de segurança.
Artigo 5.º (Actualização das taxas e emolumentos)
As taxas e emolumentos previstos no regulamento e nas tabelas anexas ao regulamento aprovado pelo Decreto-Lei n.º 37313, de 21 de Fevereiro de 1949, com a actualização efectuada pelo Decreto-Lei n.º 131/82, de 23 de Abril, são elevadas para o quíntuplo.
Artigo 11.º (Direito subsidiário)
"Em tudo o que não contrariar o presente diploma, aplica-se subsidiariamente o regulamento aprovado pelo Decreto-Lei n.º 37313, de 21 de Fevereiro de 1949"(9).
3.9. Diz-se no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 265/94, de 25 de Outubro:
"O Decreto-Lei n.º 376/84, de 30 de Novembro, regula pormenorizadamente, entre outras matérias, o comércio e o controlo dos explosivos para utilização civil.
Este regime, não carecendo de grandes alterações com vista à adequação com a Directiva n.º 93/15/CEE, do Conselho, de 5 de Abril, necessita, contudo, de ser complementado, nomeadamente no que se refere aos requisitos essenciais de segurança dos explosivos, à sua certificação de qualidade, bem como à sua colocação no mercado europeu e à adequada responsabilização pela não observância destas regras".
Este diploma, como se diz no seu artigo 1.º, transpõe para a ordem jurídica interna a referida Directiva n.º 93/15/CEE. E dispõe no artigo 2.º:
"1 - O presente diploma é aplicável aos explosivos, tal como são definidos na classe 1 do Acordo Europeu Relativo ao Transporte Internacional de Mercadorias Perigosas por Estrada (ADR), aprovado, para adesão, pelo Decreto-Lei n.º 45935, de 19 de Setembro de 1964 (10).
2 - O presente diploma não é aplicável:
a) Aos explosivos, incluindo as munições, destinados a ser utilizados pelas Forças Armadas ou pelas forças e serviços de segurança;
b) Aos artigos de pirotecnia;
c) Às munições previstas no regulamento aprovado pelo Decreto-Lei n.º 37313, de 21 de Fevereiro de 1949, e no Decreto-Lei n.º 399/93, de 3 de Dezembro."
O artigo 3.º refere-se à "aquisição e transferência de explosivos", em termos muito próximos dos constantes do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 399/93 relativamente às armas de fogo dizendo-se no n.º 2 que a autorização - para a "aquisição e transferência de explosivos" - é emitida pelo Comando-Geral da P.S.P. mediante o pagamento das taxas previstas na tabela anexa ao Decreto-Lei n.º 35/94, de 8 de Fevereiro.
Nos termos do artigo 4.º, os explosivos devem satisfazer os requisitos essenciais de segurança constantes do anexo I, sendo designadas por despacho do Ministro da Administração Interna às entidades competentes para executar os procedimentos de certificação de conformidade.
O diploma contém, a seguir, tal como o Decreto-Lei n.º 399/93, normas sobre o sancionamento das infracções - qualificadas no Decreto-Lei n.º 521/71 como transgressões -, sendo elevados os montantes da multa prevista neste diploma.
E termina com norma sobre direito subsidiário (artigo 10.º):- "Em tudo o que não contrariar o presente diploma aplicam-se subsidiariamente os Decretos-Leis n.ºs 521/71, de 24 de Novembro, e 376/84, de 30 de Novembro".
4.
4.1. Recolhidos os elementos normativos mais pertinentes, enfrentemos as questões postas começando pela segunda - a de conhecer da (in)correcção da transposição das referidas directivas para o direito interno, no que toca a "transferência" das munições previstas no Regulamento aprovado pelo Decreto-Lei nº 37313, nomeadamente quanto às imposições pecuniárias devidas por tais "transferências".
Previamente importa conhecer a natureza e valor das referidas directivas da Comissão.
4.2. As directivas comunitárias são fontes de direito derivado (comunitário), ou seja "actos unilaterais emanados das instituições comunitárias, adoptados para execução dos tratados constitutivos das Comunidades e instrumentos que os completaram ou modificaram, que, por isso, neles encontram o seu fundamento jurídico e deles derivam" (11).
Os artigos 89º do Tratado CEE e 161º do Tratado Euratom referem-se às directivas nos seguintes termos:
"Para o desempenho das suas atribuições e nos termos do presente tratado, o Conselho e a Comissão adoptam regulamentos e directivas [...].
O regulamento tem carácter geral. É obrigatório em todos os seus elementos e directamente aplicável em todos os Estados membros.
A Directiva vincula o Estado membro destinatário quanto ao resultado a alcançar, deixando no entanto às instâncias nacionais a competência quanto à forma e quanto aos meios.
...............................................................................................".
Como escreve o autor que vimos acompanhando, a directiva comunitária é como que "uma alavanca mais flexível (que o regulamento), adaptada ao objectivo menos ambicioso de simples aproximação das regulações nacionais, que permite atender aos particularismos nacionais, deixando aos Estados-membros uma certa margem de liberdade na implementação das regras adoptadas a nível comunitário" (12).
"Nos termos dos artigos 14º CECA e 189º CEE a directiva não é um acto de alcance geral: obriga apenas os destinatários que ela própria designa [...]. Esses destinatários podem ser todos os Estados-membros, alguns deles ou um único [ ...] .
Há quem pretenda ver na directiva comunitária a expressão de uma reserva de soberania nacional a favor dos Estados-membros.
"[...] Funcionando embora como um processo de legislação indirecto, a directiva comunitária acaba, pois, por produzir um irrecusável efeito normativo geral.
"(...) Ao aplicar o direito nacional e designadamente as disposições de uma lei nacional especialmente adoptada com vista à execução da directiva comunitária, as jurisdições nacionais estão obrigadas a interpretar o direito nacional à luz do texto e da finalidade da directiva, por forma a que seja atingido o resultado pretendido."
4.3. Recordemos, em síntese, o que importa considerar das referidas directivas e dos diplomas que fizeram a sua transposição para o direito interno.
4.3.1. Estabeleceu a Directiva nº 91/477/CEE, relativa ao "controlo da aquisição e da detencão de armas", na parte que ora interessa:
- as armas de fogo só podem ser "transferidas" de um Estado--membro para outro de acordo com o processo previsto nos números seguintes (do artigo 11º), a saber: o interessado comunicará ao Estado membro em que se encontram as armas, antes de qualquer expedição, nomeadamente, o número de armas que fazem parte do envio e os dados que permitam a identificação de cada arma; o Estado membro analisará as condições de realização da transferência, nomeadamente no que respeita à segurança; se o Estado membro autorizar a transferência, emitirá uma autorização (de transferência), que deve acompanhar as armas de fogo até ao ponto de destino; cada Estado membro pode conceder aos armeiros o direito de efectuarem transferência de armas de fogo sem autorização prévia, na acepção do nº 2, emitindo, para o efeito, uma licença; cada Estado membro comunicará aos outros Estados-membros a lista de armas de fogo em relação às quais pode ser dada, sem o seu acordo prévio, a autorização de transferência para o seu território (artigo
11º);
- para os fins da Directiva não cabem no conceito de "armas de fogo" as "munições" para essas armas (excepto as que tenham balas perfurantes, explosivas ou incendiárias, para uso militar), no entanto o regime de aquisição e detenção de munições é idêntico ao das armas de fogo a que se destinam (artigo 10º) (13);
- os Estados-membros podem adoptar, nas suas legislações, disposições mais restritivas que as previstas na referida Directiva.
4.3.2. E estabeleceu, por outro lado, a Directiva nº 93/15/CEE, relativamente à harmonização das disposições respeitantes à "colocação no mercado e ao controlo dos explosivos para utilização civil";
- a Directiva é aplicável aos "explosivos", entendendo-se por explosivos "as matérias e objectos" assim considerados na classe A das "Recomendações das Nações Unidas relativas aos transporte de mercadorias perigosas" - Acordo aprovado, para adesão, pelo Decreto-Lei nº 45935 -, nomeadamente os "cartuchos para armas de fogo portáteis" (cartuchos de caça e outros); mas, por norma expressa (nº 3 do artigo 1º) não é aplicável, entre outros, às munições, excepto no que se refere às disposições constantes dos artigos 10º, 11º, 12º, 13º, 17º, 18º e 19º;
- as transferências dos explosivos abrangidos pela Directiva devem observar o procedimento descrito no artigo 9º, muito próximo do procedimento descrito no artigo 11º da Directiva nº 91/477/CEE, relativamente à transferência de armas (14);
- as transferências de munições devem observar o procedimento descrito no artigo 10º, muito próximo do referido artigo 11º da Directiva nº 91/477/CEE.
4.3.3. Da análise das referidas directivas resulta que as mesmas fixaram directrizes - que os Estados-membros devem observar, no sentido de aproximarem as legislações nacionais no que toca à "transferência" (expressão que corresponde às noções de "importação" e "exportação") de armas, munições e explosivos: quanto às armas, na Directiva nº 91/477/CEE; quanto aos explosivos e munições (estas, aliás, consideradas explosivos) na Directiva nº 93/15/CEE.
Nessa parte - "transferência" de um Estado membro para outro Estado comunitário - as referidas directrizes são muito próximas, em alguns dos seus aspectos essenciais: nomeadamente, em qualquer dos casos, a "transferência" deve ser "autorizada" pelo Estado membro em que as armas, explosivos e munições se encontrem; e no tocante aos explosivos, a "transferência" deve ainda ser autorizada pela autoridade competente do local de destino.
4.3.4. O Decreto-Lei nº 399/93, ao transpor para a ordem jurídica interna a Directiva nº 91/477/CEE, regulou a aquisição e a "transferência" de armas de fogo - sujeitas a autorização mediante o pagamento das taxas da tabela A-1 anexa ao Regulamento aprovado pelo Decreto-Lei nº 37313 - e elevou para o quíntuplo, as taxas e emolumentos previstos nesse Regulamento, com a actualização do Decreto-Lei nº 131/82.
E termina dispondo que, em tudo o que não contrariar o diploma, se aplica subsidiariamente o Regulamento aprovado pelo Decreto-Lei nº 37313.
4.3.5. O Decreto-Lei nº 265/94, ao transpor para a ordem jurídica interna a Directiva nº 93/15/CEE, depois de estipular que o diploma é aplicável aos "explosivos" - definidos em termos de, em princípio, abranger as munições -, exclui expressamente do seu campo de aplicação "as munições previstas no Regulamento aprovado pelo Decreto-Lei nº 37313 e no Decreto-Lei nº 399/93".
E, depois de regular "a aquisição e transferência de explosivos" - sujeitas a autorização do Comando-Geral da PSP, com pagamento das taxas previstas na tabela anexa ao Decreto-Lei nº 35/94 -, termina, de igual modo, com disposição subsidiária, dizendo aplicar-se (subsidiariamente) os Decretos-Leis nºs 521/71 e 376/84 "em tudo o que não contrariar o presente diploma".
4.3.6. Da análise e confronto dos Decretos-Leis nºs 399/93 e 265/94 resulta à evidência que o legislador não regulou expressamente, nesses diplomas, a "transferência" - entre os Estados--membros das Comunidades - das munições, que a Directiva nº 93/15/CEE disciplina no seu artigo 10º.
Estará essa matéria - "transferência" de munições - regulada em conformidade com as referidas directivas, nos diplomas - atrás citados -, subsidiariamente aplicáveis, nos termos dos artigos 11º do Decreto-Lei nº 399/93 e 10º do Decreto-Lei nº 265/94?
A Auditoria Jurídica do M.A.I., como se sabe, suscitou dúvidas quanto à transposição das referidas directivas para o direito interno, no que toca à transferência das munições. Vejamos.
4.4.1. O Regulamento aprovado pelo Decreto-Lei nº 37313, respeitante ao fabrico, importação, comércio, detenção, manifesto, uso e porte de armas e suas munições, regula, nos artigos 12º a 29º, "a importação e exportação de armas e munições".
No ponto nº 3.2. dá-se conta do essencial quanto a essa regulamentação. Assim:
- as importações (de armas e munições) devem ser requeridas ao Comando-Geral da P.S.P., descrevendo-se, além do mais, os artigos a importar, com indicação da origem, características e quantidades, não podendo a alfândega realizar o despacho sem a competente autorização de importação, nem os requerentes fazer as encomendas do material sem previamente requererem a importação ao Comando-Geral da P.S.P.; cabe a esta entidade verificar se as quantidades desejadas excedem o normal em relação ao movimento da casa nos últimos três anos, ou o razoável para uso próprio, quando se trata de particulares (artigo 12º); e, chegando o material, não podem ser abertos os volumes (importados), contendo armas e munições, nas alfândegas, ou nos armazéns da A.G.P.L., sem que esteja presente o perito do Comando-Geral da P.S.P. (artigo 26º).
- A exportação e a reexportação de armamento ou munições devem ser requeridas e autorizadas pelo Comando-Geral da P.S.P. (artigo 22º).
O artigo 16º do Decreto-Lei nº 521/71, como vimos, contém regras muito próximas quanto à importação e exportação de substâncias explosivas.
4.4.2. Vê-se assim que o Regulamento aprovado pelo Decreto-Lei nº 37313 contém regras sobre "a importação e exportação de munições", em termos harmonizáveis com a disciplina estabelecida no artigo 10º da Directiva nº 93/15/CEE, quanto às "transferências de munições para outro Estado membro".
Tais regras são próximas das fixadas no Decreto-Lei nº 399/93, quanto à "transferência" - expressão que, como já se disse, equivale às de "importação" e "exportação" - de armas, matéria disciplinada na Directiva nº 91/477/CEE.
Deve assim entender-se que o legislador, no referido artigo 11º do Decreto-Lei nº 399/93, ao mandar aplicar subsidiariamente aquele Regulamento em tudo o que não contrariar esse diploma, tinha em vista, entre outras normas desse Regulamento, as atrás referidas (artigo 12º a 29º, nomeadamente artigos 12º, 22º e 26º), relativas à importação e exportação de munições.
Daí que o legislador, na alínea c) do nº 2 do artigo 2º do (posterior) Decreto-Lei nº 265/94, tenha excluído da aplicação deste diploma "as munições previstas no Regulamento aprovado pelo Decreto-Lei nº 37313 e no Decreto-Lei nº 399/93. Não houve aí, pois, a intenção de não regular tal matéria, mas, sim, de reconhecer que a mesma já estava regulada, ex-vi do artigo 11º do Decreto-Lei nº 399/93, ao mandar aplicar aquele Regulamento.
Não pode obstar a este entendimento o facto de tal regulamentação (da transferência de munições) constar de um diploma mandado aplicar pelo Decreto-Lei nº 399/93, que, no seu artigo 1º, se propunha transpor a Directiva nº 91/477/CEE, e não a Directiva nº 93/15/CEE, que disciplinava tal matéria.
O legislador, no Decreto-Lei nº 399/93, terá entendido que devia desde logo, e simultaneamente, regular a "transferência de armas e munições" (15), e não havia qualquer impedimento legal para tal procedimento. O que importava era que o Estado Português adoptasse, com a brevidade devida, na sua legislação, as disposições necessárias à boa execução das referidas Directivas Comunitárias.
Não se vê, assim, nesta parte e medida, omissão ou, mesmo, incorrecção quanto à transposição das referidas Directivas para o direito interno português no que toca à transferência de munições, se bem que se deva reconhecer que a forma como foi feita tal transposição (no Decreto-Lei nº 399/93) é susceptível de causar dúvidas ao intérprete comum.
A "transferência" das munições deveria ter sido regulada, expressamente, em termos idênticos ou próximos dos usados para a "transferência" das armas de fogo (16)
5.
5.1. A segunda questão posta - recordemo-lo - reporta-se à legitimidade das imposições pecuniárias relativas à "transferência" ("importação" e "exportação") de armas e munições, especialmente quanto ao modo de fixação - por remissão para a tabela A-1 anexa ao Decreto-Lei nº 37313, que distingue entre taxas (para o Fundo de Fiscalização de Explosivos e Armamento) e emolumentos (para o Estado) - e seu montante.
Este corpo consultivo já teve oportunidade de se pronunciar sobre matérias muito próximas, nos pareceres nºs 107/87, de 14-1-88, e 38/90, de 22-11-90 (17).
5.2. Escreveu-se no parecer nº 38/90:
"6. O objectivo fundamental do Tratado que instituíu a Comunidade Económica Europeia (Tratado de Roma) consiste na realização progressiva de um mercado comum, isto é, de um grande espaço económico no interior do qual as pessoas, as mercadorias, os capitais e os serviços circulem livremente em condições semelhantes às que vigoram num mercado nacional - artigo 2º do Tratado CEE.
No que respeita às mercadorias, a liberdade de circulação analisa-se essencialmente na eliminação dos obstáculos ao comércio, sejam direitos aduaneiros ou outros encargos assimiláveis, sejam obstáculos não pautais.
Nos termos do artigo 3º, alínea a), do Tratado de Roma, a acção da Comunidade comportará a "eliminação, entre os Estados-membros, dos direitos aduaneiros e das restrições quantitativas na importação e na exportação das mercadorias, assim como de quaisquer outras medidas de efeito equivalente" (18).
E o artigo 9º estabelece que a união aduaneira implica a proibição entre os Estados-membros de direitos aduaneiros de importação e exportação de mercadorias, assim como qualquer encargo cujo efeito seja equivalente.
Dispõem, por sua vez os artigos 12º e 13º do Tratado:
"Artigo 12º
Os Estados-membros abster-se-ão de introduzir entre si novos direitos aduaneiros de importação e de exportação ou encargos de efeito equivalente e de aumentar aqueles que já aplicam nas suas relações comerciais mútuas".
"Artigo 13º
1. Os direitos aduaneiros de importação, em vigor entre os Estados-membros, serão por estes progressivamente suprimidos durante o período de transição, nos termos dos artigos 14º e 15º.
2. Os encargos de efeito equivalente aos direitos aduaneiros de importação, em vigor entre os Estados-membros, serão por estes progressivamente suprimidos durante o período de transição. A comissão fixará, por meio de directivas, o calendário desta supressão, regulando-se pelas disposições constantes dos nºs 2 e 3 do artigo 14º, bem como pelas directivas adoptadas pelo Conselho nos termos do nº 2 do mesmo artigo".
Assim, os direitos aduaneiros, os tributos internos com carácter discriminatório, bem como os encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros podem classificar-se entre os obstáculos de natureza financeira à livre circulação de mercadorias que os Estados-membros se comprometeram a eliminar.
Considerados os termos em que a questão vem colocada, importa especificamente tratar os elementos de definição e o conteúdo da noção encargo de efeito equivalente a direitos aduaneiros.
A noção ‘encargo de efeito equivalente’ não é objecto de definição no Tratado, configurando-se como um complemento residual e paralelo à obrigação dos Estados-membros de suprimir, entre si, os respectivos direitos aduaneiros de importação e exportação (X).
A sua definição progressiva foi sendo construída na sequência da intervenção jurisprudencial do tribunal de Justiça.
A noção básica, que perdura actualmente, considera encargo de efeito equivalente uma imposição pecuniária, por mínima que seja, unilateralmente imposta, qualquer que seja a sua denominação e técnica, que incida sobre as mercadorias nacionais ou importadas pelo motivo da passagem pela fronteira, e desde que não seja classificada como direito aduaneiro propriamente dito (X1).
Analisem-se, com o detalhe necessário, os elementos que caracterizam o conceito.
Há-de tratar-se, desde logo, de uma imposição pecuniária; isto é, deve manifestar-se pela exigência do pagamento de uma quantia determinada, qualquer que seja.
Esta imposição pode revestir natureza heterogénea, de carácter fiscal ou para-fiscal, e há-de ter carácter estatal, muito embora não seja decisivo que seja percebida em proveito do Estado - basta que seja percebida por um organismo que tenha natureza pública.
O encargo deve ser unilateralmente determinado. O elemento ‘unilateralidade’ significa que o encargo deve provir de uma decisão exclusiva do Estado membro que o impõe, respondendo a necessidades e desenvolvendo um interesse particular desse Estado. O encargo perderá o carácter unilateral, com efeito, se for expressamente autorizado pela Comunidade ou em virtude da aplicação de cláusulas de salvaguarda previstas no Tratado (X2).
Elemento fundamental delimitador do conceito (X3), "elemento descritivo chave do que é um encargo de efeito equivalente e que permite, em princípio, distingui-lo de outros obstáculos à livre circulação de mercadorias" (-) consiste na percepção em razão da passagem pela fronteira.
No entanto, a expressão não pode ser entendida em sentido físico-material, isto é, referindo-se às operações próprias da passagem na fronteira, mas, diversamente, significa por motivo da importação ou exportação das mercadorias. O factor determinante de incidência do encargo consiste na importação ou exportação das mercadorias, independentemente do momento (anterior ou posterior) em que o encargo seja exigido.
A exacta delimitação deste elemento exige, porém, uma outra precisão: por motivo da importação ou exportação deve interpretar-se no sentido de que a produção nacional do produto idêntico ou similar não deve ser objecto da imposição do encargo, que só deve incidir sobre o produto importado, ou, no caso de exportação, apenas sobre o produto nacional destinado à exportação e não já sobre o que seja destinado à comercialização interna.
A característica essencial de um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro, e que o distingue de outros encargos que incidem, também, sobre produtos importados, é precisamente a exclusão do produto nacional, igual, idêntico ou similar (-).
Sublinhando o elemento descritivo chave da noção, poder-se-á concluir que, em princípio, um encargo que incida igualmente sobre produtos nacionais e importados (ou sobre os produtos exportados e os destinados à comercialização interna), segundo os mesmos critérios objectivos, não constituirá um encargo de efeito equivalente a direitos aduaneiros, não estando abrangido, consequentemente, pela proibição constante dos artigos 9º e segs. do Tratado.
"7. A delimitação do conceito de encargo de efeito equivalente exige, porém, ainda alguma precisão.
Com efeito, a jurisprudência comunitária admitiu que alguns encargos administrativos percebidos pela ocasião da importação de mercadorias poderiam não constituir encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros, mas a contrapartida de uma prestação efectuada pela administração, isto é, a retribuição ou compensação de uma actividade exercida por uma administração.
Nesta medida, semelhantes encargos escapariam à proibição constante dos artigos 9º a 16º do Tratado.
Impõe-se, pois, caracterizar a noção de serviço prestado.
A jurisprudência do Tribunal de Justiça tem sido rigorosa na apreciação e qualificação dos casos de espécie que lhe têm sido presentes (X4), sublinhando os estreitos limites em que se desenha o conceito.
A definição do serviço prestado não releva do tipo de actividade desenvolvida pela Administração, mas essencialmente das condições específicas em que a actividade administrativa se desenvolve concretamente na relação com o importador (ou exportador) da mercadoria.
Podem apontar-se, deduzidas da jurisprudência comunitária, as seguintes características da noção de serviço prestado:
- deve existir um serviço concretamente determinado, efectivamente prestado ao importador ou exportador, e remunerado através de uma contrapartida.
- a vantagem que se oferece ao operador económico não pode ser genérica e de avaliação incerta, isto é, de um serviço concretamente prestado e não do cumprimento de uma regulamentação editada no interesse geral.
- deve ter carácter facultativo, o que significa que a sua utilização deve depender da livre opção do operador económico.
- a contrapartida não deve ultrapassar nem o valor do serviço prestado, nem o respectivo custo - regra da proporcionalidade.
Participando destas características, o encargo pecuniário suportado pelo operador económico na importação ou exportação será legítimo, podendo considerar-se como excepção à proibição dos artigos 9º a 16º do Tratado (X5).
Princípios decantados no apuramento do conceito foram aplicados pela jurisprudência comunitária ao não considerar como contrapartida de um serviço prestado e, consequentemente, não legitimamente percebidos, os encargos exigidos aos operadores económicos na importação ou na exportação em situação em que estava em causa a obtenção de uma licença de importação (X6), a actividade da administração estatal destinada a proceder a um controlo fitossanitário (X7), a efectuar um controlo estatístico (X8), ou a actividade relativa a um controlo de qualidade obrigatório (X9).
"8. Como se referiu ao caracterizar os elementos do conceito de "encargo de efeito equivalente a direitos aduaneiros", uma imposição interna que incida do mesmo modo sobre produtos nacionais e importados de outros Estados-membros ou sobre produtos a exportar e os destinados à comercialização interna, não integra, em princípio, aquela categoria, sendo, consequentemente legítima face à ordenação comunitária.
Dispõe, com efeito, o artigo 95º do Tratado:
"Nenhum Estado membro fará incidir, directa ou indirectamente, sobre produtos de outros Estados-membros imposições internas, qualquer que seja a sua natureza, superiores às que incidam, directa ou indirectamente, sobre produtos nacionais similares.
"Além disso, nenhum Estado membro fará incidir sobre os produtos dos outros Estados-membros imposições internas de modo a proteger indirectamente outras produções.
"Os Estados-membros eliminarão ou corrigirão, o mais tardar no início da segunda fase, as disposições existentes à data da entrada em vigor do presente Tratado que sejam contrárias às disposições precedentes".
Esta disposição representa um compromisso entre os poderes da Comunidade e a soberania fiscal dos Estados-membros. Enquanto que os artigos 9º a 16º impõem a eliminação dos obstáculos (pautais e equivalentes) ao comércio intra-comunitário, o artigo 95º proíbe os tributos internos que onerem (também) as mercadorias importadas, mas apenas na medida em que tenham carácter discriminatório ou protejam indirectamente produtos nacionais.
Os artigos 95º a 99º do Tratado, garantindo a soberania fiscal interior aos Estados-membros, visam assegurar a neutralidade fiscal completa das imposições internas do ponto de vista da concorrência entre os produtos importados e os produtos nacionais similares (-).
Vistos os elementos essenciais caracterizadores dos conceitos, os artigos 9º a 16º e 95º nunca poderão ser aplicáveis simultaneamente a uma mesma situação; excluem-se naturalmente. Se uma determinada imposição pecuniária não discriminar entre produtos nacionais e importados e se não se destina a proteger indirectamente outras produções, nunca pode ser considerada como encargo de efeito equivalente a direitos aduaneiros.
Porém, as diferenças entre ambas as figuras, na apreciação de situações concretas, nem sempre são nítidas, suscitando, por vezes, dúvidas e dificuldades sobre qual das duas corresponde exactamente ao caso apreciado.
E as consequências da exacta delimitação são de relevante importância, porquanto no caso de encargos de efeito equivalente a imposição deverá ser totalmente eliminada, enquanto que se se tratar de uma imposição interna discriminatória bastará, em princípio, colocar ao mesmo nível a imposição que incide sobre o produto importado como aquele que agrava o produto nacional correspondente (-).
A noção de tributo ou imposição interna, para efeitos do disposto no artigo 95º do Tratado, não é construída de forma limitada. Abarca um conjunto amplo de imposições, de difícil determinabilidade a priori (X10).
Porém, o critério essencial de delimitação da noção de tributo ou imposição interna, por referência ao conceito de encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros, pode encontrar-se através de elemento construído como excepção. Qualquer encargo exigido por motivo da importação de um produto, apenas não será qualificado como encargo de efeito equivalente se a imposição pecuniária relevar de um regime de tributos internos que incidam sistematicamente sobre os produtos nacionais e sobre os produtos importados, segundo os mesmos critérios.
Para que uma imposição interna se considere como integrante de um regime geral de tributos do Estado membro respectivo, não basta, pois, que incida sobre o produto importado e os produtos nacionais idênticos ou similares, mas também que incida sobre este segundo os mesmos (ou idênticos) critérios e a um nível de produção similar - critérios de identidade da imposição.
O critério da identidade da imposição, analisa-se, assim, na exigência de identidade do produto e da imposição, identidade do nível de comercialização e do facto tributável, ou, ao menos, segundo critérios comparáveis quando a falta de similitude seja motivada por uma justificação objectiva (-).
....................................................................................................
A circunstância de a imposição pecuniária incidir e onerar uma dada categoria de produtos estabelecida segundo critérios objectivos aplicados independentemente da sua origem, constitui um índice objectivo de que a imposição pertence a um ‘sistema geral de tributos internos’, devendo, porém, considerar-se a noção ‘categoria de produtos’, não segundo uma perspectiva demasiado restrita e individualizada, mas antes determinada segundo critérios gerais e objectivos.
Por outro lado, e como limite, a imposição não poderá atingir um nível tão elevado que comprometa a livre circulação do produto em causa, isto é, a imposição há-de ser proporcionada por referência a outras dentro da coerência do mesmo sistema de modo a que não produza um bloqueio das importações do produto em causa (-).
Deste modo, uma imposição interna, não discriminatória, que incide sobre categorias objectivas de bens ou produtos independentemente da sua origem (abrangendo, pois, produtos nacionais e importados) integra-se na previsão do artigo 95º do Tratado e, não obstante atingir, igualmente, produtos provenientes de outros Estados-membros, não é qualificável como imposição de efeito equivalente a direitos aduaneiros, não estando em desconformidade com o direito comunitário.
9. O tema da consulta aconselha algumas considerações a propósito da caracterização do conceito de "medida de efeito equivalente a restrições quantitativas na importação e exportação de mercadorias, obstáculo não-pautal à livre circulação que, nos termos do Tratado, os Estados-membros se comprometeram a eliminar.
Dispõem os artigos 30º, 34º e 36º do Tratado CEE:
Artigo 30º
"Sem prejuízo das disposições seguintes, são proíbidas, entre os Estados-membros, as restrições quantitativas à importação, bem como todas as medidas de efeito equivalente".
Artigo 34º
"1. São proíbidas, entre os Estados-membros, as restrições quantitativas à exportação, bem como todas as medidas de efeito equivalente.
2. Os Estados-membros suprimirão, o mais tardar no final da primeira fase, as restrições quantitativas à exportação e todas as medidas de efeito equivalente existentes à data da entrada em vigor do presente Tratado".
Artigo 36º
"As disposições dos artigos 30º a 34º, inclusive, são aplicáveis sem prejuízo das proibições ou restrições à importação, exportação ou trânsito justificadas por razões de moralidade pública, ordem pública e segurança pública; de protecção da saúde e da vida das pessoas e animais ou de preservação das plantas; de protecção do património nacional de valor artístico, histórico ou arqueológico; ou de protecção da propriedade industrial e comercial. Todavia, tais proibições ou restrições não devem constituir nem um meio de discriminação arbitrária, nem qualquer restrição dissimulada do comércio entre os Estados-membros".
Embora o Tratado de Roma não defina o que sejam "restrições quantitativas", a doutrina não hesita em encará-las como o conjunto de regras jurídicas e de práticas administrativas que excluem de forma total ou parcial a importação (ou a exportação) de um ou vários produtos, considerados em função do seu peso, do seu valor, ou do número de unidades, susceptível de ser importado (ou exportado) (X11).
"As medidas de efeito equivalente estão (no domínio dos obstáculos não-pautais), para as restrições quantitativas, assim como os encargos de efeito equivalente, no âmbito dos obstáculos no domínio pautal, se encontram para os direitos aduaneiros - cfr. artigos 9º, 12º, 13º do tratado de Roma e artigo 193º do Acto de Adesão.
A proibição de umas e de outros (as medidas e os encargos de efeito equivalente) tem, no Tratado de Roma, a natureza de disposição residual. A delimitação dos contornos destas figuras resultou, assim, da prática administrativa da Comissão e sobretudo, da jurisprudência do Tribunal das Comunidades Europeias (TCE).
A Directiva 70/50/CEE, de 22 de Dezembro de 1969, da Comissão, corresponde já uma tentativa de conceptualização e de globalização das questões colocadas pelo conceito. A Comissão definiu a noção de "medida de efeito equivalente" como sendo "toute mesure susceptible de faire obstacle à des importations ou à des exportations qui pourraient avoir lieu en son absence".
[ ...] Como sustenta A. MATTERA (X12), resulta do artigo 30º do Tratado de Roma e das definições dadas pela Comissão e pelo TCE que devem estar preenchidas duas condições para se estar em presença de medidas de efeito equivalente":
a) a existência de uma medida estadual ("mesure étatique");
b) Os "efeitos restritivos" equivalerem aos de uma restrição quantitativa.
CARLOS BOTELHO MONIZ (X13), a partir da análise do direito originário e do direito derivado, bem como da jurisprudência comunitária, detecta os seguintes critérios orientadores:
a) as medidas de efeito equivalente são medidas imputáveis aos poderes públicos, uma vez que a proibição dos artigos 30º e seguintes, como aliás a dos artigos 12º e seguintes (do Tratado de Roma), tem como destinatários os Estados, nela se abrangendo actos tão díspares como os actos legislativos, as disposições regulamentares e administrativas, as simples práticas da Administração e de uma forma geral todos os actos que emanem da autoridade pública (X14);
b) As medidas de efeito equivalente constituem uma categoria de carácter residual, uma vez que os conceitos de "medida de efeito equivalente" e de "encargo de efeito equivalente" fornecem a base jurídica necessária à resolução dos obstáculos que se suscitem à aplicação do princípio da livre circulação da mercadorias, corolário do princípio da unidade de mercado. Acresce que, estando o âmbito de aplicação do conceito de "encargo de efeito equivalente" delimitado com precisão, pode afirmar-se que o segundo ("medida de efeito equivalente") constituiu uma "catch-all provision" destinada a abarcar no seu âmbito todos os obstáculos ao comércio que não sejam expressamente abrangidos por outras disposições;
c) as medidas de efeito equivalente são medidas que restringem o comércio intracomunitário, devendo constituir um critério fundamental de apreciação para aferir da legalidade de uma medida a afectação do comércio comunitário ou a restrição das trocas comerciais no interior da Comunidade".
De acordo com estes critérios de caracterização do conceito (-), poder-se-ão considerar como medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas, todas as regras e procedimentos que submetam a importação (e a comercialização de produtos importados) a requisitos não aplicáveis aos produtos nacionais ou a condições mais gravosas do que as aplicadas a este.
Podem, neste aspecto, distinguir-se dois tipos fundamentais:
"a) as que se reportam de forma directa ou indirecta restringindo-a) à própria operação de importação, de que se podem dar os seguintes exemplos:
a) 1. - o licenciamento das importações (X15);
a) 2. - a exigência de certificados de origem de obtenção impossível ou muito difícil por parte do importador;
a) 3. - a exigência da indicação de origem das mercadorias por parte do importador, para além daquilo que ele pode razoavelmente saber;
a) 4. - a realização de controlos sanitários, fiscais ou estatísticos nas fronteiras;
a) 5. - a limitação dos períodos em que a importação é autorizada;
a) 6. - a limitação das importações "ratione loci";
a) 7. - a limitação das importações "ratione personae".
b) aquelas que, favorecendo especificamente a comercialização dos produtos nacionais no território nacional, restringem de forma indirecta ou mediata as importações (X16) ".
Relativamente a todas estas medidas formalmente discriminatórias, a proibição comunitária dos artigos 30º e seguintes tem eficácia plena.
A admissibilidade das medidas de efeito equivalente apenas é consentida, no sistema do Tratado, nas circunstâncias definidas como excepção no já referido artigo 36º - quando justificadas, por exemplo, por razões de moralidade pública, ordem pública, de segurança pública, de protecção da saúde e da vida das pessoas e dos animais.
Em algumas circunstâncias podem gerar-se situações de inter-relacionamento entre os diversos tipos de obstáculos à livre circulação de mercadorias, especificamente quando uma medida administrativa considerada de efeito equivalente possa ser acompanhada da exigência de alguma imposição pecuniária.
Nestes casos, a imposição pecuniária surgirá como um obstáculo adicional, qualificável como imposição de efeito equivalente a direitos aduaneiros.
Este aspecto aconselha, no entanto, algumas considerações derivadas da própria natureza e justificação da medida imposta, tendo a jurisprudência distinguido várias situações a propósito das medidas de controlo, nomeadamente controlos sanitários (X17):
- se a medida é estabelecida unilateralmente por um Estado membro sem causa de justificação suficiente, será uma medida de efeito equivalente e, neste caso, qualquer imposição pecuniária percebida pela realização da medida constituirá automaticamente uma imposição de efeito equivalente.
- se a medida é estabelecida unilateralmente pelo Estado membro, que a justifica nos termos do artigo 36º, trata-se de uma medida de efeito equivalente "tolerada", pelo Tratado, mas a sua justificação não pode alargar-se a uma eventual imposição pecuniária exigida , porque esta percepção não será intrinsecamente necessária ao exercício da competência prevista naquela disposição.
- se a medida se estabelece obrigatoriamente por disposição comunitária, convencional, ou é autorizada por uma directiva, não será considerada medida de efeito equivalente e, consequentemente, eventuais imposições pecuniárias não serão consideradas imposições de efeito equivalente a direitos aduaneiros.
10. Antes de apreciar especificamente as questões concretamente enunciadas como tema do parecer, importa transcrever algumas disposições do Acto de Adesão [ ...] que situam o quadro imediato da vinculação nacional.
Dispõem, com efeito, os artigos [ ...] do Acto de Adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa às Comunidades Europeias:
"Artigo 193º
"Serão suprimidos em 1 de Março de 1986 os encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros de importação existentes nas trocas comerciais entre a Comunidade, na sua composição actual, e Portugal".
"Artigo 202º
"Serão suprimidas em 1 de Janeiro de 1986 as restrições quantitativas à importação e à exportação, bem como todas as medidas de efeito equivalente existentes entre a Comunidade, na sua composição actual, e Portugal".
5.3. Prossegue o parecer que vimos acompanhado procurando dar resposta às questões postas nessa consulta - a qualificação das contribuições para o Fundo de Substâncias Explosivas e para o Fundo de Fiscalização de Explosivos e Armamento que incidem sobre substâncias explosivas e matérias perigosas equiparadas (19) (20).
5.3.1. A propósito das contribuições para o Fundo de Substâncias Explosivas, escreveu-se no referido parecer, com interesse para a economia do presente:
"Trata-se de uma imposição objectiva, referida a determinada categoria de produtos, materialmente delimitada - a substâncias explosivas, a cujo regime, como se referiu, estão equiparadas outras substâncias perigosas expressamente mencionadas, entre as quais os cloratos.
A base de imposição é igualmente objectiva e uniforme - uma determinada quantia por cada quilograma.
Por outro lado, a contribuição incide não apenas sobre os produtos importados, mas também indiscriminadamente sobre os produtos da mesma natureza de produção nacional: não se trata, assim, de uma imposição que agrave o facto da importação, com exclusão de produtos nacionais idênticos ou similares, mas abrange, sem discriminação, tanto uns como os outros [ ...] .
Além disso, a imposição a pagar pelos operadores económicos destina-se a integrar um Fundo que satisfaz todas as despesas necessárias para levar a efeito a fiscalização prevista nos regulamentos, isto é, a suportar o serviço encarregado dessa fiscalização.
Estas características essenciais afastam a classificação da referida imposição como encargo de efeito equivalente a direito aduaneiros.
E, por outro lado, embora a caracterização concreta não seja isenta de dúvidas, alguns elementos da hipótese parecem afastar a existência de serviço prestado, com o sentido em que as admite a legitimação de uma contrapartida fixada ao operador económico, no caso, o importador (X18).
Na verdade, a peritagem obrigatória efectuada a produtos explosivos ou substâncias perigosas antes do respectivo despacho aduaneiro, prevista no artigo 28º do RFACEPE, a cargo da Inspecção dos Explosivos, terá mais a ver com a prevenção do cumprimento de regras de segurança estabelecidas no interesse geral, considerada a natureza, os riscos e o perigo das mercadorias em causa, do que com um serviço directo prestado ao operador económico.
É certo que a peritagem efectuada antes do despacho aduaneiro, e sem o qual esta operação não pode ter lugar, reveste também as características de uma actividade administrativa realizada no interesse do operador económico. No entanto, por esse facto, não deixa de ser uma actividade inserida numa missão geral de fiscalização, a cargo de um órgão da administração especializado, que tem por missão dar execução a procedimentos previstos em regulamentação editada no interesse geral.
Além de que a intervenção fiscalizadora da Inspecção dos Explosivos não tem carácter facultativo, não dependendo a sua utilização na peritagem que precede o despacho aduaneiro de livre opção do operador económico.
[ ...] A acção fiscalizadora é geral e incide sobre os locais de fabrico, armazenamento ou venda dos referidos produtos - artigo 5º, nº 1, do Regulamento sobre Fiscalização de Produtos Explosivos, aprovado perlo Decreto-Lei nº 376/84, de 30 de Novembro.
De qualquer modo, não obstante alguns elementos de delimitação conceitual apontarem para a qualificação das contribuições para o FSE como imposição interna não discriminatória, no sentido do artigo 95º do Tratado, reconhece-se que a ligação fáctica, no caso da importação do produto, às operações de peritagem necessárias à realização do despacho aduaneiro, pode suscitar dúvidas de caracterização que deveriam ser removidas através da conveniente e esclarecedora intervenção legislativa.
No entanto, a contribuição para o FSE, qualificada como imposição interna não discriminatória, integrando um sistema de tributos onerando uma dada categoria de produtos, objectivamente delimitada e independentemente da sua origem, ou como contrapartida por um serviço prestado pela administração ao operador económico, é legítima face ao direito comunitário".
5.3.2. Passando a apreciar e qualificar as importâncias previstas no artigo 7º e tabela anexa ao Decreto-Lei nº 520/71, de 24 de Novembro, cobradas para o Fundo de Fiscalização de Explosivos e Armamento e os emolumentos pagos pela obtenção de licença de importação, escreve-se de seguida:
"Como se salientou, as receitas provenientes do pagamento de taxas prevista no artigo 7º do Decreto-Lei nº 521/71 são afectadas à constituição daquele Fundo, destinado à satisfação dos encargos e instalação e manutenção do serviço de fiscalização a cargo da Polícia de Segurança Pública (-).
As taxas referidas, fixadas na tabela anexa ao diploma, são pagas por ocasião da movimentação/comercialização dos produtos em causa e incidem indistintamente tanto sobre as mercadorias importadas, como sobre as mercadorias da mesma natureza de produção nacional.
Incidem sobre categorias de produtos objectivamente determinados e segundo uma base material objectiva de incidência - unidade de peso: por cada quilograma saído dos fabricos nacionais, ou por cada fracção de 100kg, no caso de importação (-).
Deste modo, não podem constituir um encargo de efeito equivalente a direitos aduaneiros, porquanto não incidem especificamente sobre produtos importados ou exportados mas indistintamente sobre uma categoria objectiva de mercadoria, considerada independentemente da origem (refere-se até expressamente a incidência sobre o produto "saído das fábricas nacionais").
E, por outro lado, considerando a finalidade específica das receitas cobradas, a imposição não se destina a beneficiar a respectiva produção nacional, tornando a produção e comercialização interna mais favorável, não neutralizando, pois, o gravame que incide também sobre o produto nacional.
Deve, consequentemente, ser qualificada como taxa relevando do sistema interno da imposição, não discriminatória, em relação aos produtos originários de outros Estados-membros, legítima face ao sistema comunitário, no quadro do artigo 95º do Tratado CEE (-).
[ ...] Tratamento diverso terá, contudo, o pagamento das quantias , a título de emolumentos (e que constituem receita do Estado), previstas na tabela anexa ao mencionado diploma, pela concessão ou atribuição de licenças de importação (21).
A licença de importação, como se salientou, constitui um dos exemplos típicos de medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas, proibidas pelo artigo 30º do Tratado. Mesmo quando seja emitida automaticamente não deixa de constituir uma oneração formal acrescida e, consequentemente, constituir um entrave à liberdade de circulação de mercadorias.
Todavia, perante as circunstâncias específicas do caso, a licença de importação traduz um meio idóneo para prevenir os riscos decorrentes da comercialização dos produtos em causa.
A natureza do produto importado, qualificado como matéria perigosa (ou substância explosiva) ou como substância (ou preparação perigosa), tanto pela legislação nacional, como pelas normas comunitárias, impõe, pois, que sejam tomadas cautelas próprias, justificadas por razões de protecção da saúde e da vida das pessoas e, mesmo, da segurança e ordem públicas.
A licença de importação, constituindo um meio adequado ao conhecimento pelas autoridades nacionais de fiscalização de substâncias explosivas (e perigosas) (X19) da entrada em território nacional das referidas mercadoria, está justificada pela cláusula de excepções do artigo 36º do Tratado CEE.
No entanto, a justificação colhida no artigo 36º do Tratado para a exigência, no caso, da licença de importação, não justifica qualquer imposição pecuniária adicional pela obtenção dessa licença.
Como se referiu, uma medida justificada nos limites da excepção prevista no artigo 36º (medida de efeito equivalente "tolerada" pelo sistema de Tratado), não pode alargar-se, na sua justificação, a uma eventual exigência pecuniária que a acompanhe, pois, semelhante percepção não será intrinsecamente necessária ao exercício das competências nacionais ali previstas e permitidas.
Nos termos em que vem fixada, a exigência do pagamento de emolumentos configura-se como um encargo de efeito equivalente a direito aduaneiro, proíbido nos termos dos artigos 9º a 16º do Tratado.
Não será, assim, admissível a exigência de pagamento de emolumentos pela concessão da licença de importação (e quantia que não depende do documento qua tale, mas que tem como referência as quantidades para importação das quais a licença é solicitada)".
5.4. Como atrás vimos, ao referido Fundo de Fiscalização de Explosivos e Armamento então consignadas as taxas previstas na tabela anexa ao Decreto-Lei nº 35/94 - que substituiu a tabela anexa ao Decreto-Lei nº 521/71 -, bem assim no Regulamento e nas tabelas anexas ao Regulamento aprovado pelo Decreto-Lei nº 37313, com as actualização efectuadas pelos Decretos-Leis nºs 131/82 e 399/93.
Importa qualificar e apreciar a legitimidade das taxas previstas nas tabelas anexas ao Regulamento aprovado pelo Decreto-Lei nº 37313, mais precisamente, da tabela A-1, tendo em conta o nº 1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 399/93 e a economia do parecer;
5.4.1. Resulta da referida tabela A-1 - v. nº 3.2 - constituírem receita do Fundo de Fiscalização de Explosivos e Armamento as "taxas" (mais precisamente "os emolumentos e outras taxas") devidas pelas "autorizações de importação - (22) de armas, munições e acessórios".
O montante dessas taxas é fixado "por cada arma de fogo" e por cada milhar de cartuchos carregados de qualquer espécie ou fracção".
O diploma e as tabelas anexas não prevêem a cobrança de taxas pelas simples aquisição de produção nacional - por "cada arma" ou por "cada milhar de cartuchos", de produção nacional, saídos das fábricas -, como ocorre, por exemplo, quanto ao explosivos referidos na tabela anexa ao Decreto-Lei nº 35/94, que substituiu a tabela anexa ao Decreto-Lei nº 521/71.
De onde decorre que tais taxas (apenas) são devidas pela concessão de "autorizações" para as armas de fogo (23) passarem a fronteira, seja por importação ou seja por exportação.
5.4.2. Como atrás se disse o "licenciamento" ("autorização") das "importações" e "exportações" é uma medida de efeito equivalente a restrições quantitativas na importação e exportação" - proibida em princípio pelos artigos 30º e 34º do Tratado CEE -, na medida em que tal procedimento - o referido "licenciamento -" não é aplicável aos produtos nacionais para consumo interno, restringindo assim o comércio intracomunitário.
Dissemos em princípio visto que o referido artigo 36º do Tratado CEE permite a justificação de tais proibições ou restrições, por razões, nomeadamente, de moralidade pública, ordem pública e segurança pública.
Aliás, são as próprias Directivas nºs 91/477/CEE (artigo 11) e 93/15/CEE (artigo 10º), em virtude da especificidade dos materiais sobre que versam, que consagram a necessidade da concessão de "autorização" para a "transferência" - "importação" e "exportação" - das armas e munições, acrescendo que a primeira (artigo 3º) permite, ainda, aos Estados-membros que adoptem, nas suas legislações, disposições mais restritivas que as previstas na Directiva (quanto à aquisição e transferência de armas).
Já no preâmbulo da primeira Directiva se salientava que a abolição dos controlos da detenção (de armas) nas fronteiras exige uma regulamentação eficaz que permita o controlo, no interior dos Estados-membros, da aquisição, detenção e "transferência" de tal mercadoria, regulamentação de que resultará uma maior confiança mútua entre os Estados-membros no domínio da salvaguarda da segurança das pessoas; e no preâmbulo da segunda se refere a necessidade de harmonizar as diferentes disposições nacionais divergentes sobre a matéria, a fim de garantir a livre circulação desses produtos (incluindo as munições), sem redução dos níveis de protecção e de segurança óptimos.
Tanto basta para, nos termos do artigo 36º do Tratado CEE, se dever qualificar o "licenciamento" ("autorização") em causa como uma "medida de efeito equivalente" justificada por razões de ordem e segurança públicas, invocadas no preâmbulo do Decreto-Lei nº 37313 (24).
5.4.3. Pelas razões apontadas no nº 5.4.1. deveriam qualificar-se as taxas previstas na tabela A-1 anexa ao Decreto-Lei nº 37313 como "encargos de efeito equivalente" visto tratar-se de imposições pecuniárias, unilateralmente impostas por decisão exclusiva do Estado Português, que incidem sobre mercadorias nacionais ou importadas pelo motivo da passagem pela fronteira, isto é, por motivo de "importação" ou "exportação" das mercadorias em causa.
Não se trata, pois, de meras contrapartidas de prestações efectuadas pela Administração - que escapariam à proibição constante dos artigos 9º a 16º do Tratado CEE - visto que o procedimento administrativo (serviço) que se traduz na concessão da autorização (para importaçõa e exportação) e na subsequente actividade de controlo é imposto, não tem carácter facultativo, não depende da livre opção do operador económico.
Deve, no entanto, levar-se em conta que as referidas imposições pecuniárias (encargos), acompanham, numa relação de causa efeito, uma "medida" justificada, inclusive autorizada por directivas comunitárias - o "licenciamento" ("autorização") das importações e exportações de armas e munições -, havendo, assim, um inter-relacionamento entre essas duas situações.
Deste modo, se, por um lado, a referida "medida", justificada e autorizada por directivas comunitárias, não deve ser considerada "medida de efeito equivalente", por outro, as correspondentes imposições pecuniárias não serão consideradas "imposições de efeito equivalente a direitos aduaneiros", sendo, por isso, legítimas.
5.4.4. Tendo em conta a natureza e a finalidade das referidas "imposições pecuniárias" - o financiamento do sistema de fiscalização imposto pelas referidas "transferências" de armas e munições -, tais imposições devem respeitar o princípio da proporcionalidade, ter uma base de imposição objectiva e incidir, de forma tendencialmente uniforme, no que toca a "importações" e exportações", por forma que não sejam discriminatórias em relação aos produtos originários de outros Estados-membros, isto é, por forma que "não constituam um meio de discriminação arbitrária ou uma restrição camuflada ao comércio entre os Estados-membros", como, aliás, se diz no artigo 11º da Directiva nº 93/15/CEE.
A regra da proporcionalidade impõe que tais prestações (imposições) pecuniárias não devam ultrapassar o valor e o custo da actividade fiscalizadora que as justifica, custo que este corpo consultivo não pode avaliar e discutir, por relevar de matéria de facto que não lhe compete apreciar, como decorre do artigo 34º da L.O.M.P. (Lei nº 47/86, de 15 de Outubro) (25).
No caso concreto em análise, afigura-se que a base material de incidência (imposição) usada é objectiva, ao fazer-se depender o montante de tais imposições da quantidade de produto a fiscalizar - número de armas e cada milhar de cartuchos ou fracção -, não merecendo, nessa parte, qualquer reparo (26).
E no que toca às taxas fixadas na referida tabela A-1 (para as "autorizações" de "importação") vimos que o n 1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 399/93 os aplica (as estende) às "autorizações" de exportação, sendo, por isso, uniformes - as taxas relativas à importação e exploração -, não discriminatórias, conformes às regras dos artigos 30º a 36º e 95º do Tratado CEE.
5.4.5. Uma última dúvida é posta pela Auditoria Jurídica do M.A.I., resultante da remissão feita pelo artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 399/93 para a tabela A -1 anexa ao Regulamento aprovado pelo Decreto-Lei n.º 37313, na parte e medida em que esta, ao lado das taxas para o Fundo de Fiscalização de Explosivos e Armamento, estabelece (ainda) emolumentos, como receita do Estado, por cada "autorização" de importação" ou "exportação".
Dúvidas existem quanto à legitimidade da imposição de tais emolumentos.
Esta questão foi tratada no parecer n.º 38/90, em termos de manter.
Aí se disse, em síntese, que a justificação colhida do artigo 36.º do Tratado CEE para a exigência, no caso, da licença ("autorização") de importação, não justificava qualquer imposição pecuniária adicional pela obtenção dessa licença, pois semelhante percepção não será intrinsecamente necessária ao exercício das competências nacionais aí previstas e permitidas.
A exigência de pagamento de emolumentos, nos termos fixados na tabela anexa ao Decreto-Lei n.º 521/71 (então em vigor) - tal como, acrescentamos, na tabela A-1 anexa ao Regulamento aprovado pelo Decreto-Lei n.º 37313, tanto para as "autorizações" de importação como de exportação - configurava-se, assim, como um encargo de efeito equivalente a direito aduaneiro, proibido nos termos dos artigos 9.º a 16.º do Tratado CEE .
Daí que, de igual modo, se deva concluir não ser admissível a exigência de pagamento dos emolumentos previstos na referida tabela A-1 anexa ao Regulamento aprovado pelo Decreto-Lei n.º 37313 pela concessão de autorizações de importação e exportação de explosivos.
5.4.6. Em conformidade com o exposto, impõe-se a revogação e substituição do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 399/93 e ou da tabela A-1 anexa ao Regulamento aprovado pelo Decreto-Lei n.º 37313, de forma a abolir os referidos emolumentos, receita do Estado, pela concessão de "autorizações" para "importação" e "exportação" de armas e munições.
Conclusão:
6
Em face do exposto formulam-se as seguintes conclusões:
1ª No sistema instituído pelo Tratado constitutivo das Comunidades Europeias (Tratado de Roma), devem ser eliminados nas trocas comerciais entre os Estados membros todos os direitos aduaneiros bem como os encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros - artigos 9.º a 16.º do Tratado;
2ª Constituem encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros todas as imposições pecuniárias, unilateralmente impostas por um Estado membro, que incidam sobre mercadorias pela circunstância da passagem pela fronteira, isto é, afectando os produtos importados com exclusão dos produtos nacionais idênticos ou similares, ou os produtos exportados, com exclusão dos destinados à comercialização interna;
3ª As imposições que incidem sobre produtos importados (ou exportados) podem ser admissíveis se constituirem a contrapartida de um serviço prestado pela Administração ao operador económico respectivo e se forem proporcionais, não excedendo o custo desse serviço;
4ª Nos termos do artigo 30.º do Tratado de Roma , são proíbidas entre os Estados membros todas as restrições quantitativas à importação, bem como todas as medidas de efeito equivalente;
5ª Consideram-se medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas todas as disposições legais ou regulamentares ou as simples práticas administrativas de um Estado membro - como seja a imposição de licenciamento (autorização) das importações e exportações - que, dificultando a importação ou exportação de mercadorias, constituem entraves à sua livre circulação;
6ª O licenciamento (autorização) para importação e exportação pode, no entanto, ser admissível nas condições previstas no artigo 36.º do Tratado, nomeadamente quando seja justificada por razões de protecção da vida ou da saúde das pessoas ou da ordem e segurança públicas, e não será considerada medida de efeito equivalente se estabelecida obrigatoriamente por disposição comunitária, convencional, ou autorizada por uma directiva comunitária;
7ª A "transferência" de armas de fogo de Portugal para um Estado membro (exportação) ou de um Estado membro para Portugal (importação) rege-se pelo Decreto-Lei nº 393/93, de 3 de Dezembro, nomeadamente pelo seu artigo 4º, e, subsidiariamente, pelo Regulamento aprovado pelo Decreto-Lei nº 37313, de 21 de Fevereiro de 1949, ex vi do artigo 11º daquele diploma legal;
8ª A "transferência" de munições de Portugal para um Estado membro ou de um Estado membro para Portugal rege-se, ex vi do artigo 11º do Decreto-Lei nº 393/93, pelo Regulamento referido na conclusão anterior;
9ª As autorizações de importação e de exportação de armas de fogo e munições, previstas no Decreto-Lei nº 393/93 e no Regulamento aprovado pelo Decreto-Lei n.º 37313, constituem medidas justificadas nos termos da conclusão 6ª;
10ª As taxas fixadas na Tabela A-1 anexa ao Regulamento referido nas conclusões anteriores, como receita do Fundo de Fiscalização de Explosivos e Armamento, actualizadas nos termos do artigo 5º do Decreto-Lei nº 399/93, e devidas nos termos dos artigos 4º, nº 1, e 11º, deste Decreto-Lei, artigo 1º do Decreto-Lei nº 37313 e artigos 12º, 22º e 27º do referido Regulamento, pela concessão de autorizações de importação e exportação de armas de fogo e suas munições, entre os Estados membros, não constituem imposições de efeito equivalente a direitos aduaneiros por acompanharem, numa situação de inter-relacionamento, uma medida autorizada por uma directiva comunitária, sendo, por isso, legítimas, na medida em que não ultrapassem o custo da actividade fiscalizadora que as justifica;
11ª Por relevar de matéria de facto, não compete a este corpo consultivo apreciar a questão de saber se o montante das taxas referidas na conclusão anterior ultrapassa (ou não) o custo real do serviço prestado com a referida actividade fiscalizadora;
12ª Os emolumentos fixados na Tabela A-1 anexa ao Regulamento referido nas conclusões anteriores, como receita do Estado, pela concessão de autorizações de importação e exportação de armas de fogo e suas munições, não são justificados no âmbito do artigo 36.º do Tratado de Roma e afectam as obrigações impostas aos Estado membro pelos artigos 9.º a 16.º do referido Tratado, sendo, nessa medida, ilegítimos;
13.ª Salvo no tocante à matéria referida na conclusão anterior, as Directivas nºs 91/477/CEE e 93/15/CEE foram correctamente transpostas para o direito interno, pelos Decretos-Leis n.ºs 399/93, de 3 de Dezembro, e 265/94, de 25 de Outubro, na parte relativa à "transferência" de armas de fogo e suas munições de um Estado membro para outro, se bem que devam ser levados em conta os reparos feitos no nº 4.4.2. do presente parecer, quanto à forma como foi feita tal transposição;
14ª Torna-se, assim, necessário que se proceda à correcção do Decreto-Lei nº 399/93 no que toca às matérias da conclusão 12ª e parte final da conclusão anterior, nos termos e pelas razões apontadas nos nºs. 4.4.2. e 5.4.6.do presente parecer.
1) Como se diz no referido parecer, as três primeiras conclusões constituem as conclusões 4.ª, 5:ª e 6.ª do parecer n.º 38/90, da P.G.R., publicado no D.R., II Série, de 9/10/91.
2) O Decreto-Lei n.º 36085 veio a ser revogado e substituído pelo Decreto-Lei n.º 521/71, de 24 de Novembro.
3) À data da publicação do Decreto-Lei n.º 36085, relativo à "fiscalização de explosivos e armamentos", "fabrico, importação e comércio de explosivos", "instalação e funcionamento de paióis de explosivos para consumo", "autorizações para compra e emprego de explosivos" e "fabrico, comércio e emprego de pólvoras em minas e pedreiras", vigorava o Decreto-Lei n.º 18754, de 4 de Setembro de 1930, sobre "importação, comércio, detenção, uso e porte de armas, que determinava, no artigo 66.º, continuarem em vigor as tabelas anexas aos Decretos n.ºs 13994, de 28 de Julho de 1927, e 14026, de 2 de Agosto do mesmo ano".
O Decreto-Lei nº 18754 foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 37313, de 21 de Fevereiro de 1949.
4) A referida tabela anexa ao Decreto-Lei n.º 521/71 foi substituída pela Tabela anexa ao Decreto-Lei n.º 35/94, de 8 de Fevereiro, adiante retomado.
5) Publicada no "Jornal Oficial", n.º L 256, de 13/9/91, pág. 51
6) Publicada no "Jornal Oficial", n.º L 121, de 15/5/93, pág. 20.
7) Trata-se do "Acordo Europeu relativo ao Transporte Internacional de Mercadorias Perigosas por Estrada" (ADR), aprovado para adesão pelo Decreto-Lei n.º 45935, de 19 de Setembro de 1964, que classifica as "matérias e objectos perigosos" em classes. A classe 1 é subdividida em 5 subclasses - 1a a 1e - cabendo na classe 1b - como "objectos carregados de matérias explosivas" -, entre outros objectos, os seguintes: as cápsulas, os cartuchos vazios com cápsulas, e os cartuchos para as armas de fogo portáteis (com exclusão dos que possuem uma carga de rebentamento), a saber: os cartuchos de caça, os cartuchos Flobert, os cartuchos de carga tracejante, os cartuchos de carga incendiária e os outros cartuchos de percussão central.
8) O modelo do Anexo II refere-se ao "acordo prévio" para transferência de armas de fogo, previsto no artigo 1.º, § 4º, da Directiva n.º 91/477, contendo espaço para "despacho do Estado-membro da expedição".
O modelo do Anexo III refere-se à autorização de transferência de arma de fogo, prevista no artigo 11.º, § 2.º da Directiva n.º 91/497, contendo espaços para despachos do Estado-membro do destino e do Estado-membro de expedição.
9) Os artigos 2.º e 3.º referem-se ao "cartão europeu de arma de fogo" e à sua "autorização" ("visto prévio"); os artigos 6.º a 9.º, à punição das contra-ordenações - factos tipicamente discritos como transgressões no Decreto-Lei n.º 37313, de 11 de Fevereiro de 1949 -, regendo-se tais ilícitos pelas "normas do presente diploma e do regime geral vigente"; o artigo 10.º diz serem objecto de portaria do Ministério da Administração Interna "as normas técnicas de execução do presente diploma".
10) Cfr. nota (7) onde se vê que, nos termos do referido Acordo Europeu, os "cartuchos para armas portáteis" constituem "explosivos" como "matérias e objectos perigosos", mais precisamente "objectos carregados de matérias explosivas".
11) Cfr. MOTA DE CAMPOS, "Direito Comunitário", II vol., 2ª edição, págs. 77 e segs e 111 e segs., que acompanharemos de perto ou textualmente.
12) Assim se compreende o artigo 3º da referida Directiva nº 91/477/CEE, ao dispor que "os Estados-membros podem adoptar, nas suas legislações, disposições mais restritivas que as previstas na presente directiva [...]".
13) Como se escreveu no nº 3.6., a Directiva, nos artigos 2º a 9º, fixou o regime de "aquisição e detenção de armas de fogo", que o artigo 10º estendeu às munições.
14) Nos artigos 2º a 8º, como se diz no nº 3.7., a Directiva regula a colocação dos explosivos no mercado comunitário, a observação dos requisitos de segurança e a certificação da conformidade dos explosivos (a marcação CE de conformidade).
15) Tenha-se em conta que na Directiva nº 91/477/CEE (artigo 10º) se diz que o regime da aquisição e detenção de munições é idêntico ao das armas de fogo a que se destinam, e que os regimes de "transferência" de "armas de fogo" e de "munições", previstos nas Directivas nºs 91/477/CEE (artigo 11º) e 93/15/CEE (artigo 10º), respectivamente, são muito próximos.
16) Cabe a este corpo consultivo (artigo 34º, alínea d), da Lei nº 47/86, de 15 de Outubro) informar o Governo, por intermédio do Ministro da Justiça, acerca de quaisquer obscuridades, deficiências ou contradições dos textos legais e propor as devidas alterações).
17) No parecer nº 107/87, publicado no Diário da República, II Série, de 21-9-88, discutiu-se a legitimidade de taxas pagas ao Fundo de Substâncias Explosivas, pela emissão de autorização de importação de nitrato de amónio cálcico; no parecer nº 38/90, publicado no Diário da República, II Série, de 9-10-91, apreciou-se a legitimidade das taxas pagas à P.S.P. e à Inspecção de Explosivos pela importação do clorato de sódio.
18) Na redacção introduzida pelo artigo G-3 do Tratado de Maastrich, a alínea a) do artigo 3º do Tratado de Roma passou a ter a seguinte redacção:
"a) A eliminação, entre os Estados-membros, dos direitos aduaneiros e das restrições quantitativas à entrada e saída de mercadorias, bem como de quaisquer outras medidas de efeito equivalente".
X) Cfr. NICOLE STOFFEL VALLOTTON, La Delimitacion de la Nocion de Exacciones de Efecto Equivalente e los Derechos de Aduana en el Tratado CEE, in "Revista de Instituciones Europeas", vol. 14, 1987, nº 1, págs. 57 e segs., que neste ponto se segue de perto.
Sobre o tema é vasta a literatura jurídica sobretudo em revistas especializadas, sem divergências de perspectiva ou conceptualização [...].
X1) É abundante a casuística de decisões do Tribunal de Justiça sobre a noção. Como decisões relevantes na definição do conceito, podem citar-se v.g., os AC. 2 e 3/62, "Commission/Grand Duché de Luxembourg et Royaume de Belgique; de 14/2/62, no Recueil, 1962, págs. 817 e ss., e 2 e 3/68, Diamantarbeiders/Brachfeld et Chaugol, de 1/7/68, no Recueil, 1969, págs. 211 e segs.
X2) Cláusulas de salvaguarda são disposições do Tratado previstas para responder temporariamente a situações económicas difíceis em um ou em vários Estados-membros, permitindo excepcionar a aplicação das disposições do Tratado, mediante prévia solicitação e autorização da Comissão ou do Conselho - v.g. os artigos 107º, 108º, 109º e 155º. Cfr. NICOLE VALLOTTON, op. Cit., pág. 62, nota (19).
X3) Essencial na delimitação de outros conceitos, nomeadamente os tributos internos não discriminatórios - artigo 95º do Tratado. Cfr. infra.
X4) Cfr. V.g. as variadas referências jurisprudenciais de casos concretos em NICOLE VALLOTTON, cit., págs. 67 e 28, e MANFRED DAUSES, op. cit., págs. 264-265, desig. nota (X3).
X5) Do ponto de vista da delimitação do conceito, os "encargos remuneratórios" têm de reunir todos os elementos característicos dos encargos de efeito equivalente, pois, de outro modo, escapariam, por sua própria natureza, à proibição dos artigos 9º a 16º do Tratado. Cfr. NICOLLE VALLOTTON, op. cit., págs. 69 e segs.
X6) Ac. 52 e 55/65, República Federal da Alemanha/Comissão, de 16/6/66, no Recueil, 1966, págs. 229 e segs.
X7) Ac. 87/75, ‘Bresciani/Amministrazione Italiana delle Finanze’, de 5/2/76, no Recueil, 1976, pp 129 e segs; Ac. 155/82, ‘Commission/Danemark’, de 9/11/83, no Recueil, 1983, págs. 3573 e segs.
X8) Ac. 24/68, ‘Commission/Republica Italiana’, de 1/7/69, no Recueil, 1969, págs. 193 e segs.
X9) Ac. 63/74 ‘Cadsky/Instituto Nazionale per il Comercio Estero’, de 26/2/75, no Recueil, 1975, págs. 281 e segs.
X10) V. g., impostos sobre o volume de negócios (impostos em ‘cascade’, monofásicos, imposto sobre o valor acerscentado), imposições para-fiscais, imposições com destino específico. A expressão adquiriu tal amplitude que deve ser entendida em sentido teleológico, abrangendo toda a imposição interna que incide sobre produtos, por categoria, independentemente da sua origem.
(X11) Neste ponto segue-se textualmente a formulação constante do Parecer nº 107/87, cit.
(X12) Cfr. A. MATTERA, "Les barrières frontalières à l’intérieur de la CEE et l’action menée par la Comission pour leur démantelement" in "Revue du Marché Commun", número spécial, nº 307-Mai-Juin 1987, pág. 264.
(X13) In "O conceito de medida de efeito equivalente: critérios e limites", em Documentação e Direito Comparado, nº 20, 1984, págs. 9 e segs.
Veja-se ainda, do mesmo autor e sobre o mesmo tema, "Direito Económico da CEE - reflexão sobre os objectivos, instrumentos e principios da acção comunitária: segunda parte", in "Assuntos Europeus", vol. 2, nº 2, Junho de 1983, pág. 171. Com particular interesse para a matéria veja-se, a págs. 218 e segs. do local citado, o capítulo IV sob a epígrafe "Reflexão sobre três temas ligados ao problema do proteccionismo no âmbito do comércio inter-comunitário".
(X14) "A. R. LEITÂO, num estudo intitulado "Quelques réflexions politico-juridiques autour de l’élimination des mesures d’effet equivalent: unité du marché commun, principe logique ou principe organique", in Revue du Marché Commun, nº 293, Janeiro de 1983, pág. 21, sustenta que a noção que nos ocupa abrange, dentro da problemática das barreiras não tarifárias às trocas, o que se designa por obstáculos técnicos e administrativos".
(X15) Qualificando a licença de importação como medida de efeito equivalente a restrições quantitativas, v.g., PETER OLIVER, Free Movement of Goods in the E.E.C, 2ª ed., 1988, pág. 108 e F.BURROWS, Free moviment in European Community Law, . pág. 43-44 e o recente Ac. do TJCE, nº C-304/88, de 5 de Julho de 1990, "Commisson/Royaume de Belgique".
(X16) Cfr. C. BOTELHO MONIZ, local citado, pág. 19, onde são dados os seguintes exemplos concretos deste tipo de medidas:
- a reserva, estabelecida em favor dos produtos nacionais, quanto ao uso de uma denominação que não seja uma denominação de origem ou uma indicação de proveniência;
- a preferência dada à utilização de mercadorias nacionais;
- o financiamento pelas autoridades de campanhas publicitárias destinadas a promover os produtos nacionais.
(X17) Acompanha-se a exposição de NICOLE VALLOTTON, op. cit., pág. 74, onde são referidas variadas indicações de jurisprudência.
19) O Fundo de Substâncias Explosivas foi instituído pelo Decreto nº 13740, de 20 de Maio de 1927, e passou a ser assim designado a partir do Decreto-Lei nº 36874, de 17 de Maio de 1948, que, no artigo 1º, prevê as contribuições em causa no parecer nº 39/90.
20) Como se nota no referido parecer, a contribuição para o Fundo de Substâncias Explosivas fora objecto de apreciação incidental no parecer nº 107/87, considerando-se então poder ser qualificado , em princípio como a contrapartida de um serviço prestado ao importador - serviço de fiscalização desenvolvido pela Inspecção dos Explosivos no interesse de valores como a segurança geral e a prevenção de eventual responsabilidade futura do agente económico.
(X18) O Parecer deste Conselho nº 62/59, publicado no Diário do Governo, II Série, de 6 de Janeiro de 1959 considerou que as quantias pagas para o FSE revestiam a natureza fiscal de taxa.
21) Como atrás vimos - cfr. nº 3.4. - O Decreto-Lei nº 35/94 alterou a tabela anexa ao Decreto-Lei nº 521/71, eliminando os emolumentos.
(X19) A licença é requerida ao Comandante-Geral da P.S.P., que solicita parecer à Inspecção dos Explosivos. Cfr. o artigo 25º, nº 1, do RFACEPE
22) A referida tabela (anexa ao Regulamento aprovado pelo Decreto-Lei nº 37313) fixa, na II parte (A-II) as taxas devidas pelas "autorizações de exportação ou de reexportação de armas e munições".
O nº 1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 399/93 manda aplicar a tabela A-1 "à transferência [ ...] de Portugal para um Estado-membro ou de um Estado-membro para Portugal", logo, tanto à importação como à exportação das armas de fogo, que, deste modo, ficam sujeitas às mesmas imposições pecuniárias.
23) Como resulta de todo o exposto, a referida tabela A-1 aplica-se, de igual modo, às "autorizações" para importação e exportação de cartuchos.
24) Diz-se no preâmbulo do Decreto-Lei nº 37313 que a regulamentação aprovada introduzia aqui e ali "inovações e ficilidades que a prática aconselha, mantendo-se embora as indispensáveis precauções de defesa de ordem e segurança públicas". Os normativos (do Decreto-Lei nº 37313) invocados no nº 3.2. demonstram essas precauções.
25) Neste sentido se pronunciou este corpo consultivo no refrido parecer nº 107/87, a propósito das taxas destinadas ao Fundo das Substâncias Explosivas.
26) Cfr., neste sentido, o parecer que acompanhámos (nº 38/90).