Senhor Ministro da Educação,
Excelência:
Na sequência de um pedido de informação formulado por esta Procuradoria-Geral da República, a propósito de uma exposição reportada ao Instituto Politécnico de Coimbra, e aqui recebida, foi elaborado parecer sobre a questão por um adjunto do Senhor Secretário de Estado do Ensino Superior.
A partir de tal parecer, que se reportou à temática dos "Estatutos dos Institutos Politécnicos de Coimbra e de Bragança - universo das pessoas elegíveis para o cargo do Presidente do Instituto", aquele Senhor Secretário de Estado propôs que se solicitasse a esta instância consultiva parecer sobre o assunto, proposta com que Vossa Excelência concordou. O mesmo Senhor Secretário de Estado veio mais tarde solicitar que fosse concedido carácter de urgência à emissão de tal parecer.
Cumpre, assim, emiti-lo, com as limitações inerentes àquele condicionalismo de urgência.
II
1 - O acervo documental de que se dispõe revela- nos que, datado do pretérito dia 5 de Junho de 1995, foi recebido nesta Procuradoria-Geral da República um memorando/exposição, cujos subscritores terminam solicitando "a instalação de procedimento administrativo
à Senhora Ministra da Educação" (sic). O fundamento de tal pedido reside, para os signatários, na recusa daquele membro do Governo em homologar os Estatutos do Instituto Politécnico de Coimbra (E.I.P.C.), baseado-se numa desconformidade entre o nº 1 do seu artigo 8º, e o nº 1 do artigo 19º da Lei nº 54/90, de 5 de Setembro.
Adianta-se desde já a transcrição das normas referidas, fulcrais aliás, como se verá, para a economia do parecer.
Refere assim, o artigo 19º, da Lei nº 54/90, no seu nº 1:
"1 - O presidente do instituto é eleito, por um colégio eleitoral, para um mandado de três anos, renovável até ao máximo de dois mandatos consecutivos, de entre os professores titulares, coordenadores ou adjuntos, professores catedráticos, associados e auxiliares, ou individualidades de reconhecido mérito e alargada experiência profissional".
Dispunha a seu turno o nº 1 do artigo 8º dos E.I.P.C.:
"1- O presidente é eleito pelo Colégio Eleitoral de entre os professores das Unidades Orgânicas do Instituto" (1).
Em anexo ao memorando/exposição em foco foram juntos vários anexos, dos quais destacamos:
- Um parecer da Comissão de Apreciação de Estatutos designada para o efeito por despacho ministerial (2), onde pode ler-se:
"No entender da Comissão, o referido passo do artigo 19º, nº 1, da Lei, não impede que, nos Estatutos de cada instituto, se considerem elegíveis para o cargo de Presidente apenas algumas das pessoas ali indicadas: o que já não parece legítimo é fazer incluir no círculo de pessoas candidatáveis a esse lugar quaisquer outras que não se encontrem abrangidas na previsão legal. Assim sendo, nenhum reparo há a fazer à solução consagrada a este respeito nos Estatutos do I.P.C.".
- Uma informação posterior do Gabinete do Secretário de Estado do Ensino Superior, que presidiu a um pedido de correcção dos Estatutos, onde se vê, quanto ao ponto em foco:
"- O projecto de estatutos contém disposições que, embora não afrontem abertamente a Lei nº
54/90 são controversas mesmo em termos legais.
Estão neste caso: a) A restrição do universo de pessoas candidatáveis a Presidente do I.P.C. aos professores das unidades orgânicas do Instituto (...)".
- O Despacho da Senhora Ministra da Educação, à data, em que se recusou a homologação do projecto de Estatutos do modo seguinte:
(...) "No nº 8º daquele projecto de Estatutos o universo das pessoas elegíveis para Presidente do Instituto é definido em termos mais restritos do que os que constam do artigo 19º da citada Lei nº 54/90, ao excluir a possibilidade da eleição recair sobre "individualidades de reconhecido mérito e alargada experiência profissional.
Consideramos que tal limitação não é legítima e que constituiria um precedente que não se considera favorável ao futuro desenvolvimento da rede de Institutos Politécnicos, decido, nos termos do nº 1 do artigo 5º da Lei nº 54/90, de 5 de Setembro, e pelas razões acima referidas, não homologar o projecto de Estatutos apresentado pelo Instituto Politécnico de Coimbra" (3).
2 - Em complemento do memorando/exposição de 5 de
Junho de 1995, foi remetida a esta Procuradoria-Geral a
8 de Setembro do mesmo ano, por um subscritor, a cópia do artigo 11º dos Estatutos do Instituto Politécnico de Bragança (E.I.P.B.), entretanto homologados a 14 de Agosto de 1995, por aquela Senhora Ministra (4).
E, o nº 1 daquele artigo 11º surge publicado com o teor que se segue:
"1 - O presidente é eleito pelo colégio eleitoral, definido no artigo 12º, de entre os professores-coordenadores das Escolas do Instituto e professores catedráticos. (...)"
3 - Se nos debruçarmos em seguida sobre a Informação elaborada no seio da Secretaria de Estado do Ensino Superior, a que nos reportámos de início (5), por ela se fica a saber que, depois da recusa de homologação dos E.I.P.C., a Assembleia Estatutária daquele organismo de ensino superior procedeu à alteração do preceito fonte de discrepância. A redacção definitiva do nº 1 do artigo 8º dos E.I.P.C. passou então a ser:
"1 - O presidente é eleito por um colégio eleitoral, definido no artigo 9º, de acordo com o universo eleitoral constante do nº 1 do artigo 19º da Lei nº 54/94, de 5 de Novembro."
E assim é que, os E.I.P.C. foram homologados, por despacho ministerial de 18.10.95 (6).
Não obstante, e nos termos daquela Informação, o artigo 19º, nº 1, da Lei nº 54/90 não será uma norma verdadeiramente preceptiva, que exija certa prática ou imponha uma determinada omissão. Pelo contrário, seria uma norma de natureza predominantemente permissiva a qual faculta aos institutos "que a eleição dos respectivos Presidentes possa recair em pessoa de qualquer das categorias nela expressamente previstas, em termos de poderem passar pela consagração, em sede estatutária, de um leque de escolha, que poderá, no máximo, coincidir com o daquele artigo 19º, nº 1, ou corresponder a um universo menos vasto.
Consequentemente, violação, nesta matéria, da Lei nº 54/90 apenas poderá ocorrer sempre que, estatutariamente, se pretender conceder o estatuto de candidatável, de elegível, a quem não se integrar em qualquer das categorias alternativamente enunciadas no referido artigo 19º, nº 1".
No que toca especificamente aos E.I.P.C., a informação prossegue extraindo as seguintes consequências:
- O Despacho ministerial que recusou a homologação dos estatutos "assentou em fundamentos que, como é por demais manifesto, não são de ilegalidade", invocando-se, ali, sim,
"juízos de mera conveniência".
- Por aplicação analógica do disposto no artigo
3º, nº 4, da Lei nº 108/88, de 24 de Setembro (7
), o dito Despacho nº 9-I/ME/95, de 20 de Março, seria inválido, "devendo por conseguinte, ser revogado, nos termos dos artigos 141º, nº 1, e
142º a 144º, todos do Código de Procedimento Administrativo".
- Juntamente com tal revogação, o Despacho nº 9- I/ME/95 deveria ser substituído por outro que homologasse a 2ª versão dos E.I.P.C., sobre que recaiu o parecer da Comissão de Setembro de 1994
(8), e deveria ser declarada "nos termos do artigo 133º, nº 2, alínea i), do mesmo Código, a nulidade do Despacho de 18.10.95, publicado, com a designação de Despacho Normativo º 85/95, no Diário da República nº 298, 1ª Série-B, de 29 de Dezembro" (9).
Ao debruçar-se depois sobre os E.I.P.B., a Informação dá-nos conta de que após a homologação que ocorreu por via do Despacho Normativo nº 50/95 (10), o então Secretário de Estado do Ensino Superior (S.E.E.S) considerou que o nº 1 do artigo 11º dos E.I.P.B. não estava de acordo com o nº 1 do artigo 19º da Lei nº 54/90, e pediu ao Presidente do Instituto Politécnico de Bragança que promovesse a alteração da redacção do preceito, (11) o que de facto ocorreu (12).
Sobre a alteração estatutária assim realizada recaiu o Despacho homologatório de 9.10.95 (13).
Face a este último desenvolvimento factual, a Informação elaborada na S.E.E.S. pronuncia-se nestes termos:
- O artigo 46º, nº 1 alínea b), e nº 2, da Lei nº 54/90, impõe que a revisão dos Estatutos dos Institutos Politécnicos, quando feita a todo o tempo, tenha que ser proposta por 2/3 do Conselho
Geral e votada por uma Assembleia de Representantes com a composição do artigo 45º daquela Lei nº 54/90, convocada por tal Conselho Geral.
- Porque a alteração da redacção do nº 1 do artigo 11º, dos E.I.P.B., se operou no seio de Assembleia de Representantes, convocada pelo Presidente do Instituto, seguindo proposta do mesmo Presidente, teria havido violação do artigo
46º, nºs. 1, alínea b), e nº 2 da Lei nº 54/90, bem como, aliás, do artigo 18º, alínea i), e artigo 52º, dos próprios E.I.P.B..
- Impor-se-ia assim a revogação do Despacho Homologatório de 9.10.95, ferido de invalidade, de acordo com os artigos 141º, nº 1, e 142º a
144º do Código de Procedimento Administrativo,
"com a consequente manutenção, expressa no despacho revogatório, da redacção do artigo 11º, nº 1, dos estatutos homologados pelo Despacho Normativo nº 50/95.
4 - Verifica-se assim, e em síntese, que nos termos da Informação elaborada na S.E.E.S., muito embora os preceitos que presentemente versam o universo de elegíveis para o cargo de presidente, tanto do I.P.C. como do I.P.B., tenham uma redacção que acabou por ser equivalente ou coincidente com a do nº 1 do artigo 19º da Lei nº 54/90, haveria que proceder, agora, no sentido de aqueles Estatutos retrocederem a anteriores redacções, no tocante ao universo dos elegíveis para o cargo de Presidente.
Segundo a lei, o universo dos elegíveis integra "professores titulares, coordenadores ou adjuntos, professores catedráticos , associados e auxiliares, ou individualidades de reconhecido mérito e alargada experiência profissional".
Os E.I.P.C. contêm um artigo, o 8º, cujo nº 1 remete para a previsão da lei, a definição do universo dos elegíveis (14).
Os E.I.P.B. reproduziram no seu artigo 11º, nº 1, o texto da lei no tocante ao universo dos elegíveis (15).
Com a proposta da Informação da S.E.E.S. o artigo
8º dos E.I.P.C. deverá retomar a redacção de certa fase de criação de estatutos, em que o universo dos elegíveis se limitava a "professores das unidades orgânicas do Instituto". E os E.I.P.B. deverão retomar, no tocante ao nº 1 do seu artigo 11º, a redacção aprovada pelo Despacho Normativo nº 50/95, em que o universo dos elegíveis era composto por "professores-coordenadores das Escolas do Instituto e professores catedráticos".
No tocante ao Instituto Politécnico de Coimbra, tal consequência impor-se-ia, face à invalidade do despacho ministerial, que recusara a antecedente redacção do nº 1 do artigo 8º, dos E.I.P.C., não os homologando, despacho que se baseara só em "juízos de mera conveniência".
Pelo que respeita ao Instituto Politécnico de Bragança, tudo seria motivado pela adopção de um processo de revisão de estatutos em contravenção com a lei.
Sempre no pressuposto de que o nº 1 do artigo 19º da Lei nº 54/90 contém uma norma "de natureza predominantemente permissiva" e não "verdadeiramente preceptiva".
Cremos que é exactamente pela análise deste preceito que se deverão iniciar as considerações que se seguem. Depois, interessará abordar o tipo de relacionamento que deverá existir entre os preceitos da
Lei nº 54/90 e as normas dos estatutos dos institutos politécnicos, centrando-nos na disciplina do universo dos elegíveis para presidente de tais institutos.
Cumprirá então, face àquelas premissas, detectar eventuais vícios do processo que levou à aprovação dos actuais E.I.P.C. Finalmente, proceder-se-á do mesmo modo em relação aos E.I.P.B. (16).
III
1.1. A primeira vez que se institucionalizou ao nível do ensino superior uma modalidade de ensino, ministrado em Institutos Politécnicos, foi com a Lei nº
5/73, de 25 de Julho. Concomitan-temente, dizia-se no preâmbulo do Decreto-Lei nº 402/73, de 11 de Agosto, que
"O plano de expansão e diversificação do ensino superior foi definido pelo Governo para corresponder à necessidade de assegurar o desenvolvimento social e económico do País, que exige um número cada vez mais elevado de cientistas, técnicos e administradores de formação superior, dotados de capacidade crítica e inovadora".
Segundo o nº 1 do artigo 1º deste segundo diploma, o ensino superior seria assegurado por universidades, institutos politécnicos, escolas normais superiores "e outros estabelecimentos equiparados". E o seu artigo 4º definia os institutos politécnicos como "centros de formação técnico-profissional, aos quais compete especialmente ministrar o ensino superior de curta duração, orientado de forma a dar predominância aos problemas concretos e de aplicação prática, e promover a investigação aplicada e o desenvolvimento experimental, tendo em conta as necessidades no domínio tecnológico e no sector dos serviços, particularmente as de carácter regional" (17).
1.2. O Decreto-Lei nº 513-T/79, de 26 de Dezembro, substituiu a designação de "ensino superior de curta duração" pela de "ensino superior politécnico" (18).
Nos termos de tal diploma, o sistema do "ensino superior politécnico" deverá coexistir com o universitário, "de características mais conceptuais e teóricas", e está impregnado de uma tónica vincadamente profissionalizante, sendo o "resultado de uma opção ditada por razões de eficiência e de adequação daquele sistema à estrutura sócio-económica em que se insere"
(19).
"(...) Ao ensino superior politécnico, ao qual se pretende conferir uma dignidade idêntica ao universitário, incumbe, em íntima ligação com as actividades produtivas e sociais, formar educadores de infância, professores dos ensinos primário e preparatório, e técnicos qualificados nos domínios da tecnologia industrial, da produção agrícola, pecuária e florestal, da saúde e dos serviços, sendo essa formação conferida por escolas superiores de educação e escolas superiores técnicas, respectivamente".
"(...) As escolas superiores em cada localidade serão agrupadas em institutos politécnicos, com uma função de coordenação entre as escolas e de diálogo com o ME, função esta semelhante à das Universidades em relação às Faculdades e ao ME" (20).
O artigo 5º deste Decreto-Lei nº 513-T/79 criava entretanto os institutos de Beja, Bragança, Castelo Branco, Coimbra, Faro, Lisboa, Porto, Santarém, Setúbal e Viseu (21).
Quanto às finalidades do ensino superior politécnico ficaram elas assinaladas no artigo 2º do diploma do modo seguinte:
"a) Formar, a nível superior, educadores de infância, professores dos ensinos primário e preparatório e técnicos qualificados em vários domínios de actividades; b) Promover, dentro do seu âmbito, a investigação e o desenvolvimento experimental, estabelecendo a ligação do ensino com as actividades produtivas e sociais; c) Apoiar pedagogicamente os organismos de ensino e de educação permanente; d) Colaborar directamente no desenvolvimento cultural das regiões em que estão inseridos; e) Prestar serviços à comunidade, como forma de contribuição para a resolução de problemas, sobretudo de carácter regional, nela existentes".
1.3. Pela mesma altura, o Decreto-Lei nº 513- L1/79, de 27 de Dezembro, veio regular a instalação dos estabelecimentos de ensino superior politécnico. Quanto aos presidentes das comissões instaladoras dos institutos politécnicos, dispunha-se no nº 1 do artigo
16º, serem eles "livremente nomeados pelo Ministro da Educação, de entre individualidades de reconhecido mérito pedagógico, científico ou técnico, habilitadas, pelo menos, com o grau de licenciado (22).
O processo de instalação em referência passou a ser entretanto determinado pelo Decreto-Lei nº 24/94, de
27 de Janeiro, que revogou o Decreto-Lei nº 513-L1/79.
Prevê o artigo 6º do Decreto-Lei nº 24/94 que o presidente dos institutos politécnicos em instalação "é nomeado e exonerado pelo Ministro da Educação, de entre professores do ensino superior ou pessoas de reconhecido mérito pedagógico e científico e vasta experiência profissional" (23).
1.4. Hoje, o ensino superior politécnico não pode deixar de atender à reforma do sistema educativo que culminaria na segunda Lei de Bases do Sistema Educativo, a qual passou a ser referência imprescindível para o enquadramento de todos os tipos de ensino (24).
Por outro lado, os estabelecimentos de ensino superior politécnico passaram a contar com a Lei nº 54/90, já referida, relativa ao respectivo estatuto e autonomia.
1.4.1. No tocante àquela Lei de Bases anotar-se-á que, de acordo com o seu artigo 4º, nºs 1 e 3, o sistema educativo compreende a educação pré-escolar, a escolar e a extra-escolar, integrando por seu turno, a educação escolar, os ensinos básico, secundário e superior. A diferenciação entre o ensino universitário e o politécnico, como modalidades do ensino superior, é-nos apontada nos nºs. 3 e 4 do artigo 11º, que se passam a transcrever:
"3 - O ensino universitário visa assegurar uma sólida preparação científica e cultural e proporcionar uma formação técnica que habilite para o exercício de actividades profissionais e culturais e fomente o desenvolvimento das capacidades de concepção, de inovação e de análise crítica.
4 - O ensino politécnico visa proporcionar uma sólida formação cultural e técnica de nível superior, desenvolver a capacidade de inovação e de análise crítica e ministrar conhecimentos científicos de índole teórica e prática e as suas aplicações com vista ao exercício de actividades profissionais".
E, de entre os vários objectivos que o ensino superior em geral visa atingir, conta-se o de "Estimular o conhecimento dos problemas do mundo de hoje, em particular os nacionais e regionais, prestar serviços à comunidade e estabelecer com esta uma relação de reciprocidade". (25)
1.4.2. A pedido da Assembleia da República e do Ministro da Educação, o Conselho Nacional de Educação (C.N.E.) elaborou na altura um parecer, relativo ao " Estatuto dos Estabelecimentos de Ensino Superior Politécnico", que se debruçou sobre os dois projectos de lei apresentados pelos Grupos Parlamentares dos Partidos Comunista e Socialista, e sobre a futura proposta de lei governamental de que surgiria a Lei nº 54/90 (26).
No que específicamente diz respeito ao universo dos elegíveis para o cargo de presidente dos institutos, os três documentos apresentam pontos de contacto significativos. O documento de origem governamental, comparado com a lei actual, só não incluía no seu artigo
17º, nº 1, a categoria dos "professores adjuntos", que agora surge no artigo 19º, nº 1, da Lei 54/90. O projecto oriundo do P.C.P. previa no seu artigo 23, nº
1, um universo composto por "pro-fessores-coordenadores ou adjuntos de carreira de cada uma das escolas superiores que integram o instituto", e, além disso, previa a possibilidade de o cargo "ser exercido por individualidades de reconhecida competência, desde que propostas por 1/15 dos membros do Conselho Geral.
"Quanto ao Projecto do P.S., o seu artigo 15º mencionava o mesmo leque de elegíveis, com duas diferenças menores em relação ao do P.C.P.: não se dizia que os professores-coordenadores ou ajuntos tivessem que ser "de carreira", e, onde ali se refere concretamente o "Conselho Geral" aqui mencionava-se só a "Assembleia Eleitoral".
De reter, a nosso ver, a consonância quanto à possibilidade de os presidentes dos institutos poderem não ser professores, e sim uma "individualidade" com certos requisitos. (27).
É o seguinte o comentário do Parecer do C.N.E. a propósito da eleição do Presidente:
"- A eleição incumbe, para o Governo, a um colégio "ad-hoc", para o P.S., à entidade que os estatutos definirem, para o P.C.P., ao Conselho Geral, e pode recair em professores de diversas categorias ou em individualidades de reconhecido mérito (Gov., artigo
17º, nº1; PS, artigo 15º, PCP, artigo 23º)" (28);
Quanto à "importância estratégica do Ensino Superior Politécnico" salienta-se no Parecer do C.N.E., entre outros, um aspecto que se relaciona" com o papel que as instituições do ensino politécnico deverão ter como centros promotores de racionalidade e de apoio ao desenvolvimento, quer no âmbito nacional, quer sobretudo no âmbito das regiões e das localidades em que cada uma destas instituições se encontra instalada. As instituições do ensino politécnico constituem hoje uma rede de "malha fina" que cobre praticamente todo o território nacional, razão pela qual se depositam grandes esperanças no papel que os seus professores, os seus técnicos e os futuros formandos das escolas poderão ter no âmbito das comunidades onde se encontram inseridos" (29).
1.4.3. Se nos debruçarmos agora sobre o articulado da Lei ñº 54/90, para além do nº1 do artigo 19º, atrás transcrito (30), interessará desde já também referir a caracterização dos institutos que nos é fornecida pelo artigo 1º, e que é do seguinte teor:
"1- Os institutos politécnicos são instituições de ensino superior que integram duas ou mais escolas superiores globalmente orientadas para a prossecução dos objectivos do ensino superior politécnico numa mesma região, as quais são associadas para efeitos de concertação das respectivas políticas educacionais e de optimização de recursos.
2- Para além das escolas superiores, os institutos podem integrar outras unidades orgânicas orientadas para a prossecução dos seus objectivos.
3- Os institutos politécnicos são pessoas colectivas de direito público, dotadas de autonomia estatuária, administrativa, financeira e patrimonial, de harmonia com o disposto na presente lei."
A democraticidade e participação na administração e gestão dos institutos são contempladas no artigo 3º do seguinte modo:
"As escolas e os institutos superiores politécnicos regem-se, na sua administração e gestão, pelos princípios da democraticidade e da participação de todos os corpos escolares, cabendo-lhes: a) Favorecer a livre expressão da pluralidade de ideias e opiniões; b) Garantir a liberdade de criação cultural, científica e tecnológica; c) Assegurar as condições necessárias para uma atitude de permanente inovação pedagógica; d) Promover uma estreita ligação entre as suas actividades e a comunidade em que se integram, visando a inserção dos seus diplomados na vida profissional".
A respeito da cooperação com outras instituições, rege o artigo 4º nestes termos:
"1 - No âmbito das suas atribuições e visando uma mais adequada prossecução dos seus objectivos, os institutos politécnicos, ou as suas escolas superiores, podem estabelecer acordos, convénios e protocolos de cooperação com instituições congéneres e, bem assim, com estabelecimentos de ensino superior universitário, ou com outros organismos públicos ou privados, nacionais, estrangeiros ou internacionais.
2 - As acções a realizar nos termos do número anterior visam, designadamente: a) A realização conjunta de programas e projectos de interesse comum; b) A utilização simultânea de recursos disponíveis, dentro de uma perspectiva de racionalização e optimização de meios humanos e de equipamento, tanto educacional como de investigação".
O artigo 5º do diploma refere-se especificamente aos Estatutos dos Institutos Politécnicos, e fá-lo assim:
"1 - Os institutos politécnicos devem elaborar os seus estatutos , no quadro da presente lei, e submetê-los à homologação do Governo, a fazer por despacho do Ministro da Educação.
2 - Dos estatutos devem, obrigatoriamente, constar: a) A definição dos modelos institucionais de organização, gestão e funcionamento do instituto e das escolas superiores e demais unidades orgânicas que integram; b) Os símbolos e outras formas de representação heráldica do instituto e das suas escolas; c) As regras de funcionamento dos órgãos colegiais do instituto e das escolas superiores, bem como o processo de eleição, demissão ou designação dos seus membros, quando tenha lugar, e a duração dos respectivos mandatos.
3 - Para além dos órgãos previstos na presente lei, os estatutos podem consagrar a constituição de outros órgãos que visem proporcionar uma melhor prossecução dos seus objectivos, atenta a especificidade de cada instituição ou região.
4 - As escolas superiores não integradas em institutos politécnicos têm regime idêntico às demais escolas superiores e devem submeter os seus estatutos à homologação do Governo, nos termos dos números anteriores".
O artigo 12º da Lei nº 54/90, a propósito das atribuições dos institutos, debruça-se sobre o "apoio técnico geral", para dizer que lhes cabe, entre outras atribuições, "promover acções de formação e aperfeiçoamento, ou de reciclagem, de pessoal não docente ou investigador".
O artigo 17º prevê o exercício da direcção dos institutos por três órgãos: o Presidente, o Conselho
Geral e o Conselho Administrativo. No entanto, admite no seu nº 2 a criação de outros órgãos além destes,
"designadamente com competância disciplinar e para promoção de uma mais estreita ligação com a comunidade regional".
Como já se viu, o nº 1 do artigo 19º trata da capacidade eleitoral passiva para presidente dos institutos, elencando as categorias dos elegíveis. O nº
2 do preceito diz-nos que o presidente exerce funções em comissão de serviço, sendo a sua eleição homologada pelo ministro da tutela. Os nºs. 3, 4, 5 e 6 reportam-se à capacidade eleitoral activa, e passamos a transcrevê- los:
"3 - O colégio eleitoral é constituíndo pelos docentes, estudantes e funcionários e por representantes da comunidade e das actividades e sectores correspondentes às áreas do ensino superior politécnico das regiões geográficas em que os institutos estão inseridos.
4 - A proporcionalidade das entidades atrás referidas é a seguinte: a) 40% de docentes; b) 30% de estudantes; c) 10% de funcionários; d) 20% de representantes da comunidade e das actividades económicas.
5 - A representação no colégio eleitoral deve ter em conta, por um lado, a dimensão das escolas integradas e, por outro, o relativo equilíbrio entre as escolas.
6 - Os estatutos devem fixar as regras de funcionamento do colégio eleitoral e os critérios de designação dos representantes da comunidade e das actividades económicas."
1.4.4. Já se viu que o nº 1 do artigo 8º dos E.I.P.C. acabou por receber uma redacção em que se remete para o nº 1 do artigo 19º da Lei nº 54/90, a definição do leque dos elegíveis para o cargo de presidente. O mesmo acontece com os Estatutos dos Institutos Politécnicos de Castelo Branco, Guarda,
Lisboa, Portalegre, Porto, Santarém, Setúbal e Viseu
(31).
A seu turno, o nº 1 do artigo 11º dos E.I.P.B. acabou por receber uma redacção onde se discriminam as categorias de elegíveis em termos coincidentes com o nº
1 do artigo 19, da Lei nº 54/90 (32). Foi o caminho seguido pelos estatutos dos Institutos Politécnicos de
Beja, Leiria e Viana (33).
Vê-se assim que, na linha do que ocorrera já em
1991 e 1994, quanto aos estatutos dos Institutos de Lisboa e da Guarda, os restantes estatutos foram homologados em 1995, ficando consagrada, quanto ao preciso ponto que nos ocupa, a mesma solução para todos.
2. Será o nº 1 do artigo 19º da Lei nº 54/90 uma norma "verdadeiramente preceptiva", ou "de natureza predominantemente permissiva", como se pretende na Informação que acompanhou o pedido de parecer? (34).
A resposta que vier a ser dada será necessariamente o resultado de labor interpretativo, iluminado à partida pela disciplina do artigo 9º do Código Civil (35), e lançando mão dos elementos gramatical, histórico, sistemático e teleológico de interpretação. O resultado da interpretação literal deverá , com efeito, ser confirmado pela chamada interpretação lógica, isto é, pela verificação do fim das normas, do seu enquadramento sistemático e da sua história. A teleologia da norma reclama a análise das situações reguladas, e de qual o interesse que se pretendeu proteger, bem como o âmbito de tal protecção.
Qualquer norma jurídica faz parte dum sistema jurídico global, e não pode deixar de ser entendida à luz dele.
Por outro lado, as circunstâncias políticas, culturais e sociais em que as normas foram elaboradas, às vezes apontadas em trabalhos preparatórios ou nos respectivos exórdios justificativos, facilitam, naturalmente, a sua compreensão (36).
2.1. A distinção entre normas preceptivas e permissivas foi assim tratada por BAPTISTA MACHADO:
"A ordem jurídica ordena e proíbe. Fá-lo evidentemente através de normas imperativas: no primeiro caso através de normas preceptivas, no segundo através de normas proibitivas (...) Mas a ordem jurídica, além de ordenar e proibir também permite ou autoriza certos comportamentos. Não se trata apenas da atitude negativa de não ordenar nem proibir, por forma a justificar a conclusão de que tudo o que não é proibido é permitido; trata-se de positivamente conceder poderes ou faculdades, de pôr o exercício de um poder jurídico nas mãos dos particulares, ou de conferir direitos. Por isso também se poderiam designar as correspondentes normas como normas dispositivas, normas de autorização ou normas concessivas" (37).
Assim, se as normas permissivas "se limitam a conceder faculdades, reconhecendo ao sujeito jurídico o direito de agir livremente em determinado sector da vida social" (38), então o nº 1 do artigo 19 da Lei nº 54/90, a ter tal natureza, abriria a possibilidade de nos estatutos dos vários institutos se consagrar um universo de elegíveis, para respectivo presidente, integrado por uma, algumas ou todas as categorias de pessoas que aquela norma enumera. Inclusivamente, os estatutos poderiam vedar a todos os professores do instituto em causa o acesso à presidência, estatuindo que o cargo seria ocupado necessariamente só por "individualidades de reconhecido mérito e alargada experiência profissional", categoria que, como é manifesto, surge em alternativa ao corpo docente na economia do preceito. Ou então, por exemplo, que o presidente teria que ser escolhido necessariamente e só de entre os professores auxiliares (39). O apontar para todas as possíveis consequências da tese da permissividade deixa antever que se propende para a rejeição de tal tese (40).
Vejamos então porquê.
2.2. A forma peremptória como o legislador se exprimiu ao dizer que o presidente "é eleito" de entre um conjunto fechado de categorias de pessoas, aponta a nosso ver para um carácter preceptivo, mais do que permissivo da norma. Reconhece-se no entanto a precaridade "in casu" do elemento literal. A história do preceito também se não mostra de valia decisiva (41).
Relevantes serão, na nossa perspectiva, os elementos sistemático e teleológico de interpretação.
2.2.1. Já se viu que o artigo 19º da Lei nº 54/90 se debruça sobre a eleição e nomeação do presidente dos institutos politécnicos definindo-se no nº 1 a capacidade eleitoral passiva, e nos nºs. 3, 4, 5 e 6 do preceito a capacidade eleitoral activa. Se o universo dos elegíveis inclui elementos que podem ser estranhos ao instituto, no seu nº 1, também o colégio eleitoral integra "representantes da comunidade e das actividades económicas". Ora, o nº 6 do preceito, remeteu para os estatutos "os critérios de designação dos representantes da comunidade e das actividades económicas". Parece fora de questão que o colégio eleitoral tem mesmo que integrar entidades sem qualquer vínculo ao instituto, o que, se coaduna mais correctamente, a nosso ver, com um leque de elegíveis que possa também incluir não docentes. E, quando neste domínio da eleição dos presidentes dos institutos, se quis reservar alguma margem de discricionariedade para os estatutos, tal foi feito expressamente. Concretamente no nº 6 do preceito, mas a propósito só da capacidade eleitoral activa.
A legislação que se foi produzindo sobre o ensino superior politécnico, a que fizemos referência, acentuou o papel desse tipo de ensino no desenvolvimento regional.
Ficaram transcritos atrás alguns preceitos da Lei nº 54/90 (ponto 1.4.3.) que ilustram suficientemente a "abertura à comunidade" que de modo particular os institutos devem fomentar.
No artigo 3º refere-se o escopo de promover "uma estreita ligação" entre as actividades dos institutos e a comunidade.
No artigo 4º contempla-se a cooperação com outras instituições, que não têm que ser forçosamente estabelecimentos de ensino.
No artigo 12º prevê-se, ao nível do "apoio técnico geral", a promoção de "acções de formação e aperfeiçoamento, ou de reciclagem, de pessoal não docente ou investigador".
Ter-se-á ainda evidentemente em conta que no enquadramento das especificidades do ensino superior politécnico, por oposição ao ensino universitário, está a própria Lei de Bases do Sistema Educativo, que no seu artigo 11º, nºs. 3 e 4, caracteriza os dois tipos de ensino (supra ponto 1.4.1.), depois de os consagrar como realidades diversas (42).
2.2.2. Como lapidarmente afirmou MARCELLO CAETANO,
"O interesse público é a ideia dominante de todas as normas jurídico-administrativas" (43). O nº 1 do artigo
19º da Lei nº 54/90 não foge à regra, razão pela qual nos teremos que questionar, sobre se o interesse público será melhor servido, no caso de um determinado instituto politécnico poder ter como presidente alguém escolhido de entre todo o leque de elegíveis que aquele nº 1 prevê, ou, pelo contrário, escolhido só de entre uma, ou algumas, das categorias de elegíveis ali previstas.
O nº 1 do artigo 19º, em foco, começa por facultar o acesso à presidência dos institutos aos docentes. E a expressão "de entre as" inculca a nosso ver , claramente, que se pensou nos docentes do instituto em causa. Mas atribui um direito de acesso, ao cargo de presidente dos institutos, além disso, a personalidades que não têm que ser docentes do dito instituto, bastando que, nas palavras da lei, sejam "de reconhecido mérito e alargada experiência profissional". Na falta de disposição normativa expressa que autorizasse os estatutos a reduzir o leque dos elegíveis, qualquer interpretação do dito nº 1 do artigo 19º, que fosse nesse sentido, abriria a porta a um efeito limitativo de direitos: pela lei, os não docentes tinham acesso à presidência, pelos estatutos esse direito de acesso poderia ser-lhes vedado.
Isto, sem que se alcance qualquer interesse público nesta opção. Na verdade, parece ter sido preocupação do legislador ao criar os institutos politécnicos, preocupação que sempre se manteve, dotar o ensino superior de uma modalidade de ensino mais virada para a formação técnico-profissional, para a solução de problemas concretos, e de aplicação prática, e tudo tendo em conta as necessidades existentes, particularmente as de carácter regional (44).
No preâmbulo do Decreto-Lei nº 513-T/79, de 26 de Dezembro, fala-se em "íntima ligação com as actividades produtivas e sociais" (45), o que é reiterado na alínea b) do artigo 2º do diploma, que assinala a este tipo de ensino um propósito de estabelecimento de ligação com as actividades produtivas e sociais. A alínea d) reporta- se ao desenvolvimento cultural das regiões que os institutos devem prosseguir, e a alínea e) refere-se à "prestação de serviços à comunidade, como forma de contribuição para a resolução dos problemas, sobretudo de carácter regional, nela existentes" (46).
Serve para dizer que o modo de prossecução do interesse público perfilhado pelo legislador neste domínio se coaduna melhor com soluções de abertura à comunidade, na eleição do presidente, do que com soluções que permitam que o estabelecimento de ensino, nesse ponto se feche corporativamente sobre si próprio
(47).
IV
1. Se se entender, como propendemos a entender, que é de interesse público deixar sempre aberta a possibilidade, de os presidentes dos institutos politécnicos serem escolhidos, de entre um leque de pessoas não reduzido aos docentes respectivos, então os estatutos dos vários institutos nunca poderão impedir tal eventualidade (48).
O nº 3 do artigo 1º da Lei nº 54/90, refere que os institutos politécnicos têm "autonomia estatutária" de harmonia com o disposto naquela lei. Por outro lado, o artigo 5º, nº 1, do diploma, impõe aos institutos o dever de elaborarem os seus estutos "no quadro da presente lei" (49). A vinculação dos estatutos à lei, no caso em foco ao nº 1 do artigo 19º, resulta assim do próprio diploma que regula o "Estatuto e Autonomia dos Estabelecimentos de Ensino Superior Politécnico". A natureza imperativa ou preceptiva que atribuímos ao nº 1 do artigo 19º, da Lei nº 54/90, implica que os estatutos dos institutos politécnicos não possam restringir, nem evidentemente alargar, o leque de elegíveis para o cargo de presidente.
2. O exercício do poder de tutela actua sobre os institutos em vários domínios, incluindo o âmbito estatutário, e assim compete ao "departamento governamental com responsabilidade pelo sector da educação (...) Homologar os estatutos de cada instituto e as suas alterações, nos termos do disposto na presente
Lei" (50).
Crê-se então que, tal como no tocante às universidades, os institutos politécnicos detêm, com base na sua autonomia estatutária, um poder regulamentar próprio de auto-organização. E daí que aqueles estatutos surjam com a natureza de regulamentos autónomos (51).
A propósito deste tipo de regulamentos, diz-nos MARCELLO CAETANO que neles "o órgão é competente para disciplinar a actuação administrativa em certo domínio, nele se podendo mover à vontade desde que respeite as limitações constantes das leis formais, sejam elas quais forem, muitas ou poucas. Isso sucede sobretudo nos regulamentos de organização elaborados para desenvolvimento das normas de criação de certos serviços e que, a partir destas constroem a estrutura desse serviço (...)" (52). E, pela palavra de FREITAS DO AMARAL, "Os regulamentos independentes são, afinal de contas, expressão da autonomia com que a lei quis distinguir certas entidades públicas, confiando na sua capacidade de auto-determinação e no melhor conhecimento de que normalmente desfrutam acerca das realidades com que têm que lidar" (53).
Seja como for, a impossibilidade de um regulamento contradizer uma norma imperativa, ou outra, da lei habilitante, resulta como é sabido, desde logo do nº 5 do artigo 115º da Constituição da República (54) (55).
V
É altura de abordarmos o processo que levou à publicação dos E.I.P.C. nos seus passos fundamentais.
- O projecto de E.I.P.C. começou por dizer no nº
1 do seu artigo 8º que o universo de elegíveis para o cargo de presidente era composto por "professores das Unidades Orgânicas do Instituto", só.
- Pelo despacho referido na nota (3) a Senhora Ministra da Educação, à data, recusou a homologação do projecto de E.I.P.C.
- A Assembleia Estatutária do Instituto Politécnico de Coimbra deliberou dar nova redacção ao preceito em que se baseara a recusa de homologação.
- Por despacho normativo de 18.10.95 a mesma Srª Ministra da Educação homologou os estatutos que foram publicados na I Série B do Diário da República a 28.12.95 (supra pontos II, 1 e 3).
Com a posição que vimos assumindo, de se atribuir
à norma do nº 1 do artigo 19º da Lei nº 54/90, um carácter imperativo, fica claro que não poderá assacar- se ao despacho ministerial de 20.3.1995, que recusou a homologação do projecto de E.I.P.C., qualquer vício. Vê- se de tal despacho, atrás transcrito (supra II, 1.), que a respectiva fundamentação assenta desde logo na discrepância entre um preceito dos estatutos e a lei por limitação do universo dos elegíveis , limitação que se reputou ilegítima.
Porque se trata de uma fundamentação assente à partida na ilegalidade dos estatutos, tal se nos afigura suficiente para justificar o despacho de recusa (56). De notar, alem disso, que a homologação ou não homologação em causa se inscreve no poder de tutela ministerial, o qual está dirigido à prossecução dos fins de, fundamentalmente, garantir "a integração de cada instituto no sistema educativo e a articulação com as políticas nacionais de educação, ciência e cultura" (57).
E também por isso, a ausência de qualquer disposição que enumere os casos de recusa de homologação possíveis, na
Lei nº 54/90, ao contrário do que acontece com a Lei nº 108/88, poderá afinal não configurar, sem mais, uma lacuna a integrar com a aplicação analógica do nº 1 do artigo 28º desta última lei. Não é esta, porém, questão sobre que se tenha que tomar posição, na economia do parecer. A Informação elaborada na Secretaria de Estado do Ensino Superior reputou de inválido o despacho que recusou a homologação dos estatutos, por não se ter baseado em "fundamentos de ilegalidade" e sim "de mera conveniência". No nosso ponto de vista não foi esse o caso.
VI
1. Vejamos finalmente os passos fundamentais dados até à homologação dos E.I.P.B. na última versão que assumiram.
- Os E.I.P.B. foram homologados por Despacho Normativo de 14.8.95 e publicados no jornal oficial a 5.9.95 (supra nota (4)).
- O nº 1 do artigo 11º de tais estatutos consagrou um universo de elegíveis para presidente reduzido a pro-fessores-coordenadores das escolas do Instituto e a professores catedráticos.
- O S.E.E.S. pediu ao Presidente do Instituto que promovesse a alteração da redacção do preceito, nos termos que se seguem (58).
"Tendo-se constatado que o nº 1 do artigo 11º dos Estatutos do Instituto Politécnico de Bragança publicados no Diário da Republica, nº
205/, de 5 de Setembro de 1995, não se encontra de acordo com o estatuído no nº 1 do artigo 19º, da Lei nº 54/90, torna-se necessário que seja promovida a sua alteração, de modo a que a norma em questão seja consentânea com a previsão legal, tal como acontece com os restantes estatutos já publicados".
- O Presidente do Instituto Politécnico de Bragança convocou a Assembleia de Representantes para a elaboração dos E.I.P.B., que, a 26.9.95, deliberou por unanimidade mudar a redacção do nº
1 do artigo 11º dos Estatutos, que passou a coincidir com a do nº 1 do artigo 19º da Lei nº 54/90.
- Por Despacho Normativo de 9.10.95, a Senhora Ministra da Educação homologou a alteração (vide nota (13)).
2. O nº 1 do artigo 5º da Lei nº 54/90, tal como aliás o nº 2 do artigo 3º, da Lei nº 108/88, no que respeita às universidades, refere que os institutos devem elaborar os seus estatutos, e não um projecto ou proposta de estatutos. Do mesmo modo, a entidade tutelar, no dizer da alínea a) do nº 2 do artigo 7º daquela primeira lei, ou, para as universidades, de acordo com a alínea a) do nº 2 do artigo 28º, da segunda lei referida, homologa estatutos, e não, repetimos, projectos de estatutos. Já se viu que tanto as universidades como os institutos politécnicos estão dotados de autonomia estatutária, certo que, no que àquelas se refere, há mesmo a consagração constitucional da autonomia em causa, no artigo 76º, nº 1 da Constituição da República.
Daqui o termos defendido que aos institutos, e por maioria de razão às universidades, assiste um poder regulamentar próprio.
Referir-se-á então, que a conciliação de tal poder regulamentar com o exercício do poder de tutela governamental, implica, a nosso ver, que a expressão "homologação", esteja empregue na lei e nos despachos normativos produzidos, num sentido tal, que aproxima o acto administrativo secundário em questão de um acto de aprovação (59). Foi esta questão tratada no parecer deste Conselho nº 31/95, ainda inédito, onde se disse:
"Importa reconhecer que nem sempre as nossas leis se referem à homologação no seu sentido técnico- jurídico, surgindo, por vezes, casos de homologação que saem desse conceito, "confundindo- se" com figuras próximas.
9.1. Advertência desde logo feita por MARCELLO CAETANO (X) que, ao abordar a classificação dos actos administrativos em actos imperativos e actos permissivos, escreveu:
"Importa não confundir estes tipos de actos com outros que têm carácter e função diferentes mas podem referir-se a qualquer deles: referimo- nos às homologações e às aprovações. Estes actos conferem certos atributos de que geralmente depende a eficácia de outros actos administrativos ou até de actos jurídicos de particulares. Tal carácter de actos que têm por objecto completar ou perfazer outros actos, podia levar a denominá-los actos integrativos.
A homologação é o acto administrativo pelo qual um órgão deliberativo aceita a sugestão proposta por um órgão consultivo e a converte em decisão sua. Assim, o conteúdo da homologação é a proposta homologada (x1). Esta tem a natureza de parecer e só a homologação lhe confere carácter de acto definitivo ou executório.
A aprovação é o acto administrativo que exprime o juízo de conformidade do órgão relativamente à legalidade ou à conveniência de um acto jurídico praticado por outrem, o qual pode ser um acto administrativo (como sucede com as aprovações tutelares), ou um acto de particulares (aprovação dos estatutos de uma associação ou fundação). Há aqui dois actos autónomos: o acto aprovado e a aprovação" (...).
9.2. FREITAS DO AMARAL (X2) considera que as leis portuguesas empregam a palavra "homologação", pelo menos, em três sentidos diferentes:
"a) Homologação, em sentido próprio - é o acto pelo qual um órgão deliberativo resolve uma certa questão de acordo com a proposta de uma entidade não deliberativa (órgão consultivo, funcionário subalterno, etc.), apropriando-se do conteúdo e fundamentos da proposta; b) Homologação, como aprovação - é o acto pelo qual se exprime um juízo de conformidade relativamente à resolução contida noutro acto anterior, já definitivo, conferindo-lhe executoriedade; c) Homologação, como ratificação confirmativa
- é o acto pelo qual se exprime um juízo de conformidade relativamente à resolução contida noutro acto anterior, já executório, valendo a homologação como confirmação, que o torna definitivo, e a recusa de homologação como condição resolutiva do primeiro acto (X3).
Como facilmente se verifica, em a) o acto homologado não é definitivo nem executório, é um parecer ou uma proposta; em b), é definitivo mas não é executório, a sua executoriedade depende de condição suspensiva; em c), não é definitivo mas
é executório, estando a sua executoriedade sujeita a condição resolutiva" (...).
Mais especificamente, ao abordar a categoria de actos integrativos, em que se incluem a homologação e a aprovação, escreve FREITAS DO AMARAL (X4).
"Estamos aqui perante actos que são praticados por um órgão e que são desde logo actos definitivos, mas que ainda não são executórios.
Só se tornam executórios quando sobrevier a aprovação, que é dada por outro órgão: Pode ser uma aprovação tutelar ou não tutelar, depende dos casos".
E acerca da distinção entre aprovação e homologação, o mesmo autor ensina que "no caso da homologação" antes de esta ser praticada, não existe nenhum acto administrativo: existe uma proposta ou parecer. Inversamente, no caso da aprovação, antes de esta ser dada, já existe um acto administrativo definitivo, só que ele não é executório. Portanto, a aprovação vem apenas conferir executoriedade a um acto administrativo que já existia, que já era definitivo, e que só não era executório".
9.3. Segundo ESTEVES DE OLIVEIRA (X5), a homologação não é técnico-juridicamente manifestação de um poder tutelar, embora a nossa lei a refira muitas vezes nesse sentido, confundindo, frequentemente, homologação e aprovação.
Em rigor, porém, chama-se aprovação a todo o acto, seja qual for a sua designação legal, pelo qual o órgão tutelar chamado a ajuizar da legalidade e (ou) conveniência dum acto de outro órgão, o declara legal e oportuno, permitindo que se tornem efectivos os efeitos nele previstos.
A aprovação é um acto administrativo como o é o acto aprovado: embora funcionalmente ligados - porque visam a produção concreta do mesmo efeito
- eles são, estruturamente, actos distintos e relevam do exercício de competências diferentes: o único órgão competente para a definição do efeito jurídico a produzir é o órgão tutelado, enquanto o órgão tutelar não tem competência para tal, mas tão-só para emitir um juízo sobre a legalidade ou oportunidade do efeito já definido por outrem.
Prosseguindo, ESTEVES DE OLIVEIRA distingue da aprovação a homologação, que é o acto pelo qual um órgão administrativo com competência decisória declara concordar com o parecer de uma instância consultiva, transformando em acto administrativo o juízo nele inserto. Enquanto o acto sujeito a aprovação é já um acto administrativo definitivo
- embora não executório (X6) - o parecer homologado é um mero acto interno preparatório.
9.4. JOSÉ GABRIEL QUEIRÓ (x7) também distingue a homologação daqueles actos - como é tipicamente o caso dos actos de aprovação - que se limitam a conferir eficácia (x8) (ou, numa expressão menos correcta, executoriedade) a decisões definitivas proferidas por órgãos sujeitos a fiscalização tutelar, sem que se produza qualquer efeito de incorporação ou absorção do conteúdo do acto aprovado. Já no caso da ratificação, em que este efeito apropriativo se verifica, a diferença reside no facto de ela ter em vista a confirmação, por parte do órgão normalmente competente, dos actos executórios praticados por outro órgão em circunstâncias urgentes e no exercício duma competência excepcional, sem o que tais actos perderão a validade provisoriamente concedida pela lei. Também se não confunde a homologação, não obstante a presença do aludido efeito apropriativo, com a confirmação, pelo superior hierárquico, das decisões não definitivas tomadas por órgãos subalternos".
"Homologação/aprovação", a forma de intervenção tutelar aqui em foco, sempre será "a posteriori", e consistirá num acto secundário que somado à deliberação da assembleia estatutária, completa o processo de formação dos estatutos (60).
4. Está fora de questão que o Ministro da Educação detenha poderes de tutela, que se analisem na correcção unilateral das ilegalidades surpreendidas no acto a "homologar", ou que já tenha "homologado" (61). A intervenção ministerial surge aqui como manifestação de poderes de tutela e não de poderes hierárquicos. De qualquer modo, é da conjugação daquilo a que FREITAS DO AMARAL, como se viu, chama "homologação como aprovação" com o acto deliberativo de aprovação de estatutos, pela Assembleia Estatutária dos Institutos, que surgirá o regulamento em que estes mesmo se analisam. Na génese dos estatutos há pois dois actos administrativos diferentes, da competência de pessoas colectivas diferentes: "aprovação/homologação" do Ministro da Educação e deliberação da Assembleia Estatutária.
Em resultado da referida deliberação no Instituto Politécnico de Bragança, devidamente "homologada", foram publicados a 5.9.95 os Estatutos respectivos no jornal oficial.
Na sequência de tudo quanto vimos defendendo, é de concluir que tais estatutos enfermavam de uma ilegalidade, a qual se analisava na desconformidade entre o nº 1 do artigo 11º dos ditos Estatutos e o nº 1 do artigo 19º da Lei nº 54/90.
A nosso ver, trata-se de uma ilegalidade responsável por que, "ab initio", o regulamento em que os estatutos se analisavam fosse parcialmente nulo.
Sem se discutir a existência de outras vias, que permitissem a modificação da redacção, do nº 1 do artigo
11º dos Estatutos, removendo a ilegalidade aludida, o nosso ponto de vista é o de que, às entidades intervenientes na génese do regulamento em questão, não está vedada a sua revogação parcial e subsequente modificação.
Diz-nos a tal propósito AFONSO QUEIRÓ, que "de acordo com o princípio do paralelismo das competências, a modificação, suspensão, revogação ou anulação dos regulamentos cabe, antes do mais, sem dúvida, aos órgãos que os elaboraram" (62).
Parece ter sido esse o caso: quer o Ministro da Tutela, quer a Assembleia Estatutária do Instituto Politécnico de Bragança se coordenaram, com o objectivo de revogarem parcial e tacitamente os E.I.P.B., modificando subsequentemente a redacção do respectivo artigo 11º, no seu nº 1.
Ora assim sendo, não nos parece que o processo de alteração de estatutos em análise, se mostre viciado.
VII
Termos em que se conclui:
1 - O ensino superior politécnico apresenta como notas distintivas, para além de um especial empenho na formação técnico-profissional e de um propósito de resolução prática de problemas concretos, uma ligação forte à comunidade, particularmente à regional;
2 - A possibilidade de os presidentes dos institutos superiores politécnicos serem escolhidos, de entre um leque de elegíveis que integre sempre individualidades de reconhecido mérito e alargada experiência profissional, é reclamada pelo interesse público preenchido com a criação e funcionamento daqueles institutos;
3 - O nº 1 do artigo 19º da Lei nº 54/90, de 5 de Setembro, é uma norma de carácter preceptivo, pelo que, está vedado aos estatutos dos vários institutos politécnicos reduzir o leque de elegíveis para o cargo de presidente respectivo;
4 - O despacho da Senhora Ministra da Educação de 20 de Março de 1995, que recusou a homologação dos Estatutos do Instituto Politécnico de Coimbra, teve por fundamento principal, claramente expresso, a violação do nº 1 do artigo
19º da Lei nº 54/90, de 5 de Setembro, por parte do nº 1 do artigo 8º desses Estatutos, não enfermando de qualquer vício;
5 - A alteração do nº 1 do artigo 11º dos Estatutos do Instituto Politécnico de Bragança, homologada pelo Despacho Normativo nº 67/95, de 9 de Outubro, resultou da revogação parcial do regulamento em que os estatutos se analisavam, e da sua subsequente modificação, tendo sido validamente levada a cabo, pelas mesmas entidades com competência para a criação de tais Estatutos.
1) Todos os sublinhados serão nossos.
2) Trata-se do Despacho nº 31/ME/89, de 8.3.89.
3) Trata-se do Despacho nº 9-ME/95 de 20 de Março de
1995.
4) A homologação teve lugar por via do Despacho Normativo nº 50/95, de 14 de Agosto de 1995, publicado juntamente com os E.I.P.B. no Diário da República, I Série-B, nº 205 de 5-9-1995.
5) Acompanhou o ofício dessa Secretaria de Estado, de 11 de Janeiro de 1996, com a referência: Ent. nº 4890/SEES/Procº 36.01/93.535.
6) Trata-se do Despacho Normativo nº 85/95, de 18 de Outubro de 1995, publicado com os E.P.I.P.C. no Diário da República, I Série-B, nº 298, de 28.12.1995.
7) A analogia respeitaria aos fundamentos para a recusa de homologação dos estatutos, estando em causa Universidades.
8) A Comissão de Apreciação dos Estatutos (vide nota (2)), ter-se-á debruçado sobre eles, segundo a Informação em análise, três vezes: em Julho de 1993, em Setembro de 1994 e em 25 de Novembro também de 1994. No que toca ao artigo 8º do projecto de E.I.P.C., a Comissão terá tido sempre a mesma posição, a qual já atrás se mencionou.
9) Cfr., (nota 6).
10) Cfr. nota (4). Recorde-se que os Estatutos que foram publicados com o Despacho em causa incluíam uma norma que contemplava um universo de elegíveis para presidente limitado aos professores coordenadores e professores catedráticos.
11) Fê-lo a coberto do ofício nº 3551, de 15.09.95.
12) A Assembleia de Representantes para a elaboração dos E.I.P.B. deliberou, em 26.09.95, dar uma nova redacção ao nº 1 do artigo 11º dos Estatutos, que coincide exactamente com a do nº 1 do artigo 19º, da Lei nº 54/90.
13) Trata-se do Despacho Normativo nº 67/95, publicado no Diário da República, I Série-B, nº 270, de 22 de Novembro.
14) Cfr. nota (6).
15) Cfr. notas (12) e (13).
16) Cfr. infra, respectivamente III, IV, V e VI.
17) O artigo 10º criava os Institutos Politécnicos da Covilhã, Faro, Leiria, Setúbal, Tomar, Vila Real, e, por reconversão de outros estabelecimentos, os de Coimbra, Lisboa, Porto e Santarém.
18) Ao "ensino superior de curta duração" se referia a Decreto-Lei nº 427-B/77, de 14 de Outubro, posteriormente alterado pela Lei nº 61/78, de 28 de Julho.
Com ele se previa o lançamento de um ramo do ensino superior "destinado à formação de técnicos especialistas e de profissionais de educação".
19) Do preâmbulo.
20) Idem.
21) De notar que o artigo 23º do diploma revogou expressamente o artigo 10º do Decreto-Lei nº 402/73, de 11 Agosto (cfr. nota 17).
O Instituto Politécnico de Bragança agruparia Escolas Superiores de Educação e Agrária, de Gestão e Contabilidade e de Tecnologia (cfr. artigos 7º e 9º nº
1 do Decreto-Lei nº 513-T/79).
22) O Decreto-Lei nº 131/80, de 17 de Maio, deu uma nova redacção a vários preceitos do Decreto-Lei nº 513- L1/79, mantendo-se, porém, intocado o teor do nº 1 do artigo 16º.
23) O artigo 5º do diploma refere:
"Os institutos politécnicos em instalação têm os seguintes órgãos: a) Presidente; b) Comissão instaladora; c) Comissão de fiscalização; d) Administrador".
24) Trata-se da Lei nº 46/86, de 14 de Outubro. A primeira Lei de Bases foi a Lei nº 5/73, já antes referida (ponto 1.1.).
Quanto àquela reforma do sistema educativo, poderá ver- se com interesse: "Proposta Global de Reforma, Comissão de Reforma do Sistema Educativo, Relatório Final", Julho de 1988, Ministério da Educação.
25) Cfr. alínea f) do nº 1 do artigo 11º.
26) Trata-se do Parecer nº 8/89, de 12.7.89 (In "Pareceres e Recomendações, 88.89, II volume", Conselho Nacional de Educação, Editorial do Ministério da Educação, 1990).
27) Cfr. obra citada na nota anterior págs. 676, 731 e 760.
28) Idem, pág. 650.
29) Idem, pág. 642.
30) Supra II, 1.
31) Homologados, respectivamente, pelos Despachos Normativos: nº 12/95, publicado no Diário da República, I Série-B, de 9.3.95, nº 765/94, publicado no Diário da República, I Série-B, de 25.11.94, nº 181/91, publicado no Diário da República, I Série-B, de 22.8.91, nº 35/95, publicado no Diário da República, I Série-B, de 20.7.95, nº 76/95, publicado no Diário da República, I Série-B, de 29.11.95, nº 77/95, publicado no Diário da República, I Série-B, de 5.12.95, nº 6/95, publicado no Diário da República, I Série-B, de 1.2.95, nº 11/95, publicado no Diário da República, I Série-B, de 1.3.95.
32) Cfr. supra ponto 3 e nota (12).
33) Homologados respectivamente, pelos Despachos Normativos: nº. 32/95, publicado no Diário da República, I Série-B, de 14.7.95, nº 37/95, publicado no Diário da República, I Série-B, de 2.8.95, e nº 23/95, publicado no Diário da República, I Série-B, de 9.5.95.
34) De sublinhar que o parecer da Comissão de Apreciação de Estatutos referido no ponto II.1. se limitou a tomar posição favorável à natureza permissiva da norma sem referir porquê.
35) Recordar-se-á o texto do nº 1 do artigo 9º do Código Civil:
"1. A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.
2. Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.
3. Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados".
36) Seleccionámos de entre a extensa literatura relativa à interpretação da lei, de F. FERRARA e M. ANDRADE, "Interpretação e Aplicação das Leis/Ensaio sobre a Teoria da Interpretação das leis", Coimbra, Arménio Amado, Ed. Suc. 1963, págs. 127 e segs. e 9 e segs. respectivamente; De JOSÉ OLIVEIRA ASCENSÃO, "O Direito, Introdução e Teoria Geral", Coimbra, Almedina, 1993, págs. 373 e segs.; De A. BAPTISTA MACHADO, "Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador", Coimbra, Almedina, 1983, págs.173 e seg.
No tocante à bibliografia estrangeira poderão ver-se, por exemplo:
De EMÍLIO BETTI, "Interpretación de la Ley y de los Actos Jurídicos" Madrid, Edersa, 1975 (trad. da 2ª edição italiana) espec. págs. 233 e segs;
De KARL LARENZ, "Metodologia da Ciência do Direito", Lisboa, Fundação Calouste Gulbenkian, 1989, (trad. da 5ª edição alemã), págs. 375 e segs; De ROLNALD DWORKIN, "Law's Empire", Harvard, Belknap, 1986, págs. 45 e seg.
37) Cfr. "Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador", Coimbra, Almedina, 1983, págs. 93 e 94.
38) Cfr. J.DIAS MARQUES, in "Introdução ao Estudo do Direito", Lisboa, P.F., 1994, pág. 165.
39) Recorde-se que a norma em causa nos diz que o presidente é eleito de entre:
- professores titulares,
- professores condenadores,
- professores adjuntos,
- professores catedráticos,
- professores associados,
- professores auxiliares,
- individualidades de reconhecido mérito e alargada experiência profissional.
40) O argumento que no domínio da lógica argumentativa vem sendo apelidado de redução ao absurdo já tem sido usado, com outra veste, sob a designação de "presunções de intenção do legislador".
A tal propósito diz-nos PIERRE-ANDRÉ CÔTÉ: "Les présomptions d'intention traduisent l'image que l'on se fait des préférences politiques du législateur. À ce tipe, elles font implicitement partie du message législatif et elles sont de nature à conduire à l'intention véritable de l'auteur du texte (...).
Le plus souvent, les présomptions sont invoquées pour écarter une thèse interprétative dont on souligne les conséquences néfastes: telle interprétation a des conséquences déraisonnables, elle met en cause la liberté individuelle, la sécurité des opérations: on doit donc lui préférer telle autre thèse qui n'a pas ces effets" (Cfr. "Interprétation des lois", Yvon Blais, Québec, 1990, pág. 421 e 423).
Também o nº 3 do artigo 9º do Código Civil apela para a presunção das soluções mais acertadas consagradas pelo legislador.
41) Antecederam a Lei nº 54/90 os projectos de Lei nº 287/V (PS) e 340/V (PCP) e a proposta de lei 122/V.
Depois da aprovação na generalidade pelo plenário da Assembleia da República, aqueles instrumentos baixaram à Comissão de Educação, Ciência e Cultura.
O texto do artigo 19º nº 1, votado por unanimidade, não sofreu alteração e coincide com o da proposta de lei.
Vide Diário da Assembleia da República, I Série, nº 36, de 10.2.89, págs. 1287 e segs.,
Diário da Assembleia da República, II Série-A, nº 19, de 11.2.89, págs 560 e segs.,
Diário da Assembleia da República, IISérie, nº 5, de 16.11.89, págs. 140 e segs.,
Diário da Assembleia da República, II Série, nº 21, de 17.2.90, págs. 879 e segs.,
Diário da Assembleia da República, I Série, nº 46, de 21.2.90, págs. 1602 e segs. e
Diário da Assembleia da República, II Série-A, nº 59, de 14.7.90, págs. 1596 e segs.
42) Daí que o reitor das Universidades, segundo a Lei nº 108/88, de 24 de Setembro, seja eleito só de entre os professores catedráticos de nomeação definitiva, nos termos do nº 1 do seu artigo 19º.
43) "Manual de Direito Administrativo"vol. I, Coimbra, Almedina, 1980, pág. 49.
44) Cfr., v.g. o artigo 4º do Decreto-Lei nº 402/73, de 11 de Agosto (supra III, 1.1.).
45) Supra III, 1.2.
46) Idem.
De notar que a Lei nº 46/86, de 14 de Outubro (Lei de Bases do Sistema Educativo) só revogou a legislação que contrariasse o que nela se dispõe, de acordo com o seu artigo artigo 64º. Não é o caso dos preceitos citados.
47) Cfr. significativamente, no Parecer da C.N.E., a alusão ao apoio ao desenvolvimento , sobretudo no âmbito regional e local (Supra III, 1.4.2.).
48) Do lado da capacidade eleitoral activa 4/5 do colégio eleitoral serão integrados por elementos ligados aos institutos enquanto docentes alunos ou funcionários;
1/5 do colégio eleitoral será composto por representantes da comunidade e das actividades económicas, de acordo com o nº 4 do artigo 19º da Lei nº 54/90.
49) O artigo 3º, nº 1, da Lei nº 108/88, de 24 de Setembro refere:
"1 - As Universidades são pessoas colectivos de direito público e gozam de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa, financeira e disciplinar".
Vê-se portanto que em relação às universidades se fala em autonomia científica e pedagógica, o que se omitiu no preceito paralelo relativo aos institutos. Neste, porém, aludiu-se à autonomia "patrimonial" ao lado da "financeira" o que não acontece no nº 1 do artigo 3º acima transcrito.
O nº 2 desse mesmo artigo 3º dispõe:
"2 - A cada universidade é reconhecido o direito de elaborar os seus estatutos, com observância do disposto na presente lei e demais legislação aplicável".
50) Cfr. nºs. 1 e 2 alínea a) do artigo 7º da Lei nº 54/90.
Dispõe o preceito equivalente, no nº 3 do artigo 3º da Lei nº 108/88, para as universidades:
"3 - Os estatutos referidos no número anterior são homologados, no prazo de 60 dias, por despacho do membro do Governo com tutela sobre o sector de educação e publicados no Diário da República".
51) Sobre a autonomia universitária e poderes de tutela do Governo se debruçou o parecer deste corpo consultivo nº 71/90 publicado por B.M.J. nº 395, pág.
62 e segs.
Pode ver-se também, com interesse, a entrada "Institutos Públicos" de PAULO OTERO in "Dicionário Jurídico da Administração Pública", vol. V, Lisboa, 1993, pág. 267, e, quanto à caracterização jurídica actual das universidades, sua história, e elementos de direito comparado, "A Natureza Jurídica da Universidade no Direito Português" de MARCELO REBELO DE SOUSA, Publicações Europa-América, 1992.
52) Cfr. "Princípios Fundamentais de Direito Administrativo", Coimbra, Almedina, 1996, págs. 82 e segs.
53) Cfr. "Direito Administrativo", vol. III, Lisboa, 1989, pág. 21. De notar que FREITAS DO AMARAL assimila aqui os regulamentos independentes aos autónomos.
Os regulamentos independentes aparecem com diferente sentido no nº 6 do artigo 115º da Constituição da República.
54) É o seguinte o texto do preceito:
"5. Nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, supender ou revogar qualquer dos seus preceitos".
55) Tal impossibilidade integra-se num "princípio de congelamento de grau hierárquico, que GOMES CANOTILHO assim caracteriza:
"Como já foi referido, sempre que uma matéria tenha sido regulada por acto legislativo, o grau hierárquico desta regulamentação fica congelado, e só um outro acto legislativo poderá incidir sobre a mesma matéria, interpretando, alterando, revogando ou integrando a lei anterior. Os princípios da tipicidade e da preeminência da lei justificam logicamente o princípio do congelamento do grau hierárquico: uma norma legislativa nova, substitutiva, modificativa ou revogatória de outra deve ter uma hierarquia normativa pelo menos igual à da norma que se pretende alterar, revogar, modificar ou substituir" (Cfr. "Direito Constitucional", Coimbra, Almedina, 1992, págs.927.
56) E assim é que, a ser necessário o recurso à analogia, em matéria de fundamento para a recusa de homologação dos estatutos, a aplicação do nº 3 do artigo 4º da Lei nº 108/88, de 24 de Setembro, implicaria "in casu" a recusa verificada e não homologação. Na verdade, a recusa dos estatutos das Universidades só poderá fundar-se, face àquele preceito, na inobservância da Constituição ou das leis, ou na inconformidade do processo da sua feitura com aquela Lei nº 108/88.
57) Cfr. nº 1 do artigo 7º da Lei nº 54/90.
O nº 1 do artigo 28º da Lei nº 108/88 acolhe o mesmo texto para eleger os fins da tutela sobre as universidades.
58) Cfr. acervo documental junto.
59) De notar que a homologação deve ocorrer "por despacho" nos termos do nº 1 do artigo 5º da Lei nº 54/90, e nº 3 do artigo 3º da Lei nº 108/88, sem que tal despacho tenha que ser um despacho normativo, que, como refere FREITAS DO AMARAL, é a forma dos regulamentos dimanados de um ministro em nome do seu ministério. (cfr. obra citada na nota (53), pág. 51).
(X) Manual cit., tomo I, págs. 461-462.
(x1) "Por vezes nas leis aparecem casos de homologação que saem deste conceito. Assim, quando se admite que uma autoridade subalterna pratique um acto executório mas sujeito à "homologação" do superior, esta figura só pode corresponder a uma "ratificação - confirmação" (v. infra, nº 219), partindo-se do princípio de que o subalterno procede por motivo de urgência mas que a competência é normalmente do superior. De facto a ratificação, como se verá, também representa uma aceitação pelo órgão ratificante do acto de outrem, mas este acto é executório, ao contrário do que se passa quando esteja sujeito a homologação propriamente dita".
Segundo o mesmo autor, o acto praticado por um órgão administrativo que dependa de subsequente aprovação tutelar não é executório enquanto não for aprovado
(vol. cit., pág. 452).
(X2) Revista "O Direito", ano 102º, págs. 143-144.
(X3) Sobre ratificação-confirmação, cfr. MARCELLO CAETANO, Manual cit., tomo I, págs. 556-558.
(X4) Direito Administrativo, cit., págs. 141 e segs.
Cfr., também, os pareceres deste corpo consultivo nºs 51/90 e 87/90, de 27/9/90 e 9/11/90, respectivamente, e os acórdãos do STA 19/12/52, 20/3/55, 17/5/82,
19/7/84 publicados na Col., ano 1954, vol. XVIII, pág. 656, ano 1955, pág. 186, Apêndice ao Diário daRepública de 10/12/85, pág. 2043, e AD nº 276, Ano XXIV, pág. 140.
(X5) Ob. cit., págs. 197 (e nota 3) e 524-525 (nota 2).
(X6) Como se vê, tal como MARCELLO CAETANO e FREITAS DO AMARAL, também ESTEVES DE OLIVEIRA considera os actos sujeitos a aprovação (tutelar) como actos definitivos, embora não executórios.
Para SÉRVULO CORREIA, "Noções de Direito Administrativo", Editorial Danúbio, 2ª ed., 1982, vol. I, págs. 205-206, a aprovação (que pode ser expressa ou tácita) é exercida sobre um acto já praticado (tutela "a posteriori") mas que só se torna executório graças a ela.
(x7) Dicionário Jurídico da Administração Pública, Lisboa, 1993, vol. V, pág. 91.
(x8) Cfr. ESTEVES DE OLIVEIRA, ob. cit., págs. 423-424.
60) O artigo 45º da Lei nº 54/90 fala em "aprovação" com o sentido de resultado da votação, pelo órgão colegial que é a "assembleia estatutária". É o seguinte o texto do preceito:
"1 - A aprovação dos estatutos compete a uma assembleia expressamente convocada com esse fim,e com a seguinte composição: a) O presidente da comissão instaladora do instituto superior politécnico; b) Por cada escola:
I) O presidente da comissão instaladora ou, nas escolas em regime normal, o director ou o presidente do conselho directivo;
II) Três professores;
III) Dois assistentes;
IV) Três estudantes;
V) Um funcionário não docente; c) O presidente da associação de estudantes do instituto superior politécnico.
2 - Os membros referidos nos pontos II), III), IV) e V) da alínea b) são eleitos pelos seus pares.
3 - A aprovação dos estatutos carece de maioria absoluta de votos dos membros da assembleia".
61) Como se concluiu no parecer referido na nota (51), a propósito das universidades, mas face a disposição legislativas substancialmente idênticas:
"A intervenção da entidade tutelar deve porém resultar do exercício de competência expressamente estabelecida na lei, e não pode ser exercida senão nos termos, modo e forma directa e especificamente previstos;"
62) Cfr. "Direito Administrativo", Coimbra, 1976, pág. 481.